我國海洋戰略與我國海洋委員會之研究 - 政大學術集成

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(1). 國. ⽴. 政. 治. ⼤. 學. 外. 交. 學. 系. 戰略與國際事務碩⼠在職專班碩⼠論⽂. 政治大我國海洋戰略與我國海洋委員會之研究立. ‧ 國. 學. The study of Maritime Strategy and Ocean Affairs Council of Republic of China. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：連弘宜博⼠研究⽣蔡奇勳撰中華民國⼀Ｏ九年七⽉. DOI:10.6814/NCCU202001500.

(2) . 謝. 辭. 時光飛逝，自 2017 年錄取外交學系戰略與國際事務在職專班迄今，已過三年，隨著論文付梓成冊，心中是相當的喜悅及激動，回首這段寫作論文的期間所遇到的各種窒礙，都恰好有貴人相助及鼓勵，才能夠順利解決問題完成論文。首先我要特別感謝的是我的指導教授連弘宜博士，感謝連老師在我這段撰寫論文期間，始終給予我細心且熱情的幫助，當我遇到瓶頸或有所困惑時，給予我實質且專業的指導，當我在研究的道路上迷路時，可以找到方向得以解決各種問. 政治大. 題，最終完成碩士論文，非常感謝您！. 立. 接著要感謝陳偉華博士及蔡育岱博士，兩位老師在百忙之中仍撥冗北上至政. ‧ 國. 學. 大擔任口試委員，並在研究計畫及最後的口試時，給予我許多的專業指導，在兩. ‧. 位老師的細心指導之下，讓我的論文更臻完善，感謝您們！. 感謝外交學系的助教們及同窗好友們，在這三年不吝分享資訊及給予我協助. sit. y. Nat. io. er. 及幫助，使我在撰寫論文上受益良多；此外我還要感謝這一路上曾經幫助過我的. al. 好友及貴人們，謝謝你們無償的提供幫助及支援，使我在資料的蒐集上節省了許. n. iv n C hengchi U 多時間，也讓得我的論文更豐富、更多元，謝謝你們。. 最後我要特別感謝我的母親左瑠珀女士及家人們，是母親及家人們的支持、體諒及關心，讓我在同時面臨工作及課業壓力的下，還能夠保持心中那股熱情及衝勁，完成了人生中第一篇論文，這是千言萬語無法表達之感謝及感恩。最後謹將此論文獻給我敬愛的母親及天上的父親！蔡奇勳誌於政治大學外交學系中華民國 109 年 7 月. . i DOI:10.6814/NCCU202001500.

(3) . 摘. 要. 在《聯合國海洋法公約》通過後，如何有效治理海洋及運用海洋，顯然已成為世界各國必然面對的課題，對四週環海的我國來說也是重要的議題，因此我國海洋戰略下的海洋委員會如何成為國家發展海洋戰略的推手及執行者，與周遭國家之類似機關有無差異性或有無可效法參考之處，是值得探討及研究。本研究目的旨為分析冷戰前後迄今全球海洋戰略之發展與轉變，探討我國在海洋立國的政策下的海洋戰略為何？為何組建海洋委員會，其成立的目的為何，. 政治大. 解決了哪些問題，以及後續的發展。以及對中國、日本及菲律賓的海洋戰略發展. 立. 態勢，能否使我國在海洋的發展得到最大效益。. 學. ‧ 國. 與所設立的海域主管機關進行比較，在我國海洋戰略下的海洋委員會有什麼優劣. ‧. 中國自提出「一帶一路」的國家戰略，海洋戰略便成為「一路」的重要手段，加上對其海域主管機關的整合後，新成立的中國海警局成為了海上維權、維穩及. sit. y. Nat. io. er. 維護海洋利益之重要力量；而日本再經過對自身國家發展及歷史反思後，加上中. al. 國崛起影響，其海洋戰略目標便是建立海洋結盟的組織及發展為海洋資源大國，. n. iv n C hengchi U 並由海上保安廳作為因應非傳統安全，及對外輸出專業海巡能力之海上力量；菲. 律賓則因群島特性及被殖民的歷史，在獨立後基於國防及經濟利益始終有著宏偉的海洋戰略，惟礙於國內政治動盪及海上力量薄弱，仍舊處無法達到目標。我國行政院海岸巡防署自組織調整為海洋委員會，在頒布《海洋基本法》後，有關我國涉及海洋事務之機關已更趨統一，但與中國、日本及菲律賓等國相較下，仍需在組織層級、海洋外交、海上力量及人才培育等部分仍有待進步。. 關鍵字：海權、海洋戰略、海域主管機關、海巡機關. . ii DOI:10.6814/NCCU202001500.

(4) . Abstract After the adoption of United Nations Convention on the Law of the sea, how to effectively govern and use the ocean is regarded as an important topic around the world, especially for Taiwan which is surrounded by sea. How the Ocean Affairs Council (OAC) becomes the promoter and executor of the national maritime strategy, whether there is different between maritime agencies in the surrounding countries, and whether there is strategy can be learned from them are worthy to research. The purpose of this study is to analyze the development and transformation of global maritime strategy before and after the Cold War, and to discuss our. 治政大 solved, and what is the purpose for its establishment, what problems it has 立 follow-up development. Also, what is the advantage and disadvantage of OAC maritime strategy based on the ocean policy. Why the OAC is formed, what is the. ‧ 國. 學. under national maritime strategy when comparing the maritime strategic development of China, Japan and the Philippines, can it maximize the benefits of. ‧. maritime development.. Nat. sit. y. The maritime strategy has become an important mean of the 21st-Century. io. er. Maritime Silk Road after China proposed the Belt and Road, and after the integration of other maritime authorities, the China Coast Guard has become an important force. n. al. Ch. i Un. v. for maritime rights protection, stability and interests. After reflecting on its national. engchi. characteristics and historical development and responding to the rise of China in marine, Japan’s maritime strategy is to establish maritime alliances and become the great power of maritime resource. The Japan Coast Guard acts as a maritime force that responds to non-traditional security and exports professional maritime patrol power. Philippines has grand maritime strategy based on the national defense and economic interest independence after independence behind its colonial history and island characteristics. However, the goal is still not achieved because the of domestic political turmoil and weak maritime power. The Coast Guard Administration. Executive Yuan is adjusted to the OAC. After the enact of the "Ocean Basic Act", the agencies involved in national maritime have become more unified. However, there is still room for improvement in organizational . iii DOI:10.6814/NCCU202001500.

(5) . levels, maritime diplomacy, maritime power, and talent cultivation when comparing to countries such as China, Japan, and the Philippines. Keywords: Sea power; Maritime strategy; Maritime competent authority; Coast guard administration.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. . Ch. engchi. i Un. v. iv DOI:10.6814/NCCU202001500.

(6) . 目. 錄. 第壹章、緒論 ..................................................................................................... 1 第一節、研究動機與目的 ......................................................................... 1 壹、研究動機 ..................................................................................... 1 貳、研究目的 ..................................................................................... 3 第二節、文獻回顧 ..................................................................................... 4 壹、冷戰前後海洋戰略發展及我國海洋戰略現狀 ......................... 5 貳、我國海洋委員會之背景與沿革 ............................................... 10 參、周邊海域國家之海洋戰略 ....................................................... 11 第三節、研究途徑與方法 ....................................................................... 15 壹、研究途徑 ................................................................................... 15. 政治大第四節、研究範圍與限制立 ....................................................................... 18 貳、研究方法 ................................................................................... 17 壹、研究範圍 ................................................................................... 18. ‧ 國. 學. 貳、研究限制 ................................................................................... 19 第五節、章節安排 ................................................................................... 21. ‧. 第貳章、海洋戰略發展及現狀 ....................................................................... 23. y. Nat. 第一節、冷戰結束前海洋戰略發展（1991 年前） .............................. 24. sit. 壹、英國與海權的問世 ................................................................... 24. er. io. 貳、從海權到海洋戰略 ................................................................... 27. n. a 參、冷戰期間海洋戰略 ................................................................... 29 iv l. n Ch 第二節、冷戰結束後海洋戰略發展（1991 年─迄今） ...................... 36 U i engch. 壹、《聯合國海洋公約》及相關海洋法的影響 ............................. 36 貳、全球化的影響 ........................................................................... 41 參、海洋戰略中之海上力量功能 ................................................... 44. 第三節、我國海洋戰略發展及現狀 ....................................................... 47 壹、冷戰前我國海洋戰略發展 ....................................................... 48 貳、冷戰後我國海洋戰略發展 ....................................................... 50 參、我國與鄰近海域之關係 ........................................................... 55 第四節、小結 ........................................................................................... 59 第參章、我國周邊國家海域主管機關之功能及目的 ................................... 61 第一節、中共海洋戰略與相關機關功能及目的 ................................... 63 壹、中共海洋戰略發展 ................................................................... 64 . v DOI:10.6814/NCCU202001500.

