清朝中央坐擁土藥統稅巨額收入，也意味著中國境內吸食鴉片的人數不少，
據統計每年行銷洋、土藥約為二十萬擔。153 甲午戰敗後，在一片救亡、維新的 呼聲中，許多有識之士對日益氾濫的鴉片將其視為國家屈辱與衰敗的象徵，除了 在報章雜誌上論述鴉片毒害，或有成立戒煙會，幫助民眾戒煙。1890 年基督教舉 辦全國大會，決議在中國成立禁煙會，學者王樹槐認為，外國傳教士之所以關注 鴉片問題，或基於仁愛之心，或基於白種人的良心難安，或傳教說道，勸人為善 的工作因鴉片受到嚴重的影響，故其對禁煙運動頗為熱心。1541897 年 9 月成立中 國禁煙會，並於光緒三十二年（1906）由會長杜布斯（H.C. Dubose）聯名上書清 政府促請禁煙，共計 1333 名傳教士在請願書上簽名，並送交兩江總督周馥轉呈 朝廷，雖因渠道不暢而延期未趕上禁煙上諭的頒發，155但對清末禁煙運動的開展 具有正面積極的意義。
清末禁煙運動，源於慈禧在庚子拳亂後實行新政，為「掃除沉痼，振起疲羸」， 表示氣象一新及實踐的決心，在諸多改革項目中包含了鴉片禁絕，並視其為「自 強第一要政」。156隨著社會輿論的要求及各地禁煙運動的出現，戶部早在光緒三 十一年（1905）奏請嚴定分年禁煙辦法，並建議以官賣法來減少土藥數量，但朝 廷真正禁煙運動的開展，應從光緒三十二年八月（1906 年 9 月）發佈禁煙上諭算 起，以十年為期，務使全中國禁絕鴉片，其內容為：
自鴉片弛禁以來，流毒幾遍中國，吸食之人廢食、失業、病身、敗家。數
153 于恩德，前引書，頁 114。
154 王樹槐，〈鴉片毒害－光緒二十三年問卷調查分析〉，《中央研究院近代史研究所集刊》，第 9 期，1980 年 7 月，頁 184。
155 楊大春，〈蘇州「中國禁煙會」論述〉，《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》， 2004 年 3 月第 2 期，頁 101。
156 朱壽朋纂修，《十二朝東華錄：光緒朝》，第十冊，頁 5883。
十年來日形貧弱，實由於此，言之可為痛恨。今朝廷銳意圖強，亟應申儆 國人咸知振拔，俾袪沉痼而蹈康和，著定限十年以內，將洋土藥之害一律 革除淨盡。157
鴉片氾濫不僅是內政問題，也牽涉到外交。光緒三十三年（1907）清廷外務 部與英國公使經過交涉，議定禁煙條約六款，雙方約定自 1908 年開始，以印度 每年出口至中國 51,000 箱鴉片為定額，按年遞減十分之一，十年減盡。該約先試 行三年，視中國栽種及吸食減少後，方能再行遞減，此協議也可說是加快了清朝 政府禁煙的步伐。
然而，禁煙所帶來直接衝擊的是清朝政府向來視為經濟支柱的鴉片稅項。戶 部於光緒三十一年（1905）建議以「官賣法」減少土藥數量，主要的考量就是「稅 收」。關於鴉片專賣，張之洞與劉坤一「鑑前事之失」，於光緒二十七年六月
（1901），合奏〈遵旨籌議變法謹擬採用西法十一條摺〉，158其主要內容是向朝廷 建議為達國家富強之道，新政上應採西法以補中法之不足。其中在解決財政困難 方面，即有「官收洋藥」一項，張之洞認為，加價於洋藥之好處，除了不擾民生 又能增巨餉；在各國借鏡上，法國、西班牙運售火柴、呂宋煙，日本在台灣收售 洋、土藥，皆是由公家收買分銷，中國可仿照其法。他提出以光緒二十年至光緒 二十五年的洋藥輸入量，年平均約六萬餘擔計算，每擔一百斤，一斤十六兩，共 計重量約九千六百萬兩，依時價每兩銀五錢，若重量以一萬萬兩整數計，共需計 價銀五千萬兩。在設置機構方面，上海設總局，各海關進口處設分局，在香港及
