規範制定公私協力之研究 —保險業內部控制及稽核監理法制為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律學系研究所碩士學位論文. 規範制定公私協力之研究 —保險業內部控制及稽核監理法制為例. 治 A Study of Public-Private in Lawmaking: 政 Partnerships 大. 立. 學. Audit System as an Example. ‧. ‧ 國. The Regulation of Insurance Business Internal Control and. n. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. C. v. h e n g c h i 博士指導教授：詹鎮榮研究生：趙偉傑撰. 中華民國 108 年 5 月 May 2019 . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(2) 謝. 辭. 「不要用未來或過去的心去做當下的事，而是要用當下的心，做當下的事。」. 轉瞬之間，不知不覺也來到了撰寫謝辭的時刻。在敲下論文結論的最後一個字詞時，我深刻理解到：「論文寫作是一個自我對話及說服的過程。」過程當中，我時常懷疑過去自己所培養出的能力，且對未來的不確定性產生恐懼，倘若沒有許多貴人作為指路明燈，確保我認真聚焦於當下的這一刻，並對之加以奮鬥及努力，我很可能就會在黑暗中止步不前，而無法達到人生的重大里程碑。. 治政大感謝父母親，使我能夠專心於學業，在沒有後顧之憂的前提下，全心全意地去立. 取得碩士學位，且能夠一直走在自己想要的正確道路上。謝謝爸爸媽媽，建造了一. ‧ 國. 學. 個如此舒適的「避風港」，假若沒有你們的支持，這篇論文就沒有完成的可能。. ‧. 感謝指導教授詹鎮榮老師。在跟著老師學習的這兩年當中，無論是課堂討論、. sit. y. Nat. 擔任教學助理、研究助理，抑或是論文的寫作過程，老師均非常照顧我，我也因此. io. er. 從老師身上學到做研究應有的思維與態度。一言以蔽之，老師使我深切理解到「大. al. v i n Ch 灑出屬於自己的研究論文，但同時不斷叮嚀我透過嚴格的邏輯推理，及架構嚴謹度 engchi U n. 膽假設；小心求證」的重要性；容許我在研究上享有極大的發揮空間，而能盡情揮. 要求，以檢視研究成果是否有達到脈絡一致性。謝謝老師，如果沒有您的教導與支持，這篇論文將不會有完成的可能。感謝口試委員劉定基老師、林依仁老師。謝謝老師們於論文口試時所提出的許多精闢見解，不僅一針見血點出本論文的不足之處，也提供了許多修正上的具體建議。謝謝老師們，假若沒有你們的提點，這篇論文就不會有今日完整的風貌。感謝我在政大法學院認識的翁岳生老師、蘇永欽老師、董保城老師、林佳和老師、孫迺翊老師、廖元豪老師、傅玲靜老師、王曉丹老師，及東吳法學院認識的林 . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(3) 三欽老師、宮文祥老師、鄧衍森老師、侯瑞瑗老師，與中正大學法學院認識的高仁川老師。謝謝老師們於課程上的諄諄教誨，無論是法學上的專業內容抑或是研究的方法與態度，你們的教導均潛移默化地成為我做研究的指導方針，奠下了本研究論文的重大基礎。感謝女朋友芸瑋。自從在東吳大學認識後，至今已交往 7 個年頭，期間她不斷鼓勵我勇於挑戰自己，及堅定相信自己的能力，並且永遠在我低潮沮喪時陪伴在側，給予了我莫大的精神鼓勵。謝謝芸瑋，倘若沒有你的樂觀進取與默默支持，這篇論文不可能會有完成的一日。. 政治大. 感謝碩士班同學偉健、奕辰、昶鈞、佳翰、德澔、乃爾、郁紋、宜辰、芃旻、. 立. 佳琪、子豪、懿宏、易陞、芳安、偉銓、怡潔、敬翔、廣祐、緒承、柏誠、冠輝、. ‧ 國. 學. 立瑾，冠廷、安佑，族繁不及備載。就讀碩士班期間，無論是課堂上、粽子節、元宵湯圓、公法組遊、公法中心聊天、畢業旅行、拍攝畢業照等，很感激能夠與一群. ‧. 人一起打拼奮鬥，一起成長與玩樂。尤其感謝同學偉健與冠廷，在撰寫論文期間，. y. Nat. sit. 偉健與我開始了每周的羽球跟嘴砲活動，讓我的壓力得以抒發不至於潰堤。冠廷則. n. al. er. io. 是接替了我教學助理的工作，使我得以全心全意專注於論文寫作，若沒有你們的打氣跟幫忙，這篇論文終將難以完成。. Ch. engchi. i n U. v. 完成碩士論文並不是路程的終點，毋寧是一個長遠旅途的開始。期許自己未來能夠不辜負父母親、師長、女朋友，及朋友們的期望，在法律這條路上走的又遠又長，進而有所回饋社會，成為一個腳踏實地的「法律人」。. 趙偉傑謹誌於政大 Starbucks 2019 年 6 月 21 日. . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(4) 摘. 要. 19 世紀以來，承襲馬克斯·韋伯所提倡「形式理性模型」，先進國家傾向建置一套普遍可行、理性之法律規則，並仰賴法律專業人員以解決社會問題。不過，鑑於國家角色圖像轉向「干預性」、「福利性」與「預防性」，其任務在質與量上均有重大變遷，加上當代社會經濟發展迅速，及科學技術日新月異，造成法律不再如同已往能有效調控社會，吾人因而必須結合「次級系統」來打造「網路治理」體系，於國家作為「領航者」之前提下，積極引入私部門所承載之專業知識與資源。. 治政大範制定）」層面，並透過「行政法學作為調控科學」之觀點，探討國家「借重私部立準此，本論文從「公私協力」角度切入，聚焦於國內學者少有關注之「立法（規. 門所訂定『私規範』以形塑『法律制度』」之相關問題。除了指出「直接授權」與. ‧ 國. 學. 「間接授權」兩種將「軟法秩序」整合嵌入法制度之協力類型以外；針對其所產生. ‧. 之諸多憲法問題，包括民主國原則、法治國原則、平等原則，及國家監督調控方向等，本文亦提出詳細討論與反思，嘗試建立「規範制定公私協力理論」。. sit. y. Nat. io. er. 再者，為細緻發展與實際運用所提抽象理論，本文擇取我國「保險業內部控制. al. v i n Ch 家管制手段」間之定位歧異，更連結金融監理中「機構基礎規範模式」，以說明國 engchi U n. 及稽核監理法制」作為評析對象。不僅詳述內控內稽作為「公司治理結構」與「國. 家金融監理法規是如何與金融機構（保險業）之「內部管理策略」（內控內稽）產生密切合作，並有助於紓解金融管制上「專業複雜性」、「快速變遷性」、「分散性」、「國際性」等困難，最後再依據規範制定公私協力理論，對現行保險業內控內稽法制進行評析及提出具體建議。關鍵字：社會調控、公私協力、軟法秩序、私人立法、授予規範制定權、自我管制、後設管制、金融監理、機構基礎規範模式、保險業內部控制與稽核。. . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(5) Abstract Since the 19th century, following “formal rationality” proposed by Max Weber, modern government tends to establish a universalistic, rational legal system and relies on legal experts in order to deal with social issues. However, as matter of fact, the role of contemporary government has turned to be “interventional”, “welfare”, and “precautionary”, which leads to the increase of governmental missions both in quality and quantity. In addition, because of rapid social changes and technology innovations, the traditional legal system has no longer been fully. 治政大 as an “navigator” and effective in social control. As a result, we must see government 立. look into the expertise, resource possessed by private sector to construct “network. ‧ 國. 學. governance” along with various “subsystem”.. ‧. Accordingly, on the basis of the theory of “public-private partnership “, this essay. sit. y. Nat. focus on the “rulemaking” subject which was unknown to domestic scholars. By view of. al. er. io. “administrative law as regulatory science”, this essay will discuss “government relies on. v. n. private rulemaking to form the legal system” and relative issues, trying to establish the. Ch. engchi. i n U. theory of “public-private partnership in lawmaking” with so-called “soft law” and propose a specific action agenda for that. That is to say, besides pointing out “direct delegation” and “indirect delegation” as two types of “public-private partnership in lawmaking”, this essay will also discuss related issues of “democratic state”, “rule of law”, “equality”, and “governmental supervision method”, etc. Furthermore, in order to put the theory into practice, this essay will take “the regulation of insurance business internal control and audit system” as an example and analyze it in detail. More specifically, lately by virtue of financial affair’s characteristics, . