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第肆章、我國海域主管機關海洋委員會之角色及功能
我國周邊均為海洋所包圍，所屬外離島最遠為南海太平島，長期面臨中共 的文攻武嚇，且我國所屬專屬經濟區亦與日本、中國、菲律賓等專屬經濟區域有 所重疊，隨著1994 年《聯合國海洋法公約》正式生效，我國雖礙於國際現實無 法加入該公約，惟依據國際法與國際慣例，我國亦享有賦予主權國家的權益，因 此也陸續訂定《領海及鄰接區法》、《專屬經濟海域及大陸礁層法》等國內立法 作為維護海洋權益之依據，亦於2001 年出版《海洋政策白皮書》、2004 年《國 家海洋政策綱領》及2006 年的《海洋政策白皮書》、2007 年《海洋教育政策白 皮書》等海洋相關政策，宣示我國重視海洋並且開始規劃海洋總體之發展，然海 洋戰略之落實需由政策的落實施行，因此我國海洋專責機關之功能及角色便相當 重要。
第一節、行政院海岸巡防署時期
我國海域主管機關之設立，係基於國內外環境及為因應特殊情勢所需而設 立的，行政院海岸巡防署於成立2000 年 1 月 28 日，自 2018 年 4 月 28 日海洋 委員會正式成立後，便改隸屬為海洋委員會，並更名為海巡署。行政院海岸巡防 署係由國防部海岸巡防司令部、內政部警政署水上警察局及財政部關稅總局所屬 緝私艦合併而成，是2000 年到 2018 年期間我國主要海域主管機關，也是我國 唯一於海上執法機關。
壹、成立背景
我國自1949 年撥遷來台後，即使我國在戒嚴之下，但由於美蘇冷戰造成周 邊情勢不穩，我國又需面臨中共滲透及武力犯台的威脅，因此當時我國在海域安 全部分係由海軍負責巡護，海岸地區則由陸軍戍守，近海及港口部分則為警察單
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位及海關人員負責，直到1965 年後，才改由臺灣警備總司令部負責海岸地區相 關事務，自1987 年 7 月 15 日蔣經國總統宣布解嚴止，我國在該階段的海域主管 機關主要為國防部，並由該部負責維護海上治安及確保國家安全。
我國於1987 年 11 月 2 日開放兩岸探親後，兩岸之間交流熱絡，我國政治 及文化開放之風氣，以及經濟的迅速發展，吸引了大陸、東南亞地區人民陸續至 我國發展。同時我國海域主管機關除了原本國家安全及維護海上秩序外，亦因大 量偷渡及社會治安案件頻繁，轉而開始注重執法、防止偷渡走私等海上犯罪。自 1991 年 5 月 1 日李登輝總統宣告動員戡亂時期終止後，隔年 1992 年 8 月 1 日，
將臺灣警備總部改名為臺灣軍管區司令部暨海岸巡防司令部，專責執行查緝走私 偷渡等岸際執法，以及為防制中共滲透突擊的海岸線安全巡護工作，並隨時做好 備戰之準備，以利臺海間發生戰爭時，納入作戰體系進行防衛作戰之任務；另外 必要時協助岸際救生救難、海洋污染等環境保護等任務。而在我國周遭海域部分，
則由臺灣省淡水水上警察巡邏隊負責，該隊於1990 年依《保安警察組織通則》
改制為內政部警政署保安警察第七總隊負責，其主要任務在於負責沿海查緝走私 偷渡、打擊犯罪及配合農委會巡護船隊執行遠洋護漁之工作。1
同時期我國在南海海域的東沙島及南沙太平島，係由我國海軍陸戰隊駐守，
唯南海海域在1982 年《聯合國海洋法公約》第三次會議決議過後，使本來就存 在爭議的南海海域再次成為焦點，相關主權聲索國越南、菲律賓等東南亞國家與 中國在此競爭激烈，南海海域局勢日趨緊張，因此李登輝總統於1990 年登東沙 島慰問留守國軍官兵，同時宣示我國在南海主權。接著東協在1992 年 7 月 22
