管教法制之立法權限－中央與地方立法權之探討

第五章從國外立法例探討我國管教法制相關問題

第四節管教法制之立法權限－中央與地方立法權之探討

目前我國國民中學階段學生管教法制，散見於各類法令，法律位階者如教育基本法、教師法、國民教育法；命令位階則有教育部訂定之輔導管教辦法注意事項，自治規則有直轄市與縣市訂定之學生獎懲實施規定、成績考查辦法補充規定，至於各校制定之輔導管教辦法，雖然基於教師法之授權，然而徒具授權命令之形式，實質上卻不受議會監督，卻能限制學生權利，其合憲性不足已如前述。基於人民權利保護密度的考慮，最理想的狀況當然全部以法律規範為宜，但是教育事務經緯萬端，教學現場動態之

變化必須依賴教師專業加以處置，實質上亦不可能鉅細靡遺加以規範。此外在國民教育階段，大多為地方政府權限，管教法制是否完全由必須由中央立法後交給地方執行，或者是由地方政府基於自治權限訂定自治法規，

此部分牽涉中央與地方之立法權限，為本節探討之核心問題。

壹、我國中央與地方政府教育權限之劃分

我國中央與地方政府權限的畫分，係採均權制度，依事物的性質，應全國統一者屬於中央之權限，得因地制宜者則劃歸地方。憲法將中央與地方之權限分別規定於憲法第 107、108 條，其中有關教育之權限部分，第 108 條規定教育制度由中央立法並執行或交由省縣執行之。此外，有教育憲法之稱的教育基本法亦在第 9 條規定中央政府之教育權限：（1）教育制度之規劃設計；（2）對地方教育事務之適法監督；（3）執行全國性教育事務，並協調或協助各地方教育之發展；（4）中央教育經費之分配與補助；（5）

設立並監督國立學校及其他教育機構；（6）教育統計、評鑑與政策研究；（7）

促進教育事務之國際交流；（8）依憲法規定對教育事業、教育工作者、少數民族及弱勢群體之教育事項，提供獎勵、扶助或促其發展。至於列舉以外之教育事項，除法律另有規定外，其權限歸屬地方。依據地方制度法第 16 條第 3 款「直轄市民、縣 (市) 民、鄉 (鎮、市) 民有依法律及自治法規享受地方教育文化之權利」。同法第 18、19 條則規定「學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦及管理」為直轄市及縣（市）之自治事項。國民教育法將有關學區劃分、設置非學校性質之實驗教育、費用之收取、教科書之採購、成績評量補充規定及學生獎懲規定，授權與地方自行訂定。基於憲法及教育法規之規定，教育權並非中央專屬權限。

地方政府擁有教育權限，係基於地方自治權而來，蔡茂寅（2000）認為地方自治權是指地方自治團體對於地方事務的最終決定權，其內涵包括行政權、立法權、財政權及人事權。有關教育權限之歸屬，從以上教育基本法、地方制度法、國民教育法對於中央與地方權限之劃分，可以確認教育事務屬於地方政府之自治事項，除了行政權之外，當然包含教育事務之立法權。

貳、地方自治權之國際趨勢

基於主權在民的憲法理念，尊重並落實地方自治權限已逐漸成為世界潮流，例如 1985 年歐洲委員會(Council of Europe)通過「歐洲地方自治宣言」 (European Charter of Local Self-Government)，強調地方應在不受外力的干預下自行處理地方的事務，以維護地方自主性與自律性，中央政府立於輔助之地位，不應干涉地方自主性，落實法律上的地方自治的意義，其輔助性原則之主張，更成為 1993 年生效之〈馬斯垂克條約〉(The Maastricht Treaty)中歐盟與加盟各國在處理主權上的最高指導原則⁸³。

日本憲法第 94 條與地方自治法第 14 條第 1 項規定地方公共團體得在法令範圍內制定條例，普通地方自治團體在不違反法令的範圍內亦同，可見日本地方自治團體所制定之條例不得違反國家法令，至於有無牴觸之認定，實務上以「法律先占理論」加以判斷⁸⁴，即中央法律先占加以規定之事項，除非有明示委任之規定，否則地方不得再行立法。此論點以國家法為優先忽略了地方立法權之自主性而有修正之趨勢，國家法律先占領域應該縮限解釋，如果沒有明顯牴觸之情形，地方自治團體得行使立法權。

美國憲法第 10 條修正案規定「凡未經憲法授予合眾國，也不禁止各州行使的權利，仍由各州或人民保留」。教育權限並未規定於憲法之中，依法仍屬於各州之權限，此為其教育行政體制行使地方分權的根本精神所在，

聯邦之教育部則扮演如下的角色：（1）補助者角色：透過教育經費的補助發揮影響力；（2）研究者角色：就全國性問題進行研究調查；（3）傳播者角色：收集各種教育資料，出版各種刊物或報告以傳播教育資訊；（4）推薦者角色：推薦各類教育改革，激勵各州、地方從事課程與教學革新，並