157 于恩德，前引書，頁 124。朱壽朋纂修，同上書，第十冊，頁 5575。
158〈遵旨籌議變法謹擬採用西法十一條摺〉見苑書義等主編，前引書，第二冊，卷五十四，奏議 五十四，頁 1429-1450。〈遵旨籌議變法謹擬採用西法十一條摺〉見張之洞，前引書，卷五十四，
奏議五十四，頁 967-982。
沿海一帶，設巡緝小兵輪數艘，估計相關人事經費約需銀二百萬兩以內；洋藥在 各關進口時，由全行收買，然後照價加二成轉發散商，分銷各省，計每年可得盈 餘一千萬兩。
張之洞估計開辦官收洋藥所需資本費用約銀一千萬兩，此可向外國銀行息借 應用，如分十年歸還，扣除開支等，實可得銀七百萬，十年後借款還清，可歲贏 八百萬，他建議可先行試辦一年，一年後再加價一成，則盈餘更巨。若運銷順暢，
亦可加價五、六成或加倍，加價對良民無損，若因加價滯銷，則酌量減價，或照 向來價售，不致賠損。由於洋藥加價涉及到英國，張之洞認為內地土藥已加稅釐 三成，英商應無藉口，亦可與之訂立專約，年包銷六萬擔，先包銷二年，再訂續 約。張之洞權衡官收洋藥一事，在中無害民生，在西則無礙商務，而唯一所要防 範的是走私問題。159
在財政日益困頓下，「官收洋藥」不失為增加清朝中央財源的一種方式。面 對張之洞與劉坤一的會奏，朝廷指示「其中可行者，即著按照所陳，隨時設法擇 要舉辦。」160此時張之洞雖位於湖廣總督之位，但在辦理新政中樞的「督辦政務 處」與劉坤一同屬「遙為參預」，161可見張之洞不論其實力及在朝廷心目中，均 佔有重要份量。不過，「官收洋藥」的「官」是指中央還是地方？此牽涉稅收流 向，由於此時中央尚未「收攬」土藥稅釐，所以「官」應是指地方政府。
159〈遵旨籌議變法謹擬採用西法十一條摺〉，見苑書義等主編，同上書，第二冊，卷五十四，奏 議五十四，頁 1447-1450。〈遵旨籌議變法謹擬採用西法十一條摺〉，見張之洞，同上書，卷五十 四，奏議五十四，頁 980-982。
160〈請專籌巨款舉行要政片〉，見苑書義等主編，同上書，第二冊，卷五十四，奏議五十四，頁 1452。〈請專籌巨款舉行要政片〉，見張之洞，同上書，卷五十四，奏議五十四，頁 984。
161 許同莘，前引書，卷七，頁 146。
「官收洋藥」的收益也引致外人的垂涎，依〈抱冰堂弟子記〉所載，光緒二 十八年（1902）七月，德商瑞記欲攬全中國洋藥稅、土藥稅熬膏發賣，謂其獲利 將與中國均分。依德商瑞記之法，洋藥入口時由德商瑞記全數收買，並派人至各 省產地巡查收買土藥，然後熬膏發賣；其聲稱如此中國每年可得二千餘萬，足敷 賠款金額。其經理人景維行向京師關說，已有初步成議，並至鄂謁見張之洞，餌 以重賄，懇為助力，卻被張嚴斥萬不可行。景維行隨後入京，眼看事將定案，張 之洞電奏榮祿，告知如果德商瑞記攬下全中國洋、土藥專賣權，將招致外人深入 腹地、擾民滋事之害，此事最後終被駁斥不行。162 由此可知，鴉片稅釐魅力之 巨大，不論中央、地方，甚至外國人，都想從其中獲取美利。