(7) . 貳、中國海域主管機關發展背景及功能 ....................................... 70 參、中國海洋戰略下海域主管機關之目的 ................................... 76 第二節、日本海洋戰略與相關機關功能及目的 ................................... 78 壹、日本海洋戰略發展 ................................................................... 78 貳、日本海域主管機關發展背景及功能 ....................................... 86 參、日本海洋戰略下海域主管機關之目的 ................................... 91 第三節、菲律賓海洋戰略與相關機關功能及目的 ............................... 93 壹、菲律賓海洋戰略發展 ............................................................... 94 貳、菲律賓海域主管機關發展背景及功能 ................................. 100 參、菲律賓海洋戰略下海域主管機關之目的 ............................. 102 第四節、小結 ......................................................................................... 103 第肆章、我國海域主管機關海洋委員會之角色及功能 ............................. 107. 政治大壹、成立背景 ................................................................................. 107 立. 第一節、行政院海岸巡防署時期 ......................................................... 107 貳、海岸巡防署之角色（2000 年-2018 年） ............................. 111. ‧ 國. 學. 參、海岸巡防署之功能（2000 年-2018 年） ............................. 114 第二節、海洋委員會成立前後比較 ..................................................... 117. ‧. 壹、海洋委員會成立背景 ............................................................. 118. y. Nat. 貳、海洋委員會角色及功能 ......................................................... 121. sit. 參、與行政院海岸巡防署之比較 ................................................. 124. er. io. 第三節、我國海洋戰略下海洋委員會與各國間相關機關之比較 ..... 129. n. a 壹、與中國海域主管機關之比較 ................................................. 129 iv l. n Ch 貳、與日本海域主管機關之比較 ................................................. 133 U i engch. 參、與菲律賓主管機關之比較 ..................................................... 137 第四節、小結 ......................................................................................... 141 第伍章、結論 ................................................................................................. 145 第一節、總結 ......................................................................................... 145 第二節、研究發現 ................................................................................. 146 第三節、未來研究方向 ......................................................................... 151 參考文獻 ......................................................................................................... 153. . vi DOI:10.6814/NCCU202001500.

(8) . 表目錄表 3 - 1 中、日、菲海域主管機關比較表 ..................................................... 61 表 4 - 1 中國與我國主管機關比較表 ........................................................... 130 表 4 - 2 日本與我國主管機關比較表 ........................................................... 134 表 4 - 3 菲律賓與我國主管機關比較表 ....................................................... 137. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. . Ch. engchi. i Un. v. vii DOI:10.6814/NCCU202001500.

(9) . 圖目錄圖 1 - 1 研究途徑圖 ......................................................................................... 17 圖 2 - 1 冷戰結束前後海洋戰略發展背景圖 ................................................. 23 圖 2 - 2 我國海洋戰略發展背景圖 ................................................................. 47 圖 3 - 1 中國海洋戰略發展背景圖 ................................................................. 63 圖 3 - 2 日本海洋戰略發展背景圖 ................................................................. 78 圖 3 - 3 菲律賓海洋戰略發展背景圖 ............................................................. 94. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. . Ch. engchi. i Un. v. viii DOI:10.6814/NCCU202001500.

(10) . 第壹章、緒論第一節、研究動機與目的壹、研究動機廣裘大地的盡頭，是藍色海洋的起點，當居住於海邊的人們掌握航行技術時，就開始對海洋進行初步的海洋探索及海洋資源的運用，隨著造船及航海技術進步，對海洋探索距離及海洋資源的運用也逐漸擴大，海洋也逐漸成為人類爭權奪利的舞台。英國華特．雷利爵士說過：誰控制了海洋，誰就控制了貿易；誰控. 治政大制了世界貿易，誰就控制了世界的財富，最後也就控制了世界本身。在歐洲各國立 ‧ 國. 學. 尚未發現新航線前，東西方貿易路線需經中亞到達地中海東岸後，至此轉運至歐洲各地，在此貿易線上曾興起許多國家、政權，當時可說是誰掌握貿易路線誰就. ‧. 擁有無比的財富進而建立強大政權，歷史上的許多案例，如羅馬時代的腓尼基、. Nat. sit. y. 中世紀的威尼斯及鄂圖曼土耳其，都曾是掌握地中海貿易路線而成為強盛國家的. n. al. er. io. 案例，而自地理大發現後，當葡萄牙、西班牙、荷蘭、英國等國家陸陸續續派出. Ch. i Un. v. 許多探險船及商船，開始在世界各地爭奪貿易航線與殖民地時，海圖上航線，也. engchi. 已經編織出一個又一個帝國興起的歷史，也逐漸勾勒出當今世界的局勢，對現今國際影響深遠。美國軍事家馬漢（Alfred Thayer Mahan）在其名著《海權對歷史的影響（1660-1783）》論述海洋與國家發展與安全時，傳統的海權理念便開始被各國重視，海權其最終目的就是控制海洋，而控制海洋方法就是利用強大的戰艦控制海洋、奪取並保持制海權，尤其是以貿易立國之國家，海上貿易航線便是國家的生命線，而海上交通的控制權則決定於強大的海軍及其運用戰略之水準。