政府績效管理資訊化的交易成本分析:以「政府計畫管理資訊網」為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 政府績效管理資訊化的交易成本分析: 以「政府計畫管理資訊網」為例. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. n. al 指導教授: 陳敦源n i v 博士 Ch engchi U 研究生: 謝叔芳 撰. 中. 華. 民. 國. 9. 9. 年. 6. 月.

(2) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 2.

(3) National Chengchi University Department of Public Administration Thesis. Information and Communication Technologies (ICTs) and Government Performance Management: A Case Study in Taiwan 治 政of GPMnet. 大. 立. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. n. al i v Ph.D. n Advisor: C hDon-Yun Chen, engchi U Graduate Student: Hsu-Fang Hsieh. June 2010.

(4) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. ii.

(5) 謝 辭 還記得 2006 年 10 月高考放榜,很幸運的在榜上有名,當時才剛踏入政大校 園不久,面對著學業計畫趕不上工作變化的情況,還煩惱著如何完成碩士學業。 如今時光飛逝,轉眼間碩士學業也已經到了第四年,這本論文也剛好在修業年限 屆滿的此時完成了。很高興這一路走來,工作與學業都很順利的向前邁進,在工 作的同時,能同時在學校學習進修,習得更多的新知技能;而在學校修課的同時, 也因為工作的關係,可以在實務上應用所學,實踐公共行政教育強調的倫理規範 與理想,這四年的點點滴滴,在心中化為一股感動,感謝所有曾經在這個過程中, 給予協助與鼓勵的每一個人,您們的鼓勵與幫忙,都是這本論文得以完成的重要 元素。. 立. 政 治 大. 感謝指導老師,陳敦源老師。從公共行政政治經濟學這門課開始,老師對於. ‧ 國. 學. 理論與實務現象的深刻思考,以及各種政策實務的關懷,開拓了我對於問題思考 的廣度與深度,這本論文從研究議題、範圍界定、研究設計到資料分析,多虧有. ‧. 老師的提點與把關。在工作與學業兩頭同時進行的過程中,謝謝老師容許我以電. sit. y. Nat. 子郵件與電話做為主要討論工具,也謝謝老師有時候都要配合我的時間,在下班. io. al. er. 後進行討論。老師對於學術品質的堅持,讓我對於論文的內涵感到踏實。. n. iv n C 切期盼與相關建議,是這本論文品質提昇的重要關鍵。謝謝朱老師在量化分析方 hengchi U 感謝兩位口試委員,朱斌妤老師及胡龍騰老師。兩位老師對於這本論文的殷. 法所給予的許多協助與建議,也謝謝胡老師在政策實務意涵所給予的提問與意 見,這些建議都是促發我對於論文更進一步思考的壓力與動力。 謝謝在政大修業四年之間諄諄教誨的所有師長們,陳老師、蕭乃沂老師、黃 東益老師、施能傑老師及孫本初老師。無論是課堂的知識或是其他形式的協助, 老師們所給我的不僅是言教,也包含了對學術工作的熱情與身教。此外,更要謝 謝過去在台北大學的所有師長們,彭文賢老師、簡明哲老師、林鍾沂老師、羅清 俊老師、呂育誠老師、郝培芝老師、詹靜芬老師以及黃朝盟老師。老師們的鼓勵 與催促,對於這本論文的完成絕對是激勵也是壓力,謝謝老師們自大學以來給我 的許多訓練,讓我在後來的學習歷程更為得心應手,雖然我沒有繼續在台北大學 進修,但是老師們從不吝於在生活上給予關心,並且給予許多鼓勵,這些都是支.

(6) 持著我不停前進的原動力。 謝謝我所有的朋友們,靖玟、映慈、韻青、俞君、鈺潔、鈺婷、培怡、玉欣、 瑞芩及智凱學長。朋友們的陪伴與鼓勵,讓我在求學的路上不孤單,總是在我心 情不好或是需要放鬆時,陪著我一起在苦悶的寫作生活中找快樂。此外,也謝謝 廖處長、芳如科長及所有長官在業務上的包容與全力支持;謝謝辦公室裡的所有 同事:小顧、桂甄、家蕎、資竣、雅雯、勝峯、蕙芬、佩君、慧雯、昭輝、天民、 智閔、容欣及傳宙,謝謝您們在業務上給予的包容,以及對於論文進度的鼓勵; 謝謝賢文大哥幫我介紹的許多受訪者,還陪我一起去做訪談;謝謝涵恩幫我校對 英文摘要與潤飾;這麼多的熱心與關懷,讓我更有信心一定可以完成一篇兼具理 論與實務豐富意涵的論文。. 政 治 大. 最後我要感謝我的家人,爸爸、媽媽、姊姊及兩位弟弟的溫暖親情,是我最. 立. 大的靠山,父母全力的支持與包容,讓我更放心的往前追求自己的理想,謝謝姊. ‧ 國. 學. 姊與兩位弟弟給我的鼓勵,讓我多了許多繼續下去的勇氣。. 在階段性句號劃下的同時,謹將此一論文的小小成就,獻給所有曾經直接間. ‧. 接給予協助的人,謝謝您們。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 謝叔芳 2010.6.23 謹誌於 台北木柵. ii.

(7) 摘要 自 1980 年代政府再造潮流以來,績效管理及資訊通信技術業已成為政府提昇 績效的重要工具,在此一背景下,我國亦於民國 94 年完成「政府計畫管理資訊網 (GPMnet)」整合,用以協助執行績效管理作業。不過,由於資訊科技涵蓋面向相 當寬廣,影響層面頗為廣泛,因此也引發樂觀、悲觀及務實主義等不同立場的爭 辯,其運用成效確實有待進一步的評估。在相關文獻的基礎上,本研究採用交易 成本理論途徑,首先透過問卷調查瞭解 GPMnet 使用者的態度及行為偏好,其次則 經由訪談資料進一步解析資訊通信科技對於政府績效管理成本的增加與減少。 本研究採取混合方法論(mixed methodology)進行研究設計,兼採量化資料 及質化資料蒐集分析。量化資料部分,以 GPMnet 使用者為分析單位進行問卷調. 政 治 大. 查,回收 148 份有效樣本;質化資料部分,依主辦、主管、會審及研考等 4 項權. 立. 限功能,選取 8 位 GPMnet 使用者進行訪談,以了解不同權限受訪者使用 GPMnet. ‧ 國. 學. 的經驗與看法。. 資料分析部分,本研究以偏最小平方法分析問卷資料,調查結果分析顯示,. ‧. GPMnet 系統使用的交易成本認知與態度、主觀系統績效有顯著負向關係;不確定. Nat. sit. y. 性、資產專屬、使用頻率與交易成本之假設則未獲實證資料支持。此外,訪談資. al. er. io. 料分析發現,制度環境下,因受限於現行不同機關有不同資訊系統、GPMnet 多個 子系統,以及紙本流程仍然存在的情況下,使用 GPMnet 執行績效管理作業會增加. n. iv n C 行政成本負擔;此外,在實際使用的情形之下,因為系統可以保存過去資料、提 hengchi U 供清楚欄位、網路化傳遞、進行進度控管及主動公開資訊等功能,減少了行政作 業交易成本。相對的,也造成學習時間不符成本、溝通費時、校對、資訊過載、 介面不友善及系統不穩定等負面影響,增加績效管理作業的交易成本。 最後,本研究建議在學術研究上,結構模式的觀察變項應更謹慎設計,資訊 系統評估理論應重視成本觀點。至於在實務面則應全面落實電子化績效管理,在 GPMnet 系統資源環境更應進行資料備份,以減少資訊的過度負荷。. 關鍵字:績效管理、資訊通信科技、交易成本、混合方法論、偏最小平方法.

(8) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(9) Abstract. Governments invest much more attention, time, and money on performance management and evaluation on the public sector today than ever before. To better utilize agency program management systems under the Executive Yuan, the Research, Development and Evaluation Commission (RDEC) has completed the planning of the "Policy Program Management Information System" (Government Program network,. 政 治 大 implementation management information systems to enhance the performance of 立. GPMnet). The system is a common service platform created to integrate various policy. different agencies in program management. However, the performance of GPMnet. ‧ 國. 學. needs to be evaluated. In order to evaluate the system, this study introduces an empirical research which focuses on a transaction cost approach that has often been used to. ‧. support the idea of information and communication technology and its positive impact. sit. y. Nat. on the economic system.. io. er. The data was collected by mixed methodology, combining quantitative data from 148 users and eight interviews with a semi-structured questionnaire. The Partial Least. n. al. Ch. i Un. v. Squares was used to analyze the quantitative data. According to the research findings,. engchi. information-related problems represent only some of the elements contributing to the transaction costs. These costs also emerge due to the institutional factors contributing to their growths. The study of the consequences associated with ICT design and its implementation, based on the transaction cost theory, should therefore consider the costs of ICTs.. Key words: performance management, Information and Communication Technologies, transaction cost, mixed methodology, Partial Least Squares.

