第二章 文獻探討
第三節 績效評鑑意涵與指標建構
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第三節 績效評鑑意涵與指標建構
教育之追求的目標，非以追求利潤為主，而是以學生學習成效為主，並以培 育人才為目標。世界各先進國家開始興起對學校績效責任運動的追求，可以追溯 到績效責任觀念之父勒辛格，美國在 1960 年末至 1970 年初，對教育績效責任的 要求非常強烈，英國在 1970 年代初期，也開始興起教育績效責任運動（吳清山、
蔡菁芝，2006）。近年來，我國政府部門積極推動教育改革，為提昇學校經營效 能，亦引入績效管理概念，將學校教師等人員的「績效」，視為學校管理的核心。
準此，基於研究目的，本節將先分別探討績效評鑑意涵，以及指標應用基本 概念。
壹、績效評鑑意涵
吳定（2003）指出績效評鑑（performance evaluation）亦稱績效評估、績效 評量，係指對組織績效做效率（成本效益分析）與效能（成本效能分析）的測量，
其具有前瞻性的影響力，不但可以檢討改進過去的錯誤，也可以指引未來目標訂 定及資源分配之方向；而其目的在於組織意圖透過績效評估的手段，掌握成員對 於組織目標與工作任務的實行成果，進而期待對組織效能有所提升與改善。
吳清山、林天佑（2006）認為績效管理（performance management）已成為 現今組織運用在管理內部的一套系統性的方法，透過對績效資訊的掌握與瞭解，
來藉此改變組織在執行中的缺失，並企圖透過組織學習向外在環境學習，以他長 補己短，試圖以漸進式的方式來改善組織。而教育行政機關為了解教育機構的表 現，通常會訂定各種教育績效指標，以客觀衡量教育機構的表現。
張笠雲（1990）則認為績效不是一個「概念」，而是一個「構念」（construct），
主要反映在決策者評量一個組織功能的標準與準則上。
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Bonnet（2004）認為提升績效是企業管理的目的，也是其存在的理由與價值。
而藉由績效評鑑制度的建立，能在事前或活動進行時，對於行動者之決策或行為 產生影響或導引作用，使其努力目標能與組織目標趨於一致。
Chelimsky（1997）提到評鑑是落實績效責任的重要工具，學校績效評鑑在 於檢視學校相關人員對其任務達成程度，而一所教育機構的教學、研究、服務和 學生學習的實際表現，這種結果若表現超越預期目標，則具有高教育績效
（education performance）表現。
綜上，經歸納國內外學者對於績效評鑑內涵之定義後，本研究認為有關績效 評鑑（performance evaluation）的意涵是為了引導員工的行為，協助組織整合 有限資源，達到組織的策略目標，所建立之可衡量的標準或量度。在評量方法部 份，必須兼顧效率（成本效益分析）與效能（成本效能分析）的測量，而學校實 施績效評鑑除為檢視學校相關人員對其任務達成程度外，亦應以改善並確保教育 品質為出發點，藉由評鑑或訪視，確認學校定位與特色，同時確保每項運作有達 成既定目標，並能進行持續性改善。
貳、指標建構的基本概念 一、評鑑指標的意義
在各種領域的相關評鑑中，通常會運用「指標」（indicator）來檢視相關政策、
制度現況及預測未來發展，而指標運用在教育領域的主要意義，在於利用可測量 的指標來訂出學校或教育的整體標準。國內外許多學者對指標定義的看法略有差 異，茲說明如下：
林劭仁（2001）認為評鑑指標是運用教育指標來進行評鑑的活動，透過評鑑 指標的結合，以瞭解每一個構成因子是如何聚合在一起且產生全面性的影響。評 鑑指標採用簡單扼要的統計量表，以指出教育制度各層面的情形，而這並不一定 意味著精確的測量，主要的目的在於能指出並監控活動的成效與方向。
張鈿富（2001）認為教育指標是經由彙集整理各種教育相關資訊，為教育系
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統提供可解釋的資料，以作為於教育政策說明、監控教育系統的變化、研究教育 系統的發展、教育系統的分類，做為建立基準的意見或依據。
張春興（1995）認為指標（indicator）是指用一件事代表另一件事的狀態變 化時，前者即稱為後者的指標，數字、符號、文字、顏色等都可以用做指標。
謝金青（1997）則認為評鑑指標是據以檢核學校教育各層面重要表現績效成 果的變項。經由評鑑指標的檢核，可以具體描述、分析、解讀或判斷學校教育經 營績效的。
劉寶貴（2002）認為評鑑指標乃指判斷受評對象優點或價值的依據。評鑑指 標是指經由相關文獻探討、專家諮詢、問卷預試之後，統合彙整分析歸納而成之 評鑑規準或要項。
黃政傑和李隆盛（1996）則認為指標基本上是屬於量化的一種呈現，所處理 的是現象中可測量的建構。指標要能反映出現象的重要層面，其選定應依據理論 作引導，有了理論依據，指標方能對現象作進一步的、有系統的解釋。他們提到 指標有以下幾個特點：