1然而， 1. . 劉新義、秦儀，「現代海權與國家海洋戰略」，社會科學，第 3 期（2004 年），頁 73。 1 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(11) . 如果單單以強大的海軍作為控制海洋，在現今國際中已絕非優先考慮的手段，海洋不單僅有作為海上運輸及軍事戰略的價值，還有漁產、礦產等重要資源，尤其自二戰結束以來，隨著人類科技的進步，海上和海底的資源的取得愈加的簡單，在世界各國對海洋資源的需求、海上貿易線的依賴日漸加深下，為保護自己所佔海洋範圍及資源，積極的研擬相關的海洋政策，而聯合國亦召開三次聯合國海洋法會議來對各國對海洋的權利和責任有所定義及規範，另外隨著國際對環保議題的重視，如何維護海洋生態及環境，以達到永續利用的海洋生態及保育的觀念也成為各國海洋政策中，備受關注的重點之一。. 政治大. 又我國地處重要戰略位置，四周擁有豐富的海洋資源，對美國來說，是圍. 立. 堵中共的第一島鏈中之一環，對中共來說，則是向海洋發展並建立藍水海軍的一. ‧ 國. 學. 大阻礙，又加上處於東亞交通樞紐，伴隨著近年國際對海洋發展日趨重視，為維. ‧. 護海洋權益，我國周遭各國家均調整海洋政策，積極發展海洋事務，而我國也自. sit. y. Nat. 2000 年陳總統「海洋立國」至 2008 年馬總統提出的「藍色革命、海洋興國」向. n. al. er. io. 美、日靠攏，藉此明確了我國在海洋戰略研究或探討上的必然。而筆者現任職於. i Un. v. 海洋委員會海巡署，更體驗到我國在我國海域上的捍衛我國主權、護漁及救生救. Ch. engchi. 難的努力及辛苦，前行政院海岸巡防署是國安的一份子、是我國維護治安的一員、更是國防中不可或缺的一部分，而新成立海洋委員會後，更涵蓋海洋保育及海洋科技等相關領域，未來勢必有更大的責任及作為必需承擔。因此本研究之動機主要為：（一）在海洋法規範下達到對海洋的實際控制，治理周遭海洋及運用海洋的能力，顯然已成為世界各國必然面對的課題，尤其我國是海島國家，因此更必須面對此問題。（二）海洋委員會及海巡署如何成為國家發展海洋戰略的推手及執行者， . 2 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(12) . 與周遭國家之類似機關有無差異性或有無可效法參考之處，是值得探討及研究。. 貳、研究目的綜觀我國所轄領土，尤其是臺灣本島，上承東海，下接南海，左擁太平洋、右抱臺灣海峽，其優越的地理位置，不僅係為東北亞與東南亞重要的交通樞紐，四周更擁有相當豐富的海洋資源，也造就了在國際戰略及地理位置上的重要性，從北方的釣魚島列嶼，到南方的南沙太平島，周遭均為國際爭議易發之海域，而臺灣屬海島國家，海岸線綿長，在民生經濟、社會文化、國家安全等方面上，皆. 政治大. 須仰賴海洋，可謂依賴甚深，因此制定海洋戰略或政策，來確保我國能在海洋上. 立. 掌握優勢，使我國能有更多的能力有效掌握資源、能源、確保商業航運等，維護. ‧ 國. 學. 我國人民的安全、生存的空間及安全的環境，應成為國家發展之重點。當然，除. ‧. 了制定相關海洋戰略或政策外，如何落實執行並確保我國對海洋的掌控，尤其考. sit. y. Nat. 量現今國際社會對和平的渴望，以及我國在國際上之地位尚有爭議，利用軍事力. n. al. er. io. 量（海軍）作為爭奪或掌控海權，雖太過於激進且不易被國際社會所接受，但仍. i Un. v. 是作為威嚇或防禦之最後一道防線，但其實在面對海上的爭端或議題，仍是有其. Ch. engchi. 他可以執行我國海洋戰略或政策的部門或單位來代替軍事力量。我國在歷經行政院組織改造後，於 2018 年新成立的海洋委員會，其下轄海洋保育署、海巡署及海洋研究院，其中海巡署前身及為 2000 年所成立的海岸巡防署，是當時我國為查緝走私偷渡而成立的海域執法機關，其組成是執法單位也算是準軍事單位，在我國所轄海域及海岸的安全秩序巡護以及執法，無論洋巡或岸巡都有自己的職責，也是海上除了我國海軍以外，能執行並維護我國海洋利益或海權的相關單位。現今在海洋委員會的指導下，海巡署其執法角色是個很好在周遭海域作為外交手段影響區域局勢發展之力量，尤其在人道考量或救難名義等 . 3 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(13) . 面向之議題更是個很好之切入點，藉此達成戰略目的，獲得國家利益，除此之外，在海上執法巡護時，也可有效伸張主權，且亦為國際上較能接受的衝突摩擦方式。相較於此，中共在近年處理南海、東海等問題上，均採用海洋執法單位處理，這種手段雖不是中共首創，但卻是為中共運用的更為靈活且徹底。2 目前我國雖有許多研究海權或海洋戰略之書籍或期刊，但多以海軍或海軍戰略作為探討主軸，針對海洋委員會等海洋事務機關研究或以周遭海域局勢下之海洋事務機關之作為研究甚少，環觀我國周遭國家，多設有相關海域執法單位，其任務屬性也因各國的海洋戰略目標有所不同，而我國國情特殊，無法以他國海巡. 政治大. 的一般角度做為探討，故本次研究目的主要為：. 立. (一) 我國在海洋立國的政策下的海洋戰略為何？. ‧ 國. 學. (二) 我國為何組建海洋委員會，其成立的目的為何，解決了哪些問題，以及. ‧. 後續的發展。. n. al. er. io. 勢，能否使我國在海洋的發展得到最大效益。. sit. y. Nat. (三) 與周邊海域國家相比較，在我國海洋戰略下的海洋委員會有什麼優劣態. Ch 第二節、文獻回顧 Un engchi. iv. 本文文獻回顧區分三個部分，首先第一部分參考前人所著書籍、期刊及著作等，歸納冷戰前後海洋戰略思潮演變及現今我國海洋戰略之發展，第二部分則了解我國海洋委員會之背景與沿革，第三部分則蒐集整理東海及南海周遭主要國家海洋戰略下所建構的海域主管機關之相關文獻，並與我國海洋委員會比較；另因我國對中國、中共還是大陸之名稱定義上仍有分歧，考量各著作、期刊及文件等資料對中國、中共或大陸仍有不同，為避免混淆，爰於本研究中統一定義，除著. 2 蘇冠群，中國的南海戰略（台北：新銳文創，2013 年 4 月 9 日），頁 187。 . 4 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(14) . 作、期刊及文件等資料之名稱或援引學者所說、所著等原文及句子等均維持其出處所稱，本研究內均以中共稱呼；於外交與國際或有其他國家比較時，則稱為中國；涉及學術研究、地理或地區時，則稱呼為大陸。. 壹、冷戰前後海洋戰略發展及我國海洋戰略現狀有關海洋戰略與海權的相關書籍及資料頗多，現今世界普遍認為海權思想最早出現於馬漢（Mahan）1890 年出版的《海權對歷史的影響》一書中，作者提到影響國家海權之發展則在於地理位置、自然型態、領土的範圍、人口、民族性質及政府政策與特點等六項基本條件，而在上開六項基本條件下另必須具有生產. 政治大. (製造並交換產物的需求)、海運（交換產物的工具）、以及殖民地（使海運擴大. 立. 及便利化，並保護其運行）等三大關鍵之基本結構環節相連而成，建立起海權之. ‧ 國. 學. 基本結構，其主要原因在於透過海洋貿易之優越性，而為了維持貿易，首要就是. ‧. 確保海上運輸之安全，而為了保障其海上運輸安全則需要保護並擴大其能力，掌. sit. y. Nat. 握制海權，相輔相成而創建立海權。3另一方面英國海洋戰略家柯白（Julian S.. n. al. er. io. Corbett）則於《海上戰略的若干原則》一書中說明制海權就是掌握海上交通線，. i Un. v. 不論是否為商業使用或軍事使用，而其目標就是制海權的奪取，而其工具之一就. Ch. engchi. 是艦隊，並認為海上戰略是以海洋為主的戰爭之支配原則，所謂海軍戰略係屬於其中一部分，當海上戰略確定後，海軍艦隊對於陸上部隊以及艦隊本身應履行的責任而行動，以此，海軍戰略是整個戰略藝術的組成部分，必須和陸軍及外交戰略共同配合。4 國內學者鈕先鍾及劉達材均針對馬漢（Mahan）及柯白（Corbett）均有其理論之介紹及說明，鈕先鍾認為馬漢（Mahan）最大貢獻就是舉證了國家與海洋間的權利是有密切相關的，海洋所帶來的大量商業利益，必須需要強大的艦隊來確 3 4. . Alfred Thayer Mahan 著，范利鴻譯，海權論（北京：陝西師範大學出版，2007 年 6 月），頁 42-45。 Julian S. Corbett 著, 仇昊譯，海上戰略的若干原則（上海：上海人民出版，2012 年 9 月）。 5 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(15) . 保制海權，也強調海洋可保護國家免於本土戰爭，另外闡明了海權在整個歷史中扮演的重要角色及其意義，以及海軍及海軍戰略之重要性，持續影響日後美、英、德、俄等歐洲諸國及亞洲日本為搶奪制海權，走向海上軍備競賽之途，但鈕先鍾特別指出馬漢（Mahan）雖提倡海軍之重要，但其仍是一種工具，必須在政治家的指導之下，5而劉達材則認為海權雖非單純海軍力量，而是代表國家綜合之力量，兩位學者均認為可分為海權構成及海權遂行，而海權遂行方面則分為海洋控制及海洋使用；另外對於柯白（Corbett）部分則在於認同其海上戰略理論，惟在保護航運，控制交通之護航部分，鈕先鍾認為柯白（Corbett）並未如同馬漢（Mahan）. 政治大. 重視護航之必要性，且因受克勞塞維茲影響，過於強調積極防禦，是其戰略思想. 立. 之缺點，而劉達材則認為維持戰時及平時的海上優勢及為其優點之一。6. ‧ 國. 學. 綜上，無論是馬漢（Mahan）或柯白（Corbett）其海權思想都屬於冷戰之前. ‧. 