(10) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(11) 目. 次. 表. 次 ..................................................................................................iii. 圖. 次 .................................................................................................. iv. 第一章. 緒論........................................................................................... 1. 第一節 績效管理改革與資訊通訊科技的興起 ...............................................1 第二節 研究動機 ...............................................................................................5 第三節 我國績效管理制度的資訊化發展-GPMnet....................................11 第四節 研究目的與研究問題 .........................................................................18. 政 治 大. 第五節 研究流程與章節安排 .........................................................................22. 立. 第六節 小結 .....................................................................................................23. 文獻分析與回顧..................................................................... 25. ‧ 國. 學. 第二章. 第一節 績效管理與政府再造的資訊改革 .....................................................25. ‧. 第二節 績效管理資訊系統的評估-交易成本觀點 .....................................30. y. Nat. io. sit. 第三節 科技使用行為與交易成本 .................................................................44. er. 第四節 小結 .....................................................................................................49. a. n. 第三章. v. l C 研究設計................................................................................. 51 ni. hengchi U. 第一節 研究架構 .............................................................................................51 第二節 研究方法 .............................................................................................59 第三節 資料分析方法 .....................................................................................66 第四節 小結 .....................................................................................................69. 第四章. 資料分析與討論..................................................................... 71. 第一節 問卷資料分析 .....................................................................................71 第二節 訪談資料分析-使用 GPMnet 的交易成本......................................92 第三節 系統使用的交易成本政策意涵 .......................................................112 第四節 小結 ...................................................................................................120 i.

(12) 第五章. 結論與建議 ........................................................................... 121. 第一節 研究結論........................................................................................... 121 第二節 研究建議........................................................................................... 124 第三節 研究限制及後續研究建議............................................................... 127 第四節 小結................................................................................................... 128. 參考文獻 ............................................................................................... 131 附錄一 問卷題項 ................................................................................ 137 附錄二 預試開放題紀錄 .................................................................... 141. 政 治 大. 附錄三 訪談逐字稿 A ........................................................................ 143. 立. 附錄四 訪談逐字稿 B ........................................................................ 149. ‧ 國. 學. 附錄五 訪談逐字稿 C 與 A ............................................................... 155 附錄六 訪談逐字稿 D ........................................................................ 175. ‧. 附錄七 訪談逐字稿 E......................................................................... 189. y. Nat. sit. 附錄八 訪談逐字稿 F......................................................................... 201. er. io. 附錄九 訪談逐字稿 G ........................................................................ 215. n. a. v. l C 附錄十 訪談逐字稿 H ........................................................................ 231 ni. hengchi U. ii. ii.

(13) 表. 次. 表 1-1. 行政業務資訊化的最大助益 ............................................................................ 6. 表 1-2. 受訪者建議行政業務資訊系統加強之應用功能 ............................................ 7. 表 2-1. 交易成本議題與應用的研究取向 .................................................................. 34. 表 2-2. 公私組織管理結構差異 .................................................................................. 40. 表 2-3. 各學者界定交易成本類型與內涵 .................................................................. 43. 表 3-1. 研究假設 .......................................................................................................... 55. 表 3-2. 主觀系統績效問項設計 .................................................................................. 56. 表 3-3. 態度問項設計 .................................................................................................. 56. 表 3-4. 交易成本問項設計 .......................................................................................... 57. 問卷發放規劃 .................................................................................................. 60. 學. 表 3-6. ‧ 國. 表 3-5. 政 治 大 基本資料問項設計 .......................................................................................... 58 立 母體推估數、計畫總數及參訓人數之比對 .................................................. 62. 表 3-8. 訪談對象規劃 .................................................................................................. 64. 表 3-9. 各選項計分方式 .............................................................................................. 66. 表 4-1. 受訪者基本資料 .............................................................................................. 73. 表 4-2. 母體與樣本之比例 .......................................................................................... 74. 表 4-3. 各觀察變項平均數及常態數值 ...................................................................... 76. al. er. io. sit. y. Nat. iv n C h ................................................................................ Harman 的單因素檢定法 77 engchi U n. 表 4-4. ‧. 表 3-7. 表 4-5. 主觀系統績效信度分析 .................................................................................. 78. 表 4-6. 態度信度分析 .................................................................................................. 79. 表 4-7. 不確定性信度分析 .......................................................................................... 79. 表 4-8. 資產專屬性信度分析 ...................................................................................... 80. 表 4-9. 各題組信度分析結果 ...................................................................................... 80. 表 4-10. 各觀察變項與基本變項之差異分析 ............................................................ 81. 表 4-11 不同性別受訪者平均數檢定結果 ................................................................ 82 表 4-12. 不同年齡受訪者單因子變異數分析結果 .................................................... 83. 表 4-13. 不同官等受訪者平均數檢定結果 ................................................................ 84. 表 4-14. 不同資訊設備使用時數受訪者單因子變異數分析結果 ............................ 85 iii.

(14) 表 4-15. 各構面收斂效度.............................................................................................86. 表 4-16. 潛在變項相關與區別效度.............................................................................87. 表 4-17. 交易成本構面之權重.....................................................................................88. 表 4-18. 以 PLS 估計結構模式之路徑係數................................................................90. 表 4-19. 整體模型之直接、間接與總效果分析.........................................................91. 表 4-20. 本研究各研究假設檢定結果.........................................................................92. 表 4-21. 訪談對象提出使用 GPMnet 的交易成本 ................................................... 111. 圖. 次. 政 治 大. 圖 1-1. 政府計畫管理資訊網首頁圖示.......................................................................12. 圖 1-2. 政府計畫管理資訊網管理架構.......................................................................13. 圖 1-3. 研究問題 1 之示意圖.......................................................................................19. 圖 1-4. 施政計畫管理層級...........................................................................................20. 圖 1-5. 本研究之定位...................................................................................................21. 圖 1-6. 研究流程圖.......................................................................................................22. 圖 2-1. 資訊科技導入後組織協調成本與交易成本關係...........................................36. 圖 2-3. 科技接受模型...................................................................................................45. 圖 2-4. 消費者使用 ETC 意向的交易成本模型 .........................................................47. 圖 2-5. 網路購物的交易成本模型...............................................................................48. 圖 2-6. 軟體委外調查之交易成本應用.......................................................................49. 圖 3-1. 研究架構...........................................................................................................52. 圖 4-1. 結構模式之路徑分析.......................................................................................89. 圖 4-2. 績效管理資訊系統結構與雙軌運作流程.......................................................98. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. iv. 立. Ch. engchi. i Un. v. iv.

(15) 第一章. 緒論. 第一章 緒論 政府如果能提高績效,民眾的信任便可能提昇一些。 R. Behn, 20021 績效的衡量在成本和利益之間有著明顯的資訊不對稱,因為績效管理的「成 本」常常呈現在「效益」之前。 Bouckaert and Peters, 20022. 第一節 績效管理改革與資訊通訊科技的興起. 政 治 大. 無論學術或實務工作者,均同意績效管理制度的執行與進步,是目前政府管. 立. 理的重要議題。近二十年來,績效管理廣為各國所重視,也是新公共管理思潮下. ‧ 國. 學. 政府再造的重要議題,與此同時資訊通信科技的相關發展與應用,意圖降低政府 推動績效管理蒐集資料的時間及流程高昂的成本問題。我國亦於 85 年開始規劃建. ‧. 置施政計畫管理資訊系統,94 年推動各機關施政計畫全面實施網路化作業,完成. y. Nat. 「政府計畫管理資訊網(Government Project Management network,以下簡稱. io. sit. GPMnet)」整合(施宗英、陳海雄, 2006) ,供各機關上網填報績效管理資訊之平. n. al. er. 台,期能對於績效管理作業有所幫助。然而,政府投入預算推動資訊政策與發展. Ch. i Un. v. 新系統工具,是否能確實幫助組織績效管理達到「事半功倍」的效益?亦或僅是. engchi. 增加管理流程與溝通成本,反而造成「事倍功半」的負面效果?此為本研究最主 要之研究動機,並將透過實證資料之搜集與分析,討論績效管理資訊化的相關議 題。. 1. Behn 認為政府績效會影響公眾對政府的信任,然而只改善績效無法快速地建立公眾信任,但是要 提升公眾信心也不能不考慮政府績效,因此政府有責任進行績效資訊的分析與詮釋,並利用適當的 分析架構以產生適當的資訊(Behn, 2002: 323) 。 2 Bouckaert and Peters 指出,績效評估與管理固然可以解決許多問題,但不適當的績效管理卻可能 成為行政現代化過程的致命傷(Achilles' heel)其部分的原因來自於績效成本易見,而績效管理的 利益在短期內無法產生,因此容易出現成本與利益不對稱的情形(Bouckaert and Peters, 2002: 360) 。 1.

