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第二章 文獻分析與回顧

第一節 績效管理與政府再造的資訊改革

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l C h engchi U ni ve rs it y 第二章 文獻分析與回顧

基於本研究所提出的四個研究問題,本章首先將從績效管理相關文獻進行討 論,以瞭解績效管理主要的研究議題與實務上的成本問題;其次針對政府再造的 資訊科技改革整理近來相關研究的發現與其他國家的經驗。相關文獻指出資訊科 技被用以提昇行政效率,而實務改革卻不盡然成功,難以解釋資訊化的改革效益。

因此,本研究認為應以「成本」觀點來分析該項問題,在第二節討論交易成本定 位與應用的可能性,並以 C. Ciborra(1987a)對資訊系統研究議題與應用的建議,

作為本研究以交易成本討論績效管理資訊化的適切性與合理性基礎,復就交易成 本理論內涵爬梳與整理;最後於第三節整理科技使用行為相關文獻,及其對於研 究操作化的啟發。

第一節 績效管理與政府再造的資訊改革

「績效管理」看似一個新興的議題,事實上在各國公共管理實務卻早已行之 有年。van Thiel and Frans(2002: 268)認為新公共管理者對於績效管理的重視,

主要原因來自於他們視績效管理為增加組織績效的好方法。透過積極的管理與控 制,組織績效得以提昇,回應外界環境對於政府部門的績效需求。與此同時,政 府對於資訊系統的支出與日俱增,政策利害關係人希望資訊系統的相關投資能得 到相應的回報(Andersen, 1999: 312),然而在資訊科技加入績效管理的政策環境 中,是否能有效提昇政府部門的效率,則必須透過相關實證研究進一步探討。

壹、績效管理的成本問題

近二十年來,績效管理是公部門現代化主要的焦點,其所指的是行動者、執 行策略、評估系統的發展、目標設定、相關審計系統、及績效導向的管理系統

(Bouckaert and Peters, 2002: 359)。公共管理者透過計畫、執行及執行後評估等不 同階段的管理,希望能用理性、效率的方式達到「有效控制」。Hatry(2007)也指 出:「只有可以被測量和報告的,才會得到重視。」因此,如何有效測量組織績效,

成為研究者主要探討重點。

關於績效管理的研究,大部分的文獻多著重於「如何做績效評估?」(e.g. Hatry,

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2007; Kaplan, 2001; Kaplan and Norton, 2002)。以及績效管理制度本身的問題,例 如 Bouckaert and Peters(2002: 360-361)曾提出績效管理可能存在的 11 個問題,

包含過度重視低階分析、最佳實務難以達成等問題,其認為績效評估制度執行的 相關障礙問題來自於制度未經過完善設計,因此要解決績效管理的問題,應回到 管理的「執行面」及「制度設計」面重新評估。van Thiel and Frans(2002: 271)

提出績效悖論(performance paradox)的問題,其指出績效本身與績效指標缺乏有 力的連結,致使績效報告本身所顯示的數字,未必等於績效的品質,並且建議以 外在力量獲得績效資訊或改進績效指標等方式進行改善。

對於績效評估相關實務的缺點,同樣一直是其他學者所關注的問題。

Noordegraaf and Abma(2002: 854)批判「評量式管理」(management by measurement)

的評估流程是基於「行動與目標清楚連結(可知性)」、「成果清楚可辨識(可辨識 性)」、「成果可以做比較(可比較性)」等基本假設之上,然而正因為管理是複雜 的,難以完全掌控,因此「評量式管理」無法解決所有問題,傳統的資訊處理方 法並不是最適的。Smith(1990: 54)亦指出,績效指標的功用應該能夠確認問題與 支援決策,然而少數管理者會重視績效指標,並以之用來幫助發現問題,更棘手 的是,不當的使用績效指標也會引來許多問題而無法提升決策品質。其建議應注 意績效指標的測量品質、長期考量及草率執行之後的不適當回應等問題,並且應 建立有效的分析架構及指標選取標準,以免績效資訊被誤用。

在實證研究方面,Heinrich and Lynn, Jr.(2001)、Heinrich(1999, 2002)以一 項工作訓練計畫(Job Training Partnership Act, JTPA)的個案進行分析,分別以多 元迴歸及邏輯迴歸檢視績效標準系統(the performance standards system)是否有效 激勵行為、促進績效表現、及是否與方案目標相符。該篇文章指出:績效標準系 統的設計不夠完善、績效測量與方案目標不相符,以及以每單位成本為優先考量 的作法,都會給服務品質帶來負面影響。由於 JTPA 方案使用的評估標準即為服務 對象的收入、就業媒合率等,有學者發現,該系統的效果評估與參與者長期就業 率與收入是負向的關連,短期產出的成果並不等於是長期的效果。

除了上述短期產出長期效果難以連結的難題,績效管理的成本亦為該議題討 論的重點。在 Bouckaert and Peters(2002: 360)討論績效管理的 11 項難題指出,

若要改善績效管理,則必須從從「數量」漸漸轉為「質」與「量」並重,然而績

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效品質是需要成本的,因此成本與品質之間難以權衡。Wholey(2007)也認為績 效測量的成本是一項重要的議題,行政機關進行績效測量的目的為管理與報告,

