第五章 從國外立法例探討我國管教法制相關問題
第三節 零容忍政策對我國管教法制之啟示
「零容忍（zero tolerance）」是指嚴格禁止某種行為的一種規定，而違 反此規定的人必須接受嚴厲處罰的一種政策。此規定可以是國家層級的，
可以是地區層級的，也可以是特定層級的，如學校。這裡所稱的零容忍，
專指學校對於某種校園暴力行為所採取的強制禁止與立即處罰的政策。在 教育領域中，由於學生的學習權受到憲法的保障，所以傳統上對於校園中 學生的暴力行為，都採取容忍的態度，期望透過教育的途徑，導正學生的 偏差概念與行為舉止。但自 1990 年代以來，美、加校園暴力與犯罪事件仍 然頻傳，且對象上有擴大到教師、社區人士的現象，程度上也變得更兇殘、
更致命的趨勢，不僅影響校園學習環境的安全，而且已危及校園師生以及 社區民眾的生命安全，到達不能容忍必須立即阻止的地步，所以零容忍的 政策便在校園中應運而生81。本節先引述英、美兩國零容忍政策之概況，
再探討其對我國管教法制上有無參考價值。
一、英國
基於義務教育攸關國家競爭力，所以維持學校教育活動之正常合理運 作，必須以大多數學生之合理權益，作為管教措施之基礎。對於校園暴力、
毒品、槍械、濫用藥物及嚴重干擾教學秩序等行為，均有採取停學、強制 轉學或退學之處分規定，即使是義務教育階段之學生，若違反法令一樣可 施以永久停學之懲戒處分。藉此凸顯教育發展重視「公共利益」與「教育 品質」之趨勢。
當義務教育階段之學生因停學等因素，無法獲得適當教育機會時，地 方教育當局（LEA）有責任在學校內部或外部安排適當之替代教育方案，
使學生有機會繼續接受教育，通常由 LEA 設置轉介學校（Pupil Referral Units，PRU）提供服務。PRU 與主流學校有如下之差異：1.由專責管理委 員會監督；2.調整課程內容，置重心於基本學科能力與行為改變方案；3.
81 請參閱，教育研究月刊第 130 期，2005，頁 144。
教職員視學生數量採取彈性配置；4.可將替代教育外包給私人部門或非營 利組織（林斌，2006a：123-125）。
二、美國
美國教育體系自 90 年代起，在追求教育國際化和多元化的大前題下 下，重視道德傳統、親職教育、社會服務及學生學業成就的觀念逐漸成為 主流。同時，不僅全國推動「無毒校園」（Drug-free Schools）運動，更在 校園中實施「零容忍政策」，針對暴力、毒品、槍械、濫用藥物及嚴重干擾 教學秩序等行為，採取停學、強制轉學或退學之懲戒處分。以聯邦法律為 例，即在 1994 年通過「無槍校園法」（Gun Free Schools Act），要求各州、
學區及學校對攜帶槍械到校採取嚴厲處分（至少停學一年），而各州、學區 及學校之法規及政策，更普遍將包含攜帶槍械、暴力傷害、濫用藥物、吸 食販賣毒品、飲酒及嚴重干擾教學秩序等行為，列入懲戒處分的重點項目。
紐約州法律即規定攜帶槍械學生至少停學一年，持續嚴重干擾教學、破壞 教室秩序之學生，至少需停學五天（所謂持續嚴重之定義，係指在一學期 中因干擾教學秩序，被教師逐出教室四次以上）。加州法律亦明定對於具有 暴力威脅傷害、持有販賣槍械、酒精飲料或違法藥物、破壞學校或同學財 產、偷竊、干擾學校教育活動或公然反抗教職員合法權威等行為之學生，
得處以停學或退學之懲戒處分（林斌，2006b：14-15）。
英、美兩國對特定犯罪與嚴重破壞校園秩序之行為採用零容忍政策，
