第二章 文獻回顧
第三節 繁文縟節
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第三節 繁文縟節
壹、繁文縟節意涵
一、起源：
繁文縟節(Red tape)或稱官樣文章，一般視為負面詞彙。事實上，在繁文縟 節概念的發展過程中，研究者對繁文縟節的認定並不一致。早期正向繁文縟節 (Beneficial red tape)之相關研究與觀點，將繁文縟節視為「課責」的代名詞，可 體現包容、多元和參與等憲政民主價值，認為繁文縟節有益於組織發展和效率，
例如 Kaufman 指出繁文縟節是正、負面效應並行，但繁文縟節衍生的束縛、延 遲、心理沮喪等負面效果，可透過透明、課責、公平、權利保障與正當法律程序 等公共價值來加以解決。然而，為考量組織病徵等現象，1990 年代以後的當代繁 文縟節理論與研究，已揚棄正向繁文縟節的說法 (Bozeman & Feeney, 2011: 25-30)，故繁文縟節的涵義確已趨於負面。
釐清繁文縟節性質後，有必要進一步瞭解繁文褥節趨向負面的原因。基本上，
繁文縟節源自於組織正式法規範的形式化(Formalization)，屬於組織結構重要環 節。正式法規範指經法制化和成文化的相關組織規定、規則、作業程序與上級指 令(Pugh et al., 1968: 75)。針對前述法規範的效果，正式法規範本質上不具有優 劣性和正、負面影響，是基於規範制定者目的或實際運作後，而呈現正式法規範 的優化或劣化情形。申言之，繁文縟節是正式法規範「劣化」的結果19；另一方 面，正式法規範的優化則會形成良好規範(White tape)、有效規範(Green tape)。
因此，並非所有的組織正式法規範均為繁文縟節，端視正式法規範效果而定 (Bozeman, 1993: 276)，分述如下 20：
(一)繁文縟節(Red Tape)：指趨於繁瑣、無效率、無助於達成法規目標等負面影
19 此處指演化型繁文縟節。事實上，繁文縟節也可能是法規在訂定之初，基於特定因素「生而 不良」，亦即原生型繁文縟節。本研究將於後續段落進行描述。
20 針對正式法規範的優化與劣化之描述與界定，原文採用顏色意象來加以呈現。
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響的正式法規範，亦可稱為不良規範(Bad tape)。
(二)良好規範(White tape)：是指促進組織績效或公平性等正面效益的正式法規範。
(三)有效規範(Green tape)：是優化且受到利害關係人充分理解之正式法規範，具 備最佳化控制、有效的手段-目的連結性、一致性應用等正向特質(DeHart-Davis,2008: 362)。
綜上，繁文縟節是正式法規範的延伸，陳重安(2012: 164)指出正式法規範是 一體兩面的雙面刃，可作為讓組織成員疲於奔命且阻礙效率的繁文縟節，另可作 為保障個人權益與提升組織效能的程序正義。然而，公部門與正式行政機關多數 為官僚體系架構，在繁文縟節與官僚體系的關係中，Bozeman 與 Feeney (2011:
22)指出繁文縟節可視為一項負面的官僚病徵(Bureaucratic pathology)，體現在官 僚體系科層化權威、控制個人行為、限縮裁量權等特質，容易使正式法規範轉變 為繁文縟節，甚至法規範在訂定之初即隱含繁文縟節效用。由於本研究的研究對 象聚焦在公部門，後續將進一步探討繁文縟節的定義、類型與相關研究，藉以瞭 解繁文縟節概念和作為研究假設之理論基礎。
二、定義：
繁文縟節指要求成員服膺於不符合組織功能性目標的規範、管制措施與程序 (Bozeman,2000 ; Bozeman & Feeney, 2011: 5)，亦即會對組織績效產生負面影響 的繁雜行政規範與程序(Bozeman,2000 ; Feeney, 2012: 429)。進一步而言，
Bozeman (1993: 283-285) 指 出 繁 文 縟 節 可 界 定 為 無 法 兌 現 的 社 會 價 值 (No redeeming social value)，並從客、主觀等兩個面向來探討繁文縟節的定義，分別 是組織式繁文縟節(Organizational red tape)、利害關係人式繁文縟節(Stakeholder red tape)21。再者，有鑑於前述兩項定義的限制與扞格，Bozeman 與 Feeney (2011:
