英國於柔佛州的殖民發展策略

本節將說明英國殖民政策為何會發生轉變？在新的殖民政策下，英國是如何 介入柔佛的政經發展？以及如何藉由相關法規來引導柔佛西海岸地區的農業發 展？

壹、英國殖民政策的轉變

1824 年，英國與荷蘭簽訂倫敦條約，劃分兩國於東南亞地區的勢力範圍。

此後，英國一直是支配馬來半島的歐洲強權。英國對於馬來半島的統治態度，起 初是採行「自由放任」的政策；直至 1874 年，英國的印度殖民部總督與霹靂邦 諸酋長訂立邦咯條約，正式改變英國對馬來半島的殖民政策。（許雲樵，1963，

160；薩德賽，2001：161）

一、1874 年以前的殖民政策

自 1824 年起，英國對於馬來半島即採行「自由放任」的政策。英國採行此 殖民政策，主要的理由有二：

（一）在 19 世紀中葉，英國不太願意持續擴張帝國的統治範圍。由於英國已經 控制世界主要的航海路線，也未曾遭受到他國的干涉，因此不難維護英國 的海外貿易利益。不僅如此，英國許多重要的政治家堅信自由貿易原則，

主張鬆弛殖民統治，反對帝國進一步的兼併擴張。唯有海外貿易受撓，外 交勢力未能糾正情勢之時，英國政治家方會訴諸武力來扭轉情勢。

（二）位於馬來半島上的海峽殖民，地處前往中國進行貿易的中途站。不過，海 峽殖民地屬於自由港，英屬東印度公司於境內進行貿易，無法享有絕對的 貿易優勢。不僅如此，時至 1833 年，英屬東印度公司喪失壟斷中國貿易 的特權，因而降低該公司對海峽殖民地的經營興趣。若該公司繼續經營此 殖民地，也極不願意耗損過多的資源，取得馬來半島的行政統治權。

基於上述的理由，可以發現英國之所以與荷蘭競逐東南亞地區，並將馬來半 島納入其支配的勢範圍，主要的目的是要確保前往中國的貿易路線。（薩德賽，

2001：161-162）為達成此目的，英國僅需對海峽殖民地，加以妥善經營即可，

無須額外消耗帝國的資源，擴張其於馬來半島的勢力範圍。因此，英國即以「不 干涉馬來諸邦」，作為殖民政策的主軸，降低帝國資源的不必要耗損。此殖民政 策方針維持了將近半世紀的時間，直至 1874 年，英國開始正視馬來半島上的行 政管理，改變對馬來半島的殖民態度。

二、1874 年以後的殖民政策

自 1874 年起，英國對於馬來半島的殖民政策重新調整，採行「積極干預」

的政策。英國採行此殖民政策，主要的理由有二：

（一）1870 年以降，大多數歐洲國家的人口遽增，工業發展迅速，擴大原物料 的需求；再者，由於交通革新，有助於提高來自海外的原物料數量；在市 場需求與交通革新的交互影響下，促使歐洲列強將注意力轉向非洲與亞 洲，掠奪和開發資源，並輸回歐洲，滿足國內需求。同時期，英國工商界 也察覺非洲與亞洲尚有利可圖之機，加上歐洲其他列強的殖民競爭，促使 他們竭力鼓吹強硬的帝國政策。此外，英國投資家於北非和中南美洲的投 資，蒙受虧損，亦起而要求擴張帝國勢力範圍，開創新的投資場所。（欣 斯利編，1995：503）

（二）部分的海峽殖民地官員與商人認為馬來半島蘊藏豐富的資源，以及擁有廣 闊的土地，急待人為的開發與利用；唯有政治局勢穩定與行政效率良好的 環境下，方能進行大規模開發與商業貿易，以獲得豐厚的報酬。這些官員 與商人一致認為馬來諸邦欲達到上述的先決條件，需仰賴英國擴張其勢 力，控制諸邦，穩定局勢。海峽殖民地官員與商人的看法，係起因於馬來 諸邦常因王位繼承與權力擴散而陷入於混亂，危及其與諸邦的貿易往來，

以霹靂邦最為嚴重。（薩德賽，2001：162-163）

基於上述英國國內與馬來諸邦的情勢變化，促成英國政府改變殖民政策方 針，主動干預馬來半島的事務。1874 年，總督克拉克與霹靂邦諸酋長簽訂邦咯 條約，擁立新的蘇丹，解決霹靂邦王位繼承的問題。另外，藉由邦咯條約的訂立，

總督克拉克於霹靂邦建立駐在官制度，規定蘇丹必須同意與接受一位英國駐在 官，除了「涉及馬來宗教與習俗」之外，在其他所有問題上，蘇丹必須徵詢駐在 官的意見，並加以施實。（Dartford，1959：133）駐在官制度，是一種假保護蘇

丹之名，行間接統治之實的設計，因此英國毋需兼併領土與正式統治，僅需藉由 駐在官制度的統治機制，即可成為馬來諸邦的實際統治者。易言之，駐在官制度 引進霹靂邦，意謂著英國的帝國勢力，正式向馬來半島擴張。

貳、柔佛顧問官制度的建立

自 1824 年起，英國雖然奉行「不干涉」的殖民政策方針，但是不表示其不 關切自身於馬來半島的商業利益，尤其是對於鄰近新加坡的柔佛。柔佛，係馬來 諸邦中最獨特的一邦別。它與海峽殖民地之一的新加坡，僅以柔佛海峽相隔。它 的經濟是依賴新加坡而發展，其政治統治亦不時受到英國政府間接的干預。時至 1910 年，英國對柔佛的間接性干預，發生了重大的轉變。