的戰略理論家，其相同之處都在於從海戰史中研究總結出海戰的基本原則及規律，. sit. y. Nat. 目標都是在於制海權，而達成工具，無疑都是艦隊的運用，並強調海軍不應脫離. n. al. er. io. 政治之下，意即最為達到政治目的之手段；而不同地方則在於如何運用艦隊及其. i Un. v. 理論，馬漢（Mahan）其戰略思想深受約米尼的戰略理論影響，強調決戰之方式，. Ch. engchi. 而柯白（Corbett）則受克勞塞維茲之戰略理論影響，強調如何以有限力量達到目的。國外海洋戰略學者傑佛瑞·提爾（Geoffrey Till）於《21 世紀海權指南》中也對馬漢（Mahan）及柯白（Corbett）之論述做出其評論，認為在和平時期，國家之安全及權力取決於利用海洋得到的價值，而戰時及利用海軍優勢，進攻或威脅敵人之利益，馬漢（Mahan）及柯白（Corbett）之海權思想或海軍戰略有其重要. 5 6. . 鈕先鍾，西方戰略思想史（台北：麥田出版，1995 年 7 月），頁 389-417。劉達材，「贏得冷戰勝利的海洋戰略」，淡江大學，第二屆二十一世紀海權研討會論文集（1992 年 7 月），頁 16-29。 6 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(16) . 性，然不單單只有馬漢（Mahan）及柯白（Corbett）之介紹，其他有關海權或海洋戰略之學派亦多有簡單明瞭之敘述，而其重點在於作者特別提出後冷戰時代無論海權思想或戰略如何修正，都無法面對每天需面臨的海上問題，如海盜行為、恐怖主義、非法移民、毒品走私、濫捕或護漁等問題，也就是說所謂的傳統（硬）安全（如制海權、交通航線安全）外，更多的重點也在於非傳統安全（軟）安全的部分；7另外此書也提到海軍和海岸防衛隊間的責任，並分出所謂美國模式、英國模式等類別，可作為本文研究之參考。大陸學者劉新義、秦儀在《現代海權與國家海洋戰略》中提到馬漢（Mahan）. 政治大. 有系統的論述海洋與國家安全之發展有極大關係，但其論點最終目的就是制海，. 立. 其基礎就是利用強大的戰艦控制海洋、奪取並保持制海權，原因在於以貿易立國. ‧ 國. 學. 之國家，貿易依靠海洋上的交通，而海上交通的控制權則決定於強大的海軍及其. ‧. 運用戰略之水準。然縱觀近期各國對海洋資源的需求、海上安全之維護以及海洋. sit. y. Nat. 保育的開發，各國透過以國家戰略，對國內資源整合並運用手段，使其國家在海. n. al. er. io. 洋能力有所實現，進而表現出控制海洋、利用海洋之國家海權之特徵，此種能力，. i Un. v. 就是國家在海洋中的「強制能力」，是國家使國內海洋意志、政策與目標轉化為. Ch. engchi. 現實的能力，這改變海軍戰略制海權為理論的切入點，其論述維度轉換為「海權資源」、「海洋資源」與「海洋能力」三種現代海權不可或缺的維度。8而國內學者張豪也提到既然海權被定義為「為軍事或商業目的而使用海洋，並阻止敵人採取同樣行為的能力」，那麼海權所指內涵不應只是單單一種能力，而是對限定範圍內的海洋享有運用之權利，亦即，國家假使為爭取或是維護海域之海權，其目的應在於獲得該海域所能提供國家之利益，而並非維護或爭取該權力之能力。9 7 8 9. . Geoffrey Till 著，師小芹譯，21 世紀海權指南（上海：上海人民出版，2013 年 4 月），頁 364-404。同註 1。張豪，「對『海權』及『制海』釋義之研究」，海軍學術月刊，第 26 卷第 3 期（1992 年 3 月)，頁 5。 7 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(17) . 而海權發展於國家戰略層次上之考量是基於國家整理的利益而對海洋做最有效的利用，包括：商船漁隊及其配合國家需要的能力、海洋與其資源的利用、配合國家利益的一支海上武力的存在等三個因素之組成。10從享有一國領海、專屬經濟區及公海等海洋資源開發與利用的權力則是海權發展的國家戰略思維，並延伸至確保海上行動自由，更利用海上武力籌建與海洋交通等內涵，因此海權發展的國家戰略思維便以「擁有海洋權利」、「建置海上武力」及「經營海運交通」等此三者相輔相成，建構出其國家戰略層級。11 而在享有海洋權利方面之實踐，包括了開發以及利用某海域的海洋空間及海. 政治大. 洋資源，前者在於從海洋資源空間、生活空間及生產空間的多元思維中發展海洋. 立. 經濟活動，以利提供國家發展與生存所需之海洋利益；而後者則是進一步開發利. ‧ 國. 學. 用海洋生物，獲取生活所需的海洋漁、鹽之利，更利用了海底礦產、海水化工及. sit. y. Nat. 的效力。12. ‧. 海洋能源等物質，以利發展各種海洋經濟產業，方能提高國家生產力與經濟活動. n. al. er. io. 以經營海運交通層面作為探討，海洋最有價值的部分是可被充分利用的海上. i Un. v. 航線，無論是在旅行（travel）、經海路(voyage)、運輸（traffic）、都比陸路（road）. Ch. engchi. 方便與廉價。而馬漢認為，現代國家尤其是濱海國家之國內貿易只是其整體貿易的一部分，國家需要透過依靠海運（shipping）維持經濟力量的成長，來提升對外經營活動之效益，13從國家戰略思維的角度而言，現代國際社會中商品與資源的交流更形成了國際性的經濟體系，且在經濟全球化的趨勢中，海運交通更成為了濱海國家的戰略生命線，所以馬漢將國家力量以及海洋上的機動性聯繫起來，. 10 11. 12 13. . S. G. Gorshkov, The Sea Power of the State(New York: Pergamon Press,1980), p. 1. 翁明賢、吳東林，「新環境下的台灣海洋戰略」，國防政策評論，第 2 卷第 2 期（2002 年），頁 234-271。勒懷鵬、劉政、李衛東，世界海洋軍事地理（北京：國防大學出版社，2001 年），頁 15-18。 A.T. Mahan, The Influence of Sea Power upon:1660-1783(Boston: Little Brown and Company,1918), pp. 25-28. 8 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(18) . 同時，對於國家戰略與海外貿易有關的主要海上交通線的控制權更是奪取並保持制海權責是一國得以強盛與繁榮的重要條件。從狹義觀點來探討海上武力的建構，主要是以海軍力量為主，則是為了維護海運交通避免遭人為害，但從廣義的角度而言，海權之組成因素應包括一支能保衛國家使能免於來自海上的武裝部隊，面對國家安全威脅愈大時，海權發展中的海上武力建置重要性更大，因此，海上武力是海權中最為重要的組成部分之一，更是國家安全可靠保證與維護國家海洋利益的一項工具。所以，站在國家安全角度而言，海權發展的三項國家戰略思維也將呈現於海洋戰略規劃的三項實質目標上，包括：一、確保海上生命線；二、維. 政治大. 護海洋基本利益；三、海上威望政策。以上三項規劃目標則是構成海洋戰略之核. 立. 心內容。14. ‧ 國. 學. 史塔萊迪（James Stavridis）所著《海權爭霸》書中特別提到，海上運輸日. ‧. 益頻繁，交通日益繁忙，對海洋知識也越來越了解，但是對於海洋智慧卻未見絲. sit. y. Nat. 毫發展，因此認為海洋一度被稱為「不法之海」或「世上最大犯罪現場」，而海. n. al. er. io. 上犯罪行為眾多，無論是毒品走私、非法人員載運、非法捕撈、破壞海洋生態環. i Un. v. 境等，即使現今有國際法及相關規範，但仍因各國間之利益衝突下而無執行之效. Ch. engchi. 率，因此認為在確保本國利益下，國家應有以負責任且積極的態度使用海洋，並且透過詳細的規劃與協調，鼓勵人民參與，與他國共同合作，維護並重建海洋秩序，15其理念無外在於透過其治理海洋、掌握海上交通秩序之能力進而達到控制海洋之目的，其作者雖已多以美國觀點介紹全球 7 大海域之現狀，惟特別新增此篇，可顯示其對海洋管理之重視及提倡，以及對現今海權之關聯性。楊紋寧（2006）於碩士論文中提出中華民國係為海洋國家，其利益因於海上追求，並保障其權益，但政府實際所喊出｢寧戰死，不氣死」的聲明，遵守其「暫 14 15. . 同註 11。 Admiral James Stavridis 著，譚天譯，海權爭霸（新北：聯經出版，2018 年 8 月），頁 298-327。 9 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(19) . 定執法線內的打死不退」原則，卻因涉及政治與國際諸多問題，造成許多執行面的困擾；有武力卻無法將發揮其作用，想有所作為卻處處制肘；作者以自身海上執勤的實務經驗，深切且論述出釣魚台的問題與海上執法機關的困擾。16雖然結尾未見有效解決方案，但其觀點其寶貴經驗仍可成為海巡署在規劃時之參考，而沈子睿（2009）以兩岸關係面向分析並探討對我國海巡政策之發展，提到兩岸合作之建議，並強調海巡不應只局限於執法這一部分，而是需以海洋戰略之思考每個政策及作為。17另柳錦良（104）亦以海巡署組織與他國海岸巡防組織比較，分析海巡署其優劣態勢並針對我國統一海洋機關所進行的海巡署組織再造提出. 政治大. 諸多建議事項。18以上如能以便能有靈活且彈性的運用各項作法或戰略，使其海. 立. 學. ‧ 國. 洋利益最大化。. 貳、我國海洋委員會之背景與沿革. ‧. 我國地處重要戰略位置，四周擁有豐富的海洋資源，地處於東亞交通樞紐，. sit. y. Nat. 伴隨著國際對海洋發展日趨重視，周遭各國家積極發展海洋事務，為發展並維護. n. al. er. io. 