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(6) which are “regulatory complexity”, “rapidly evolving”, “decentered” and “international”, it is urgent for contemporary government to come up with an effective regulation method for the purpose of accomplishing “regulatory reform” in financial sector. Therefore, with respect to the position of internal control and audit system, this essay will not only point out the difference between “corporate governance” and “financial regulation”, but also introduce the model of ”institution-based regulation” so as to explain that how exactly the governmental regulations coordinate with “internal management policies” made by financial institution (insurance business). Finally, with. 政治大 “regulation of insurance business 立 internal control and audit system” and propose several the theory of “public-private partnership in lawmaking”, this essay will analyze the. ‧ 國. 學. specific suggestions.. Keywords: Social Control, Public-Private Partnership, Soft Law, Private. ‧. Rulemaking, Delegation of Rulemaking Authority, Self-Regulation,. y. Nat. sit. Meta Regulation, Financial Regulation, Institution-Based Regulation,. n. al. er. io. Insurance Business Internal Control and Audit System.. Ch. engchi. i n U. v. . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(7) 簡第一章. 目. 緒論 .....................................................................................................1. 第一節. 研究動機 ....................................................................................1. 第二節. 研究問題與範圍 ........................................................................4. 第三節. 研究策略與架構 ......................................................................10. 第二章. 規範制定公私協力之概念提出 .......................................................15. 第一節. 概念說明 ..................................................................................15. 第二節. 概念再釐清 ..............................................................................27. 第三節. 自我管制法制中實踐現象 ......................................................31. 第三章. 政治大. 規範制定公私協力之重要公法課題 ...............................................51. 立. 法理基礎 ..................................................................................52. 第二節. 憲法容許性及界線 ..................................................................57. 第一節第二節第三節第六章. y. 我國金融法制沿革與內控內稽 ............................................122. al. v i n C h........................................................................ 保險監理概述 129 engchi U n. 第五章. 金融機構內控內稽之定位 .................................................... 111. io. 第三節. 金融監理特性 ........................................................................101. sit. 第二節. 金融監理特性與內控內稽定位 .....................................................101. Nat. 第一節. 中間結論—析論各別法制之必要 ..........................................98. ‧. 第四章. 構思國家監督調控方向 ..........................................................79. er. 第四節. ‧ 國. 第三節. 學. 第一節. 析論我國保險業內控內稽監理法制 .............................................129 保險業內控內稽監理法制 ....................................................130 規範制定公私協力角度之探討 ............................................145 結論與展望 .....................................................................................165. 第一節. 研究結論 ................................................................................165. 第二節. 研究成果 ................................................................................171. 第三節. 未來展望 ................................................................................175. 參考文獻 ................................................................................................................179. i . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(8) 詳目緒論 .....................................................................................................1. 第一章第一節. 研究動機 ....................................................................................1. 第二節. 研究問題與範圍 ........................................................................4. 第一項. 建構規範制定公私協力理論 .............................................4. 第二項. 評析保險業內控內稽監理法制 .........................................7 研究策略與架構 ......................................................................10. 第三節第一項. 行政法學作為調控科學 ...................................................10. 第二項. 架構安排 ...........................................................................12. 政治大. 規範制定公私協力之概念提出 .......................................................15. 第二章. 立. 概念說明 ..................................................................................15. 第一節. 意涵 ...................................................................................15. 第二項. 背景緣由 ...........................................................................17. ‧ 國. 學. 第一項. 國家法律調控社會之侷限性 ....................................17. 第二款. 私部門規範訂定作為補充 ........................................19. y. 類型化嘗試 .......................................................................21 國家直接授權私部門規範訂定 ................................22. io. 第二款. sit. 第一款. al. 國家間接授權私部門規範訂定（轉介） ................24. er. Nat. 第三項. ‧. 第一款. n. v i n Ch U 國家社會二元論作為基礎 27 e n g c h i ................................................ 概念再釐清 ..............................................................................27. 