一、英國對柔佛的干預緣起

由於柔佛與新加坡僅是一衣帶水，歷代天猛公伊布拉欣（Daing Ibrahim）與 阿武峇卡（Abu Bakar）都憂心英國勢力的介入，因此極力維護柔佛的主權。他 們積極開發柔佛，維護治安穩定，以及仿照英國的行政體系，建立柔佛的行政管 理部門，符合英國的商業利益，以維持柔佛的獨立與自主。（Thio，1967：2-3）

1885 年，為了確定英國政府無兼併柔佛的意圖，天猛公阿武峇卡與英國政府簽 屬英柔協議，除了承認阿武峇卡是柔佛蘇丹外，亦將英柔關係歸屬為「同盟而非 主從」關係。（Thio，1967：9）此協議的簽署，更加鞏固柔佛與阿武峇卡的獨立 地位。時至 1899 年，馬來聯邦州屬總駐在官瑞天咸（Frank Swettenham）向柔佛 蘇丹伊布拉欣（阿武峇卡之子）提議，將馬來聯邦州屬的鐵路向南延伸至柔佛，

以利連結至新加坡。柔佛蘇丹憂心此舉將危及柔佛的主權，因而斷然拒絕。此一 拒絕的決定，卻損害英國於馬來半島的殖民利益，讓英國政府開始興起干預柔佛 的意圖。（崔貴強，1973，829）

二、柔佛顧問官制度的建立

20 世紀初，馬來半島的橡膠種植業蓬勃發展，逐漸受到英國政府的重視。

英國殖民部與馬來聯邦州屬鼓勵私人資金，投入發展橡膠種植業，同時亦制定防 止土地投機行為的相關法規。由於柔佛擁有廣闊的土地，但缺乏資金投入來進行 土地開發，因此蘇丹伊布拉欣認為必須引進外來的資金，進行土地墾殖；其次，

蘇丹伊布拉欣認為大規模的土地開發，可以降低柔佛對於新加坡的經濟依賴，以 及增加國庫歲收。因此，蘇丹伊布拉欣不斷地將土地特許權，授予私人種植業者；

加上，柔佛未有防止土地投機的法規，成為了吸引私人種植業者，前往開發與投 資的有利條件。此外，柔佛蘇丹前先斷然拒絕馬來聯邦州屬的鐵路向南延伸至柔 佛的提議，破壞英國的殖民商業利益。基於上述的種種舉動，促使英國殖民部認 為柔佛蘇丹的做法，確實危及英國資本家於柔佛的商業利益，因此決定正式干預 柔佛蘇丹的統治。（Ramanathan，2000：119-121）

1909 年，在海峽殖民地總督的迫使下，柔佛蘇丹正式向英國政府提出申請，

派遣顧問官（Adviser）至柔佛，以提升柔佛行政效率與水準。（崔貴強，1973，

830）1910 年 1 月，坎貝爾（D. G. Campbell）任命為柔佛邦顧問官，係英國第一 位駐在於柔佛的官員。此指派任命，意謂著將柔佛併入英國殖民統治過程的一個 新里程碑。柔佛蘇丹隨即交付首任顧問官，負責柔佛的財政、土地、礦業與測量 等業務，以改善柔佛的行政體系與財歲狀況。（Ramanathan，2000：150）

由於顧問官的指派，係英國政府與柔佛蘇丹的口頭協議，無相關文書或條約 規 定 顧 問 官 的 權 力 與 義 務 ， 造 成 雙 方 對 於 顧 問 官 的 認 知 有 極 大 的 差 異 。

（Ramanathan，2000：157）因此，1914 年，在英國政府的施壓下，蘇丹同意締 結新協議，進一步擴大顧問官的職權，規定「除了涉及馬來人的宗教習俗外，國 內一切行政事務或其他問題，都必須徵詢與遵守顧問官的意見」，同時，「國內一 切歲入的徵收與控制，將在顧問官的指引下受限制」。（崔貴強，1973，830）

基於 1914 年的新協議，可知顧問官的職權，與馬來聯邦的駐在官無異，無 疑說明自 1914 年起，英國正式以間接統治的方式，控制柔佛的政治與經濟發展。

參、英國於柔佛州的土地開發政策

20 世紀初期，汽車與輪胎工業發展迅速，促使橡膠供不應求，價格飛漲，

因此橡膠種植業，可說是一項有利可圖的投資項目。不僅如此，歐洲對於椰乾與 椰油的需求增加，市場價格持續攀升，經營椰園亦是一項值得投資的農業活動。

在市場需求與價格的刺激下，許多種植業者趨之若鶩，爭相投入橡膠與椰子種植 業。英國政府意識到商業性農業的發展，不僅有利於荒地的墾殖，更能增加政府 的土地稅收。再者，柔佛有廣大面積的原始林地，欠缺開發土地所需的資金，因

此亟需外來資金的投入，以進行土地開發。最後，英國政府認為欲吸引外來資金 的投資，必須確立土地所有權且受到法律的保障，得以自由買賣。為達成上述的 殖民目的，英國政府即以土地改革為殖民政策的主軸，不但獲得土地開發的資 金，也可以增加國庫的歲收。在上述殖民政策的主導下，柔佛政府於 1910 年頒 布「土地條例」，日後陸續頒布相關法條，補充或修正不足，以改造柔佛的社會 經濟環境條件，適合英國的殖民利益。其中，以 1910 年土地條例與 1929 年土地 規則最為重要。

一、土地所有權的改造

傳統上，馬來人對於土地的權力，僅擁有「使用權」而無「所有權」；只有 蘇丹擁有土地的「所有權」。（Wong，1975：23-24）此即說明在傳統馬來人社會，

馬來人是無「土地所有權」的概念。倘若無法擁有土地所有權的話，不易吸引歐

馬來人是無「土地所有權」的概念。倘若無法擁有土地所有權的話，不易吸引歐