(16) 政府績效管理資訊化的交易成本分析:以「政府計畫管理資訊網」為例. 壹、績效管理成為政府再造的重要課題 自一九八○年代以來,政府管理的革新主要以生產力、市場化、服務導向、 分層負責、政策取向、績效管理等六項主題為核心(Kettl, 2000: 1-3) 。隨之而來的 是各國所進行的一系列政府再造運動,例如英國柴契爾首相推動的的政府組織精 簡、美國於 1993 年成立的「全國績效評估委員會」(National Performance Review, NPR)等,此外,經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)等國際組織及相關文獻亦指出,各國政府也投入越來越多的 心力、時間與金錢在公部門的績效衡量與評估(van Thiel and Frans, 2002: 267)。 隨後在全球化浪潮之下所興起的治理議題,仍然相當重視「政府效能」與「課. 治 政 例,其所揭示的公共治理原則,包含法治化程度、政府透明、課責、公部門績效 大 立 管理、公部門倫理與廉潔、政府回應力、政治與官僚結構、良善政策與制度,以. 責」等概念,以亞太經濟合作會議(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)為. ‧ 國. 學. 及風險管理等(APEC, 2007) 。政府部門為了能夠回應外在環境的變遷與挑戰,透 過績效管理相關作法連結政策規劃、監督與評估等不同環節,確保資源投入能夠. ‧. 達到預期成果。申言之,績效管理議題興起的時代背景,主要來自於民主課責的. er. io. sit. y. Nat. 需求,政府部門試圖透過績效的評估與監控,回應民眾對於政府績效的要求。. n. al 貳、各國競相投入績效管理改革與重視資訊通信科技(ICTs) iv. n U i e h ngc 誠如前述,績效管理自政府再造風潮後,已成為政府治理的重要施政議題。. Ch. 世界各主要先進國家競相投入資源進行績效管理與評估,例如英國自 1982 年起, 開始推動財務管理改革方案(Financial Management Initiative, FMI) ,要求各機關確 實設置「部長管理資訊系統」;推動財務管理的分權化,雖然沒有進行年度評估, 但是致力於績效評量技術(郭昱瑩,2004:163)。1998 年開始實行「公共服務協 議」 (Public Service Agreement, PSAs)制度,各部會與財政部進行協議後,必須提 出公共協議白皮書,內容要闡明各部會的目標,並且說明如何達成績效計畫與指 標(O. James, 2004)。 從 1992 年起,瑞典基於「成果管理」 (Management by Results)的概念,政府 開始推動新的預算作業程序,發揮績效評估的精神。在瑞典,績效評估由財政部 2. 2.

(17) 第一章. 緒論. 負責,但由於政府所提供的服務很難有市場價格,因此要評估政府組織的生產力 是一件困難的事,因此瑞典財政部規定:所有政府產出都應該能夠被量化,評估 的內容隨著生產力的品質有所調整投入的部分則應包含勞力成本、購買勞務成本 及服務的成本、租金與折舊等(郭昱瑩,2004)。 美國則在 1993 年通過「政府績效與成果法」(Government Performance and Results Act, GPRA),要求聯邦政府各機關必須採行策略管理,將此項管理理念引 進政府運作過程,規定各機關必須提出策略計畫書、績效計畫書、績效報告書和 提供擴大管理彈性空間的法源,最後則是授權進行試行專案。而在同一年,柯林 頓指派副總統高爾(A. L. Gore) ,對於如何進一步改善政府績效進行一項為期半年 的研究,而經由該項研究結果的延續,誕生了「全國協力再造政府委員會」 (National. 政 治 大. Partnership for Reinventing Government) ,更為詳細地要求所有聯邦政府機構都必須. 立. 制訂「使命宣言」 、 「組織對外影響之目標」 、 「內部績效目標」 ,並訂立相關之衡量. ‧ 國. 學. 指標(吳安妮,2004) 。同時, Gore 提出「經由資訊科技再造政府」 (Reengineering Through Information Technology)報告,文中提及未來政府努力的方向在於運用資. sit. y. Nat. 發展議題。. ‧. 訊科技提昇政府的效率,電子化政府(e-government)成為政府再造風潮下的重要. io. er. 此外,美國自 2004 年度開始實施「計畫評等工具」 (Program Assessment Rating Tool, PART)主要在以評估各部會機關所屬之每項計畫的實際績效,預期每年評估. n. al. Ch. i Un. v. 20%之聯邦計畫,至 2008 年度時,全部聯邦計畫均可納入評估,採標準化的問卷. engchi. 式績效評估技術。其評估的面向包含:計畫目的與設計(program purpose and design) 、策略規劃(strategic planning) 、管理(management) 、成果與課責(results and accountability)(OMB, 2009)。 為了使聯邦政府機關財政支出能夠更為精簡有效,美國透過電子化政府重整 的功能,使各項聯邦部會機關的補助計畫,可以提供瀏覽窗口,方便政府機關、 企業、人民申請補助計畫,或是改善補助計畫,提供透明、公開、且具有競爭性 的補助機會(彭錦鵬,2005:21) 。同時,為了確認電子化政府推動的進度,美國 預算管理局並訂定了五項電子化政府的成功標準:(1)資訊科技的投資與各聯邦 機關所優先處理的功能事項、(2)確認資訊科技的投資充分考慮到所有聯邦的建 設安全、 (3)管理主要的聯邦計畫,不但要及時完成,更要在預算額度內完成、 (4) 3.

(18) 政府績效管理資訊化的交易成本分析:以「政府計畫管理資訊網」為例. 使各項採購作業系統能達到 90%的安定程度使用(5)避免重複或只有適合特定機 關的資訊投資計畫(OMB, 2003: 6)。 政府再造風潮及公共治理原則對於績效管理課題的重視,加上資訊通信科技 (Information and Communication Technologies, ICTs)的發達,對於政府處理文書 與對外關係皆產生重大影響,尤其在 1990 年代以後,網際網絡(Internet)的興起 與相關應用,使各國政府除了藉由該項設備輔助內部行政事務,更可透過跨機關 或直接線上提供服務等方式,擴大至可以直接提供顧客或民眾相關服務機制(蕭 乃沂,2005) 。透過提高行政效率、創造管理新機制,並提供人民更便捷、優質的 公共服務,資訊通信科技已成為提昇政府治理品質的最佳工具。. 政 治 大 參、電子化政府為當前政府重要施政項目 立. ‧ 國. 學. 我國行政資訊化歷程,在網際網路商業化之前,公部門的業務以推動電腦化 為主要方向,主要考量為內部行政效率的提昇,例如會計與人事差勤系統,除此. ‧. 之外,政府戶政資訊系統透過各地戶政資料的連線與及時處理,可以及時與就近 提供服務,為我國政府跨機關提供資訊服務的最早發展(蕭乃沂,2005) 。當時政. y. Nat. n. al. Ch. er. io. 行政業務電子化,此為我國行政業務電子化的先驅。. sit. 府資訊系統所規劃的目標,主要為針對特定業務的開發應用系統,協助推動政府. i Un. v. 從 1960 年代政府業務電腦化,至 1990 年代初期,部分政府機關開始建置. engchi. WWW 網站以來,電子化政府(e-government)已成為我國重要施政項目之一,行 政院在 2003 年更以「挑戰 2008:數位台灣計畫」作為主要施政方針,所投入之經 費達 4008 億元(民間投資 3,644 億,政府投資 364 億),而近期的「愛台 12 項建 設智慧台灣」亦於 99 年度規劃於公共建設經費核列 307 億經費(中央社,2009), 根據主計處「97 年電腦應用概況調查速報」 ,97 年資訊總支出經費金額為 1,977 億 元,較 96 年增加 2.25%(行政院主計處,2009),與前年度相比,資訊委外服務 經費呈現成長趨勢,政府對於資訊經費投入之多,顯示了政府資訊政策在行政實 務的重要地位,我國資訊政策主政機關行政院研考會在一項文宣中提到: 政府 e 化今年已邁入第 10 年,其中歷經「電子化/網路化政府中程計畫」 (87 至 89 年) 、 「電子化政府推動方案」 (90 至 93 年)及「e 化政府計畫」 (92 4. 4.