我國海洋權益，我國雖歷經 2000 年陳總統「海洋立國」及 2008 年馬總統「藍色. i Un. v. 革命、海洋興國」海洋政策與戰略，但期間我國主要掌管海洋事務之機關仍由各. Ch. engchi. 相關部門或單位自行規劃，造成跨部門單位間，政策推行及協調上的困難且費時，而各主管範圍多有重疊，易造成政策多頭馬車、法律權責不清等問題，也因此 2006 年的我國海洋政策白皮書、19行政院海巡署王署長即提到上述現狀，也提出我國必須有效管理海洋、海岸之事務，並在其權責上重新思考，以建構事權統一. 16. 17. 18. 19. . 楊紋寧，「國際法上武力使用規範之研究，以處理釣魚臺漁權糾紛為中心」，中央警察大學水上警察研究所碩士論文（2006 年）。沈子睿，「2000 年後我國海巡政策與作為之研究」，國立政治大學外交學系戰略與國際事務碩士在職專班碩士論文（2009 年）。柳錦良，「組織再造中組織任務及其適當架構之關係-以海巡署再造問題為例」，國立高雄大學政治法律學系碩士論文（2015 年）。行政院海洋事務推動委員會，海洋政策白皮書（臺北:行政院研究發展考核委員會，2006 年 4 月），頁 42-43。 10 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(20) . 且擁有實際力量的海洋機關，向海洋發展。20 而前於 2002 年時陳水扁總統在政府改造委員會中確定成立海洋事務部，21將海巡署、漁業署、環保署、內政部及交通部等各部會業務納入海洋事務部中，22 惟受限於 2004 年 6 月 23 日公布的《中央政府機關組織基準法》，行政院各部會及所屬機關之數目，爰將《行政院組織法》修正草案撤回，重新調整各部會及所屬機關之設置規劃，便將「海洋事務部」改為「行政院海洋委員會」。23然自馬英九總統發表「藍色革命，海洋興國」之海洋政策後，主張設置「海洋部」統籌海洋相關事務聲浪再起，經過多方拉扯，朝野協商，便於 2016 年 7 月 4 日經立. 政治大. 院三讀通過海洋四法，成立海洋委員會。. 立. 參、周邊海域國家之海洋戰略. ‧ 國. 學. 史塔萊迪所著《海權爭霸》書中敘述太平洋海域之海戰歷史，尤其聚焦在東. ‧. 亞部分，提到日本其海軍戰略之發展，並說明在地緣政治及歷史因素下的地區衝. sit. y. Nat. 突並未減少，另外特別提到太平洋地區因全世界最大、最強的國家都在此地區，. n. al. er. io. 且全世界的貿易及經濟力也逐漸往此區轉移，因此未來發展潛能極大，惟一方面. i Un. v. 除了因為此地區軍備競賽的加劇，加上非法捕撈、不申報及未規範的（IUU）行. Ch. engchi. 為等環保意識及天然災害等關係，亦造成該地區衝突之風險，因此需透過合作及建立相關緩衝機制來避免衝突的發生。24 張國城指出東亞國家依賴進出口來發展經濟，而經濟的發展帶來的就是資源的需求。自冷戰結束的東亞秩序已經變為更複雜及不穩定，內容針對中共、日本、 20. 21. 22. 23. 24. . 王進旺，「奠定海洋發展實力－海洋委員會組設規劃與展望」，研考雙月刊，第 35 卷第 2 期（2011 年），頁 150-157。胡念祖，「海洋事務專責機關之組織架構與總體海洋管理體制之內涵」，國立中山大學海洋政策研究中心彙編，海域管理研討會實錄（2003 年 8 月)，頁 IV-69。陳輝煌，「我國海洋事務管理體制之研究」，國立臺灣海洋大學環境生物與漁業科學學系碩士論文(2004 年 7 月)，頁 114。陳榮宏，「我國海洋事務專責機關組織之研究」，國立臺灣海洋大學海洋法律研究所碩士論文（2005 年 1 月)，頁 147。同註 14，頁 28-71。 11 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(21) . 南韓及我國等國，在後冷戰時代所面臨戰略上的挑戰以及軍備競賽，並以海軍建設及海軍戰略為主軸來說明各國間的行動及反應，張國城認為中共在後冷戰時期戰略衝突一為阻止臺灣獨立，二係維持海運線的安全，第三則在權力分配下作為與美國戰略互動之手段以及第四點對領土爭端及經濟海域的進行有效的行為，繼而持續發展海軍壯大海軍，而對於日本來說，同樣與周邊國家存有領土主權爭議，又不時要面對北韓威脅，加上其本身自然資源的匱乏，仰賴貿易頗深，使日本不得將眼光投射在海洋上，一來為國家生存發展，二為警戒中國及周邊國家；另外張國城認為南韓在戰略衝突上也是領土爭議、國家生存以及對警戒周邊國家海上. 政治大. 霸權的興起，最後對我國戰略衝突也做出重點，第一就是面臨中共武攻威脅，我. 立. 國之存亡，第二就是海運線的安全。25張國城雖對東亞各國之戰略衝突做出分析，. ‧ 國. 學. 有助於在了解東亞地區諸國在其海洋戰略發展之重點，是瞭解東亞各國在海權的. ‧. 競爭及未來的可能發展有所幫助，惟作者在後續各國戰略衝突因應行為與反應之. sit. y. Nat. 說明，多著墨於海軍戰略、海軍的裝備及建設，將其海上利益與軍事力量作為連. n. al. er. io. 結，忽略平時或國際上海權及海洋戰略之發展，實為可惜。. i Un. v. 宋佳鴻（103）提出中日兩國自冷戰後，從東海區域的軍事、資源衝突到戰. Ch. engchi. 略規劃及現況，從民族主義情緒到資源需求的迫切等，有系統的論述東海地緣政治重要性及爭議問題的核心，及中日兩國間在東海爭議上雙方主張、作為與反應，並提出未來研究重點應著重國際合作與資源共享，強化我國海洋掌控能力才能在東海亦或是南海爭議對我主權行使發揮最高戰略利益。26 大陸學者廉德瑰及金永明所著《日本海洋戰略研究》，認為海洋對日本是關乎存亡，無論是資源的獲得還是國家安全，都與海洋密不可分，所以日本海洋戰. 25 26. . 張國城，東亞海權論(台北：廣陽出版，2013 年 6 月 27 日)。宋佳鴻，「冷戰後中日東海爭議之研究」，國立政治大學國際事務學院外交學系戰略暨國際事務碩士在職專班碩士論文（2014 年 7 月）。 12 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(22) . 略之思考及為此兩點為前提和基礎，並論述了日本海洋戰略內容可分為建立以海洋開發為首的海洋大國、將中國視為防禦對象，並強化離島防禦，加強與海洋國家結盟，以及最為重要的重視海上交通線的安全等戰略，透過國內立法及在各海域（東海、南海及印度洋等）之戰略體現，可清楚其日本海洋戰略的架構及核心。 27. 顧尚智於《由美國西太平洋軍事戰略利益檢視釣魚臺問題》中提到現今釣魚島列嶼之問題，從歷史角度觀之，在責任上與美國為繼續維持其在第二次世界大戰所獲取之軍事戰略利益，利用反共、反恐、人權、航行自由，以至於中華民國. 政治大. 地位等議題，以「權利再平衡」手段，尋求國家利益最大化，脫不了關係。而日. 立. 本更是依附美國，利用兩岸情勢，不斷在釣魚台列嶼問題上得寸進尺；另作者認. ‧ 國. 學. 為中華民國應在《中華民國憲法》的規範下與中華人民共和國有更多之合作關係，. ‧. 並以尋求兩岸最大的共同利益為目的，齊力解決釣魚台列嶼。28. sit. y. Nat. 從《南海：21 世紀的亞洲火藥庫與中國稱霸的第一步?》29一書中可以了解. n. al. er. io. 到了南海區域是中國的野心與美國的意志硬碰硬的第一條戰線，而問題的癥結點. i Un. v. 在於兩大強國的重大決策都利基於恐懼與偏見之上，而此書從南海周遭國家所提. Ch. engchi. 歷史權利之依據及背景開始介紹，並從國際法、經濟資源、民族利益及對周遭國家之意義有詳細的闡述，更詳細介紹中國主張的九段線其由來，最後並結論出臺灣在爭端中的角色應是化解紛爭的關鍵，可從此書了解整體南海局勢的始末。 30 蘇冠群於《中國的南海戰略》一書中客觀的分析了中國在南海區域的資源、. 海上交通線等重大戰略利益，並分析中國海洋安全與戰略的演進，並提出各國在 27 28. 29. 30. . 廉德瑰、金永明，日本海洋戰略研究（北京：時事出版，2016 年 10 月）。顧尚智，「由美國西太平洋軍事戰略利益檢視釣魚臺問題」，國立政治大學國際事務學院外交學系戰略暨國際事務碩士在職專班碩士論文（2013 年 7 月）。 Bill Hayton 著，林添貴譯，南海：21 世紀的亞洲火藥庫與中國稱霸的第一步?(臺北：麥田出版，2015 年 6 月)。蘇冠群，中國的南海戰略(台北：新銳文創，2013 年 4 月 9 日)。 13 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(23) . 面對中國崛起的壓力，所表現出在南海問題上現階段的策略，並討論出中國將以超軍事的南海軍事力量、經濟合作與開採技術的強化及備而不用的軍事力量來解釋中國南海戰略奇正雙軌的手段，本書內特別探討中國運用海洋執法單位來處理東、南海問題的手法，是否可成為我國效尤之對象並將之發揚光大。而蕭君如所整理出 2007 年至 2012 年菲律賓南海政策發展，提供中、美、菲律賓三國間互動關係，亦提到中美之間的競合即使不是南海爭端的本質，但其背後也相去不遠，通常偏離美中南海利益的主張也只能落在議程設定之外，且菲律賓要在南海爭端中占一席之地，若不訴諸國際法，國際社會，絕無力量與中共抗. 政治大. 衡，於是菲律賓便以順著其設定脈絡，再以國際法為基礎，來爭奪南海爭端的話. 立. 語權，其南海政策便好比實用主義為圓心，守法主義為半徑劃出的圓，而半徑長. ‧ 國. 學. 短則依國家利益與整體國際情勢彈性調整，也說明菲律賓以國內法化的方式落實. ‧. 《聯合國海洋法公約》精神，正當化海域劃界主張，本研究論文有助於瞭解菲律. y. sit. Nat. 賓其南海政策之走向以及中、美、菲三國間之競合31。. n. al. er. io. 