第二節第一項. 透過授權以借重私規範 ...................................................28. 第二項. 區分直接及間接授權實益 ...............................................30. 第三項. 自我管制法制中實踐現象 ......................................................31. 第三節第一項. 自我管制概念 ...................................................................32. 第二項. 自我管制類型 ...................................................................33. 第一款. 自願型與受管制型 ....................................................34. 第二款. 團體產業型與企業型 ................................................35 自我管制中規範制定公私協力 .......................................36. 第三項第一款. 第一目. 基本模型 ....................................................................36 團體私人標準 .......................................................38 ii . . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(9) 第二目. 企業內部管理規範 ...............................................40 我國各別行政法領域之實踐 ....................................41. 第二款第一目. 食品安全監測計畫 ...............................................42. 第二目. 航空保安計畫 .......................................................43. 第三目. 消防防護計畫 .......................................................44. 第四目. 一般公認審計準則 ...............................................46. 第五目. 團體協約 ...............................................................48. 規範制定公私協力之重要公法課題 ...............................................51 法理基礎 ..................................................................................52. 第一節. 補充性原則 .......................................................................52. 第一項第二項第三項第二節. 治政大合作原則 ........................................................................... 55 立憲法容許性及界線 ..................................................................57 效率原則 ...........................................................................54. 憲法權限與任務規定 .......................................................57. ‧ 國. 學. 第一項. 憲法文義規範 ............................................................57. 第二款. 國家任務之觀點 ........................................................58. ‧. 第一款. 民主國原則 .......................................................................60. 第二項. Nat. 破損點 ........................................................................60. 第二款. 填補之可能 ................................................................62. sit. io. 法治國原則 .......................................................................64. al. n. 第三項. y. 第一款. er. 第三章. 第一款. 第一目第二目. Ch. i n U. v. 法律保留 ....................................................................65. engchi. 是否架空依法行政 ...............................................65 是否適用法律保留 ...............................................67. 授權明確性 ................................................................69. 第二款第一目. 是否適用 ...............................................................69. 第二目. 密度要求 ...............................................................70. 第三款. 權力分立 ....................................................................73. 第四項. 平等原則 ...........................................................................75. 第五項. 基本權利保障 ...................................................................77. 第一款. 受影響之第三人 ........................................................77. 第二款. 訂定規範之私人 ........................................................79 iii . . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(10) 構思國家監督調控方向 ..........................................................79. 第三節. 借鏡行政立法監督體系 ...................................................81. 第一項. 法規命令之程序合法性要件 ....................................81. 第一款第一目. 預告程序 ...............................................................81. 第二目. 評論（陳述意見）程序 .......................................82. 第三目. 聽證程序 ...............................................................82. 第四目. 回應評論及發佈程序 ...........................................83 國會合法性監督 ........................................................84. 第二款第一目. 同意權保留 ...........................................................84. 第二目. 廢棄請求權保留 ...................................................84. 第三目. 國會聽證權之保留 ...............................................85. 第四目. 單純送置義務 .......................................................86. 學. 國會須調控規範制定者 .......................................87. 第二目. 監督調控方向之提出 .......................................................88. 第二項. 私部門規範訂定之正當程序 ....................................89. 第一款. 第一目. ‧. ‧ 國. 政治大第三款規範制定公私協力之啟示 ........................................86 立第一目程序調控予以約束 ...............................................86. Nat. y. 「美國國家技術轉換與進步法」及「白宮預算「ANSI 國家標準正當程序要求規範」 .............91. er. io. 第二目. sit. 與管理辦公室第 A1-119 號行政公告」......90. 第三款. n. 93 a l 國會調控機制之建立 ................................................ v i 第一目 C美國清潔空氣法案 ............................................... 94 hengchi Un 第二目美國消費者商品安全法案 ...................................95. 第二款. 脈絡化調控之重要性 ................................................96. 中間結論—析論各別法制之必要 ..........................................98. 第四節. 金融監理特性與內控內稽定位 .....................................................101. 