第六章 結論與展望
第三節 未來展望
三、 法院判決
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幸福人壽則主張其非無建立內部控制及稽核制度，亦非未執行，金管會依 保險法第171 條之 1 第 4 項規定處罰，顯屬違法。其更進一步指摘保險業內控 稽核實施辦法第2 條、第 5 條及第 7 條等規定均屬方針條款，不應構成行政罰 之法源依據，加上金管會未詳酌其是否出於故意或過失、是否具可歸責性以及 經營情狀，率而處最高額罰鍰300 萬元，係屬裁量濫用。
二、 訴願決定
就內控內稽部分，行政院訴願決定書據金管會金融檢查報告，認為幸福人 壽內部控制確諸多缺失，核與內控稽核實施辦法第2 條、第 5 條及第 7 條規定 不符，故金管會基於幸福人壽缺失嚴重程度，考量其多項資金運用及內部控制 缺失違反保險法相關規定之事實明確，相關資金運用作業流程鬆散，資金運用 相關部門與法令遵循單位之法遵機制與內部控制制度未有效發揮且存有重大缺 失，公司治理效能嚴重不彰，有內部控制制度輕忽廢弛、罔顧保戶及公司之權 益與金融秩序之維護，確有礙健全經營，依保險法第171 條之 1 第 4 項規定處 以最高額罰鍰3 百萬元係屬有據，無違比例原則。幸福人壽不服，提起行政訴 訟。
三、 法院判決
就內控內稽部分，法院仍舊據金管會金融檢查報告，認為幸福人壽內部控 制明顯具有缺失，包括董事會所訂定政策，未必是在提案單位已提出充分資訊 下所為，關於各種投資資產之取得、保管、處分及利害關係人之交易規範，亦 未臻完善，對於放款之評估、投資與資金之流動性管理等事項均未能落實，財 務紀錄復未盡完整、正確，就資源、人事之管理及控制作業同有缺失，均顯示 其未能妥善遵循法令，故金管會依行為時保險法第171 條之 1 第 4 項規定，裁
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處幸福人壽罰鍰300 萬元，於法尚無不合。
第三目 小結
觀察台灣人壽及幸福人壽兩案內容，可以明顯發現金管會、行政院訴願，
乃至於行政法院，就未執行內控內稽之裁罰類型，均以文義性解釋作為基礎，
機械式操作保險法第148 條之 3 第 1 項、第 171 條之 1 第 4 項，以及保險業內 控及稽核實施辦法相關規定，據以裁處保險業者額度不等之罰鍰，卻未意識到 系爭法制於運作上存在有很大疑義。
亦即，針對保險業未執行內控內稽之裁罰案件，在保險業是未執行「自主 訂定之內部管理規範」時，金管會之裁罰依據規範基礎，並非為國會或行政機 關以公部門身分所制定且統一適用於所有保險業者之「法律規範」，而係出自於 各別保險業者本於基本權地位所訂定之各種不同「內部管理規範」518；且縱使 保險業內控內稽實施辦法，甚或者產、壽險公會所訂定之自律規範，當中就保 險業所應建立之內控內稽內容已有初步規定，惟不可否認的是，該等規範內容 仍多屬「框架性」、「指導性」性質，至於具體細節之填補與形塑，實質上是交 由保險業者依其營運需求來「各別量身訂做」519。
就此即連結至本文「規範制定公私協力」之探討主軸，呈現出私部門於國 家授權框架範圍內，本於基本權地位訂定私規範來填補、具體化整體法律制度 之現象，以下將藉由前第二、三章所提出理論概念來對本裁罰法制設計做進一 步研析。首先必須探討的是，在規範制定公私協力模式思考下，保險業內控內 稽監理法制所欲借重之私部門規範究竟為何？
518 詹鎮榮，前揭註 41，頁 60；彭金隆，前揭註 500，頁 32；楊恭尊，監理裁罰對保險市場健 全發展之影響，發表於政治大學商學院、台灣保險法學會主辦保險業公司治理與差異化監 理研討會，頁54，2017 年 11 月。
519 彭金隆，前揭註 500，頁 31。
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第三節 規範制定公私協力角度之探討
第一項 規範制定公私協力模式
第一款 借重保險業內部管理規範
誠如學者 John Braithwaite 所指，於特殊領域之企業管制上（corporate regulation），國家所制定普遍適用性法律規則（universalistic rules），往往會對部 分公司施加不必要限制（unnecessary strictures）同時，卻對其他公司產生管制 過於寬鬆（overly lax restrictions）之情事。倘若能積極採用企業型自我管制（後 設管制、被實施自我管制），授權各別企業在法律框架內訂定內部管理規範以具 體化整體法制度，國家或許就可確保管制規範內容係真正契合各別公司之需求 與狀況（tailored to match the company），達到順應經濟環境變遷（adjust more quickly to changing business environments），以及提升企業遵法意願（companies would be more committed to rules they wrote）等重要目標520。
據此，鑑於金融事務領域具有專業複雜性、快速變遷性、分散性、國際性 特質，我國金融監理立法因而引進機構基礎規範模式，期望能有所彌補傳統上 指令控制型管制模式之不足。尤其在保險監理層面，考量到保險業市場競爭往 往呈現出「單位微小性」、「不透明性」及「資訊不對等」現象，加上保險商品 具有「無形性」與「複雜性」等特質521，對於保險監理之法律制度設計，國家 自有必要採取「差異化監理」思維，促使各別保險業能夠依其所接受風險之不 同，本於企業風險管理之需要來各別量身訂做規範，以避免危及保險業者之經
520 John Braithwaite, Enforced Self-Regulation: A New Strategy for Corporate Crime Control, 80 MICH.L.REV. 1466, at 1474-1478 (1982).