大陸學者朱新山所著《菲律賓海洋戰略研究》則對於菲律賓海洋戰略演進之. i Un. v. 歷史脈絡做出詳述，並提出菲律賓利用海洋法公約來作為達到獲取海洋利益之目. Ch. engchi. 標，而其利益之目標及為海上之地盤，亦即南沙群島之諸島，並透過環境保護來強化海洋經濟，最後對其國內家族政治、民族自主及國內動亂等因素造成海洋戰略發展之困境做出分析。32另外大陸學者張明亮及鞠海龍，無論是在海洋資源還是國家安全的思考下，菲律賓對周邊海洋有存有極大的需要，自 1946 年起菲律賓政府就基於國家安全考量，欲將菲律賓國防範圍衍伸到巴拉望島以西的南沙群島，33且歷任的菲律賓總統亦劍指南沙群島，菲律賓始終有著將南沙群島那納為 31. 32 33. . 蕭君如，「菲律賓的南海政策：2007-2012」，國立中興大學國際政治研究碩士學位論文（ 2012 年 7 月）。朱新山，菲律賓海洋戰略研究（北京：時事出版，2016 年 10 月）。張明亮，超越僵局：中國在南海的選擇（香港社會科學出版社，2011 年），頁 190。 14 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(24) . 菲律賓國土之意圖。34 大陸學者雷小華、黃智勇在其「菲律賓海洋管理制度研究及評析」中，統整出菲律賓 1994 年的《國家海洋政策》及 1997 年《菲律賓 21 世紀議程》等政策文件中，其海洋戰略及政策之原則，主要為係以群島國家為特性所為之規劃，且以沿海地區及海洋區域為海洋經濟發展之基礎，再來就是使《聯合國海洋法公約》符合菲律賓自身國家利益，最後則是協調有關部門使之積極參與相關規劃與決策等四大基本原則，並且將重點優先至於確保國家之領土範圍、海洋生態保護、海洋經濟及技術發展，以及維護海洋安全等重點，這四大原則與優先關注重點。35. 政治大第三節、研究途徑與方法立. ‧ 國. 學. 壹、研究途徑. ‧. 有關戰略詞彙在中西起源皆有不同，在中國古代戰略一詞係關於戰爭方面之. sit. y. Nat. 策略及謀略，其中在中國古書所出現的韜略及廟算等詞較接近軍事戰略，而中國. io. al. er. 古書所稱方略則與長期性謀劃或指在政治、軍事及文化等領域的國家總體性規劃. n. 基本相似，36而在西方有關戰略詞彙一詞，則最早來自希臘羅馬時代，意為將軍. Ch. engchi. i Un. v. 所使用的戰略藝術或技能，之後一直到法國大革命前，陸續有所謂戰略、戰術等兩詞用法，但無真正的意涵，即使有野多偏向於軍事教條或準則，而在 1777 年奧國作家裘漢（Johann von Bourscheid）以德語翻譯拜占庭帝國皇帝李奧六世的書，並命名為「智者皇帝里奧的戰略與戰術」隨後便將戰略與戰術等詞彙正式呈現是眾人面前，但整體來說，兩個詞彙仍均以戰場指揮與作戰行為相關為主，兩者並無顯著的差異，而近代戰略則受克勞塞維茲和約米尼的作戰思想影響，加上. 34 35. 36. . 鞠海龍，「菲律賓南海政策：利益驅動的政策選擇」，當代亞太，第 3 期（2012 年），第 93 頁。雷小華、黃智勇，「菲律賓海洋管理制度研究及評析」，東南亞研究，第 1 期（2014 年），頁 65。鄭保國，美國霸權探析（臺北市：秀威出版 2009 年），頁 5-6。 15 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(25) . 拿破崙戰爭後，受科技和戰爭工具的革新，戰略不再單純的決策差異及原則性思考，同時科技和工具也會影響到戰略思想的創新與變革。37 研究途徑是指研究者從方面作為基礎點，進行蒐集、歸納及分析之研究，也是進入研究領域的開始及指引與抉擇其研究方法之必要依據。38本文研究主題在於研究我國海洋戰略下海洋委員會之運用，並與其他國家海洋戰略下之海洋事務機關比較，故本研究係採用戰略研究途徑，以利跨層級和領域分析，並置重點於探討海洋委員會在海域所能發揮的手段（資源和方法）與我國國家利益或戰略之目的間關聯，研析我國及各國間海洋戰略之差異，作為我國海洋委員會與他國海. 政治大. 洋事務機關互動之參考。海權是基於一國對海洋的控制及海洋的使用，39而戰略. 立. 之定義，在 Liddle Hart 所著戰略論中提到，是對資源的分配和運用，達到其目. ‧ 國. 學. 的之藝術，40而在 Beaufre 所著戰略緒論中定義為一種運用力量之藝術，使其對. ‧. 政策目標之達成可作最有效之貢獻，41另外我國鈕先鍾也於國家戰略論叢中提到. sit. y. Nat. 將戰略分為分配、使用和發展國家權力達到目標之方法，而戰略研究則是在於國. n. al. er. io. 際事務中如何對其使用權力之分析，42因此，國家戰略是規劃、建構及運用國家. i Un. v. 之權力，並做出有目標的發展與資源的分配，以達到國家利益，而海洋戰略是依. Ch. engchi. 一個國家戰略之不同而有所異，是以國家在海上之利益，利用分配及運用國家的資源及手段，使其國家在海上權力能所遂行，並獲得國家利益。. 37 38 39. 40 41 42. . 陳偉華，戰略：思維邏輯與方法論（臺北市：翰蘆圖書，2015 年），頁 12-15。陳偉華，軍事研究方法論（龍潭：國防大學，2003 年），頁 105。劉達材，「從馬漢海權思想看海權對中國歷史的影響」，淡江大學，二十一世紀中國海權研討會專集（1991 年），頁 24。 B. H. Liddell-Hart 著，鈕先鍾譯，戰略論（台北：軍事譯粹社，1980 年），頁 387。 Beaufre, André 著，鈕先鍾譯，戰略緒論（台北：麥田，2000 年），頁 25。鈕先鍾，國家戰略論叢（台北：幼獅文化事業公司，1984 年），頁 35。 16 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(26) . 圖 1 - 1 研究途徑圖資料來源：本研究整理. 治政大，如何在符合我國利益之下，而我國海洋委員會是我國主管海域最重要之機關立 ‧ 國. 學. 提升海域執法能量，並與周邊各國海洋戰略下海洋事務機關比較其優劣，將優勢放大，配合軍事力量及外交政策等多元實力在周邊海域大上有所發揮與運用，取. ‧. 得在區域內強而有力，威而不厲的話語權，進而將影響力延伸到國際舞台上，擴. Nat. sit. n. al. er. io. 貳、研究方法. y. 展我國國際活動空間及國家之利益。. Ch. i Un. v. 本論文主要研究在我國海洋戰略之目的，以及與周遭國家比較下其分配及運. engchi. 用之方式，以海洋委員會為研究主體，做為我國海洋戰略之在執行上能有所啟示，而本文研究性質為質性研究，故將採用「文獻分析法」進行分析探討，文獻分析法是指透過蒐集與研究主題相關的文獻，進行歸納、分析及研究，是以協助研究者釐清所研究主題的理論的發展過程、背景、研究的方向與方式。43因本研究在時間界定上是自 2000 年行政院海岸巡防署至 2018 年海洋委員會掛牌以後，以文獻分析法可從眾多資料中整理與海洋戰略、我國海洋委員會有關之專書、期刊、論文、官方報告或文件等資料，進行蒐整並作客觀而有系統分析。 43. 葉至誠、葉立誠，研究方法與論文寫作（台北市：商鼎文化出版，1999 年），頁 138-156。. . 17 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(27) . 第四節、研究範圍與限制壹、研究範圍本論文將以研究我國海洋戰略下所成立之海洋委員會在面對東海及南海等區域海域局勢發展下，如何在所屬海域有效地實踐各項海上執法、海上救難及維護海岸秩序及海洋環境生態保育等策略及作為，並以此反思我國應採取之海洋戰略。而因本研究主要是探討我國海域周邊國家的局勢及其海洋戰略下海域主管機關之比較，故在國家選擇上，係以選擇與我國發生主權、漁業糾紛之國家，其中. 政治大衝突及影響最為深遠，爰將中共統治下的中國納入討論。另外由於日本及菲律賓立. 由於中共宣稱之領海係延續我國憲法所訂之疆域，且我國各海域均有重疊之問題，. ‧ 國. 學. 等兩國，囿於近年分別於東海及南海海域，均發生海上漁業糾紛及主權爭議，爰亦將日本及菲律賓等兩國納入比較國家。. ‧. 除了限定就我國於海上常有衝突之國家外，考量海洋戰略發展歷史淵源，在. y. Nat. er. io. sit. 時間上及空間上亦必須有所限制，故本論文範圍界定如下：. 一、時間範圍：在國際海洋戰略的發展闡述上，自 19 世紀末起迄今，其中置重. n. al. ni Ch 點於冷戰結束（1991 年）後的海洋戰略發展。 U engchi. v. 二、空間範圍：以行政院在民國 88 年 2 月 10 日所公告「中華民國第一批領海基線、領海及鄰接區外界線」的範圍，包括臺灣本島及附屬島嶼（含釣魚臺列嶼）、東沙群島、中沙群島、及南沙群島。在臺灣本島及附屬島嶼的部分，除了釣魚臺列嶼的領海基線全部採用正常基線，其他的地方，分別選定了 22 個領海基點，最北點為彭佳嶼、最南為七星岩、最東在棉花嶼、最西為澎湖的花嶼。東沙群島部分，在東沙島選定了 4 個領海基點。中沙群島因僅有黃岩島(民主礁)在高潮時會露出水面，其領海基線係採黃岩島環礁的正常基線。南沙群島部分，用文字的. . 18 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(28) . 方式說明在我國傳統 U 形線內之南沙群島全部島礁均為我國領土； 44另護漁範圍：以 2003 年 11 月 7 日核定「中華民國第一批專屬經濟海域暫定執法線」作為海域執法依據，及為因應臺日簽署漁業協議及政府調整臺菲海域護漁範圍等情勢，行政院農業委員會於 103 年 11 月 20 日修正公布「政府護漁標準作業程序」及護漁範圍示意圖為範圍；45公海巡護海域則以北太平洋及中西太平洋為重點範圍。 