管教學生法制之法令架構

現行管教學生法制主要之法令規定為各級學校校務會議所訂定之教師 輔導與管教學生辦法，就法規形式而言，屬於授權命令之性質³，至於授權 之法律依據，則為教師法，第 17 條第 1 項第 4 款規定教師有輔導或管教學 生，導引其適性發展，並培養其健全人格之義務；同條第 2 項規定教師輔 導與管教學生辦法，由各校校務會議訂定。

教育部為了協助各級學校訂定輔導管教辦法，制訂了注意事項，國中 小部分則另有訂有範例作為參據。教育基本法修正第 8 條明文禁止體罰，

成為學校輔導管教辦法重要環節，以教育部制訂之範例而言，除重申禁止 體罰並加以定義之外，對教師體罰之法律責任亦有較明確的規定，除依情 況分別予以懲戒或構成教師法第 14 條解聘事由之外，尚須負擔民刑事責 任。

3 中央法規標準法第 3 條規定：「各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、細則…….、

辦法……。」又地方制度法第 27 條第二項規定：「自治規則應分別冠以各該地方自治團 體之名稱， 並得依其性 質，定名為 規程、細則……、辦法……。」公立國民中學訂定之 管教規定既 然以「辦法 」稱之，故 本文認為其 形式上具備 命令之性質 。

以往書面懲戒學生如警告、記過等管教措施，依據國國民教育法第 20 條之 1 規定，授權各縣教育主管機關訂定學生獎懲實施要點，作為獎懲學 生之依據。除了輔導管教辦法外，學校為了落實生活教育，尚得經過校務 會議制訂校規。教師為了班級經營，在不違反校規、輔導管教辦法及現行 法令之情形下，得輔導學生透過班會之民主程序訂定班規。綜合以上敘述，

現行管教法制架構如下圖：

圖 2-1 現行管教法制架構圖 資料來源：研究者自繪

我國公立國民中學管教法制規範之核心部分，為教師輔導管教辦法及 各校校規，其中輔導管教辦法受教育部制訂之注意事項及參考範例拘束，

至於校規因其不得違反輔導管教辦法及相關法令，且需依據各縣市訂定之 獎懲實施要點，可見自行訂定管教規定之空間其實相當有限。其次有關學 校訂定規章部分，依據學者的見解，不論是基於法律授權或因應內部管理，

均不屬於法規層次，故其名稱應為要點、原則或注意事項（吳清山，2003：

34）。然而現行法制將其稱為辦法，且以法律授權學校訂定，基於國家整體 法秩序而言，自應將學校制訂之輔管辦法視為法令性質，姑不論公立學校 在形式上是否有權制訂行政命令，既然其實質上已訂定授權命令，即應受 行政程序法之羈束。故以下擬就有關管教之法律規範（教師法、教育基本 法、國民教育法及行政程序法）、教育部訂定之注意事項、學校輔管辦法及

教師法

教育基本法 國民教育法

輔管辦法注意事項

輔管辦法參考範例 校規

各級學校輔管辦法

班規

獎懲實施要點

校規，分節論述。

第二節 學生管教制度相關法律之分析

本節主要探討教師法、教育基本法、國民教育法及行政程序法與目前 管教法制之關連。依法律之效力位階性而論，命令不得牴觸法律，管教制 度之主要規範為依教師法授權之各校輔導管教辦法，具有授權命令之性 質，如逾越母法之授權，自屬無效。教育基本法禁止體罰與國民教育法授 權地方政府制訂之獎懲要點，構成輔導管教辦法及校規之主要內容，至於 行政程序法，則為行政機關訂定行政命令之準據，輔導管教辦法既有授權 命令之性質，其制訂之程序即應依法辦理。以下就上揭法律與目前管教制 度之關聯分述與后。

壹、教師法

教師法為目前各校輔導管教辦法之母法，其與管教制度相關之條文，

在於第 17 條規範教師有輔導與管教學生之義務，而輔導與管教之辦法則授 權由各校校務會議制訂。此規定雖然解決了法律授權的問題，但是對於教 師管教義務與管教之意涵、限制等規範未臻明確，卻造成相當之疑慮。

首先，只規定教師有管教學生之義務，卻未對管教加以明確定義，然 而一般皆謂教師具有「管教權」，有從憲法基本權⁴及教師專業自主權著眼 者，亦有主張其非屬基本權而為法律保障者，關於其法理基礎之探索，亦 有自權利、義務、責任等三個觀點加以解釋（黃明珠，2001：39），各言之 成理，可見看法之分歧。研究者認為無須將教師之教育權利均無限上綱成 為憲法基本權⁵，雖然國中小教師之學術自由應予尊重，聯合國教科文組織

（UNESCO）「對教師地位之建議」第 62 條亦規定「中等以下學校教師應

4 許育典認為，中小學教師教學自由之憲法依據，係憲法第 21 條之國民教育基本權，

為了達成學 生人格開展 為核心之教 育任務，必 須仰賴全心 投入之師生 互動，所以 保障應 其教學自由 ，而輔導與 管教權，即 為此教育憲 法架構下教 師教學內涵 之一。許育 典

