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第二章 文獻分析與回顧

第二節 績效管理資訊系統的評估-交易成本觀點

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第二節 績效管理資訊系統的評估-交易成本觀點

基於前述績效管理相關文獻著重於實務面「如何做?」及規範面「如何改善?」

等問題,相關議題討論也顯示,在政府行政人員的工作實務中,績效管理工作的 本質,除了控制政府行政成本與提升服務的品質,更須不斷的紀錄與轉換政策產 出與效果,定期報告各項績效成果,就前者而言,只要由業務單位進行記錄工作 即可,而後者除了業務單位的報告以外,更需投入其他專業的人力進行績效的評 估、資訊的轉換,及各項績效資訊的研判與回饋。

從政府政策流程觀察,執行績效評估、監控、管理與改善研發的相關業務,

對於個別組織其實具有重要的意義,因為政府對於績效的要求,來自於回應外部 環境的各項挑戰與要求,與行政首長對於選民的承諾,而績效管理本身,則需耗 費另一筆行政成本執行與回饋,政府行政組織的行政人員,可能沒有立即且急迫 的誘因進行回應,反而會以消極回應與便宜行事等手段抗拒績效管理,將前述績 效管理的困難轉化為成本的概念,則除了投入控制與報告的人力與時間等有形的 業務推動成本,更包含了化解抗拒、協調溝通政策目標、控制行政人員正確回報 績效資訊的無形成本。

種種績效管理工作難題,加入資訊化與資訊改革的時空變數後,可以輕易的 從邏輯上推論,績效管理工作透過資訊通信設備的輔助,定可收「事半功倍」之 效,以數位化及網路化的工具,協助過去行政機關需要好幾天才能傳遞的資訊及 時傳送、協助行政人員透過網路搜尋相關績效資料與題材,減少研究與重新撰寫 的時間。然而,一般的績效管理改革文獻,甚少討論單一資訊系統與績效管理實 務之關係,且在資訊系統相關文獻顯示,資訊系統雖然為行政工作帶來便利,且 為時代趨勢,但是政府在資訊化工作的投資未必都是成功的,這種資訊化的風險,

對於政府行政的影響是全面的,吾人應當以適當的角度理解與解釋「資訊系統對 於組織績效管理的利與弊」,因此在本節將採用「交易成本理論」嘗試著回答「資 訊通信科技(ICTs)是否減少政府績效管理作業的交易成本?」

壹、交易成本的定位與應用可能性

Coase 早在 1937 年〈廠商的本質〉“The Nature of the Firm”一文提出交易成

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本的重要性,指出交易成本普遍存在並且影響一切經濟活動(Coase , 1937);其所 關注的是如何使資源有效獲得配置,並且觀察到廠商組織與市場可以做為交替選 擇的治理形式,主要決策方式是比較兩種形式的交易成本高低(Coase, 1988)。最 初未就交易成本做出明確可操作性的定義,North(1990)則強調訊息成本是交易 成本的關鍵,這些成本包含衡量交換事務之價值成分的成本及保護權利、監督與 執行合約的成本。因此,交易成本理論在最初,討論與關注的焦點,是在「組織」

與「市場」兩種治理結構的選擇問題,正因為市場中的交易成本不可能為零,因 此人們用組織(廠商)來代替,交易成本作為關鍵性的決定因素,當層級節制的 管理關係成本低於市場達成交易的成本時,理性的行為者便會選擇以組織形式達 成治理的目標。

交易成本的分析,除了為市場與組織等兩種治理結構,提供合理而豐富的解 釋之外,更進一步延伸為新制度理論討論的範疇。O. E. Williamson 以 Coase 的觀 點為基礎,進一步延伸與整合,提出一套完整的交易成本理解架構,其認為交易 無法順利進行,是因為在交易過程中受人性因素及環境因素所導致的組織失靈,

造成交易的困難與交易成本的發生(1975: 21-40)。環境因素包含不確定性與複雜 性(uncertainty and complexity)及小數交易(small numbers),而人性因素則包含 有限理性(bounded rationality)以及機會主義(opportunism)。Williamson 提出一 套完整的交易成本理解架構,包含交易成本產生原因、交易成本的特徵以及後續 延伸而來的治理結構與契約形式等。

從制度論的觀點來看,正因為新古典經濟理論中交易成本為零的世界不存 在,因此需要一套制度用以指導、協調監督和評估績效資訊的管理,這些制度執 行所需的成本並非為零,因此原有的績效管理制度中,指導、協調、監控等交易 成本已經存在。在此一背景之上,再加上績效管理「資訊化」的制度轉移,希望 藉由資訊系統的作業能力,以及網路化的便利性,為績效管理工作增加效率,降 低原有的交易成本。借用 North(1990)的觀點來比喻,這樣的變動稱之為「制度 轉移」,透過新技術的利用,以更廉價的方式取得資訊及做好監督控制的工作。