(19) 第一章. 緒論. 至 96 年,納入「挑戰 2008:國家發展重點計畫」數位台灣計畫項下),至今 不論在政府資訊通信基礎建設或應用服務方面,都已顯現成果。政府服務通 路的多元化、政府資訊的公開化、服務時間的延長、作業流程的改造以及行 政效能的提升,均有明顯的進步(行政院研考會,2008)。 相關資料顯示,透過電子化政府的發展,可以協助政府提昇施政能力與效率, 以便捷的服務及流程做為政府行政革新的重要成果,以較少的成本投入,獲致各 項政府服務的效益。尤其在網際網路科技興起之後,ICTs 在公部門的運用,從原 本內部行政效率的提昇,快速拓展至政府組織之間(G2G)、政府與企業(G2B) 及政府與公民(G2C)的互動,電子化政府的發展,已成為政府行政革新成功與否 的指標之一。因此,致力於運用資訊通信科技於政府管理,以及發展友善的政策. 政 治 大. 支援系統,已成為我國政府資訊政策的主要方向。. 學. 第二節. ‧ 國. 立 研究動機. ‧. 績效管理成為政府再造潮流下的重要議題的同時,資訊通信技術的進步與發. y. Nat. 展,成為政府以低成本追求行政績效的重要工具,績效管理業務的資訊化成為政. io. sit. 府重要的資訊政策目標。然而,政府行政業務的資訊化,並非完全帶來正面的效. n. al. er. 益,同時在學界也針對資訊科技本質出現不同立場的爭辯,引發本研究探究政府. i Un. v. 績效管理資訊化問題的動機。經過相關文獻的檢閱,使用者態度應為資訊政策推. Ch. engchi. 動的關鍵,而交易成本理論無論在分析層次及研究議題方面,皆已累積相當豐碩 之研究成果,因此本研究將採交易成本為分析途徑,探究資訊科技使用者的態度 與相關認知的政策意涵。. 壹、資訊通信科技運用成效有待評估 在新公共管理思潮下的政府改革,運用資訊通信科技協助行政業務及政策評 估,主要的目的除了提昇內部效率,更希望藉由網路的外部效果,加速跨機關的 資訊傳遞。然而在實際的情況裡,資訊通信設備的運用,未必帶來完全的效率提 昇,可能反而會增加執行的人力成本,而行政業務的資訊化,也未必能讓組織工. 5.

(20) 政府績效管理資訊化的交易成本分析:以「政府計畫管理資訊網」為例. 作者完全滿意。根據主計處(2004)「政府機構行政業務資訊化程度與應用概況3」 調查報告,受訪的 280 個機關之中, 有 71%的受訪機構認為行政業務資訊化的最 大助益在於「簡化行政流程」 、69%的受訪機關認為最大好處為「促進資訊分享」, 66.4%的行政機關認為可「節省時間」、53.2%的行政機關認為可「加速組織內各 部門溝通與互動」(如表 1-1)。. 表 1-1. 行政業務資訊化的最大助益(可複選) 加速組 資訊流 紙 強化 織內各 文件 簡省 最大助益 通、分 行政流 張 內部 節省 部門溝 電子 人力、 其他 享與學 程簡化 減 審核 時間 類別 通與 化 物力 習 量 作業 互動 總計 193 149 199 135 189 105 173 186 4 依機構類別分 行政機關 142 102 140 95 134 66 117 131 3 公營事業機構 34 32 41 26 37 25 40 36 1 公立學校及研究 17 15 18 14 18 14 16 19 0 機構 依員工人數分 不足 20 人 17 6 16 12 16 5 18 17 0 21-50 人 22 16 26 15 20 8 16 18 0 51-200 人 49 44 53 37 48 22 45 46 3 201-500 人 56 44 50 34 52 31 46 49 1 501-2000 人 29 23 36 21 36 26 31 38 0 2001 人以上 20 16 18 16 17 13 17 18 0 資料來源:主計處(2004). 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 當問及「行政業務資訊系統有那些應用功能尚待加強」時,有 59.6%的受訪 機關認為應加強「決策支援功能」 ;其次有 56.4%認為是「電子化學習」 (如表 1-2) 。 也就是說,受訪者一方面除了同意行政業務資訊系統可以簡化行政流程,但是另 一方面也認為,資訊系統對於決策所能提供的相關資訊及支援功能仍然不足。. 3. 調查執行單位為行政院主計處電子資料中心,執行時間為 93 年 6 月,共回收有效問卷 280 份,包 括行政機關 203 個單位,公營事業機構 51 個單位,以及公立學校 26 個單位。 6. 6.

(21) 第一章. 表 1-2. 緒論. 受訪者建議行政業務資訊系統加強之應用功能. 系統取得方式. 資訊 檔案 資源 決策 電子化學 群組 資料 電子 其他 公告 管理 分享 支援 習 討論 搜尋 表單. 類別. 總計 39 59 依機構類別分 行政機關 4 4 公營事業機構 2 7 公立學校及研究機 33 48 構 依員工人數分 不足 20 人 6 7 21-50 人 2 6 51-200 人 18 14 201-500 人 6 18 501-2000 人 6 9 2001 人以上 1 5 資料來源:主計處(2004). 立. 82. 167. 158. 92. 77. 103. 7. 13 7. 36 17. 28 13. 20 5. 21 3. 14 11. 1 1. 62. 114. 117. 67. 53. 78. 5. 6 9 30 14 17 6. 10 16 41 53 33 14. 17 13 39 48 30 11. 7 5 20 34 19 7. 3 1 18 29 14 12. 9 10 30 27 19 8. 0 0 1 6 0 0. 政 治 大. ‧ 國. 學. 而在網際網路服務效益方面,根據「政府跨機關網際網路服務(Extranet)的. ‧. 應用現況調查4」 ,在 171 個受訪機構中,有 117 個(68%)機關使用跨機關網際網. y. Nat. 路服務,各受訪機關認為建置跨機關網際網路服務所帶來的主要效益,主要以「公. io. sit. 務組織間作業效能明顯提升(25%)」、「24 小時全年無休的電子化政府服務. n. al. er. (23%)」 、 「經常性工作人力減少工作簡化(18%)」 ,分列最具代表展現的前三項,. i Un. v. 而僅有 17 個(14.5%)機關認為跨機關網際網路服務可以強化公務組織間溝通機. Ch. engchi. 制。此外,就所遭遇的主要困難,分別為各機關普遍認為經費不足(23%)、會員 資料或整體服務維護困難(14%)、軟體開發工具還不成熟(14%)等。 雖然此次問卷由於回收的份數較少,僅能表現部份之現況,但是就其調查結 果,仍有許多值得討論的地方。首先,就網路服務而言,除了提昇行政機關的效 能之外,對於公務組織的溝通機制效益似乎沒有預期的高,117 個採用的機關中僅 有 17 個行政機關同意此項說法,與一般所預期的結果有落差。其次,14%的行政 機關認為會員資料或整體服務維護困難,亦即透過網路方式的服務,仍然需要投 入系統的運作成本,維持網路服務功能的服務品質。由此可知,推動行政業務資. 4. 調查執行單位為行政院主計處電子資料中心,執行時間為 90 年 1 月,共回收有效問卷 171 份,包 括行政機關 116 個單位,事業機構 36 個單位,以及公立學校、研究機構 19 個單位。 7.

(22) 政府績效管理資訊化的交易成本分析:以「政府計畫管理資訊網」為例. 訊化與網路化,在實務上對於政府組織除了帶來資訊流通與加速溝通等效益,同 時仍然有支援決策功能不足等未盡之處。此種正反評價並陳的現象,顯示資訊通 訊科技的運用成效仍難一概而論,總體的效益仍然有待評估,此為啟發本研究動 機之一。. 貳、資訊通信科技認識基礎的思辯 關於資訊通信科技對於政府行政與管理的影響與衝擊,不僅引起學界關注, 也引發樂觀主義及悲觀主義等不同立場的爭辯。Benjamin Barber(1998)以三種不 同的劇本來解釋不同立場所主張的論點,其認為資訊科技與民主之間的關係,可. 政 治 大 (Pandora Scenario),以及積極務實的傑佛遜劇(Jeffersonian Scenario)等不同劇 立 本加以詮釋,其基本立場即為樂觀主義、悲觀主義及務實主義。 以用代表天真無邪的潘格洛斯劇(Pangloss Scenario)、帶著警訊的潘朵拉劇. ‧ 國. 學. 樂觀主義者相信資訊科技所帶來的溝通傳訊能力,可以協助組織改善管理的. ‧. 效率與品質。網際網路的本質將消除空間距離的隔閡,引導使用者走向平等與民 主,因而有科技民主化理論的誕生(e.g. Andrew Feenberg)。Barber(1998)將這. y. Nat. io. sit. 種自滿與樂觀的狀態與趨勢比喻為潘格洛斯劇(Pangloss Scenario)。. n. al. er. 另外,與之相反的是代表著最壞的警告,提醒資訊科技存在許多危險的潘朵. i Un. v. 拉劇(Pandora Scenario),本研究將之視為悲觀主義者,其認為資訊科技會擴張、. Ch. engchi. 成長,進而宰制人類社會,從而使人類喪失天生的自由。有些學者則是認為,科 技是一種混亂、無秩序、負面的力量,而且勢必形成一種普遍與不可避免的情境; 人類一方面創造科技,但一方面又無法、不能控制它;人類一方面透過創造物和 文化來展現自我,但卻又與之相對立,使得人類的主體文化陷入困境,既不可能 逃避也無法獲勝,因而使得人類文化的發展變成一個悲劇。此類反省科技文明, 以及科技可能帶來禍害的論點,有的學者稱之為科技的恐懼病(technophobia)。 最後,第三種為務實的論點主張,儘管資訊的濫用對於組織的管理工作可能 帶來一些威脅,但是也同時帶來強而有力的協助,Barber 將此種代表希望,企圖 找出科技在未來生活中角色的務實看法比喻為傑佛遜劇(Jeffersonian Scenario)。 如果政府管理者及公民願意相信資訊通信科技,並且付諸行動接納與適應新的技 8. 8.

