第二章 文獻回顧
第四節 科層化權威
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其次，相關碩、博士論文中，陳勇龍(2003: 27, 75)透過組織生命週期理論，
指出研究個案 A 公司正處於組織發展的型式化階段，容易受到繁文縟節的束縛，
然而，此研究並非系統性探討或測量繁文縟節，僅進行現實的描述，但此篇論文 仍對組織發展階段具有指引作用。綜上，我國繁文縟節相關文獻與本研究的連結，
在研究內容方面，繁文縟節確實會對組織造成負面影響，而各該文獻的繁文縟節 均被設定為自變項，且非關領導力、建言行為之研究，為彌補前述研究上的不足，
本研究則是進一步探討繁文縟節感知、僕人式領導、員工建言行為間的因果關係；
在研究方法部分，前述研究均採主觀性感知的測量方式，採用的量表與分析方法 均有助於本研究設計的參考。
第四節 科層化權威
壹、科層化權威意涵
一、概念起源：官僚制與組織結構
Max Weber 是官僚體制概念化和建立理論架構的集大成者，其提出的官僚制 理性-法律型權威基礎、核心原則，均對實務界和學術界影響深遠。Weber 認為官 僚制有效適用於穩定且可預測的環境，具備標準化流程和完善的科層結構，是當 代重要的組織型態和管理工具(Anheier, 2005: 143)。事實上，儘管官僚制是行政 機關組織的核心架構，但官僚制並非公部門的專屬組織結構，而是可妥善應用於 公、私與第三部門。通常官僚制具有成文化法規範、明確科層化權威、專業分工 化、對事不對人、員工身分和待遇保障等特質(Olsen, 2005:2)。
官 僚 體 制 可 依 照 其 結 構 特 質 (Structural characteristics) 與 行 為 特 質 (Bebavioral characteristics)予以界定，在官僚制度層面，官僚制是組織的核心結 構與一項重要型式，Thompson (1961)指出官僚制是由高度細緻專業分工的科層 化權威體系所組成，具有層級節制結構的特質；再者，官僚行為層面的界定則相 對多元，首先，多數認為官僚行為具有卸責、官樣文章、過度對事不對人和僵化、
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不願授權等負面效果與病徵，容易導致組織功能障礙或人員疏離感，進而促使公 務員習得無能(Trained incapacity)。其次，官僚行為亦被視為具有客觀性、明確 性、規範性和一致性等正向性質，有利於在環境中保持動態平衡和官僚自主性。
其三，官僚行為與科層化權威、專業化組織結構相輔相成，具有目的性和效率性 (引自 Heady, 2001: 71-75)。上一節回顧了官僚制中的繁文縟節現象，本節則著重 在官僚制的層級化組織結構，探討科層化權威的意涵與影響。
官僚制與組織結構的決策權集中化一體兩面。故官僚制主要目的是建構一套 控制體系，藉以確保組織運作的效率性，此控制體系體現在權力的集中和積聚，
透過由上而下的科層化權威來控制部屬、論斷是非，並限縮個人對業務執掌的自 主權(史美強譯，1997: 8-17,57)。然而，官僚制不僅難以適應高度變遷的外環境，
也容易形成鐵的牢籠(Iron cage)，影響人員之自主性和獨立性，以及組織的效率 性和存續危機(Anheier, 2005: 143)。因此，官僚制不斷面臨挑戰和檢討，試圖在 既有官僚體制上加入不同元素，或根本性推翻官僚制的適用，是公部門組織變革 的重大課題。
行政學發展往往圍繞著對官僚體制的補充和反思，科層結構也隨著不同行政 革新思潮，被賦予不同的內涵或期待。針對官僚制的相關限制和負面影響，後官 僚(Post-bureaucratic)觀點強調彈性、扁平化結構、非正式組織或規範之應用，新 公共管理(New public Management, NPM)的政府再造主張企業型政府、市場機制、
民營化和解除管制，試圖推翻或削弱科層官僚制，政府僅維持維護市場機制的作 用，而職能趨向空洞化(林鍾沂，2009: 56)。
針對公部門的治理轉型，Guy Peters (1996)提出市場型政府、參與型政府、
彈性化政府與解制型政府等 4 項治理模式(如表 2-9)，對行政革新具有指標性意 義(引自 Heady, 2001:90-91)，特別是參與型政府模式對科層化權威的探討，注重 扁平化組織和團隊合作，對本研究欲探討主管、部屬相互關係具有啟發性。另一 方面，以網絡治理為核心的治理轉型則是結合官僚制和市場機制，強調多元利害
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關係人互賴、協力與課責，故 Kettle (2002)認為科層化權威不會被取代，仍具有 協調和課責等功能，但科層化權威已被更大範圍的網絡治理所包納(林鍾沂，2009:
66)。因此，即便官僚制不斷面臨轉型，仍然是行政組織的核心架構，必須要以 整合性角度來加以觀察。
表 2-9：Guy Peters 版治理模型
市場型政府 參與型政府 彈性化政府 解制型政府
主要診斷 壟斷 科層化權威 永業化 管制措施
組織結構 分權化 扁平化組織 虛擬組織 無特別指涉
管理方式 績效管理、師法 企業
全面品質管理、
團隊合作 彈性化用人 高度管理自主性 決策模式 市場本質、市場
誘因 諮詢和協調 實驗 企業化政府
公共利益 低成本 參與、諮詢 低成本、協調 創造力、行動主義 資料來源：Heady (2001:91)