46. 貳、研究限制一、資料精準性的限制. 政治大. 中共在資料公開方面一向未曾明確表述，其官方資料大多趨向政治及宣傳. 立. 性資料，其立場欠缺公正，而民間資料方面，則因嚴格的審查制度導致相關專書. ‧ 國. 學. 亦欠缺客觀，而菲律賓則因欠缺資訊相對落後且取得不易，現有資料年代亦未更. ‧. 新，因此所尋找之資料均須加以確認後再行採用，以維保持學術研究中立客觀立. y. sit. n. al. er. io. 制。. Nat. 場；次因本研究部分涉及海巡機關機密，故在資料取得上有時效性及深淺度之限. 二、相關參考研究文獻鮮少. Ch. engchi. i Un. v. 現有相關研究資料關於海洋戰略與海巡機關部分，均著重於海軍及海權探討，對於探討海洋戰略與海巡機關之研究資料鮮少，且關於海巡機關之研究多為其組織或人員編制之研究、以及研究海域執法及作為。三、對於海域上主權爭議之排除海巡機關現階段係依據為因應臺日簽署漁業協議及政府於臺非海域等情勢， 44. 45. 46. . 「方域業務」，中華民國內政部地政司， https://www.land.moi.gov.tw/chhtml/content/68?mcid=3225&qitem=1（2019 年 6 月 3 日）。「執法範圍」，海洋委員會海巡署全球資訊網， http://www.cga.gov.tw/GipOpen/wSite/ct?xItem=5138&ctNode=891&mp=999（2019 年 7 月 28 日）。同註 20。 19 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(29) . 由行政院農業委員會於 2014 年 11 月 20 日修正公布「政府護漁標準作業程序」及護漁範圍示意圖。四、研究周邊國家之限制我國海域周邊國家眾多，考量部分國家其地緣及相關海洋單位（例如東海地區之南韓，及南海地區之越南與馬來西亞等東南亞國家），並未直接影響我國海洋利益，爰不列入本次研究之國家，僅就近年與我國發生海上糾紛及影響我國海洋利益甚深之中國、日本及菲律賓等 3 國。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. . Ch. engchi. i Un. v. 20 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(30) . 第五節、章節安排章節安排共分五章，各章套討內容摘要如下： (一) 第壹章、序論：說明研究背景與動機、研究問題與目的、文獻探討、研究方法、研究途徑，研究限制及研究架構等。 (二) 第貳章、海洋戰略發展及現狀：分析冷戰前後海洋戰略之轉變，並探討我國海洋戰略與周遭各國海洋戰略之關係。 (三) 第參章、探討周遭國家海域主管機關之功能及目的，探討中國海洋戰. 政治大國，太平島周遭區域國家菲律賓之海洋戰略暨其海域主管機關之任務立略下之海域主管機關之任務及其優劣，另探討東海周遭國家日本、中. ‧ 國. 學. 及其優劣，並分析上開各國的海洋戰略及海域主管機關之功能及目的，歸納出其特點，研究出我國海洋委員會如何在此局勢或架構下發揮最. ‧. 大之影響力，藉此作為海洋委員會之參考，將國家利益最大化。. y. Nat. er. io. sit. (四) 第肆章、我國海洋委員會之角色及功能：論述海洋委員會海巡署的沿革，自 89 年起迄今，其組織編制與其專職任務，並探討我國海巡機. al. n. iv n C 關在海洋戰略中應擺設之位置及運用方式，從中得到未來海洋戰略發 hengchi U 展之藍圖及構想。 (五) 第伍章、結論：綜合上開各章研究發現與結論，整理出我國周遭海域國家之海洋政策及戰略，藉此做為海洋委員會日後在與上述各國互動時之參考，並試著提出具體建議，提供作為日後我國海洋戰略思索之方向。. . 21 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(31) . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. . Ch. engchi. i Un. v. 22 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(32) . 第貳章、海洋戰略發展及現狀英國華特．雷利爵士曾說過：「誰控制了海洋，誰就控制了貿易；誰控制了世界貿易，誰就控制了世界的財富，最後也就控制了世界本身。」。地緣對一個國家的生存發展，始終影響了其戰略理論的發展方向，從大航海時代開始迄今，世界各國的海洋歷史及海軍或海洋戰略等，其實都深受地緣和時空環境背景的影響，而發展出各有特色的海軍、海洋戰略理論，並經過政府的大力推動而得以實踐與驗證。海權論的問世指引了各國航向稱霸海洋的方向，但因為各國的國內外. 政治大. 環境及歷史背景不盡相同，也因此有不同於海權論的戰略理論問世，直至二戰結. 立. 束結束，海權論或相關的海洋戰略理論，主要都是以海軍戰略為主角，而進入冷. ‧ 國. 學. 戰時期，由於美蘇兩強在全球各地區的對抗使海洋戰略發展開始出現轉變，轉而. ‧. 以國家為戰略主體之規劃。到了冷戰結束後，全球化加劇，和平、合作及共贏成. sit. y. Nat. 為了國際的主旋律，加上《聯合國海洋法公約》的通過，以及恐怖主義、氣候議. io. al. er. 題等非傳統安全的影響，以及不同於傳統海軍的海上力量的誕生，使海洋戰略涵. n. 蓋到更多有關非傳統安全及海軍層次上。. Ch. engchi. 1945年二戰結束．英國海上霸權崛起的經驗．馬漢（美）海權論．柯洛姆兄弟（英）藍水學派．科白（英）海洋戰略論．法國少壯派. i Un. v. 1991年冷戰結束. ．美蘇冷戰的世界局勢．艦載核武問世．高西可夫（蘇）國家海權論．美國圍堵蘇聯之海洋戰略．《聯合國海洋法公約》通過. 以海軍戰略、軍事作戰為主（傳統安全）. 迄今. ．全球化影響．人道、和平及互助．非傳統安全．恐怖主義．氣候議題．《聯合國海洋法公約》．國際組織及NGO興起. 以因應非傳統安全為主. 圖 2 - 1 冷戰結束前後海洋戰略發展背景圖資料來源：本研究整理. . 23 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(33) . 因此從英國人的科洛姆兄弟及柯白，各自對海洋或海軍戰略的思想有所差異外，到大西洋彼岸的美國馬漢所著作的海權思想，都說明了一個戰略理論的成型有其相對的背景，而且理論仍須在國家的發展及驗證下才有其價值，從亞洲的日本與我國海上之發展，到帝國主義殖民主義推動下的英國、德國、法國及美國所發展海軍等國家，都說明了當時在即將到來全球世界化的趨勢下，世界各國最終需面對海洋，如果單純以陸地作為發展之國家，勢必難逃衰亡之命運。1. 第一節、冷戰結束前海洋戰略發展（1991 年前）. 政治大. 在人類歷史上很早就討論過利用海軍達到政治目的的方式，也就是所謂的制. 立. 海權，其概念就包含了海洋優勢或海上秩序，2許多海洋相關之戰略或理論，紛. ‧ 國. 學. 紛經過討論及驗證，當中最為知名的，即為海權，海權一詞之所以被眾人熟知，. ‧. 雖是與馬漢的著作有關，但在其著作下海權概念定義始終並未明確訂定，而與之. sit. y. Nat. 相比的海洋戰略，又看似相關但卻有不同之概念，要如何進行準確的定義，又因. io. al. n. 變遷和驗證，有所發展。. er. 不同時代學者看待的角度或方式而有所差別，於此，海權及海洋戰略等也因時代. 壹、英國與海權的問世. Ch. engchi. i Un. v. 眾所皆知，馬漢海權論係依據 17 到 19 世紀英國利用海洋發展成為世界大國的過程來驗證其論點，但卻是要提醒美國當局可借助英國的經驗來發展美國的海權，而在 17 到 19 世紀的英國由於掌握了海上絕對的海軍、貿易優勢以及政治影響力，的確有能力完全掌握廣闊的非西方世界。3為維護英國與各殖民的海上交通線之安全與順暢，並維持英國倫敦作為世界金融中心的角色，英國利用的就是 1 2 3. . 杜攻，世界戰略大格局（臺北市：風雲時代，1993 年），頁 246。 George Modelski and William R. Thompson, Sea power in Global Politics 1494-1993 (Seattle University of Washington Press,1988), pp. 4-5. John Darwin, The Empire Project: The Rise and Fall of the British World-System(New York: Cambridge University Press,2009), pp. 1-28. 24 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(34) . 海上絕對優勢的力量，這包含海軍、商船隊等、而英國海軍便是扮演保護海上交通、貿易線及海外利益，以及維護世界秩序的角色，4也正因為英國海軍存在於世界各大洋，而得以建立起世界性的海上霸權，實現所謂的大洋統治。5 以英國歷史經驗為佐證的海權思想首次出現是在 1890 年美國馬漢（Mahan）所著《海權對歷史的影響》一書中，這是馬漢對歷史及地緣政治上的一大貢獻，在提到影響國家海權，主要可以分為兩種概念，一為制海權，條件在於地理位置、自然型態、領土的範圍、人口、民族性質及政府政策與特點等六項基本條件，以及第二種，具有生產與交換產物的需求、海運發展及能使海運擴大及便利化，並. 政治大. 保護其運行的殖民地等三大關鍵的海洋能力，環節相連而成，建立起海權之基本. 立. 