第四章. 金融監理特性 ........................................................................101. 第一節第一項. 金融監理概述 .................................................................101. 第一款. 意義與目的 ..............................................................101. 第二款. 體系架構 ..................................................................103. 第二項. 金融領域事務特性 .........................................................104 iv . . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(11) 第一款. 專業複雜性 ..............................................................104. 第二款. 快速變遷性 ..............................................................106. 第三款. 分散性 ......................................................................107. 第四款. 國際性 ......................................................................108 金融監理法律制度 .........................................................109. 第三項第一款. 規則基礎規範模式 ..................................................109. 第二款. 原則基礎規範模式 .................................................. 110. 第三款. 機構基礎規範模式 .................................................. 111. 金融機構內控內稽之定位 .................................................... 111. 第二節. 公司治理與內控內稽 ..................................................... 112. 第一項. 美國贊助杜絕不實財務組織委員會 ...................... 113. 第一款. 政治大內控內稽作為金融監理手段 ......................................... 117 立意涵 ..........................................................................117 巴賽爾銀行監理委員會 .......................................... 116. 第二款第二項第一款. ‧ 國. 學. 第二款. 企業型自我管制 ...................................................... 118. 第三款. 趨勢演變 .................................................................. 119 不同定位之衝突 .............................................................121 金融監理變遷 .................................................................122. io. 第一款. sit. Nat. 第一項. y. 我國金融法制沿革與內控內稽 ............................................122 管制時期 ..................................................................123. er. 第三節. ‧. 第三項. n. 123 a l 解除管制時期 .......................................................... v i 第三款再管制時期 124 n C h .............................................................. U e n g c h i.................................................125 第一目全球金融海嘯前第二款. 第二目. 全球金融海嘯後 .................................................125. 管制革新下之金融自我管制 .........................................126. 第二項. 析論我國保險業內控內稽監理法制 .............................................129. 第五章第一節. 保險監理概述 ........................................................................129. 第二節. 保險業內控內稽監理法制 ....................................................130. 第一項. 法制沿革 .........................................................................130. 第二項. 現行法制架構 .................................................................133. 第一款. 法律及法規命令 ......................................................133 v . . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(12) 第二款. 金管會函釋 ..............................................................135. 第三款. 商業同業公會自律規範 ..........................................136 裁罰實務運作 .................................................................138. 第三項第一款. 保險業「未建立」內控內稽機制 ..........................138. 第二款. 保險業「未執行」內控內稽機制 ..........................139 台灣人壽案 .........................................................140. 第一目一、. 案件事實與爭點 ........................................140. 二、. 訴願決定 ....................................................141 幸福人壽案 .........................................................142. 第二目一、. 案件事實與爭點 ........................................142. 二、. 訴願決定 ....................................................143. 三、. 治....................................................143 政法院判決大. 小結 .....................................................................144 立規範制定公私協力角度之探討 ............................................145. 第三目. 學. ‧ 國. 第三節. 規範制定公私協力模式 .................................................145. 第一項. 借重保險業內部管理規範 ......................................145. 第二款. 直接授權轉變為間接授權 ......................................147. ‧. 第一款. 法制上疑義 .....................................................................148. 第二項. y. Nat. 第二款. 法治國原則 ..............................................................150. er. sit. 民主國原則 ..............................................................148. io. 第一款. n. 152 a l 平等原則 .................................................................. v i 第四款基本權利保障 .......................................................... 154 n Ch U e n g c h i.................................................154 第一目受影響之第三人第三款. 第二目. 訂定規範之私人 .................................................154. 檢討國家監督調控架構 .................................................157. 第三項第一款. 國會難以調控保險業內控內稽 ..............................157. 第二款. 國家不應過度介入保險業內部規範之形塑 ..........158. 第四項. 保險業內部規範不應被轉介成裁罰依據 .....................161. 結論與展望 .....................................................................................165. 第六章第一節. 第一項. 研究結論 ................................................................................165 國家法律調控社會之不足 .............................................165 vi . . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(13) 第二項. 規範制定公私協力概念與類型 .....................................166. 第三項. 憲法界線與國家監督調控方向 .....................................168 研究成果 ................................................................................171. 第二節第一項. 核心指導理念 .................................................................171. 第二項. 行動步驟 .........................................................................173. 第三節. 未來展望 ................................................................................175. 參考文獻 ................................................................................................................179. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. vii . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(14) 圖次圖 5-1 保險業內控內稽監理法制修正方向建議..................................................163. 表次表 2-1 規範制定公私協力概念與類型...................................................................26 表 4-1 COSO 委員會內部控制基本要求與要素...................................................115 表 6-1 規範制定公私協力行動綱領.....................................................................175. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. viii . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(15) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. ix . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(16) 第一章緒論本論文設題「規範制定公私協力之研究—以保險業內部控制及稽核監理法制為例」，是以建構規範制定公私協力理論作為核心主軸，再嘗試藉由我國保險業內部控制及稽核（下稱保險業內控內稽）監理法制之應用分析，以細緻化理論之提出。以下針對本文研究動機、研究問題與範圍，及研究策略與架構做說明。. 第一節. 研究動機. 立. 政治大. 本論文研究動機源自於認知到當代國家發動「法律」1調控社會之侷限性2，. ‧ 國. 學. 以及社會中「私規範」3對此可能承載之補充與替代功能，因而決定從「公私協. ‧. 力」（public-private partnership）角度切入研究本議題，期望能夠初步提出一套理論基礎架構4，達到拋磚引玉目的。. sit. y. Nat.                                                        . n. al. er. 本文所稱「法律」或「法規範」，除非有另外特別指明，原則上均指涉「實質意義之法律」（可以設定、變更或消滅人民或其他法律人格者權利、義務之抽象普遍規定），並不再細分「國會制定法」以及「行政機關法規命令」兩者。所謂「社會調控」（social control），通常係指一種規制過程，使得社會各類團體及個人的行為，符合社會之期待，達到促進社會秩序與社會統合性目的。而法律作為社會調控之一種工具或手段，方法為確立一些規則，再經由對此等規則的解釋與執行（包括制裁）予以貫徹，又可稱為「社會控制」。參李建良，法律制度與社會控制：法治國家中法律控制能力及其界限之問題初探，載：政治制度，頁 50，2000 年 4 月。所謂「私規範」，係指私人間非按照國家法律（令）制定程序，但在法秩序範圍內自行合意制定之一般抽象性規範，其並不具備國家法效力之權威性與強制性要素，僅本於「私法自治」而拘束社團成員或活動參與者。參林依仁，規範制定與行政契約，載：2012 行政管制與行政爭訟，頁 209，2016 年 6 月。本文探討主軸並非法理學或法社會學，但基本上採取區分法律（law）與非法律（non-law）之前提以建構理論。易言之，於本文脈絡下，國家法律本質上乃不同於社會、政治、道德領域中之私規範。參張容珉，全球治理與規範制定之可課責性研究——以 OECD 為例，頁 50， 2018 年 1 月；Joost Pauwelyn, Is it International Law or Not and Does it Even Matter?, in Informal Internationl Lawmaking 125, at 129 (J. Pauwelyn, R. Wessel & J. Wouters, eds., 2012)。另，何種規範得以被稱為法律，除了考量是否由特定國家機關依循特定法規範制定程序所規定以外；從「規範性」（normative）角度觀察，則至少應具備「強制性」與「權威性」兩大要素，成為「多數社會成為普遍服從法體系之有效法律規則」，且「政府官員實在地接受法律規則作為官員行為之共同批判標準」，亦即得以同時作為國民之「行為規範」及法院或機關之「判斷規 1 . io. 1. 2. 3. 4. Ch. engchi. i n U. v. . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(17) 申言之，自 19 世紀以來，先進國家承繼馬克斯·韋伯（Max Weber）所提倡「形式理性模型」（formal rationality），強調應建置一套普遍可行、理性之法律規則，並仰賴法律專業人員來調控社會5。不過，鑑於當代社會快速發展變遷，及科技技術日新月異，加上國家角色圖像之轉變6，國家不再面對結構簡單之世界，管制手段與目的間不再為直線簡單之作用鏈，社會領域中生活關係也不再處於穩固狀態，致其無法掌握所有社會上重要事實資訊，而對形式理性思維形成莫大衝擊，並呈現出法律調控社會之侷限性7。學者顏雅倫就指出，近年來各類創新與技術之迅速發展，新型產品、服務. 政治大解，例如數位經濟平台所促成之「共享經濟模式」（sharing economy），抑或數立或商業模式有如雨後春筍般冒出，正面衝撞了既有管制架構與超出管制者之理 8. ‧ 國. 學. 位化浪潮發展下之「金融科技」（financial technology）9，均對傳統上由國家主導之獨占、集中式管制體系產生莫大挑戰，促使各國政府積極思考如何調整既. ‧. 有法律體系加以因應，其中「監理沙盒制度」（regulatory sandbox），亦即先小規. al. er. io. sit. y. Nat. 模測試新概念可能性，並依據實驗結果對於既有法制度來做調整，事實上即旨. n. v i n Ch 範」。參賴恆盈，行政法律關係論之研究─行政法學方法論評析，頁 19，2003 年 1 月；陳愛 engchi U 娥，法學方法論，頁 149，2013 年 8 月；莊世同，法律的概念與法律規範性的來源—重省哈.                                                        . 5. 6. 7. 8. 9. 特的接受論證，中研院法學期刊，第 13 期，頁 9-10，2013 年 9 月。洪鎌德，從反思法到自生法－屠布涅法律社會學之解析，問題與研究，41 卷 3 期，頁 2，2002 年 5 月。此處國家圖像變遷指的是，有別於「自由法治國」，當代國家角色轉向干預性的、福利與預防性國家，國家任務在質與量上因而有重大轉變與提高。參陳愛娥，行政法學作為調控科學— 以行政組織與行政程序為觀察重心，載：行政法學作為調控科學，頁 7-8，2018 年 6 月。張桐銳，合作國家，載：當代公法新論（中）—翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，頁 567-568， 2002 年 7 月。所謂共享經濟，參歐盟執委會（European Commission）提出之「歐盟共享經濟綱領」(a european agenda for collaborative economy)，係一種私人間透過共享平台所創造出之公開市場來進行暫時利用貨品或服務流通（temporary usage of goods or services）之商業模式，交易中通常不變動所有權，且獲利與否在所不論。A European agenda for collaborative economy (2016), available at http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/16881/attachments/2/translations, at 3, last viewed: 2019/6/11. 所謂金融科技，指的是在金融服務中以科技驅動創新，且對金融服務創造新的供給，新的模式、業務、流程與產品。谷湘儀、臧正運，金融科技發展與法律，頁 10，2018 年 4 月，2 版。 2 . . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(18) 於彌補國家透過法律調控社會之侷限性10。由此可見，有別於過往強調形式理性之觀點，當代法律體系理論實已漸漸轉向著重「實質合理之法律」（substantively rational law），法律因而被視為國家具有「目的」（purposive）、以「目標為導向」（goal oriented）之政策手段與工具，與傳統形式性法律相比，針對被規範事項而言往往開始呈現出「因人制法」、「因事制法」、「因時制法」、「因地制法」之特殊各別化現象11。更重要的是，德國著名法社會學者屠布涅（Ginther Teubner）從法社會學中「系統理論」出發，指出國家管制必須注意到法律、政治與社會生活領域三者. 政治大. 間之「結構性連結」，否則會產生「法律、政治與社會間不一致」、「社會過度法. 立. 律化」，及「法律過度社會化」之管制三難現象12。易言之，面對複雜社會之功. ‧ 國. 學. 能分化，與國家圖像之轉變，不同於過往視法律為社會調控之唯一手段，當代國家毋寧該借重社會中不同「次級系統」所自行創建之規範與價值秩序，而立. ‧. 基於調和者之角色地位，藉由法律來調和國家、市場與其他次級系統，以達成. er. io. sit. y. Nat. 調控目的13。. 