1 吳東明，海巡應用科技(台北市:五南圖書出版社，2010 年)，頁 3；黃異主持，海上保安制度 與組織之分析研究（行政院研究發展考核委員會，1992 年），頁 58-59。
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日發表《南海宣言》，2呼籲各國在南海應以和平方式處理爭端，共同維護南海 地區海上安全、打擊海盜、查緝走私毒品、搜救及維護海洋生態與環境。
在李總統宣示我國南海主權後，我國亦於1992 年 8 月 5 日設立「南海小組」
處理南海議題，該組由內政部主導，並由外交部、經濟部、交通部、農業委員會、
衛生署、環境保護署、大陸委員會、國家科學委員會及高雄市市長擔任小組委員，
針對南海海域及我國所屬島嶼之安全維護、資源開發、國際關係及交通設施等事 項討論。同年10 月便公告東沙島及南沙太平島限制空域及海域範圍，3強化我國 在該海域之主權，接著又於1993 年頒布《南海政策綱領》及其實施綱要分工表，
明確地宣示我國維護在南海11 段線內之海域主權，並堅定以和平解決爭端，加 強管理開發南海及促進國際合作，及維護海洋生態環境之目標。
為維護我國在南海主權，內政部警政署保安第七總隊分別於1994 年 4 月及 1995 年 3 月，陸續派遣巡邏艇赴南海海域護漁、打擊海盜及查緝走私，並且執 行海域巡邏任務，唯於1995 年因太平島駐守之國軍砲擊闖入禁止水域的越南貨 輪後，遭越南與菲律賓強烈地外交抗議後，保安第七總隊始被召回，結束了我國 在南海巡弋及宣示主權之任務，該事件即為「保七南巡事件」。4而在該事件結 束後，我國內政部另外成立「南海突發事件緊急處理小組」作為我國處理南海問 題之最高層級。隨著國內於1998 年 1 月 21 日頒布《中華民國專屬經濟海域及大 陸礁層法》及《中華民國領海及鄰接區法》兩法，加上解嚴後及周邊海域上糾紛
2 “1992 ASEAN DECLARATION ON THE SOUTH CHINA SEA”,CENTRE FOR INTERNATIONAL LAW,
https://cil.nus.edu.sg/wp-content/uploads/2017/07/1992-ASEAN-Declaration-on-the-South-China-S ea.pdf (10/3/2020).
3 「公告東引、馬祖、烏坵、金門、東沙、南沙地區限制、禁止水域及限制空域管制範圍及事項，
並自中華民國87 年 6 月 24 日生效」，
http://twinfo.ncl.edu.tw/tiqry/hypage.cgi?HYPAGE=search/merge_pdf.hpg&dtd_id=12&sysid=G98 67587&jid=92001130&type=g&vol=87081000&page=%E9%A0%811023-1035。
4 邊子光、張中勇，「南海紛爭下 的保七南巡」，警學叢刊，第26 卷第 1 期（1995 年 7 月），頁 127-150；尹章華，國家主權與海域執法（臺北：文笙書局，2002 年），頁 7-17。
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頻繁，為能有效海上執法任務遂行，並避免影響處理兩岸時發生軍事衝突，爰於 同年6 月 15 日成立內政部警政署水上警察局。
水上警察局相較於保安第七總隊之任務，除了承襲原本保安第七總隊的沿 海查緝走私偷渡、打擊犯罪及配合農委會巡護船隊執行遠洋護漁等任務外，另負 責維護海上交通安全、海上災防及救生救難、海洋生態保育、環境保護等事項，
此部分在分工上及任務性質均與1994 年《聯合國海洋法公約》內容大致符合，