旨在維護校園安全並避免學生偏差行為擴大惡化，相較於我國法制並未設 計類似制度，並非校園非行事件較為單純。王順隆（2009）指出：依據教 育部校安中心統計，民國 97 年（1 至 10 月）在校學生涉嫌違反毒品危害 防制條例案件者計 595 件（民國 96 年為 294 件），大多數年齡層分布於 12 歲以上未滿 18 歲階段，顯示國內校園確有遭二、三級毒品入侵之現象。值 得注意的是，吸毒之（青）少年如遭幫派組合或犯罪集團以毒品控制、利 用，進而吸收在校或輟學之同儕加入，於網咖、PUB 或露天音樂演唱會等 娛樂處所內販賣新興毒品，藉此牟取暴利並從而擴大組織力量，則將形成 惡性循環，嚴重影響社會治安。因警察之角色及校園自治倫理，並不宜將 校園列為臨檢、查察及掃蕩之處所，因此應由學校從校園內積極防範毒品
入侵82。可見毒品犯罪在校園有惡化之趨勢，除了建立防範機制，為了避 免問題惡化，亦有必要參考國外法制採用零容忍政策，但是為避免影響個 人受教權益，應提供替代教育方案，並非將學生完全置於司法系統而產生 標籤作用。
或謂義務教育階段不得有退學之處分，其實依比例原則而言，如果限 制個人權利可以保障大多數之權利，其手段即有正當性。現制國民教育階 段並無留級與退學之設計，縱使可要求家長帶回管教，亦不得超過五日，
若學生一再出現重大違規行為，甚至不服從學校與教師之管教權限，最嚴 重的情形只能施以學業制裁－不得領取畢業證書，但是在過程中，對學校 與教師士氣的打擊，以及學生偏差行為我行我素之負面示範，將造成難以 評估的損害。
本文認為義務教育的實施，係國家给付行政之一環，但是並不意味權 利人可以恣意枉為，破壞校園倫理秩序，故不妨依法律保留原則，仿照英、
美兩國之立法例，針對學生特定犯罪或重大偏差行為，施以長期停學或退 學之處分。茲以美國印第安那州有關長期停學（包含退學）之規定為例，
基於以下事實為具有正當性之法定事由（引自秦夢群，2004： 359-360）：
1.利用或鼓動他人使用暴力、強制力、鼓譟、脅迫或其他類似行為，以致 妨礙教學的目的與過程。
2.竊取或破壞昂貴的學校或私人財物，或一再破壞、竊取較不昂貴之學校 或私人財物。
3.對同學或學校員工造成或意圖造成傷害。
4.持有武器。
5.故意持有、吸食或散佈各種麻醉藥劑（經合格醫師所開處方藥品例外）。
6.一再拒絕遵守學校行政人員所定的合理指示。
7.從事犯罪行為或其他州法所禁止之行為。
至於要實施長期停學，應提供以下程序性的正當程序保障：
1.給予書面通知，其中包括將學生長期停學之理由、聽證會之地點與時間，
並提供足夠時間讓學生準備申辯。
82 請參閱，刑事雙月刊，1-2 月，2009，頁 32-35。
2.舉行完整而公正之聽證會，由公正之仲裁人進行仲裁。
3.學生有權利聘請法律顧問或其他已成年之代表出席聽證會。
4.讓當事人有提出證人或證據之機會。
5.讓當事人有交叉詰問證人之機會。
6.書面記錄必須詳載決定之作成係基於聽證會所提之何種證據。
藉由英、美等國之立法規範可以發現其正視校園存在之管教問題，透 過法律制度的設計，一方面制約學校及教師之管教權力，使其不至於過度 侵犯學生及家長之權益，另一方面則對嚴重破壞教學秩序之行為採取嚴格 處置措施，以維護教學正常品質。我國向未考慮教學現場管教問題之實質 困境，除一再以行政明令禁止體罰，到立法將零體罰明文化，並強調教師 體罰之法律責任，但是對於學校及教師所能採取之管教或懲戒措施，卻未 以法律或明確授權之命令等位階之法令加以清楚規範，教師自忖其管教行 為是否觸法尚且不及，更遑論善盡管教之責。
目前校園管教問題日趨複雜，學生偏差行為亦不似以往單純，社會團 體只關注學生人權問題，而忽視校園管教工作所面臨之困境，對於嚴重破 壞秩序且不服從教師管教者，縱使在義務教育階段，基於「公益」的考量，
也應該設有長期停學或退學之懲戒方式，非因受國民教育基本權而不得施 加限制，惟需以法律規定其實施要件、程序與限制，以符合憲法第 23 條限 制人民權利之規定。