521 羅俊瑋，保險之行政與自我監理－論保險公司理賠程序之管理，法令月刊，57 卷 12 期，頁 52-53，2006 年 12 月。
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營安全，甚或整體金融秩序之穩定發展522。
申言之，保險業營運上，因為面臨著「市場風險」、「信用風險」、「作業風 險」，以及「流動性風險」等因素干擾，且相較於銀行業，更容易暴露在「流動 性較差」、「不易避險」、「對價難以衡量」，以及「損失難以量化」等風險之下523， 為了能夠妥適保障投資人投資利益與企業資產價值，於公司治理層面，業者本 來就有必要建立與執行健全之內控內稽機制，方能確認與評量企業風險，並加 以排除與降低風險，達到維持財務紀錄信實，及實現公司營運目標等目的524。 對此，我國立法者基於「降低監理成本」、「提升監理彈性」，及「監理成本 負擔內部化」等目的，進一步採取機構基礎規範模式，將原屬於公司治理層面 之內控內稽機制馴化進國家金融管制架構中，據以要求各別業者在國家所設定 目標框架內，設計並執行符合公益取向之內部管理規範，促使保險業於實現營 運績效之際，也同時兼顧到政府金融管制上公益目標，誠屬在保險業法中導入 企業型自我管制模式，乃契合當代公私協力與管制革新之趨勢525。
綜上，本文認為，於現行法制運作下，保險業內控內稽機制，包括保險商 品開發及管理作業、保險商品銷售作業、保險商品理賠作業、各種資金運用等 事項、自行查核制度、法令遵循制度與風險管理機制以及內部稽核制度等，均 為各別保險業經國家授權，而在一定框架內（保險業內控內稽實施辦法）所自 訂定之內部管理規範，呈現出國家借重私規範（內控內稽機制）來填補、具體 化法律制度（保險監理法制）之規範制定公私協力現象。
522 張家愷，產險業內控內稽之研究，淡江大學保險學系保險經營碩士在職專班碩士論文，頁 5，2011 年。
523 黃天牧，前揭註 373，頁 244。
524 黃玟瑄，壽險業實施內控內稽制度之個案研究-以 B 公司為例，逢甲大學金融碩士在職專班 碩士論文，頁34，2012 年。
525 詹鎮榮，前揭註 41，頁 61。
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第二款 直接授權轉變為間接授權
承上脈絡，接下來必須再釐清的是，針對各別保險業者所訂定之內部管理 規範，又是如何與國家保險監理法律制度產生合作以及補充關係？換句話說，
其究竟仍舊維持不具有法律效力之私規範性質（直接授權）？抑或已經被國家 予以承認，而質變成為具有法律效力之法規範（間接授權）？就此，本文認為 應以2007 全球金融海嘯作為區分時點。
申言之，在 2007 年 6 月以前，依保險法及保險業內控內稽實施辦法相關規 定，國家僅要求保險業應建立與執行內控內稽，與課予該機制設計與實施上之 一定必要框架，但對於未建立抑或未執行內部管理規範之業者，主管機關並不 具備實質制裁權限。宏觀而言，可說是公權力介入保險業自我管制程度較低之
「自願型自我管制」類型；於其中，國家採取「國家直接授權私部門規範訂定」， 授權各別保險業者自主訂定與執行內控內稽，該內部管理規範因而並未被轉介 成為「行政所得適用之法」。
不過，於 2007 年 6 月以後，受到全球金融海嘯以及世界各國金融監理趨勢 變革之影響，我國轉而對涉及保險業公司治理結構之內控內稽採取「受管制自 我管制」思維；除了針對保險業所應建立與執行之內控內稽為更高密度規範以 外，至關重要變革乃始於立法者在2007 年 6 月所為之修法，其修正增訂保險法 第171 條之 1 第 4 項規定，賦予主管機關得就保險業未建立或未執行內控內稽 處以 60 萬元以上 300 萬元以下罰鍰之裁罰權限，近年並呈現出逐年增加罰鍰 上限之趨勢。
自此，連結前開有關保險業未執行內控內稽之裁罰實務探討，在業者未執 行「自主訂定之內部管理規範」之情形，本文認為現行保險業內控內稽監理法 制中之規範制定公私協力類型應用，事實上已經轉變成為「國家間接授權私部
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門規範訂定」。易言之，各別保險業經國家授權所訂定之內控內稽機制，並不再 是維持私規範身分來與保險監理法律制度進行合作，毋寧已經被轉介成為具有 法律性質之裁罰構成要件，而成為行政所得適用之法526，否則金管會何以將該
門規範訂定」。易言之，各別保險業經國家授權所訂定之內控內稽機制，並不再 是維持私規範身分來與保險監理法律制度進行合作，毋寧已經被轉介成為具有 法律性質之裁罰構成要件，而成為行政所得適用之法526，否則金管會何以將該