(23) 第一章. 緒論. 術發展所帶來的挑戰,資訊通信科技將有助於管理工作的進行,協助挑戰過去被 動的結構、達到資訊平等、消弭偏見與促進參與。 綜觀上述各項主張,其實是基於不同的認識論基礎對於資訊科技的運用提出 主張,本研究認為,採取完全樂觀主義的觀點,可能忽略了資訊科技對人類生活 的負面影響,而完全的悲觀主義則會過度擴張資訊科技的制約效應,完全的樂觀 主義及完全的悲觀主義皆有可能落入科技決定論的陷阱,如英國文化學者 Raymond Williams 所批評的,將科技當成一切變化的原因,忽略了資訊科技其實 是為人所用的工具(轉引自:黃厚銘:2001),科技與人類的互動才是評估其效益 的重要關鍵。排除完全的樂觀與悲觀主義,本研究認為以 Barber 的傑佛遜劇本做 為探討政府績效管理資訊化的理解基礎,是比較持平與客觀的作法,其建議吾人. 政 治 大. 應在相信資訊通信的基礎之上,務實的處理資訊通信科技對於政府管理的衝擊,. 立. 同時在人本主體與資訊科技互動的進程中,漸進討論資訊通信科技的運用課題。. ‧ 國. 學. 參、行政資訊化推動的關鍵:使用者的態度. ‧. 誠如 Barber 的傑佛遜劇本所主張的,漸進的討論資訊科技對於政府行政資訊. y. Nat. sit. 化的衝擊,不僅只以資訊科技為討論主體,更能兼顧人為行動對於資訊科技應用. n. al. er. io. 發展的影響。在人文的社會脈絡中,Fountain(2001)認為,光靠科技的進步,尚. i Un. v. 不足以推動電子化政府的發展,倘若新的技術與工具無法被使用者感知與認同採. Ch. engchi. 用,充其量僅為客觀的存在物,而無法確實的發揮功能效用。政府治理若要提昇 技術與工具的品質,則不能忽略使用者的角色。同時,Fountain 也認為在電子化政 府的發展歷程中,公共管理者扮演舉足輕重的角色,科技是否運用及其運用效能, 仍然取決於其本身的意願而定,因此不應將其視為絕對的科技接受者,而忽略其 自主性。換言之,一項資訊技術的推展,應該在兼顧技術創新與使用者感受的情 形下推動,才能讓使用者真正的接受與減少因抗拒而產生的成本。 本研究認為,在政府積極推動電子化政府的背景下,資訊使用者的態度,將 可決定政府推動資訊化政策的成效,因此討論政府績效管理資訊化課題,不能忽 略人為態度對於資訊科技運用的影響。資訊科技的目標對象終究為各個終端使用 者,技術的創新與友善程度如能讓使用者感受到其效用,並且轉化其抗拒的態度,. 9.

(24) 政府績效管理資訊化的交易成本分析:以「政府計畫管理資訊網」為例. 則可以提昇推廣的速度。因此資訊系統的效益分析,必須在「個人」與「資訊系 統運作」的互動關係加以討論,使用者的態度或許可做為評估系統成功與否的標 準之一。. 肆、資訊科技影響評估的交易成本分析途徑 資訊通信科技運用於組織的成效評估問題,除了進行使用者的態度分析,做 為改善資訊技術的參考之外,亦有論者提出以交易成本理論為解釋途徑。Ciborra (1978a)認為傳統的資訊系統效益分析僅討論資訊系統的決策功能與效率,不足 以解釋資訊系統實際使用的情況,也無法瞭解組織資訊處理方式,因為資訊系統. 政 治 大 理論也正好可做為一個更適切的分析途徑,完整解釋個人理性自利與組織整體的 立 協調控制問題。對於決策個人來說,只要符合個人效用的利益,以及最低成本考 常常是在人際協調與個人機會主義的情境下運作,因此新制度經濟學的交易成本. ‧ 國. 學. 量,即為決策的選項;而對於組織而言,協調與控制為主要處理的問題,資訊系 統不只可以協助個人處理決策問題,也解決了協調與控制的問題。. ‧. 關於此類分析亦包含主張資訊通信科技可以支援經濟系統,提供更有效率的. y. Nat. sit. 資訊流,使複雜環境中的代理者互動更加便利的論點(e.g. Ciborra, 1993; Malone et. n. al. er. io. al., 1987)。以及 Benjamin 與 Wigand(1995)證明運用資訊通信科技需要更多協. i Un. v. 調成本;Picot et al.(2008)運用產權理論、交易成本理論及委託代理人理論解釋. Ch. engchi. 資訊時代組織邊界的消失及內部行為者互動等,皆為肯定資訊科技降低交易成本 的研究。另一方面,亦有強調資訊通信科技過量的負面影響,增加組織交易成本 等相關研究(e.g. Palme, 1984; Schultze and Vandenbosch, 1998)。 綜合以上各項研究成果,本研究認為使用交易成本的分析途徑,將有助解釋 資訊通訊科技應用於政府績效管理的效益。就分析層次而言,在個人效用與組織 溝通協調等兩個層次,交易成本理論可提供制度與個人互動關係的分析觀點,有 效分析資訊系統運作的溝通與協調問題;就理論成熟度而言,以交易成本討論資 訊通信科技已累積豐富之研究成果,相關討論充足,可提供本研究操作化之參考; 就概念的可測量性而言,交易成本論的協調成本、控制成本及搜尋成本等概念, 較為中性且可進行測量,資訊通信科技的效益可以透過交易成本的測量,得到較. 10. 10.

(25) 第一章. 緒論. 為客觀的數據再進行評價,符合前述傑佛遜劇本對於資訊通信科技的漸進評估論 點,因此就政府績效管理資訊化的交易成本觀點,提出本研究之研究問題。. 第三節. 我國績效管理制度的資訊化發展-GPMnet. 自民國 69 年開始,主管行政院所屬各機關施政績效考核的行政院研考會積極 推動「行政計畫作業模式(非經濟性計畫)」 ,與「管制考核作業模式」 ,為了確保 政府施政績效品質,該會更每年度從施政計畫中選擇最重要的計畫,分由行院研 考會、經建會、及國科會列管,嚴密控制其執行進度;並由研考會負綜合之責, 就管制考核結果,每季編印「列管案件進度季報」 ,分送相關單位首長及主管部門. 政 治 大 改革,行政院研考會為解決表報作業繁複等問題,於民國 86 年開始建立行政院層 立 參考,此為我國績效管理制度的開端(魏鏞,1999) 。其後歷經政府機關電腦化之. 級管考作業系統,至 94 年推動各機關全面網路化作業,進行各項子系統整合,完. ‧ 國. 學. 成「政府計畫管理資訊網5(GPMnet)」(如圖 1-1 所示),堪稱是整合各部會績效. ‧. 管理作業最為完整之系統,其包含九項子系統,用以支援績效管理的「機關施政 績效評估」及「個別施政計畫評核」兩項主要管理體系。政府用於管理績效的資. y. Nat. sit. 訊科技投資不勝枚舉,例如工程會建置有工程類管考系統、經建會主管大型中長. al. er. io. 程個案計畫之系統,然而就完整度與政策涵蓋層面而言,工程會的工程管考系統. n. iv n C hengchi U 針對少數經濟建設的中長程計畫進行管理。而由行政院研考會所建置的 GPMnet. 僅針對工程類計畫要求提報機關填報進度等相關資料,經建會之計畫管理系統僅. 則涵蓋 9 個核心子系統,針對年度、跨年度不同計畫之管制流程進行管考,且在 每年度進行院所屬各個部會施政績效評估,提供各機關重要施政指標評分結果, 作為執行成果的總體評價,不論在涵蓋層面及管理的高度,皆為目前最完整之資 訊系統。GPMnet 透過網路單一窗口的方式,做為各部會填報資料的平台,一方面 是由上而下管理與控制行政院所屬各級機關的績效成果,藉由績效資訊的搜集與 回饋,改善施政績效品質。另一方面也提供一個完整的網路平台,讓行政院所屬 各部會承辦人員藉由資料共享與檢索的方式,更快速的搜集與整合績效資訊。. 5. 基於本研究之主要目的為以成本觀點分析政府績效管理資訊化,有關於 GPMnet 的建置歷程,僅 作簡略說明,詳可參閱:施宗英、陳海雄(2006) , 《政府計畫網路化管理機制建置與展望》 , 〈研考 雙月刊〉 ,(30) 1: 65-102。 11.