上開觀點應用至公法學，尤其在行政法學領域，即描繪出「合作式國家」. al. n. v i n 之圖像；於其中，國家無法再如同已往單純透過法律以「從上對下」之「集中 Ch engchi U 指令」、「科層制」手段來有效調控社會，而必須建立「合作式法律體系」，朝向「伙伴式」、「分權式」之平等關係模式邁進，包括於法規制定層面採取「制定. 規範的合作」，以進一步加強社會調控之力道14。因此，吾人將有必要積極思考該如何妥適協調（coordinating）「公部門規範制定」（public rulemaking）與「私                                                         10. 11 12. 13 14. 顏雅倫，管制創新與創新實驗機制在臺灣的未來與挑戰，月旦法學雜誌，270 期，頁 98-103， 2017 年 11 月。洪鎌德，前揭註 5，頁 2。李建良，前揭註 2，頁 13-14；李俊增，程序主義與反思 (身) 法典範之爭：從哈伯馬斯對韋伯法理論之批判談起，歐美研究，42 卷 1 期，頁 132-133，2012 年 3 月。李俊增，前揭註 12，頁 135-137。李建良，前揭註 2，頁 18。 3 . . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(19) 部門規範訂定」（private rulemaking）兩者，使其得以有效「匯流」與「合作」，確保在實現公共利益（public interest）同時，也能兼顧到社會自主性（social autonomy）之維持15。總的來說，如同學者劉宗德所認為，肇因於經濟社會變遷，在尤其「金融」、「智慧財產權」等現代經濟行政領域當中，私部門往往會自發性本於私法自治發展出獨立於國家「硬法體系」（hard law）之「軟法秩序」（soft law），例如業界團體內部之自主性協議、人民團體內部之明示或默示規則，各別企業之內部管理規範等，呈現出「軟法治理」（soft law governance）或「私的政府」（private. 政治大著經濟、社會、文化等生活領域中各個層面，導致國家所制定強行法不再被奉立. government）趨勢；該軟法雖不具備國家法律形式，卻仍能以其強大拘束力規範. ‧ 國. 學. 為圭臬，具有柔軟特質之私人團體自律性規則重要性反而與日俱增，迫使公法學有必要重新檢視諸多基本課題16，成為筆者研究動機之所在。. ‧. n. 第一項建構規範制定公私協力理論 a. er. io. sit. y. 研究問題與範圍. Nat. 第二節. iv l C n hengchi U. 本論文主標為「規範制定公私協力之研究」，首要研究問題即屬規範制定公私協力理論之提出，包括深論其「背景」、「類型化方式」、「法制上實踐情形」、「憲法上容許性與界限」，以及確立基本「國家監督調控方向」。於研究範圍上，所謂規範制定公私協力，本文將研究對象限於「國家借重.                                                         15 16. Harm Schepel, The Constitution of Private Governance: Product Standards in the Regulation of Integrating Markets, at 32 (2005) 劉宗德，行政上法執行制度之合法性論議，月旦法學雜誌，225 期，頁 122-123，2014 年 2 月。 4 . . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(20) 私部門本於基本權地位所訂定之『私規範』以形塑『法律制度』17」。因此，一方面就私部門「參與國家法律制定程序」之協力現象18，並不在本文探討範疇中；另一方面，私部門經國家授權行使公權力後，得否「基於行政機關地位制定法規範」19 ，也並非本論文主要研究標的。此外，有關「自治行政主體」之規範制定，由於其已被賦予更多「國家本質」，而成為「間接國家行政」之一環，並非屬於社會領域中之私部門規範訂定，故筆者也排除於討論範圍之外20。惟必須敘明的是，針對以特定身分之人作為社員之業界團體，例如律師、會計師之「職業團體」，及各種商業同業公會. 政治大？無論是公法社團組織立，抑或是私法組織形式，本文認為應各別判斷團體. 之「行業團體」，在我國法制脈絡下，其究竟是否該當「功能性自治行政團體」 21. 22. 23. ‧ 國. 學. 所由設立之準據法（是否為私法規範？是否有強制入會要求？），及是否有高程度公權力權能之行使24？倘若為否定，則此種「經濟之自治行政」，性質即非. ‧.                                                         17. n. al. er. io. sit. y. Nat. 廣義而言，「法律制度」可以指稱法律本身，如民法、刑法、憲法及行政訴訟法，抑或由法律或法律所創設之法制度，如所有權制度、婚姻制度、公務員制度及基本權利制度等，本文兼採之。參李建良，前揭註 2，頁 49 註 1。此外，本論文之所以設題為「規範制定公私協力」，而非「法律制定公私協力」抑或「私人立法」之研究，即旨於藉由「規範」（norm）該廣義理解之字詞，表示筆者並非在探討私部門直接制定「國家法」，毋寧是聚焦於藉由私部門所訂私規範以充實法律制度。詳參本文第二章概念說明。譬如法規命令之訂定，在草案階段行政機關實務上通常會舉行非正式專家座談會，徵詢有關專家學者意見，有時甚至將法規草案，以委託計畫方式交由專家學者擬定具體建議化法律意見書；至於後續經各機關內部法規委員會審議之過程，以行政院原子委員會為例，不僅委員組成包括派兼或聘兼會外法律、核子科學學者、專家，外聘學者專家等私人，委員會開會時也得邀請有關人員及學者、專家列席，均呈現出私部門程序上參與法律制定之現象。參行政院原子能委員會法規委員會組織規程。例如學者吳庚認為，倘公權力行使係法律直接授予，且授權法律有委託發布命令之規定者，私部門自可基於授權訂定法規命令，至於行政機關所為公權力授予其合法性則較有疑義。吳庚、盛子龍，行政法之理論與實用，頁 248-249，2017 年 9 月，15 版。詹鎮榮，德國法中「社會自我管制」機制初探，政大法學評論，78 期，頁 87-88，2004 年 4 月。許春鎮，論自治行政之概念及其類型，臺北大學法學論叢，第 59 期，頁 14-17，2006 年 9 月。陳敏，行政法總論，2016 年 9 月，9 版，頁 995-999。程明修，委託私人制定法規範之憲法容許性，發表於東吳大學法學院、北京清華大學法學院主辦第六屆兩岸公法圓桌論壇，頁 7-8，2018 年 11 月。陳敏，前揭註 22，頁 998-999；程明修，前揭註 23，頁 6-8；李建良主編，行政法入門，頁 233-235，1998 年 7 月。 5 . 18. 19. 20. 21. 22 23. 24. Ch. engchi. i n U. v. . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(21) 屬國家間接行政意義下之自治行政，毋寧應被理解為社會中私部門之「自我管制」（self-regulation）25，而成為本文探討對象26，謹先敘明。不可諱言，就本文所關注研究問題，國內直接相關文獻甚為少見，而具有重大「理論上缺口」，誠值得投入分析研究，以充實我國公法學之公私協力理論架構與內容。申言之，縱然國內學者針對公私協力、民營化等議題已做有詳細討論，但明顯可以發現，其論述上仍多著重於「行政任務執行」面向，而少有從「立法（規範制定）」層面出發所為之分析與探討27。僅有部分學者如陳愛娥、詹鎮榮、蔡志方於探討「自我管制」，抑或科技法律領域中規範制定之相關課題. 政治大借重社會中私人領域能量以合作形塑管制規範。立. 時，提到了「私人的標準訂定」或「合作式的法律具體化」現象，指出國家會 28. ‧ 國. 學. 又或者學者陳春生於《原子能法領域之技術規範與規範具體化行政規則之法律性質》一文中指出，德國聯邦政府會經由法律制定者直接接受或表示，使. ‧. 國家技術委員會與民間團體德國規格協會（Deutsches Institute fur Normung,. Nat. sit. y. DIN）等私人機構所訂標準取得法律性質，藉此具體化原子能法內所規定之許. n. al. er. io. 多不確定法律概念29。另外，學者林依仁在《規範制定行政契約》一文提出「轉. i n U. v. 介私規範」概念，指稱「國家經立法與法令制定程序之採納或承認，將私規範. Ch. engchi. 經法定轉介程序後成為『行政所得適用之法』」30，其並從行政契約面向出發，建議國家透過「訂定標準化契約」來調控轉介私規範之程序與內容31。學者程明.                                                         25 26 27 28. 29. 30 31. 詹鎮榮，前揭註 20，頁 87-88。主要涉及到當中之「團體產業型自我管制」，詳參本文第二章第三節內容。詹鎮榮，論民營化類型中的「公私協力」，載：民營化法與管制革新，頁 7，2005 年 9 月。陳愛娥，公私協力的規制，載：全球化／福利國家／特別權力關係／公私協力，頁 272 註 27， 2012 年 12 月；詹鎮榮，前揭註 20，頁 96 註 45；蔡志方，論科技法律之概念與衍伸之問題，載：21 世紀公法學的新課題—城仲模教授古稀祝壽論文集，頁 23，2008 年 10 月。陳春生，原子能法領域之技術規範與規範具體化行政規則之法律性質，載：核能利用與法之規制，頁 161-164，1995 年 11 月。林依仁，前揭註 3，頁 210。林依仁，前揭註 3，頁 186-187。 6 . . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(22) 修也於《委託私人制定法律之憲法容許性》一文中認為國家可以藉由與私部門締結規範契約來共同合作形塑法律內容32。綜上可見，於形塑法律制度上，國家確實有機會借重私部門本於基本權地位所訂定私規範，私部門可說是處於補充甚至承擔公部門規範制定權責（legislative）之角色與地位33，其所呈現出之「規範制定公私協力」，抑或「管制標準制定之公私協力現象」（public-private cooperation in standard-setting）34，即屬於本文探討核心。惟觀諸目前國內學者論述，實難以得出一個完整清晰之體系架構，故本文將引介國外學者見解，並揉合我國公法學既有理論體系，來. 政治大法觀點深論其容許性與界限，再提出國家監督調控方向之基本藍圖，期望能夠立做一個鳥瞰式研究，包括界定其意涵、類型化協力方式、實踐現象，以及從憲. ‧ 國. 學. 達到拋磚引玉效果。. 誠然，筆者主要以英文文獻作為參考對象，乃研究限制之一。畢竟我國公. ‧. 法學繼受於大陸法體系，與內文中所引部分文獻法制背景不一定相容，但由於. y. Nat. sit. 本文旨於就國家採取規範制定公私協力之現象初步提出一套理論基礎，而非嚴. n. al. er. io. 格意義下之法釋義學研究；加上公私協力概念既源自發展於歐美國家，因此參考引用上仍應具有高度價值，謹先敘明。. Ch. engchi. i n U. v. 第二項評析保險業內控內稽監理法制本論文副標為「保險業內部控制及稽核監理法制為例」35，目的在於藉由評                                                         32 33. 34 35. 程明修，前揭註 23，頁 14。 