可算是我國在《聯合國海洋法公約》通過後，國內海域管理重要之海上力量，5惟 當時我國各漁、公、商港安檢所之管理，自解嚴改受警政署管理到水上警察局成 立後，均並未將其納入，可以說是岸海管理的進程上並未同步，該階段尚屬於案 海分離治理，涉海事權仍並未統一。
另外由於解嚴後，我國走私頻繁，為查緝走私之需要，依據《海關緝私條 例》第16 條略以，海關在緝私工作如有必要，得請軍警等其他單位協助，而軍 警單位如於非通商口岸發現違反緝私條例時，得逕行查緝，並移送主管機關辦理。
而為有效強化查緝效率，於1990 年 7 月會同軍警單位成立「聯合緝私督導會報」
以協調溝通各緝私單位，並依其單位能力劃分責任海域，6 海里由保安第 7 總隊，
6 到 24 海里由海關緝私艦，24 海里外由海軍負責。然因為各緝私單位之存在，
各有其立場與職責，造成單位間的協調溝通不易，且各單位為求績效，常造成爭 功諉過的事情發生，導致查緝績效低下。6
綜上，我國在1994 年《聯合國海洋法公約》正式生效後，即使我國於 1998 年頒布《中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法》及《中華民國領海及鄰接區法》
兩法後，在海域上負責國家安全、主權維護及護漁等任務，仍為我國海軍為主要 負責機關，水上警察局則主要負責海域上交通安全、執法及漁事糾紛處理等業務，
5 邊子光，海洋巡防理論與實務（桃園：中央警察大學，2008 年）頁 29-30。
6 陳純瑩，「解嚴後我國海上治安機關之建置」，人文社會學報，第1 期（2005 年），頁130-131。
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海岸地區部分，則由海岸巡防司令部以岸際範圍內，進行查緝走私偷渡、防治中 共滲透突擊、海岸管制區管理等工作，各港口管理則由警政署負責，而在走私偷 渡防制工作，則除了前開機關辦理，亦尚有調查局、海關等機關偵辦，另外在漁 業管理及環境則主要由農委會及環境保護署處理。綜上，在此階段我國在海洋管 理上不僅採岸海分離之制度，各海洋相關機關之設立仍是出自於內政需要，未有 統一之機關負責指揮協調，事權分工相當混亂。另即使中央層級曾將各海洋事務 相關納入的「南海小組」，但主要係為因應中共與東南亞國協在我國南海海域各 種侵犯主權之宣言及行動所設立的，這一時期我國海洋戰略、政策規劃及組織設 立，明顯僅就問題發生而發展出應對的組織或政策，缺乏整體性及邏輯性的規 劃。
貳、海岸巡防署之角色（2000 年-2018 年）
考量我國涉海機關林立，事權分散，我國於1999 年 3 月 18 日召開國家安 全會決議，成立海岸巡防專責機關，納編國防部海岸巡防司令部、財政部關稅總 局下轄之緝私艦艇、內政部警政署水上警察局及各縣市政府所屬商、漁港安檢所 等單位，由行政院統一規劃推動相關籌設事宜於2000 年 1 月 26 日頒布《海岸 巡防法》、《行政院海岸巡防署組織法》、《行政院海岸巡防署海岸巡防總局組 織條例》、《行政院海岸巡防署海洋巡防總局組織條例》及《政院海岸巡防署海
考量我國涉海機關林立，事權分散，我國於1999 年 3 月 18 日召開國家安 全會決議，成立海岸巡防專責機關，納編國防部海岸巡防司令部、財政部關稅總 局下轄之緝私艦艇、內政部警政署水上警察局及各縣市政府所屬商、漁港安檢所 等單位，由行政院統一規劃推動相關籌設事宜於2000 年 1 月 26 日頒布《海岸 巡防法》、《行政院海岸巡防署組織法》、《行政院海岸巡防署海岸巡防總局組 織條例》、《行政院海岸巡防署海洋巡防總局組織條例》及《政院海岸巡防署海