(26) 政府績效管理資訊化的交易成本分析:以「政府計畫管理資訊網」為例. 圖 1-1 資料來源:行政院研考會. 學. ‧ 國. 立. 政 治 大. 政府計畫管理資訊網首頁圖示. ‧ y. Nat. io. sit. 歷經政府機關電腦化改革及 GPMnet 的建置與整合,我國績效管理制度目前提. n. al. er. 供各機關利用網路作業系統填報中程施政計畫、中長程個案計畫、年度施政計畫、. Ch. i Un. v. 先期作業、作業計畫、選項列管、執行情形、計畫調整撤銷、計畫查證、計畫評. engchi. 核、績效評核、專案追蹤等計畫管理功能,並強化個人化及圖表分析功能,配合 計畫時程的即時呈現及施政計畫知識管理的全文檢索比對,提供多種角度的資訊 參考平台。GPMnet 建置成果自 94 年 12 月於行政院會議報告後,由行政院研考會 開始推動各機關全面實施網路管理機制,其管理架構如圖 1-2。. 12. 12.

(27) 第一章. 立. ‧ 國. 政 治 大 政府計畫管理資訊網管理架構. 學. 圖 1-2 資料來源:行政院研考會. 緒論. 一、子系統類別6. ‧. 該系統依計畫管理階段需求區分為「中程施政計畫子系統」、「中長程個案計. y. Nat. sit. 畫子系統」、「重要社會發展計畫先期作業子系統」、「年度施政計畫子系統」、「選. al. er. io. 項列管子系統」、「年度作業計畫子系統」、「執行情形填報子系統」、「計畫評核」. n. iv n C hengchi U 系統將計畫管理工作最繁重的資料傳輸與資料整理工作由人力轉為電腦自動控. 及「機關績效評估」等 9 大核心系統,各機關均需經由網路進入系統作業;此一. 制,所有資料並記錄於集中資料庫,藉由各子系統的貫穿運作,搭建整體資料傳 輸架構。 GPMnet 並建置政府施政計畫知識管理系統,內含前述各機關施政管理全程網 路作業文件,並藉由各機關共用之共通平台將網路化管理所快速累積的施政資訊 進行分享與流通,方便各級公務人員、決策幕僚及機關首長透過系統取得特定政 策或議題之統合性資訊,作為我國重要政策之決策支援系統。 計畫網路化管理係運用網路技術協助管理工作之進行,整體機制依照施政計 畫管理相關規定開發而成;另一方面,為了因應網路化作業的需求及落實各機關 6. 本研究「子系統類別」部分資料參考自研考會針對 GPMnet 系統簡介。 13.

(28) 政府績效管理資訊化的交易成本分析:以「政府計畫管理資訊網」為例. 網路管考,亦併行作了部分法規修正,以能相輔相成。僅就網路管理各階段之運 作方式說明如下。 (一)中程計畫與機關績效評估作業子系統:由各部會配合總統任期,經過 機關內部討論訂定四年期之中程計畫,並透過網路將計畫內容登入計畫管理系 統,由研考會邀集政策統合機關及學者專家進行網路及書面審查,再由研考會將 綜合意見登入系統送請部會修正及確認公告,公告之中程計畫資料將自動導入績 效評估子系統中,作為評估機關績效之依據,每年結束後,各機關再透過系統編 報部會績效報告,次由研考會進行初審、專家學者會審及網路綜合審查後,彙整 評估報告報院並送請各機關檢討改進。 (二)中長程個案計畫作業子系統:目前建置之子系統,僅處理重要社會發. 政 治 大. 展類計畫之審議,由計畫規劃機關上網填製中長程個案計畫書,經部會網路審查. 立. 後送行政院複審,核定後公告實施。. ‧ 國. 學. (三)施政計畫先期作業子系統:目前建置之子系統,僅處理重要社會發展 類計畫之先期審議工作,由各機關於每年 3 月上網填報先期計畫,再由研考會透. ‧. Nat. sit. 資料並於會議中投影供各機關代表審查參考。. y. 過網路進行審查並提供幕僚意見,次召開政策統合機關綜審會議,相關網路填報. al. er. io. (四)年度施政計畫編製作業子系統:由各部會分別填報告機關年度施政計. n. iv n C hengchi U 系統自動排版機制輸出完整版,由研考會簽報院會通過後,併同預算案送立法院 畫及年度重要計畫項目,由研考會運用系統自動彙整,經審查及修正,定稿案由. 審查。年度施政計畫內之年度重要計畫項目資料,系統即自動導入後續選項列管 子系統中,接續運用於管考工作。 (五)選項作業子系統:選項作業目的是將行政院將所屬各機關年度施政計 畫中重要施政計畫區分成行政院管制、各部會管制及部會所屬機關自行管制三 級,以作為後續分級管制基礎。各部會於每年 10 月底前透過網路填送次年度施政 計畫分級列管項目建議表,各資料彙入集中資料庫後,由行政院研考會依計畫類 別會同經建會、國科會及工程會上網審查,於審查後再由研考會運用系統之查詢 功能,將分級列管項目列印陳送行政院核定,並上載網站公開查閱。 (六)管制作業子系統:由系統承接選項作業核定之資訊,自動分派各級列. 14. 14.

(29) 第一章. 緒論. 管計畫,分級實施管制。而管制作業分為「年度作業計畫擬定」及「執行進度提 報」2 部分,網路作業說明如下: 1.年度作業計畫擬定:由各部會研考單位協助計畫主辦機關(單位)於每年 1 月 15 日前,運用施政計畫管理資訊系統上網填報,填報完成送出資料後,系統將 自動鎖定,並開放權限供後續部會研考單位進入審查,審查確定之計畫,系統再 自動進行第 2 層鎖定,屬行政院管制之計畫並開放行政院政策統合機關上網複核, 屬經濟發展類計畫者開放由經建會上網複核、屬科技類計畫者開放由國科會上網 複核、屬工程類計畫者開放由工程會上網複核、屬社會發展類計畫者開放由研考 會上網複核。對於審核中有需要修正或補充資料之計畫,網路將自動解鎖退請主 辦機關重行修正上傳;對於複核通過之計畫,則由研考會系統最高權限管理者透. 政 治 大. 過系統予以公告,作業計畫一經公告,主辦機關及研考機關(單位)即應分別據. 立. 以執行與管考。. ‧ 國. 學. 2.執行進度提報:各部會計畫主辦機關應於管考週期次月 10 日前運用系統填 報辦理情形,資料填入後,系統會自動將進度資料與已公告之年度作業計畫各月. ‧. 預定分配進度進行比對,再由主辦機關將落後原因及因應對策填入系統完成填報. sit. y. Nat. 工作,此時系統自動將執行進度資料鎖定,並開放計畫管考單位審查,落後超過. io. er. 1%之計畫,管考機關並應填入管考建議供機關參考。於各計畫均完成執行進度提 報及審查後,由行政院管制部分,行政院研考會即運用系統之查詢功能,將各計. n. al. Ch. i Un. v. 畫執行情形表列分析,一方面簽報院長,另一方面對執行進度嚴重落後案件辦理. engchi. 實地查證,協助主辦機關發掘問題,即時改善。 (七)考成作業子系統:考成作業按程序區分為自評、初核與複核 3 個層次, 年度結束後由計畫主辦機關上網填報自評資料,再由計畫主管機關於 2 月底前完 成網路初核工作,屬行政院管制之計畫隨即由行政院管考機關按計畫類別分工辦 理複核,各層次之作業均可在電腦畫面上立即連結查詢相關作業計畫內容及去年 度執行狀況,系統並可按實際需求自動產出各類表報供機關長官查閱。. 二、績效管理體系 其中,若以管理體系來區分,可以大致將績效管理區分為組織層面的「機關. 15.