除了上述研究焦點,Williamson 更進一步討論交易成本的相關研究在新制度論 方法論的定位與應用,其指出了新制度論所包含的四個分析層次,包含:(1)社 會鑲嵌:非正式制度、習俗、傳統、規範與宗教信仰等,為社會學研究的層次、(2)

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制度環境:正式制度與遊戲規則、(3)治理結構:遊戲規則的運作,特別是契約 的訂立與執行相關的交易成本、及(4)資源配置:由個人偏好的供需均衡,是新 古典經濟學與代理人理論的範疇(轉引自:陳敦源,2005:31)。就新制度論的分 析層次而言,交易成本比較屬於中層的制度環境、治理結構,及微觀的個人層次 所討論的範疇,Williamson(1999)也主張交易成本經濟學應該更進一步延伸至個 人行為互動、治理結構及其他相關啟發的研究。本研究認為新制度論對於交易成 本的相關討論,能有效連結「結構-個人」層次,提供豐富的情境討論,並且提 供本研究在績效管理資訊化、行政人員行為與偏好等相關主題進行討論與詮釋,

爰此,試圖以交易成本的角度,討論相關分析重點。

關於資訊通信技術是否可以改善經濟系統不完美的問題,有許多學者主張用 交易成本理論來解釋與支持相關論點。Ciborra(1981, 1987a, 1987b)是首位將交 易成本理論應用到資訊系統分析的人。其中 1987 年在"Research Agenda for A Transaction Cost Approach to Information Systems."一文討論交易成本理論在資訊系 統研究的可能議題與應用。Ciborra(1987a)首先批評傳統的組織資料與決策觀點 把組織視為一個完整的系統是不切實際的,其主要原因有三點。第一,決策途徑 本身是「個人」取向的, 主要聚焦於個人需求及個人面對複雜任務與環境的認知 型態,卻無法回答組織裡集體協調的問題,缺乏互動的本質。Ciborra(1993: 89)

認為運用資訊的相關分析可以說明市場失靈及價格系統哪裡出了問題,資訊系統 對於市場更提供了許多應用的可能。傳統組織的資料與決策觀點把組織視為一個 完整的系統是不切實際的觀點,傳統資訊科技的資料途徑忽略了組織本質及相關 社會互動;而決策途徑(e.g. Simon, 1977)則認為資訊科技可以幫助決策,降低環 境的不確定性,這樣的觀點只注重資訊控制與回饋,而忽略溝通的程序。

第二,傳統的決策途徑是個人化的,資訊在傳統的研究途徑沒有被善用與解 釋,決策控制模型假設組織是成員合作與衝突的產物,與協調過程或執行過程相 關的資訊問題都來自於環境與技術的不確定性,而這種不確定性來自於利益衝突 下個人行為的反應與策略的變化,因此不能單從簡單邏輯推演。而必須在人際協 調與個人機會主義脈絡下分析與思考。

第三,過去分析多為單面向的,將層級節制組織視為理所當然,卻忽略經濟 組織裡重要的問題,例如在經濟組織中,邊界的決定不是固定的,而在於決策者

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每做一個購買或生產的決定,或整合產品的流程。甚至有一些組織的形式是由小 家庭或同儕團體組成,如果單以決策理論觀點來分析,恐不足以解釋組織的管理 與運作系統。

因此 Ciborra 主張加入交易成本的觀點,可以解釋組個人理性自利與組織整體 的協調控制問題。對於決策個人來說,只要符合個人效用的利益,以及最低成本 考量,即為決策的選項;而對於組織而言,協調與控制為主要處理的問題。因為 資訊系統對於組織來說,不只可以協助個人處理決策問題,也解決了協調與控制 的問題。另一方面,就資訊系統傳統的研究而言,大多集中單面向的決策支援系 統分析,忽略了個人鑲嵌於組織脈絡的整體分析。透過交易成本觀點,可以把分 析延伸至「契約完成後」的組織控制與管理問題,有效瞭解組織管理這隻「有形 的手」。

Ciborra 認為交易成本觀點可以提供資訊系統研究許多啟發性的想法,並且開 發許多有別以往的研究主題,例如:組織內部的資訊系統對於降低交易成本的貢 獻、新技術對於組織的影響評估等。此外,Ciborra 也觀察到資訊科技用於公共行 政領域時,交易成本可以提供動態的解釋。正如 Corey 所言,「交易成本從經濟學 轉移到政治科學領域的權力關係解釋,可以瞭解層級節制組織將治理結構內部化 之後的交易問題(轉引自:Ciborra, 1987a: 268)。」

儘管在方法論的層次,交易成本的測量仍然具有一定的難度,交易成本至少 開啟了理論新的解釋空間,Ciborra 建議交易成本議題與應用的研究取向如下:

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表 2-1 交易成本議題與應用的研究取向 議題

應用 方法論議題 理論議題

行銷與分配 如何測量交易成本 權力與效率、資訊在經濟組織中 的角色

公共行政 非市場系絡中的交易成本測量 權力與效率、組織中的社會交換

公共行政 非市場系絡中的交易成本測量 權力與效率、組織中的社會交換