（2002），法治國與教育行政，台北：高等教育，頁 238 以下。

5 董保城引述德國中小學教師享有之教學自由，並不屬於憲法上之基本權利，僅係享有 學校的制度 性保障；氏以為基於高 等教育與中 小性質迥異，中小學教師之教學自 由，僅 能自低於憲 法位階之教 師法尋得法 源，故非憲 法保障，而 係法律保障 。董保城，《 教育 法與學術自 由》，台北， 月旦，86，初版，頁 150 以下。

享有學術自由」，然而管教權是否屬於學術自由之內涵，實不無疑問。主張 管教權為學術自由之一環，同屬教師專業自主權而受憲法保障者，均認為 該權利屬於防禦權之性質，係為避免遭遇國家侵害；然管教性質上帶有強 制力，甚至以懲戒之型態為之，實有積極侵害學生權利之虞，其與保障學 術自由之精神相去甚遠，如將之解為具有憲法保障之基本權，徒然造成基 本權之衝突而混淆師生之權益，為本文所不採。故如管教可稱之為權力，

應屬法律保護，即出自教師法之規定為已足⁶，無須自憲法架構下尋求法理 基礎。

之所以產生探索管教權法理基礎的問題，在於教師法第 17 條將輔導與 管教學生規定為義務，而同法第 16 條則規定教師之教學與對學生之輔導，

依法令及學校章則享有專業自主權，其條文規定如下：

第 16 條 教師接受聘任後，依 有關法令及 學校章則之 規定，享有 下列權 利 ： 第 6 款 教師之教 學 及對學生之輔 導 依法令及學校章則 享有專業自 主。

第 17 條 教師除應遵守法令履 行聘約外， 並負有下列義 務 ：

第 4 款 輔導 或管教 學生，導引 其適性發展 ，並培養其 健全人格。

如就文義解釋，輔導學生是教師之專業自主權也是義務，而管教學生只是 教師之義務而非專業自主權之一。既然旨在強調其作為義務，從而教師欲 實現法律所賦予之責任，自應有法律制度所規定之權限，特別是在教師的 管教措施有限制或影響學生權利之情形，故應該自行規定可採取之管教措 施，如欲授權行政機關制訂，亦應明確規定授權之範圍與限制，使教師之 管教行為存在合法之權源，方能具備阻卻違法之效力⁷。有學者認為教師基 於管教工作之需要，當然具有對學生之管教權而無待法律之規定（顏厥安、

周志宏、李建良，1995：118），本研究則認為管教學生具有公權力行使之 性質，與司法院大法官會議第 382 號解釋意見相符，而公權力之行使必須 遵守法律優位原則與法律保留原則，固教師法未能明文規定教師具有管教

6 周志宏認為教師要履行管教義務，必須能夠行使管教之權力。為使履行管教義務時有 所遵循，其權力源自於 各校制定之 輔導管教辦 法，是依據法規而產生。教師之專業自主 權主要在於 教學與輔導，但不及於 管教權，因 為個人的權 利不當然會 產生可以對 他人權 利加以限制 或侵害的效 果。請參閱 ，周志宏（2006），學生管教法制之再檢討，國民教 育，47（4），7-8。

7 刑法第 21 條規定：「依法令之行為不罰」。教師依據輔管辦法執行管教行為，自屬依 法令之行為 ，而具備阻 卻違法之效 力。

權，徒然增加解釋上之困擾

其次，授權各級學校訂定輔導管教辦法，亦有相當值得商榷之處。公 立國民中小學在行政法學理上向認係營造物，成立之依據為營造物規章，

屬於組織法之一種，律定營造物之目的、內部結構、服務人員及權限等，

例如國民教育法即屬於營造物規章之一。營造物對外所產生之利用關係，

為所謂之營造物利用關係，可依其權限自行訂定利用規則，並在法令允許 範圍內規範與利用者間的權利義務關係（吳庚，2003：188）。基本上，營 造物利用關係須由法規訂定，否則由營造物主體代為規定，或由營造物主 體授權營造物機關訂定（李惠宗，2002：74），此所謂營造物主體，就公立 國民中學而言，係指縣（市）政府。各校之輔管辦法屬於營造物利用規則，

而利用規則本身為行政命令之一，學理有稱為特別規則者，認無需法律授 權，然而此為特別權力關係理論下之產物，久為學界所不採，實務界自釋 字第 380 號解釋起，認為特別規則也有法律保留之適用，即須由法律規定 或有法律之授權。目前因教師法之規定，法制設計上由各校自行訂定，故 輔導與管教學生辦法之法律性質，基於利用規則為行政命令之一種，且形 式上冠以「辦法」之名稱，復基於教師法之授權，似可解為授權命令。茲 有疑問者，公立國中是否有訂定授權命令之適格？

而利用規則本身為行政命令之一，學理有稱為特別規則者，認無需法律授 權，然而此為特別權力關係理論下之產物，久為學界所不採，實務界自釋 字第 380 號解釋起，認為特別規則也有法律保留之適用，即須由法律規定 或有法律之授權。目前因教師法之規定，法制設計上由各校自行訂定，故 輔導與管教學生辦法之法律性質，基於利用規則為行政命令之一種，且形 式上冠以「辦法」之名稱，復基於教師法之授權，似可解為授權命令。茲 有疑問者，公立國中是否有訂定授權命令之適格？