46)提出多元構面式繁文縟節(Multidimensional red tape)的綜合性概念，採用更寬 鬆的定義。分述如下：
21 此處的相關定義，採用 Bozeman & Feeney (2011: 44)的修正版本。
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(一)組織式繁文縟節：
以權威為基礎的客觀性定義，指「未能達成法規範的功能性目標，以及對組 織造成沉重順服負擔之現行法規範」(Bozeman & Feeney, 2011: 43-44)。此項定義 較為簡化與具備實用性，是被廣泛應用和援引的主流定義。
(二)利害關係人式繁文縟節：
強調主觀性或感知性的繁文縟節，指「未能達成焦點利害關係人所重視的目 標，以及對組織造成沉重順服負擔之現行法規範」，亦即透過不同利害關係人的 角度，檢視同一法規範對某些利害關係人而言是繁文縟節，但卻對另一群利害關 係人具有效用。然而，此項定義的研究架構較難妥善建立，故較少被相關研究採 用(Bozeman & Feeney, 2011: 43-44)。
(三)多元構面式繁文縟節：
為與繁文縟節的實際經驗進行校準，指「無助於達成部分組織或其利害關係 人對法規範的目標，以及對組織或其利害關係人造成沉重順服負擔之現行法規 範」22，此項定義的優點是放寬對負面影響、目標達成度的嚴格界定23，有助於 解釋多元利害關係人和價值衝突之決策環境。但主要問題在於無法明確區別有效 的法規範、以及被視為繁文縟節的無效法規範(Bozeman & Feeney, 2011: 45-48)。
綜此，延伸前述繁文縟節感知(Perceived red tape)觀點，基於個人感知的角 度，繁文縟節是指被成員感知為對組織決策與執行不具效用、過於龐雜或無關聯 性的法規範(Rosenfeld, 1984: 603)。因此，在公共行政相關研究中，通常透過主 觀性感知方式來測量繁文縟節的客觀性概念，多數研究採用 Rainey 等學者提出 的通用性繁文縟節量表(General red tape scale, GRT scale)，但此量表已逐漸遭致 過度概化的批評(Kaufmann & Feeney,2012: 1196)。儘管如此，探討組織成員對繁 文縟節的主觀性感知，仍是測量繁文縟節的主流方式，故本研究亦將採用前述方
22 原文為 rules that remain in force and entail a compliance burden for organization or its stakeholders, but that are ineffective with respect to at least some of the organization's or the stakeholders' objectives for the rules.
23 亦即放寬標準是：1.從未達目標到無助於達成、2.從全部目標到部分目標。
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法與量表，作為分析繁文縟節感知影響效果的重要途徑。
貳、類型
一、依「來源」區分
Baldwin (1990: 7-12)依據限縮組織運作和行動的「來源」，區分為正式繁文 縟節(Formal red tape)、非正式繁文縟節(Informal red tape)等兩種類型，前者是 正式法規範所衍生的束縛，後者則是外部政治環境對組織成員行為的限制。由於 本研究欲測量員工對組織繁文縟節感知，且本研究採用之繁文縟節量表聚焦在組 織繁雜的行政規範與程序，故本研究的討論範圍將著重在正式繁文縟節類型，相 關概念分述如下：
(一) 正式繁文縟節：