正值中央欲擴大八省土膏統捐時，「鴉片專賣，歸省自辦」的呼聲也開始醞 釀，其強烈的聲浪在禁煙上諭頒發後引起高潮，故督辦土藥統稅大臣柯逢時於光 緒三十二年（1906）建議，將土藥統稅推廣試行期定為一年，然後歸各省自辦。
光緒三十三年（1907）五月初，試行期屆滿後，柯逢時再度提出同樣的建議，卻 遭度支部否決；光緒三十三年（1907）八月三度提出，亦遭度支部否決。163掌控 中央財政大權的度支部，不欲將土藥稅下放給各省，就是看在土藥統稅的收數成 效。根據柯逢時的奏報，在西元 1906-1909 年間，洋土藥各類的稅收每年至少可 達四千萬庫平兩以上，1641908 年四月度支部所奏明正月份部庫存款中，土藥統稅 專款四百零七餘萬，數量雄居前列，占庫存總數的 34%，而「練兵專款」的二百 五十八萬兩也多是由土藥統稅項下撥解。165由此看來，土藥統稅對中央「至關緊
162 許同莘，同上書，卷七，頁 156。〈抱冰堂弟子記〉，見苑書義等主編，前引書，第十二冊，
卷二百九十八，頁 10626。〈抱冰堂弟子記片〉，見張之洞，前引書，卷二百二十八，頁 4208。
163 劉增合，《鴉片稅收與清末新政》，頁 139。
164 西元 1910 年以後稅收的數字才迅速減少。見劉增合，〈清末「急務」與「本源」的失調〉，《學 術月刊》，第 38 卷 9 月號，2006 年 9 月，頁 142-143。
165 劉增合，《鴉片稅收與清末新政》，頁 147。
要」，中央豈會輕易放手？所以當河南道御史趙啟霖奏請設立禁煙總局，並實行 專賣制度時，度支部以日本籌備有關煙草專賣之法長達十年為例，表示非遽然所 能實施，其繁難程度十倍於加稅166，而加以否決。
中央雖否決，但各省紛紛暗中籌劃鴉片專賣，各省之計劃，或側重籌款，或 注重禁煙，或兼涉兩端，其中十五個省份在規劃中彼此互有連絡，167其中之一就 包括湖北省。光緒三十三年（1907）湖北繼江南議設專賣官膏局，此舉引起英國 疑慮，認為專賣官膏意在暢行土藥，專阻洋藥。張之洞致電外務部，說明其法為
「商土官熬」，「官膏商賣」，也就是採行「官為督熬」，「商自買賣」，「如數認銷」
之法，並無有礙洋藥銷路。張之洞認為，若要真正達到禁煙，外務部應與英使磋 商，將進口洋藥折中定額，並遞年減成，預算立表，咨行各省按額照減，168才是 達到禁煙意義的具體辦法。
張之洞還制定湖北省鴉片專賣的詳細章程，計總綱十五條，細目百餘條，並 規劃專賣局開辦經費。169一時之間，是否裁局撤卡，放歸各省專賣成為中央與地 方爭執的一項重點。不僅如此，柯逢時與程儀洛向朝廷建議，鑒於「各省財政同 一困難，……復值各省實行禁煙，土商停運，不獨溢收全無，即應撥各省額款，
已難依期應付。……」170柯等認為應由度支部妥定劃一章程，辦理官膏，歸各省 自辦或部設法統籌，至少使商人有所適從，不致各懷疑阻，也可稍資補救。
166 朱壽朋纂修，《十二朝東華錄：光緒朝》，第十冊，頁 5598。
167 劉增合，〈清末地方省份的鴉片專賣〉，《歷史檔案》，2006 年 04 期，頁 63。
167 劉增合，〈清末地方省份的鴉片專賣〉，《歷史檔案》，2006 年 04 期，頁 63。