(30) 政府績效管理資訊化的交易成本分析:以「政府計畫管理資訊網」為例. 施政績效評估」及個別計畫層面的「個別施政計畫評核」 。前者以部會整體為考核 對象,強調策略管理與結果導向,評估層次為策略層次之組織績效; 「個別施政計 畫評核」方面,係以年度列管施政計畫為對象,依計畫管理、執行績效等面向之 評核指標,分別辦理評核作業7。因此, 「機關施政績效評估」行動的主體為「部會」 , 主要內容為部會年度施政績效評估,為一般性的評價。 「個別施政計畫評核」主要 內容為個案計畫,分析單位應為「計畫」 ,此二體系並不完全互斥,而是在績效管 理體系中保留彈性。謹就該兩大系統之內容說明如下: (一)個別施政計畫評核 個別施政計畫評核以年度列管施政計畫為對象,依計畫管理、執行績效等面 向之評核指標,分別辦理評核作業。. 治 政 大 此項業務始於民國 58 年,其後施政計畫管制作業經過多年來的不斷改進,民 立 國 90 年度開始,確立目前之由院、由部會及由部會所屬機關自行列管三級列管制 ‧ 國. 學. 度,自 94 年「政府計畫管理資訊網」(GPMnet)之網路單一窗口建置完成,供各 機關上網填報年度作業計畫、辦理情形,由行政院研考會、國科會及工程會透過. ‧. 此平台分別針對社會發展類、科技發展類及公共建設類進行管制,並視實際需要. Nat. al. er. io. 列管案件進度季報」陳報 院長及分送各機關參考。. sit. y. 辦理實地查證,具體推動管考一元化工作,針對由院管制計畫每季編印「行政院. n. iv n C h e1n階段(92 年規劃 3 年 3 階段的推動策略,包括第 g c h i 年U12 月至 93 年 8 月)增建中 隨著資訊科技的發展,政府計畫管理資訊網功能持續開發擴充後,於民國 92. 程施政計畫子系統,及加強各子系統聯動處理與操作介面;第 2 階段(93 年 9 月 至 94 年 8 月)增建中長程個案子系統,及整合計畫上中下游之資料連動;第 3 階 段(94 年 9 月至 95 年 8 月)連接行政院知識管理系統,串接主計處 GBA 系統, 橫向整合計畫管理資訊,達成計畫管理單一入口目標(施宗英、陳海雄,2006)。 除提供各個計畫管制流程不同的子系統功能,進行中程施政計畫、中長程個案計 畫、年度施政計畫、先期作業、作業計畫、選項列管、執行情形、計畫調整撤銷、 計畫查證、計畫評核、績效評核、專案追蹤等計畫管理功能,並已強化個人化及 圖表化分析機能及施政計畫知識管理功能。 7. 關於績效管理體系之分類,係參考依行政院研究發展考核委員會之分類。參考行政院研考會網站 「績效考核」之說明,http://www.rdec.gov.tw/np.asp?ctNode=11966&mp=100,檢視於 2009/10/11。 16. 16.

(31) 第一章. 緒論. (二)年度施政計畫與評估 行政院年度施政計畫是行政院所屬各機關年度施政的具體依據, 「行政院所屬 各機關年度施政計畫編審辦法」僅列重要程序及原則性規範,而將作業時程、格 式等改以注意事項規範,各部會依機關施政目標及重點,編列策略性方案,加強 計畫與預算之結合。其與中程施政計畫一樣,僅為規劃性質之作業,並無實質具 體計畫。每年度各部會依其來年重要施政重點研擬年度施政計畫,並且透過審議 機制,確定來年主要工作重點,此一施政計畫並不涉及預算之規劃,因此對於一 個部會而言,年度施政計畫之審議,除了可以確立下一年度施政目標與重點,並 可參考審議人員之建議,重新調整各項施政績效評估指標之權重,並且研議是否 重新調整工作計畫優先順序。其內容包含: 「年度施政目標」與「自訂衡量指標及 各項工作計畫」。. 立. 政 治 大. 在評估方面,行政院於 90 年 5 月 17 日函頒「行政院所屬各機關施政績效評. ‧ 國. 學. 估要點」,並於 90 年底研擬完成行政院所屬各機關施政績效管理作業手冊,經行 政院核定自 91 年度起全面實施,為行政院所屬各機關目前施政績效評估相關作業. ‧. 之依據。施政績效評估制度推動方式為各部會於研擬中程施政計畫時訂定「業. sit. y. Nat. 務」、「人力」及「經費」三個面向之績效目標及衡量指標,以做為施政之策略引. io. er. 導,同時,各部會每年需提報年度施政計畫及年度績效報告,以做為行政院衡量 各機關施政績效良窳及獎勵之客觀準據(行政院研考會,2001)。. al. n. iv n C 綜合上述各項依據現有制度環境所設計之 U 管理系統架構,主要目的是 h e n g c h i GPMnet. 希望可以透過網路科技的資訊快速流通特質提昇績效管理的效率。根據政策主管. 機關所評估的效益,GPMnet 可以協助政府達到「改善公文往返耗時情形」 、 「加速 稽催效率」、「提供地方政府管理之參考範本」及「計畫知識管理系統提供決策支 援」等目標。 做為目前政府績效管理最具代表性的資訊系統,其運用的成本及效益對於我 國未來政府業務資訊化推動以及資訊系統開發極具參考價值。然而,除了 GPMnet 的運用效益之外,尚未有相關研究探討績效管理資訊化所需要的「成本」 ,時值系 統整合完成第 5 年,資訊化的績效管理運作已邁入較為制度化的階段,探討其運 作的成本,將有助瞭解系統應用現況,爰此本研究將以 GPMnet 為探討對象,進行 交易成本評估與討論。 17.

(32) 政府績效管理資訊化的交易成本分析:以「政府計畫管理資訊網」為例. 第四節. 研究目的與研究問題. 本節將就前述研究動機及我國績效管理資訊化的個案基礎,提出本研究的研 究動機,以及根據政府績效管理資訊化的政策現況,提出本研究的研究問題。研 究問題主要聚焦於資訊通信科技使用的交易成本、其對使用者態度的影響、行為 者偏好及未來政策建議等。. 壹、研究目的 從各國競相進行績效管理改革的趨勢,以及資訊科技被帶入政府各項例行文 書工作、對外關係處理等,政府投入大量資源,期望透過資訊設備軟、硬體的升 級,對內提昇效率、節省行政成本,對外改善形象、提供更好的服務。. 政 治 大. 然而,從主計處相關調查報告觀之,政府行政業務資訊化,未必是行政機關. 立. 降低行政成本的良方,資訊科技對於除了帶來「被期待」的效益之外,有時候卻. ‧ 國. 學. 也帶來了負功能。以常識去理解資訊科技的效益並不困難,然而如何全盤思考資 訊科技的應用?或是該用什麼樣的角度去分析與解釋資訊科技運用的利與弊?從. ‧. 傳統的績效管理與資訊改革等相關理論似已不足以解釋政府應用資訊科技的效益. sit. y. Nat. 與成本問題。本研究認為,交易成本理論恰好提供一個較為有力的解釋,透過搜. io. 也相對帶來了「資訊過載」的負面影響。. al. er. 尋成本與執行成本的減少,資訊科技提供了許多便利,然而在溝通、協調等方面,. n. iv n C 就個人層次而言,本研究透過相關實證資料蒐集,以交易成本理論,探討個 hengchi U. 人在面對新科技時,行為的考量及對資訊科技的態度。並且輔以深度訪談資料討 論不同角色行政人員使用資訊科技的成本問題,進一步建議如何在整體政策層次 設計相應的誘因機制。具體而言,本研究希望達到以下目的:(1)就實務的角度 而言,檢視資訊科技對於績效管理制度的利與弊。(2)就學術理論的角度而言, 驗證交易成本對於個人資訊科技使用態度及主觀系統績效的關係;並從經濟學途 徑解釋資訊科技與行政管理交集時的個人行為與現象。. 18. 18.

(33) 第一章. 緒論. 貳、研究問題 為了有系統地理解政府績效管理制度實務、資訊通訊科技效益與行政人員實 際工作情境的成本考量等問題的複雜關係,本研究提出以下的研究問題: 1、資訊通信科技(ICTs)對於政府績效管理增加以及減少的成本為何? 誠如前述,我國自民國 94 年完成政府計畫管理資訊網(GPMnet)各子系統整 合後,資訊系統的無紙化運作,是否為使用者、行政機關以及整體制度帶來更多 效益?而在行政系統尚未網路化運作之前,政府績效管理制度業已存在,在時間 軸上(如圖 1-3),加入資訊通信科技(ICTs)的輔助之後,對於整體制度的效益 為何?是否減少組織之內、組織之間作業的溝通、協調、與監督工作?又是否正. 政 治 大 早期在資訊科技領域相關文獻所討論的交易成本應用,多認為資訊通信科技 立. 向減少時間成本?. ‧ 國. 學. 對於組織管理是利多於弊的,不僅可以減少作業流程,也降低了紙本作業所耗費 的時間(e.g. Benjamin and Wigand, 1995; Ciborra, 1987a; Malone et al., 1987);近來. ‧. 則出現不同看法,論者主張交易成本雖然可用於解釋資訊科技對組織帶來的好 處,卻未必降低交易次數,且會過濾資訊或是造成資訊過載的情形(Bailey and. y. Nat. sit. Bakos, 1997; Cordella and Simon, 1997; Cordella, 2001, 2006; Katzer and Fletcher,. n. al. er. io. 1992; McKight and Bailey, 1997; Picot et al., 2008) ,相關文獻的討論不僅指出資訊通. i Un. v. 信科技所帶來的有形時間成本與業務執行成本,更啟發其中無形的協調、資訊互. Ch. engchi. 動成本等議題,爰此本研究試圖了解,資訊通信科技對於組織績效管理而言,究 竟帶來「事半功倍」的效果?還是帶來了「事倍功半」的反效果? 交易成本增加或減少? 績效管理. 資訊化的績效管理. 時間軸. 民國 85 年. 民國 94 年 系統整合完成. GPMnet 圖 1-3. 研究問題 1 之示意圖. 資料來源:本研究 19.