Jody Freeman, The Private Role in Public Governance, 75 N.Y.U. L. Rev. 543, at 545 (2000); Paul R. Verkuil, Public Law Limitations on Privatization of Government Functions, 84 N.C. L. Rev. 397, at 432-433 (2006). Jody Freeman, Private Parties, Public Functions and the New Administrative Law, 52 Admin. L. Rev. 813, at 827 (2000). 事實上，據保險法第 165 條第 3 項規定，除了保險業（依保險法組織登記，以經營保險為業之機構）以外，另外如保險代理人公司、經紀人公司為公開發行公司或具一定規模者，也應建立內部控制、稽核制度與招攬處理制度及程序，但本文為聚焦論述主軸，故排除其於研究 7 . . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(23) 析我國保險業內控內稽監理法制，達到具體應用以及更為細緻發展所提規範制定公私協力理論之目的。簡單來說，談及保險監理，除國家依法律所為管制外，尚有「保險業內部自我監理」，「同業公會之自律力量」，及「消費者與投資人之社會監督」36。其中內部自我監理之關鍵在於各別保險業自身之「內部控制體系、稽核系統以及風險管理」37，涉及到我國保險法第 148 之 3 條第 1 項38、第 171 之 1 條第 4 項規定39，以及主管機關經授權所訂定之「保險業內部控制及稽核制度實施辦法」（下稱保險業內控內稽實施辦法）相關規定。. 政治大. 申言之，查目前裁罰法制運作，主管機關除了對於「未確實建立（未建立）」. 立. 內控內稽機制之保險業者課予裁罰以外；與本文密切相關者，其還會針對「未. ‧ 國. 學. 執行（未確實執行）」內控內稽機制之業者也課予罰鍰，且該內控內稽機制可能是屬於「業者自主訂定之內部管理規範」。例如在 2017 年 2 月 8 日，金融監督. ‧. 管理委員會（下稱金管會）認為富邦產物保險股份有限公司辦理有價證券之投. y. Nat. sit. 資，因並未依公司所定內部作業要點規定提報投資月會，違反保險業內控內稽. n. al. er. io. 實施辦法第 5 條第 1 項第 4 款規定之情事，而依保險法第 171 條之 1 第 4 項規定核處罰鍰新臺幣 60 萬元整40。. Ch. engchi. i n U. v. 不可諱言，於上開案件中，國家行政裁罰構成要件事實上並非是由公部門.                                                         36 37. 38. 39. 40. 範圍之外。廖世昌、郭姿君、洪佩君，保險監理實務，元亨法律事務所，頁 11，頁 2017 年 2 月，2 版。蕭文生，金融監理法制化之研究—以德國法為參考，經社法制論叢，25 期，頁 29，2000 年 1 月。保險法第 148 之 3 條第 1 項規定：「保險業應建立內部控制及稽核制度；其辦法，由主管機關定之。」保險法第第 171 之 1 條第 4 項規定：「保險業違反第一百四十八條之三第一項規定，未建立或未執行內部控制或稽核制度，處新臺幣六十萬元以上一千二百萬元以下罰鍰。」金融監督管理委員會裁罰案件，富邦產物保險股份有限公司（2017 年 2 月），https://www.fs c.gov.tw/ch/home.jsp?id=131&parentpath=0,2&mcustomize=multimessages_view.jsp&dataserno =201702080001&aplistdn=ou=data,ou=penalty,ou=multisite,ou=chinese,ou=ap_root,o=fsc,c=tw& dtable=Penalty，最後瀏覽日：2019/6/11。 8 . . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(24) （國會或行政機關）所直接制定，毋寧係奠基於保險業者以基本權地位所形塑之內部管理規範上41，呈現出國家借重私部門規範來填補、具體化法律制度之規範制定公私協力現象。畢竟，保險業內控內稽實施辦法第 5 條第 1 項第 4 款雖有規定保險業應依內部牽制原理訂定各種資金運用作業，但各種資金運用作業之具體內容究竟為何，事實上是交由各保險業者依營業規模不同來自為形塑。明顯可見，此一裁罰制度是存有違反憲法民主國原則、平等原則、法律保留原則之虞，頗有深入探討價值，故本論文將會藉由所提規範制定公私協力理論，涵攝分析各項疑義，並做出妥適具體建議。. 政治大主要是因為「金融法」屬於管制行政法中重要研究領域，在國內卻不若「環境立. 進一步來說，之所以會擇取保險業內控內稽監理法制作為主要評析對象，. ‧ 國. 學. 法」、「食品安全衛生管理法」受到公法學者之密切關注，僅有少數論者為文探討42，誠有投入研究之價值。. ‧. 另一方面，「內控內稽」（internal control and audit）作為傳統「公司治理」. Nat. sit. y. （corporate governance）之重要一環43，乃「公司為促進健全經營，包括營運效. n. al. er. io. 果及效率、財務報導可靠性、相關法令遵循，由經理人所設計，董事會通過，. i n U. v. 由董事會、經理人及其他員工執行，並透過內部稽核加以確認是否確實執行之. Ch. engchi.                                                         41. 42. 43. 詹鎮榮，保險業內控內稽之監理模式及行政處罰，發表於政治大學商學院、台灣保險法學會主辦保險業公司治理與差異化監理研討會，頁 60，2017 年 11 月。吳庚，金融監管事務之依法行政問題，台灣法學雜誌，247 期，頁 41-52，2014 年 5 月；蕭文生，前揭註 37，頁 27-62；胡博硯，論國家對金融機構之管制與監理，載：行政組織／行政執行／訴願制度／食品安全／金融監理，頁 359-388，2016 年 3 月；陳淳文，財經管制法制的憲法思考，憲政時代，40 卷 1 期，頁 4-28，2014 年 7 月；黃相博，德國及歐盟金融監理法制，載：行政組織／行政執行／訴願制度／食品安全／金融監理，頁 265-286，2016 年 3 月。所謂公司治理，一般指的是一種指導及管理公司的機制，以落實公司經營者的責任，並保障股東的合法權益以及兼顧其他利害關係人利益，目標在於追求企業經營經濟效率最大化。劉連煜，現代公司法，頁 17-19，2018 年 9 月，13 版。 9 . . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(25) 內部管理過程」44，在其被納為國家金融監理之「自我管制」措施後45，勢必會與公益目標實現上產生內在價值衝突46。如同學者 Kenneth A. Bamberger 所認為，是一個值得吾人科際整合「行政法學」（administrative law）、「公司法」（corporate law），以及「組織行為學」（management and organizational behavior）進行跨領域研究之重要議題，以揭露公司內部決策之「黑盒子」（black box），並確保國家管制目標之實現47。須敘明的是，本文縱使有初步結合其他領域學科進行分析，惟囿於所學，仍主要以公法學作為切入觀點。此外，因為筆者並非專門針對保險業內控內稽. 政治大內容上就不會就該法制進行具體比較法制探討，乃本論文另一道研究限制所在。立監理法制做研究，毋寧僅藉其來應用以及更為細緻發展所提規範制定協力理論，. ‧ 國. 學. 第三節. 研究策略與架構. ‧ er. io. sit. y. Nat. 第一項行政法學作為調控科學. 「行政法的生存原則就在於能夠自由地隨機應變，並且不斷接受無盡的細. n. al. 節並且加以處理、一再更新 C 。」 48. hengchi. i n U. v.                                                         44. 45. 46 47 48. 王志誠，法令遵循主管制度之發展及挑戰，存款保險資訊季刊，23 卷 4 期，頁 12，2010 年 12 月；廖大穎，論董監事的內部監控義務與公司治理—從法令遵循議題與企業風險管控的觀察，興大法學，22 期，頁 110-111，2017 年 11 月。 Folarin Akinbami, Is Meta-Regulation All It's Cracked Up to Be? The Case of UK Financial Regulation, 14 Journal of Banking Regulation 16 (2013), electronic copy available at https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2330409, at 4-6, last viewed: 2019/6/11 ; Julia Black, Making a success of Principles-based regulation, 1 Law and Financial Markets Review 191, at 193 (2007); John H. Walsh, Institution-Based Financial Regulation: A Third Paradigm, 49 HARV. INT’L L. J. 381, at 388-402 (2008). Iris H-Y Chiu, Regulating(From) the Inside-The Legal Framework for Internal Control in Banks and Financial Institutions, at 36-37 (2018). Kenneth A. Bambergert, Regulation as Delegation: Private Firms, Decisionmaking, and Accountability in the Administrative State, 56 Duke Law Journal 377, at 383 (2006). 陳愛娥，行政組織法:第一講—國家角色變遷下的行政組織法，月旦法學教室，1 期，頁 106， 2002 年 11 月。 10 . . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(26) 研究策略方法上，除了固有「文獻分析法」、「比較研究法」、「經驗總結法」、「演繹及歸納推理法」以外，本論文更將採取「行政法學作為調控科學」之觀點來進行探討分析。亦即，相較於傳統論述上所強調之條件取向與「行政合法」，本文傾向新行政法學中目的取向之「行政正確」思維，視行政法學為「調控科學」，嘗試梳理框架內各種作用力量、力量運作方式及其周遭條件，以促使法律制度能夠實際達成規範作用49。不過，即使加入調控與實效性考量，本文也並無揚棄法學體系堅持與權利保障，毋寧是對於兩個重要面向採取互相「結合」、「補充」之思維。畢竟科際. 政治大指標之交流。易言之，吾人必須基於一種「區分又整合」角度來對之加以理解，立整合法律與非法律智識雖屬必要，但這個溝通仍應該是一種具有規範性內涵與 50. ‧. ‧ 國. 學立場51。. 學. 方能在確保行政法學接納不同領域學科智識同時，也不會放棄其規範性—釋義. 