83歐洲地方自治宣言揭櫫輔助性原則，指中央政府只有輔助(subsidiary)的功能，當地方層級政府無法有效執行任務時，才由中央政府處理。亦即，中央政府應只有在地方政府無法處理時才接手處理其公共事務，當地方能夠自行處理時，中央不應該介入，所以，

輔助性原則的輔助主要指國家的角色應該是「輔佐與扶助」而非「主導與指揮」。請參閱陳建仁，以輔助性原則重建台灣地方自治可能性之探討，頁3，2008，資料來源：東吳大學「地方自治與民主發展：2008 選後台灣地方政府學術研討會」會議論文

http://www2.thu.edu.tw/~politic/96/index3.html，查閱日期：2009 年 5 月 29 日。

84 牴觸中央法令者包括：（1）條例規定與中央法令明顯牴觸；（2）法令已有規定，條例訂定更嚴格之標準；（3）中央已立法，在相同目的下，地方條例規範更強的態樣，例如將申請制改為許可制；（4）超越中央法令之授權。請參閱，陳樹村，日本地方自治法規與國家法令之關係，憲政時代季刊，第23 卷第 4 期，頁 50-52，1998。

適時提供支持、協助與領導；（5）保護者角色：保護受教者不因性別、膚色、籍別而受到歧視，並促進教育機會均等（引自吳清山，2003：208）。

1994 年修訂之改革美國學校法（IASA）賦與州、地方學區及學校相當的彈性以實施種教育計畫，如果聯邦政府的法令妨礙計畫之實施，各州或地方學區得要求免除法令之束縛（林孟皇，2000：142）。

無論是單一國或聯邦國，目前均有傾向強化地方自治之趨勢，中央集權的運作方式使地方事務不能獲得有效率的解決，另一方面要落實國民主權，事務的選擇權與決定權不宜操之於國家之手，應該以人民及所處之地域為核心，依個人與團體、地方自治團體最後至中央政府之順序，也就是由下而上的事務分配方式予以決定，這也正式輔助性原則所揭示之精神。

因此不論從國際趨勢或我國現行法律架構，地方擁有教育事務之立法權是無庸置疑的。均權制度將因地制宜之事務權限劃歸地方之概念，與輔助性原則主張由最貼近居民的地方自治體優先履行公共事務之意涵相近，然而陳建仁（2008）認為我國有偏離均權制而傾向中央集權的現象，除因均權制權限關係模糊之外，尚有以下五點原因：

一、修憲的影響

將省縣自治通則的制度廢除，改以中央立法統一規定，地方自治之發展，變相受限於中央，地方自主性與自律性因而萎縮。

二、概括授權與多層次事務分配方式的影響

憲法將同一事務同時分配給中央與地方政府而未明顯劃分，使各級政府提供的行政服務在同一地區內互相重複，此即所謂多層次事務分配。如此現象造成中央得隨時指揮和監督地方，地方政府等同國家派出機關，甚至中央立法機關可以不顧地方的意願，制定侵犯地方自治事項之法律，且直接將主管機關明訂為中央行政機關。

三、自治事項與委辦事項的模糊

我國地方政府同時具備地方自治團體與國家派出機關之雙重地位，在辦理自治事項時，得自行立法並實施；於中央委辦時，並須接受其監督，

而無自主裁量權。而自治事項與委辦事項尚未明確界定，從而產生混淆。

四、威權統治的遺緒

威權時代地方自治事項多以行政命令之方式為之，行政機關優勢、行政命令暫代法律的情況仍普遍存在。而地方在中央優勢支配下，亦使其行政及立法權相對受到壓抑。

五、國稅本位的影響：我國採取國稅本位，即使憲法中明定之地方收入，

亦受中央統籌分配款的支配，使地方政府難以避免中央干涉。

教育事務為地方政府權限之一，憲法及相關法令對於權限劃分雖大多採取列舉之規定，然而因為上述原因，加上法令之明確性不足等問題，對地方自治權的推展造成相當之阻力，尤其是地方立法權並未發揮應有之功能，管教法制上，教育法規充斥著授權規定，地方行政權如以委辦事項而訂定自治規則，將有違反法律保留原則之虞，實有賴地方立法權積極監督，

才能確保居民之權利。

參、地方立法權之法律保留原則

依據憲法及教育基本法等教育法規之精神，中央政府對於教育事務僅具有原則性之立法權限，而地方自治團體則擁有概括之立法權，憲法第 110 條第 1 款即明文規定縣教育事項由縣立法執行之，即保障地方之立法權。

地方立法權並非毫無限制，若憲法或其他法令規定專屬於中央之權限者（例如教育基本法第 9 條），地方政府自不得僭越。此外中央法令與地方法規產生競合時，亦會限制自治立法權，地方法規若牴觸憲法及中央法令，依據憲法第 125 條及地方制度法第 30 條之規定，均為無效。此固為國家整體法律秩序所必然，然而倘若中央立法侵犯地方自治權限時，地方法規如牴觸中央法令之規定，是否仍認定為無效，則不無問題。我國憲法對中央及地

在文檔中現行公立國民中學管教學生法制之研究 (頁 156-169)

第五章 從國外立法例探討我國管教法制相關問題

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