結構。. ‧ 國. 學. 廣義來說海權的歷史，可涉及到一國利用海洋或依靠海洋崛起的一種戰略，. ‧. 照理說軍事及政治應為其主要內容，而海權論所提到六大條件也包含了一國在海. sit. y. Nat. 洋發展的基本重要因素，加上如何建立或透過海洋貿易所獲得的利益及其本身的. n. al. er. io. 優越性，並保障海上運輸之安全，建立並擴大其海上力量，進而掌握制海權。6而. i Un. v. 當時馬漢所處時代，其制海唯一工具即為海軍，加上海權論又是馬漢針對歷史上. Ch. engchi. 海戰案例進行統整及分析所得之經驗結論，也因此的確有些學者認為海權論更多是從海軍戰略為理論之思考，如德國海軍史學家霍布森（Rolf Hobson）便提出馬漢是第一個致力於海權史研究，並鼓吹美國在帝國主義時代中面對即將到來的全球政治時代而發展海軍的推手。7. 4 5 6 7. . Paul M. Kennedy, The Rise and Fall of British Naval Mastery(London:Macmillan,1983), p. 163. David Armitage, The Ideological Origins of the British Empire(Cambridge: Cambridge University Press,2004), p. 100. Alfred Thayer Mahan, The Influence of Sea Power Upon History,1663-1783(Dodo Press,2009), p.48. Rolf Hobson, Imperialism at Sea: Naval Strategic Thought, the Ideology of Sea Power, and the Tirpitz Plan,1875-1914(Boston: Brill Academic Publishers,2002), p. 154. 25 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(35) . 當然另外有些學者也指出有關馬漢所提之海外貿易、海運及殖民地等關鍵能力，也足以說明了馬漢並未將海權完全視同於海軍力量或海上優勢，這代表了除了有強大的海軍艦隊及商船外，也需包含農業、漁業、雄厚的工業基礎及活力的商業貿易等經濟實力或體系，因此，簡單來說海權更像是一種系統的概念，8馬漢成功將海洋與大國崛起的關係有系統的建立起來，將一國的海上活動、外交政策以及整體民族與國家的整體行為聯繫了起來。9當然此觀點也影響了日後世界上任何有意向海洋發展的國家，例如自馬漢海權論思想出現後，便間接影響德國海軍戰略的思想及其發展，使其於 19 世紀中後期形成了普魯士學派，與英國藍. 政治大. 水學派及法國青年學派並列於歐洲。10. 立. 在面對馬漢的海權論第一次系統性的說明海軍和經濟及殖民地利益之間的. ‧ 國. 學. 關係，並向各國點出只要控制海洋後，所能獲得的利益，進而將各國擴張海軍的. ‧. 思想提升到了海軍主義的層級，11「無畏艦革命」、「大艦巨砲主義」及「艦隊決. sit. y. Nat. 戰」風靡整個 19 世紀的世界各國，德國、英國、俄羅斯以及美國等西方國家，. n. al. er. io. 甚至遠在亞洲的日本，對各國的海洋戰略上有很深的影響，在英國不但間接促使. i Un. v. 其國會通過 1889 年的《海軍法案》外，海權論及海上決戰的思想，深獲其海軍. Ch. engchi. 高層及學者們肯定與支持，認為英國海上交通線及要地，如果遭到攻擊將會造成極大損失，因此如果將具有巨大優勢的海軍集中部署在這些地方，威脅便能解決， 12. 於此，在馬漢海權論的宣揚下，建設強大艦隊以贏得海上決戰的觀念，大艦巨. 砲主義的思想盛行，尤其在英國 1905 年無畏艦號下水後達到頂峰，各國都吹起. 8. John B. Hattendorf, Naval Policy and Strategy in the Mediterranean: Past, Present and Future(London: Frank Cass,2000), pp. 30-31. 9 John B. Hattendorf and Robert S. Jordan, Maritime Strategy and the Balance of Power: Britain and America in the Twentieth Century(London:Macmillan,1989), p. 83. 10 同註 7，頁 132。 11 同註 7，頁 157。 12 Richard Hill 著，謝江萍譯，鐵甲艦時代的海上戰爭（上海：人民出版社，2005 年），頁 103。 . 26 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(36) . 了「無畏艦革命」潮流，霎時間戰列艦的數量和數值成了列強間排名的數據，原本各國間的海軍軍備競賽，進入了白熱化階段，尤其在英德兩國間更為明顯。相較於馬漢的海權論，英國本身也有對於海洋戰略，或者海軍戰略之理論，其中最主要的就是藍水學派的觀點，創始人之一就是柯洛姆兄弟中的弟弟，約翰．科洛姆（Sir John Charles Ready Colomb），主要觀點就是關注大英帝國如何在海權之下達到全球防禦的問題，13反之哥哥菲利浦．科洛姆（Philip Howard Colomb），則專注於大英帝國皇家海軍在英倫三島帝國防禦上的戰術選擇，重點較偏於海軍戰略。14科洛姆兄弟代表藍水學派，更傾向於英國該如何在工業化的世界，鞏固和發展其海上事業。. 立. 政治大. 約翰在大英帝國全球防務的關注上，說明英國國防建設中重要是陸海軍協同. ‧ 國. 學. 作戰，更提出了防禦而不挑釁（Defence Not Defiance）的理論，15不難看出柯白. ‧. 的有限戰爭與其之相聯。約翰提出皇家海軍的艦隊是權力的工具，目的就是要保. y. sit. 16. Nat. 衛大英帝國的海上貿易，確保海上交通線的順暢，掌握制海權，面對未來挑戰，. n. 貳、從海權到海洋戰略a l. er. io. 由此可看出其藍水學派在海軍戰略思想上的發展。. Ch. engchi. i Un. v. 海洋戰略理論被視為開創海洋戰略之鼻祖，且其所謂圍堵、護航及聯合等戰略模式，也曾被英國當作戰略，贏得福克蘭戰爭，並使冷戰時代的美國以此發展海洋戰略，來因應蘇俄擴張海上勢力，17雖不難看到其主軸仍在於海軍艦隊之運. 13 14 15 16 17. . D. M. Schurman, The Education of a Navy: The Development of British Naval Strategic Thought,1864-1914(London:Cassell,1965), p. 22. 同註 13。 John C, R, Colomb, ”British Defence: Its Popular and its Real Aspects”, New Century Review,Vol.1, No.2(1897), pp. 93-94. 同註 15，頁 320。劉達材，「從馬漢海權思想看海權對中國歷史的影響」，淡江大學，二十一世紀中國海權研討會專集（1991 年），頁 21。 27 DOI:10.6814/NCCU202001500.

(37) . 用，但柯白不再單一強調海軍，而更重視陸海聯合及外交之大戰略概念，的確可做為海洋戰略之起始。從馬漢海權論到柯白海洋戰略理論，其著作年代皆於大戰前，雖理論基礎被眾多國家作為海軍戰略或者是國家海洋戰略發展之依據，因此僅就軍事戰略理論來看冷戰前的海洋戰略理論，其實難以脫離軍事範疇。但也因當時地緣和時空環境背景的影響，各有特色的海軍、海洋戰略理論才得以發展與驗證。綜觀在冷戰前海洋戰略，其著重在於軍事戰略理論的發展，而且離不開英國海軍實力及其所創造的海洋霸權，但英國的海洋霸權不是單單的軍事霸權，更多. 政治大. 是在良好且強大的貿易及經濟，和國內外法律、政治、外交以及對以海洋為核心. 立. 的文化。隨著自由貿易發展，英國航運及保險也擴展到世界，英國將海上保險發. ‧ 國. 學. 展到了極致，從 1702 年英王批准成立公司正式辦理海上保險開始，一直到 1901. ‧. 年及 1906 年分別制定出世界第一部海上保險的法律及專門的海上保險法，奠定. sit. y. Nat. 了今日海上保險的基本制度及規範。另外在 1856 年後克里米亞戰爭後所簽訂的. n. al. er. io. 巴黎合約中，海上航行自由原則更被確立為國際法，而這也賦予英國海軍在全球. i Un. v. 海洋上的航行自由，使其隨時面對威脅或危機，甚至干涉其他國家外交或實行所. Ch. 謂砲艦外交等行動，影響迄今。. engchi. 另外對英國社會來說，以皇家海軍作為後盾的海洋戰略，不只支持商人開闢新的貿易路線，還保護貿易路線，更保衛所獲得的殖民地及重要的海軍基地，英國皇家海軍軍官那冒險犯難、捍衛世界文明及秩序的精神，隨著不斷擴大的據點，將英國國家形象帶到了全世界，英國社會甚至將海軍軍官的打扮視為模仿的對象， 18. 相關海洋文學的蓬蓬發展，《金銀島》、《黑暗之心》、《魯賓遜》等海洋文學巨. 著，更將英國宣揚成在海洋發展上那不畏艱難、冒險犯難追求財富的偉大形象。 18. Arthur Herman, To Rule the Waves: How the British Navy Shaped the World(New York: Harper Collins,2004), pp. 463-465. . 28 DOI:10.6814/NCCU202001500.