另誠如學者陳愛娥所言，假若要使調控觀點發揮作用，就必須將其與法學. y. Nat. sit. 體系思想相連結，具體方式則為：1.「藉由類型化整理，反省並安排模糊之行政. n. al. er. io. 事實」；2.「建構新主導理念與引導認識之關鍵概念」；3.「發展新一般性法律思想、原則、價值決定、制度與行為行式等」52。. Ch. engchi. i n U. v. 據此，有鑑於當代社會科技、創新瞬息萬變，國家法律制度不斷面臨著各式各樣衝擊與挑戰，亟需思考如何妥適調整及應對，規範制定公私協力現象早已普遍發生在我國法制當中53，惟至今卻未見有足夠論述針對該現象加以處理、更新，故本文將會循著上開研究策略脈絡，觀察規範制定公私協力現象並予以                                                         49. 50. 51 52 53. 陳愛娥，行政法學的方法—傳統行政法釋義學的續造，月旦法學教室，100 期，頁 89，2011 年 2 月。林佳和，法的規範性與現實變遷：法律研究的新興或困局？思與言，44 卷 3 期，頁 73，2006 年 9 月。陳愛娥，前揭註 49，頁 90。陳愛娥，前揭註 49，頁 90。詳參第二章第三節第三項第二款說明。 11 . . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(27) 類型化，發覺與析論其所牽涉之重要公法原理原則，並宏觀地構思國家監督調控上應具有之基本方向，最後再具體應用至保險業內控內稽監理法制之檢討內容中，期盼能達到拋磚引玉效果。. 第二項架構安排. 架構安排方面，除了第一章緒論以外，於第二章部分，本文首先聚焦「規範制定公私協力概念之提出」，包括明確界定其「概念意涵」、「背景緣由」、「類型方式」、「法理基礎」，以及透過實證檢驗角度，探尋規範制定公私協力概念在. 政治大. 「自我管制法制中之具體應用現象」，藉此反省並安排模糊之行政事實。. 立. 其次，於第三章部分，本文會回歸法理論層面，連結憲法上重要原理原則，. ‧ 國. 學. 以及學說見解關於公私協力法制之典型論述體系，析論「規範制定公私協力之. ‧. 重要公法課題」，包括「法理基礎」、「憲法上容許性與界限」，而後再從調控法學觀點勾勒出「國家監督調控之基本方向」，期盼能初步提出規範制定公私協力. er. io. sit. y. Nat. 理論架構。. al. v i n C「金融領域特性」 U h e n g c h i，及特性所促成之「金融法律制包括「金融監理意義與目的」、 n. 第四章作為承先啟後之章節，本文將說明「金融監理特性與內控內稽定位」，. 度」（規則基礎規範模式、原則基礎規範模式、機構基礎規範模式），並以其中「機構基礎規範模式」開展關於金融機構內控內稽定位之論述，包括「公司治理意義下之內控內稽」、「內控內稽作為金融監理手段」，以及「不同定位間之衝突」，最後再以「我國金融法制沿革與內控內稽」做總結。在第五章部分，本文會針對我國「保險業內控內稽監理法制」做介紹與評析，尤其聚焦於目前法制中金管會就「未執行內控內稽」保險業者所課予之行政裁罰部分，探討上將藉由第二、三章所提規範制定公私協力理論作為重要析 12 . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(28) 論前提，包括分析系爭法制之「規範制定公私協力模式」、「法制上疑義」，及檢討國家監督控架構，並提出具體建議。最後於第六章結論，本文將以「研究結論」、「研究成果」，及「未來展望」來替論文做總結。研究結論會針對論文兩大研究問題之探討結果進行扼要整理。至於研究成果部分，筆者嘗試提出「行動綱領」供國家採用規範制定公私協力機制時得有所參考，並具體展現本論文之論述成果，以實務工作者，尤其是立法政策制定者（包括立法、行政機關）得有所參考。嗣後再以行動綱領作為觀察基礎，指出當中饒具有進一步探討價值之相關議題，期望能達到拋磚引玉目的。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 13 . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(29) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 14 . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(30) 第二章規範制定公私協力之概念提出第一節. 概念說明. 第一項意涵. 隨著全球化與經濟社會發展變遷，各國政府在國家任務履行上普遍面臨財政拮据、行政效率低落難題，並有精簡人事、縮減財政支出等需求，方式之一. 治政（privatization）訴求催化了公私協力行為形式。大立. 為引入私部門人力、專業與資金來共同合作實現公共任務，此「私化」 54. ‧ 國. 學. 廣義來看，公私協力「泛指所有公私部門合作履行公行政任務之現象」，並不考慮公私合作目標、自願性、合作標的等因素；狹義理解之公私協力，則從. ‧. 「自願性」與「責任分擔」兩點出發，認為公私協力應限於「國家高權主體與. sit. y. Nat. 私經濟主體間本於自由意願，透過正式之公法或私法性質雙方法律行為，抑或. io. al. n. 行模式」55。. er. 係非正式之行政行為形塑合作關係，並且彼此為風險與責任分擔之行政任務執. Ch. engchi. i n U. v. 就此不難發現公私協力行為定義相當廣泛，有無法精確定義之不確定性56，毋寧可以被視為描述公私各種不同型態合作行為之概稱57。學者因而將現行法制和行政實務上之公私協力應用類型化為「行政委託」、「公民合資事業之經營」、「公共建設之參與」、「公私合作管制」，其中廣義之行政委託又可分為「公權力                                                         54. 55. 詹鎮榮，前揭註 27，頁 3-4；劉宗德，公私協力與自主規制之公法學理論，月旦法學雜誌， 217 期，頁 44，2013 年 6 月。程明修、詹鎮榮，臺灣公私協力理論、法制及實務動向，載：全球化／福利國家／特別權力關係／公私協力，頁 366-367，2012 年 12 月。. 56. 程明修，公私協力之行政行為，載：行政法之行為與法律關係理論，頁 261，2006 年 1 月。. 57. 陳愛娥，前揭註 28，頁 266-267。 15 . . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(31) 委託」以及「業務委託」兩者58；另也有從民營化角度出發，聚焦探討「公營事業民營化」、「民間業者提供公共服務」（如電廠、電信）、「行政助手」、「專業參與」、「行政委託」、「公共設施的興建、營運」等課題59。值得注意的是，從前開探討可查知，縱然公私協力概念本身具有開放性，目前論述仍著重於「公行政任務執行」面向，尚未擴及至「立法（規範制定）」層面之相關議題60。不過實際上，就國家法律制度形塑而言，考量到當代新興發展中社會之待規範事項常涉及專業、技術知識，排除實務上已普遍會於「法律制定程序」中引入私部門力量不論之外，甚至還發生由民間團體直接負責規範. 政治大技法律領域，如同學者蔡志方所言，倘若國家能夠私化規範制定任務，積極運立. 制定之情事，又可被稱為「制定規範之合作」61；尤其在涉及高度技術取向之科. ‧ 國. 學. 用私部門所訂定「技術標準」與「自律規範」，不但能減輕國家負擔，也更有助於公益之實現62，成為本文聚焦之所在。. ‧. 換句話說，從公私協力角度而言，公私部門合作態樣並不會侷限在公行政. y. Nat. sit. 執行層面，毋寧擴展至規範制定面向，諸如公司企業（corporations）、公益組織. n. al. er. io. 團體（public interest organizations）、私人標準訂定組織（private standard setting. i n U. v. bodies）、專業團體組織（professional associations）、非營利性組織（nonprofit. Ch. engchi. groups）等私部門也可能補充甚至承擔起公部門「規範制定權責」（legislative authority）63。.                                                         58. 詹鎮榮，前揭註 27，頁 9-21。. 59. 許宗力，論行政任務的民營化，載：當代公法新論（中）—翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，頁 581-592，2002 年 7 月。「民營化」與「公私協力行政」均相同指涉國家借重私人力量協助履行行政任務的問題，尤其在「部分民營化」或「功能民營化」類型中，因為具有公部門和私部門共同合作履行行政任務之特徵，故有學者將其視為公私協力行為形式之範例。參詹鎮榮，前揭註 27，頁 8-9。詹鎮榮，前揭註 27，，頁 7。李建良，前揭註 2，頁 18-19。蔡志方，前揭註 28，頁 22。 Jody Freeman, supra note 33, at 545; Paul R. Verkuil, supra note 33, at 432-433. 16 . 60 61 62 63. . DOI:10.6814/NCCU201900040.

(32) 準此，精確言之，本文關注之規範制定公私協力議題，係指「國家在『法律制度』形塑上，借助私部門本於基本權地位所訂定『私規範』之合作現象」，涉及到國家法律制定與私部門規範訂定間之合作與補充關係。. 第二項背景緣由. 第一款國家法律調控社會之侷限性. 法治國家中，國家權力必須藉由「法律」來維持社會秩序及定紛止爭，乃. 政治大科學、法治主義之上，強調的是國家決定之「可預測性」與「平等性」；隨著後立「法律支配性」之體現64。不過，法律作為社會調控手段，係立基於形式理性之. ‧ 國. 學. 現代紛歧化社會之發展，不可避免會與現實社會產生脫鉤，產生「指令不精確」、「無法取得被規範者信任」等缺陷，且被批評「過於制式」、「呆版」，及「欠缺. ‧. 彈性」65。更甚者，過於嚴格（over-stringent）或過於繁雜（over-prescriptive）. sit. y. Nat. 之法律體系，不僅降低了市場上創新與研究發展可能性，還可能破壞國家與民. io. n. al. er. 間之信賴合作關係66。. i n U. v. 實則，國家法律之所以欠缺實效性，與公部門緩慢冗長之規範制定程序，. Ch. engchi. 乃至於制定者本身欠缺專業與資源均息息相關。畢竟，法律制度之形塑，唯有奠基於制定者就所牽涉社會、政治、經濟、文化、技術或生態等相關事實有所深入理解之基礎上，方能適時且有效地提供社會調控貢獻67。然有鑑於國家職能增加，一方面囿於制定法律程序之繁雜68，另一方面立法                                                         64 65. 66 67 68. 李建良，前揭註 2，頁 6。張桐銳，前揭註 7，頁 569；廖義銘，反思性公共行政與管制，頁 93-96，2005 年 7 月；簡資修，經濟推理與法律，頁 78-79，2017 年 9 月，4 版。 Robert Baldwin, Martin Cave, Martin Lodge, Understand regulation, at 70. 陳愛娥，前揭註 49，頁 89。吳庚、盛子龍，前揭註 19，頁 39。 17 . . DOI:10.6814/NCCU201900040.