（一） 指標是一種統計量數，為了便於測量做數學的運算，可透過操作型定義 的過程，將理論的品質轉化為實證可測量的意義。
（二） 指標所測量的是對現象提供一個實然性的描述，並不進行深入之價值判 斷，即指標具有中性之屬性，為便於做價值判斷，需以某些效標為參照 點或標準。
（三） 指標可藉由整合或分割，表現各個變項間的關連性。
（四） 指標的選擇往往反映出教育的思潮與政策的需求。
經 濟 合 作 暨 發 展 組 織 （ Organization for Economic Co-operation and Development, OECD）對指標的定義則為針對蒐集處理的統計量數，是如何地被 使用與被詮釋，並能發出適切的聲音、達成相關政策之效果、成本與效益。換言 之，OECD 對指標的期待是使數字說話並呈現政策之多面項考量（引自簡茂發、
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李琪明，2001）。
Bonnet（2004）根據一些國際性的評估調查，提出教育評鑑目標在尋求投入、
過程及輸出三個面向指標之關係並用來評估各國之教育成果。
Cuttance（1990）認為指標代表一種指引，藉此瞭解及測量事物的質或量。
Harvey（1973）認為好的評鑑指標須同時且全面性地考量教育投入、過程及輸出 面向。
Odden（1990）主張教育指標應能提供教育核心之投入、過程及輸出面向的 訊息。Shavelson、McDonnell與Oakes（1991）認為「不論指標是單一或綜合的 統計量，個別指標很難對學校教育如此複雜的現像，提供有用的訊息，因此，指 標體系經常被設計來構成更加準確的訊息。」意即指標體系所能提供的訊息遠多 於個別指標的總合。
Wheeler and Haertel（1993）指出指標是對某一定義域中的每個元素，在知 識、技能、能力、態度及行為上發展定義，或發展與規準（criteria）有關的經驗 法則。
本研究綜整上述國內外各學者對「指標」的看法後，認為所謂的「評鑑指標」
（evaluation indicator），係指在進行各種領域相關評鑑工作時所引用的一種規 準（criteria），指標文字應具中性的屬性，僅針對所測量的現象提供實然性的描 述，並不進行深入之價值判斷，並可藉由個別指標間關聯性的整合，來建構一個 完整指標體系，以提供有用的決策資訊。
二、指標建構的程序
指標的建構需考量目的、時間、經費及專業條件，是否有現成指標可作為參 考或發展基礎，或為初探性指標建構。建構一套適切的評鑑指標體系，應有一套 完善的建構流程。
楊傳蓮(2008)彙整國外學者意見提出指標建構應經過以下四個程序：
（一） 選擇指標建構方法與人員，參酌經費、時間與專業等因素，選擇適當的
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建構方法，並反映利害關係人的觀點。
（二） 依指標建構法發展各項指標，在資料收集與分析後，再依發展的需要，
適當的組合及模式建構指標；並在建構指標系統後進行指標的詮釋，須 將指標置於指標系統中解釋，考慮當時的教育的脈絡，由熟悉該教育制 度的成員解釋為宜。
（三） 解釋指標時以使用者能瞭解的語言呈現，以提高指標的實用性。
（四） 從事指標系統的修正與評估，以求其完整發展，教育指標的價值與政策 的優先性會隨著時間而改變。
楊傳蓮指出一個成熟的教育指標系統必須經過研究、試驗、修正、再試驗、
再修正等不斷的循環歷程，才顯示出指標系統的價值。
此外，Blank（1993）則是將指標建構歷程詳細分為選取指標、組成資料合 作之體系及呈現指標之比較資料三階段，各階段發展步驟如下：
（一）第一階段：
1.根據研究結果與決策者及教育工作者的興趣，來發展概念架構。
2.獲得領導者的承諾與合作。
3.決策者、教育工作者、研究者與資料管理者共同參與指標選擇順 序。
4.選擇有限數量的指標，避免報告呈現的複雜性。
（二）第二階段主要步驟為：
1.決定資料蒐集方式。
2.與資料使用者及提供者合作，以建立可供比較的標準。
（三）第三階段：
1.設計資料型式以及流程。
2.資料蒐集與彙編。
3.呈現指標。
Selden（1990）提供了建構指標的三大步驟，首先選擇指標的概念模式，續 而選擇所欲測量的指標，最後發展指標以利蒐集與運用。
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Shavelson等人（1991）則認為發展步驟應先將可能的指標概念化，接著進 行指標篩選、選擇發展方案、評估發展方案，最後發展與界定個別指標。
三、指標建構的規準
江書良（2006）根據國外學者Oakes(1986)論述，指出一套適切、有價值的 評鑑指標，應能揭露以下幾項資訊：
（一） 教育現況：呈現教育系統目前的問題與困難；
（二） 政策相關：政策方向引導下，教育實際隨之改善之狀況；
（三） 教育成效：顯示出教育系統表現與教育成效的面貌；
（三） 教育成效：顯示出教育系統表現與教育成效的面貌；