(34) 政府績效管理資訊化的交易成本分析:以「政府計畫管理資訊網」為例. 2、行政人員使用資訊通信科技(ICTs)進行績效評估時,交易成本對於其使 用態度影響為何? 誠如前述,系統使用者的態度為電子化政府推動的關鍵,在使用者交易成本 的認知下,其使用態度與評價是否仍為正面,為本研究問題之二。對於執行績效 管理的政府行政人員而言,使用網路化的設備進行績效資料填報與審查所屬機關 陳報的績效資料,早已成為日常生活不可或缺的一部份。以績效評估作業計畫為 例,在同一個部會內,主要承辦與填報資料的行政人員,所陳報的績效資訊必須 被管考與審查,主管該部會績效的人員必須進行監督與審查等相關管理工作;而 在部會層級與主管績效評估作業計畫業務的研考會而之間,卻又存在著另一層的. 政 治 大. 監督與管理關係,層層監控與管理,對於行政組織而言,是有效課責的控制手段。. 立. 然而,若把各個角色化約為組織管理的委託-代理關係(如圖 1-4),則可以. ‧ 國. 學. 發現個人除了例行的管理行為,更可能在不同情境因素之下進行行為決策,交易 成本的相關因素認知可能會影響使用者行為決策或使用態度的程度與可能性,則. Nat 監督、協調、控制…. 委 託 監督、協調、控制…. 代 理. er. n. al. sit. 行政院. io. 委 託. y. ‧. 為本研究第二個想要探究的問題。. Ch. 行政院研考會. engchi. (績效評估主政). 部會 A. 部會 B. i Un. v. 協調、溝通…. 代 理. 部會 C 協調、溝通…. 委 託 所屬機關 a. 所屬機關 b. 圖 1-4. 所屬機關 c. 代 理. 施政計畫管理層級. 資料來源:本研究. 20. 20.

(35) 第一章. 緒論. 3、政府計畫管理資訊網(GPMnet)使用者的行為偏好是什麼? 承本研究第 2 個研究問題,資訊系統使用者對於新技術的接納程度,可能來 自於本身意向與行為的選擇,亦可能在成本計算與考量之下,對於新科技為組織、 工作流程所帶來的改變有所反應,假如交易成本的計算的情境即已存在,資訊系 統使用者便可能在資訊不對稱的情況下產生「道德風險」 ,以便宜行事的方式規避 交易可能的風險,或是降低溝通成本,其作法如何?行為的偏好如何反映在績效 管理過程中?皆是本研究亟欲探究的問題。. 政 治 大 本研究在前述各研究問題探討後,預期能針對資訊化的績效管理制度進行交 立 4、政府機關運用資訊系統執行績效管理待改進之處為何?. ‧ 國. 學. 易成本的解釋,並且瞭解資訊系統使用者行為選擇與交易成本的考量,透過行為 偏好的探討與解釋,或許可以提供研究者對於系統使用者態度與行為動機的理. ‧. 解,進而思索未來如何在現有的政策基礎之上,改善政策實務不足之處。. y. Nat. 簡而言之,本研究嘗試著在績效管理、資訊化及交易成本等三領域,就理論. n. al. Ch. engchi. er. io. 圖 1-5),處理與回答前述四個研究問題。. sit. 與實務現象進行討論,並且進行研究設計與資料蒐集,在三個理論交集之處(如. i Un. v. 績效管理. 本研究之 研究範圍. 資訊化. 圖 1-5. 經濟學 交易成本論. 本研究之定位. 資料來源:本研究. 21.

(36) 政府績效管理資訊化的交易成本分析:以「政府計畫管理資訊網」為例. 第五節. 研究流程與章節安排. 以下將針對本研究預定流程進行說明,以及後續資料分析之呈現方式與章節 安排之規劃(如圖 1-6)。. 研究問題意識. 文獻探討. 選擇研究設計. 政 治 大. 立. 量化資料蒐集. 質化訪談. ‧ 國. 學. 編碼與量化分析. 編碼與訪談資料分析. n. al. er. io. sit. y. ‧. Nat. 解釋研究發現與討論. i n C研究建議 U hengchi. 圖 1-6. v. 研究流程圖. 資料來源:本研究. 本研究首先針對問題意識尋找相關文獻,試圖尋找相關文獻對於績效管理及 整府再造的資訊改革問題的討論,並且修正問題意識,直到確認研究具體問題。 因此在章節安排的第一至二章將針對相關議題之文獻進行討論,並試圖以不同理 論進行對話與問題詮釋。 其次,本研究兼採量化及質化方式進行資料蒐集。量化資料針對政府績效評 估系統使用者進行問卷調查;質化部分挑選政府績效管理資訊系統不同權限使用. 22. 22.

(37) 第一章. 緒論. 者進行訪談。有關本研究的方法設計與相應研究問題,將於第三章進行說明與討 論。待訪談與問卷資料蒐集完畢後,本研究將於第四章進行量化與質化資料分析, 最後於第五章根據資料分析結果提出研究結論及研究建議。. 第六節 小結 從績效管理改革風潮及資訊通信科技興起的時空背景,政府部門不論是用「新 公共管理」 、 「治理」等名詞提倡政府改革,或改變服務提供方式以回應環境變遷, 基本上都是期望藉由重塑作業流程或軟硬體設備改善以達到更好的施政管理品 質。本研究基於此一系絡背景,認為近年政府對於資訊科技的應用需要加以評估,. 政 治 大 者的態度及資訊科技的交易成本進行評估。其次,世界各主要先進國家也競相投 立 在樂觀、悲觀及務實等不同立場爭辯討論後,應以務實的觀點針對資訊科技使用. 入績效管理改革,並且透過電子化政府重整行政作業方式。我國一方面進行績效. ‧ 國. 學. 管理制度改革,另一方面也透過 GPMnet 的開發,以電子化政府協助績效管理作業. ‧. 流程改革。. y. Nat. 基於前述相關政策背景所提倡的改革議題,與我國 GPMnet 系統的發展,引發. io. sit. 本研究的主要研究動機,期能透過一個適當的討論觀點,探究績效管理資訊化對. n. al. er. 於行政機關、績效管理人員的影響。爰此,本研究提出四個研究問題,希望瞭解. i Un. v. 資訊通訊科技為政府績效管理帶來的效益與成本,以及實際操作該項工具的使用. Ch. engchi. 者對於 GPMnet 的態度與行為偏好,最後希望能基於相關問題討論研提未來整體制 度可能的改革方向與制度設計。因此,本研究將於第二章就相關文獻研析可行的 切入角度,並且討論理論內涵對於本研究的啟發。. 23.

(38) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

數據

表 3-4 交易成本問項設計 構面 代 號 問項 題項來源 TC1 學習 GPMnet 的使用方法,花費許多時間 TC2 使用 GPMnet,會花費許多時間查詢資料 TC3 使用 GPMnet,會花費許多時間與主管討論 TC4 使用 GPMnet,會花費許多時間與會辦機關溝 通 TC5 使用 GPMnet,會花費許多時間做送審的工作 TC6 使用 GPMnet,會花費許多時間在會辦流程 TC7 使用 GPMnet,會增加流程控管 TC8 使用 GPMnet,會花許多時間注意資料是否出 錯交易成本 TC9 G

表 3-4

交易成本問項設計 構面 代 號 問項 題項來源 TC1 學習 GPMnet 的使用方法,花費許多時間 TC2 使用 GPMnet,會花費許多時間查詢資料 TC3 使用 GPMnet,會花費許多時間與主管討論 TC4 使用 GPMnet,會花費許多時間與會辦機關溝 通 TC5 使用 GPMnet,會花費許多時間做送審的工作 TC6 使用 GPMnet,會花費許多時間在會辦流程 TC7 使用 GPMnet,會增加流程控管 TC8 使用 GPMnet,會花許多時間注意資料是否出 錯交易成本 TC9 G p.71

參考文獻