因此在執行績效測量時必須能平衡績效資料的成本與價值增值兩者,並且找出適 當的平衡點。其認為績效測量的成本有:(1)管理人員、機關人員和其他利害關 係人用於設計測量系統的時間;(2)管理人員、機關人員用於蒐集、分析和使用 績效資料的時間;(3)任何有關於資料蒐集與分析的契約成本;(4)強加於報告 主體的重擔;以及(5)其他在政治與行政官僚方面的成本。第(1)、(2)項成本 乃績效管理工作的有形成本,第(3)、(4)、(5)項則為抽象且難以計算的。

正因為績效管理需要投入許多成本,所以此項工作的推動可能遭受許多阻 力。Ammons(1995)認為行政人員不想推動績效生產力運動的理由,來自於環境、

員工及組織等因素,尤其在組織方面,績效資料不足、大量經費投入、事務繁雜 無法協調、法令限制等原因,促使行政人員消極推動績效管理。簡而言之,績效 管理工作需要許多時間、人力成本,且在績效報告過程中,更需要把政策產出轉 換、美化為「政策效果」,且必須投入其他成本進行「績效檢討與改善」的規劃,

成為行政組織核心業務以外的另一項負擔。

綜合上述關於績效管理的研究,論者對於「績效管理」的關注焦點大多集中 於「如何執行」及規範面的實務面的「如何改善」,甚少提到在時代發展的脈絡下,

績效管理如何透過其他政策工具改善管理效率、節省管理成本。而就績效管理工 作的本質而言,持續蒐集資料、報告與檢討的過程,本身即為一項吃力不討好的 工作,積極執行績效管理的成本大於做好該項工作的效益,無怪乎行政人員會選 擇消極推動績效管理。

貳、政府再造的資訊改革不乏失敗之例

包含前述績效管理在內的許多行政事務成本,在資訊化時代得以化解推動的 困難。論者指出近來公部門開始採用資訊通訊科技(ICTs)及電子商務等工具提 供公共服務,提升了服務品質及政府服務的可近性,使公民感受到政府服務的迅 速與透明。政府投資於資通科技設備,簡化行政作業、提供高品質、有效能的政 府,皆有助於改善政府與人民之間的關係(轉引自:Ndou, 2004: 1)。其發展背景

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為各國進行政府再造工作,提倡增加效率、分權、課責、改善資源管理及市場化 等概念之時。Heeks(1999: 16)認為「資訊時代的政府再造」意指透過資訊及資 訊科技幫助達成前述五項政府再造目標,透過取代現有人力可執行之功能、協助 現有人力行政事務、以及創新行政流程等功能,降低行政成本,並且帶來更多快 速即時及高品質的資訊。

許多文獻提到資訊科技可以用以協助流程再造與組織變革,主要借重於技術 發展對於行政事務的協助。Davenport 認為資訊科技不只是自動化的機械,而且根 本地重塑工作流程。其認為資訊科技對於工作流程影響有:自動化、資訊傳遞、

改變工作順序、追蹤、分析、跨時空協調、整合、智慧財產及減少流程中的協調 成本(轉引自:Andersen, 1999)。資訊科技對於政府推動再造等相關改革與行政效 能,應該能夠帶來許多助益。

然而,在實務層次,各國投入資訊改革的成果卻未必成功。Heeks and Davies

(1999)認為即使各國政府每年約投入五千億的預算在資訊系統的改革,各政府 間及政府內部也競相發展各項資訊計畫,但是假若對於資訊改革有錯誤的理解,

則很難培養政府官員的資訊素養。在各國競相投入資源進行所謂的「資訊改革」

同時,卻也不乏失敗的可能性,政府部門資訊改革失敗的案例似乎比成功多。例 如 1994 年加州交通部門一項 4400 萬的資訊改革計畫,沒有發展出任何新系統,

也未達成任何目標;印度稅務部門一項資訊計畫只達到部分目標,卻半途放棄整 項計畫,資訊計畫改革只完成部分(Heeks and Bhatnagar, 1999: 56)。

進一步探究這些失敗案例的類型,可以大略將資訊改革的失敗分為兩種:其 一為「目標無法達成」、其二則為「令人不悅的成果」。例如:根據英國一項調查,

20%的資訊科技支出是被浪費的,而 30-40%的支出沒有獲得任何效益,資訊改革 的相關目標沒有如願達成。另外根據調查,世界銀行在非洲國家的資訊科技投資,

大部分缺乏有效利用。即使是美國的資訊改革,也無法證實過去 12 年政府超過 2000 億的資訊管理與系統投資達到效用(Heeks and Bhatnagar, 1999: 58-60)。種種跡象 顯示,資訊科技系統的大量投資,未必是成功的保證。

Heeks 與 Bhatnagar(1999: 61)認為上述失敗來自於概念與事實的落差,一 般決策支援系統被假設在資訊系統中可以理性的呈現目標、組織架構、管理流程、

組織策略、文化,並且排除組織的政治因素,然而觀念與實務的差距不可能完全

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沒有。在沒有全盤評估所需要的系統的情況之下,政府部門貿然投入經費進行資

沒有。在沒有全盤評估所需要的系統的情況之下,政府部門貿然投入經費進行資