綜上，官僚體系不斷在去官僚化(De-bureaucratization)、重塑官僚化(Re-bureaucratization)間相互論證和發展，Olsen (2008: 29-32)認為官僚化是一個動態 且混合的過程，官僚組織會依據績效衡量標準、互動機制或環境脈絡不同，而呈 現官僚化程度高低的循環。此現象為後進研究提供一項重要指引，即官僚制並非 過時的組織型態，而是在當代複雜治理脈絡中，仍能有效且持續地發揮課責、協 調等作用。
二、定義
科 層 化 權 威 源 自 於 組 織 科 層 結 構 ， 是 理 性 合 法 權 威 (The rational-legal authority)的延伸和應用，也是構成權力來源、決策體系與人員權利義務關係的關 鍵機制。故科層化權威是官僚體系的重要原則和特徵，依據 Weber 提出的觀點，
科層化權威、層級節制主要指集中型、金字塔型的權力結構和命令指揮體系，主 管可依其職位賦予之權力來貫徹命令、授權和監督部屬，具有課責和有紀律的服 務等正功能，卻也隱含溝通阻塞、目標錯置或角色混淆等負面效應(Gerth & Mills, 1991; 引自林鍾沂，2009:40-44)。
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申言之，科層化權威指垂直的組織階層和分工，下層須從屬於上層的政治與 行政領導，亦即透過由上而下階層的指揮命令和任務分配，達到維繫紀律和效率 之目的。然而，科層化權威也提供員工一套職涯發展體系(Career system)，以功 績制為基礎，員工可依資格與績效逐級升遷，並藉由升等來取得更高的職位與權 力(Christensen, et al, 2007: 24-25)。依據前述脈絡，高層往往壟斷資源和資訊，個 人可藉由取得較高職位來滿足權力慾望(吳瓊恩，2009: 413)。故科層化權威不僅 明確劃分權威、命令層級，也提供組織內部的晉升之梯。
因此，科層化權威在制度面著重於明確的上、下階層，每個成員均因所處職 位而取得相應的職權；在領導面則是主管對部屬由上而下的指揮和溝通，部屬裁 量權受到一定程度限縮，必須凡事請示上級意見並遵照主管命令行事，故主管與 部屬間容易產生隔閡。相對而言，依據基層官僚理論，在第一線為民服務場域中，
與前述嚴格且明確之集權化有所不同，亦即業務推動時往往需仰賴人為判斷，故 第一線提供公共服務的公務員擁有相當裁量權，此現象使得主管難以直接控制部 屬(Hupe & Hill, 2007: 283)，與科層化權威的核心原則相左。故本研究將進一步 探討基層官僚的意涵與相關研究，作為第一線公務機關研究之補充。
貳、基層官僚之概念
一、意涵
基層官僚又稱第一線官僚(Street-level bureaucrats)，是指工作內容須與民眾 直接接觸，扮演民眾與政府中介橋樑角色，或實質擁有公務裁量權的公務員。基 層官僚組織(Street-level bureaucracies)則是基層官僚比例佔大多數的公共組織 (蘇文賢、江吟梓譯，2010:3-5)。依此標準，本研究的研究對象區公所、戶政事 務所員工多直接對民眾提供公共服務，日常業務往往需與民眾接觸，且對業務內 容具有一定裁量權的第一線公務人員，例如在第一線面對民眾時，直接決定公共 服務的分配或准駁。因此，區公所和戶政事務所可視為基層官僚組織，其所屬員
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工則多為基層官僚。
基層官僚與科層化權威內含最明顯的區別，在於科層化權威強調「控制」，
而基層官僚則在現實中獲得「裁量」，可進一步探討基層員工是否擁有裁量權、
裁量權行使範圍、以及主管行政控制與指揮的程度。Lipsky 指出基層官僚在決策 過程中，包含「相對高度裁量權」、「對組織權威具有相對自主權」等 2 項特性。
根據基層官僚理論之發展，基層官僚具公部門官員身分並擁有實質裁量權，有能 力在推動業務時發揮其裁量權和判斷，而非徒具形式或聊備一格。基層官僚也在 業務範圍內視為專業角色，並對法規範的應用與執行具影響力，且基層官僚工作 環境必須面對縱向與橫向之小型網絡(Micro-network)結構，故其公共服務可能來 自於多元行動者的協力結果，也會受到不同來源的課責(Hupe & Hill, 2007: 280-284)。然而，儘管基層官僚被賦予裁量權，在依法行政原則的核心要求中，基層 官僚也會面臨行政倫理或角色衝突困境，特別是恪遵法令與積極服務間的兩難，
有待公務員本於個人的倫理認知來予以判斷(詹靜芬，2010: 15-17)。
基層官僚組織通常處在資源缺乏、目標模糊與不確定，民眾需求卻快速擴張 的現況，容易加深基層官僚推動業務之困境和矛盾心理。面對諸多不確定狀況，
基層官僚傾向採取慣例化與簡化的策略，包含對政策執行方式與內涵、服務對象 的慣例化和簡化，此現象會促使基層官僚取得政策制定的主導地位，甚至產生服 務上的偏見。故 Lipsky 認為應限縮基層官僚裁量權，並優化基層官僚組織環境 與強化基層官僚人員的能力(蘇文賢等譯，2010:159-161, 372-376)。事實上，基
基層官僚傾向採取慣例化與簡化的策略，包含對政策執行方式與內涵、服務對象 的慣例化和簡化，此現象會促使基層官僚取得政策制定的主導地位，甚至產生服 務上的偏見。故 Lipsky 認為應限縮基層官僚裁量權，並優化基層官僚組織環境 與強化基層官僚人員的能力(蘇文賢等譯，2010:159-161, 372-376)。事實上，基