來自於組織的人事程序或不明確的公共目標與測量方式，通常與人事型繁文 縟節(Personnel red tape)息息相關。正式繁文縟節指限縮或阻礙組織自主性的法 律、管制措施與程序。亦即瞭解組織員工感受到被法規範束縛的經驗，此項經驗 會衍生出工作的延遲、推諉與繁複等問題。然而，正式繁文縟節可再依管制的來 源，劃分為內部正式繁文縟節(Internal formal red tape)、外部正式繁文縟節 (External formal red tape)：
1. 內部正式繁文縟節：指機關或組織內部規範的自我管制。
2. 外部正式繁文縟節：指政府或其他組織訂定的規範、管制措施。
(二) 非正式繁文縟節：
來自於民選或政務人員、媒體、輿論、政黨、利益團體等政治環境成員的影 響，屬於政治型繁文縟節。非正式繁文縟節指對限縮或阻礙組織自主性產生影響 的政治主體，而非來自於正式的法規範。
二、依「生成原因」區分
Bozeman (1993: 285-289)依據繁文縟節的「生成原因」，區分為原生型繁文縟
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節(Rule-inception red tape)、演化型繁文縟節(Rule-evolved red tape)。兩者均為不 良的正式規範，但前者於法規訂定時即已不良或不正常(rules born bad)，後者則 是良好的規範逐漸劣化(good rules gone bad)。針對繁文縟節演進與相關決定因 素，Bozeman (2000；引自 Bozeman & Feeney, 2011: 53)提出繁文縟節的概念模型 (如圖 2-7)24，分述如下：
(一) 原生型繁文縟節：
原生型繁文縟節亦為「先天型繁文縟節」。許多不正常的法規範在訂定之初，
基於不適當理解、目標錯置、自我擴張非法功能、對負面影響的妥協、過度控制、
以及組織民主所造成的負向過程等因素，進而導致組織制訂出不良的法規範和繁 文縟節。
(二) 演化型繁文縟節：
演化型繁文縟節亦為「後天型繁文縟節」。良好法規範的劣化過程，肇因於 法規範的浮動性、疊床架屋、規範密度過高和熵(entropy)的副作用，加上執行力、
規範功能性目標與效用的變遷，前述因素涉及組織與環境互動關係、組織生命週 期的發展，使得原本良好的規範轉變為負面的繁文縟節。
圖 2-7：Bozeman 版繁文縟節模型 資料來源：Bozeman & Feeney (2011: 53)
24 參考自 Bozeman & Feeney (2011: 53)的修正版本。
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參、繁文縟節的本土研究
繁文縟節在我國本土研究仍處於初探階段，必須釐清的是，本研究繁文縟節 聚焦在公部門正式法規範劣化或損及績效、公共價值等面向，不包含傳統禮節中 的繁冗習俗，例如婚禮、喪葬等。事實上，在公共行政領域的繁文縟節研究中，
聚焦在組織規範與該規範對管理者、利害關係人的影響(Bozeman & Feeney, 2011:
31)。有關繁文縟節的本土研究，多數聚焦於公部門領域。
首先，本研究回顧 5 篇繁文縟節相關期刊論文與會議論文，林靜美(2006: 184, 195)探討繁文縟節與機關電子化公文的資訊科技議題，並以原行政院研考會、人 事行政局、蒙藏委員會、檔案管理局、臺北縣政府和臺北市政府等 6 個機關員工 為研究對象，研究結果指出資訊科技同化會負向影響繁文縟節，包含系統品質與 員工的適應性，均會影響繁文縟節感知的程度。
陳敦源、簡鈺珒(2012: 19-20)以行政院所屬機關中高階公務員為研究對象，
將繁文縟節的測量區分為人事規定、預算程序與採購程序，研究發現人事規定的 繁文縟節對組織績效具有負向影響，然而，預算程序的繁文縟節對組織公平卻有 正向影響。再者，陳敦源、簡鈺珒(2018: 47)區分內、外在與整體型組織績效，
該研究結果指出人事型繁文縟節負向影響整體型與內在型組織績效，採購型繁文 縟節亦負向影響外在型組織績效。
謝俊義等(2015: 131)將人事制度僵化(即指繁文縟節)作為組織層次變項，並 探討公、私和第三部門間的差異，研究發現指出公、私部門人事制度僵化正向影
謝俊義等(2015: 131)將人事制度僵化(即指繁文縟節)作為組織層次變項，並 探討公、私和第三部門間的差異，研究發現指出公、私部門人事制度僵化正向影