第四章 金融監理特性與內控內稽定位
第一節 金融監理特性
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第四章 金融監理特性與內控內稽定位
在藉由本文所提規範制定公私協力理論來評析保險業內控內稽監理法制之 前，有必要先宏觀地針對「金融監理特性」、「金融機構內控內稽定位」之演 變予以介紹，方能探知國家於金融監理領域究竟面臨了甚麼樣之規範制定困 境？內控內稽機制之發展運作與其關聯又所在為何？並連結本文主軸議題之討 論。此外，本文也將會從我國金融法制沿革出發，說明我國立法者是在甚麼背 景脈絡下採取了內控內稽法制作為金融監理手段？整體而言是作為連繫下一章 內容之關鍵橋樑。
第一節 金融監理特性
第一項 金融監理概述
第一款 意義與目的
金融監理指稱「金融主管機關依法對金融機構所為之監督及管理」368，亦 即國家為維護金融秩序，以公權力方式監督金融機構是否遵循法規，及如有違 反所採取之糾正與制裁措施369；又被稱為「金融管制」（financial regulation），強 調的係國家政府機關作為管制主體，根據相關法律規定對金融機構所為之監督 控管370。
一般來說，國家之所以對金融機構，尤其係銀行與保險業營業活動採取「高 度管制」是因為金融機構於整體經濟不僅具有「供給信用」與「聚集資金」重
368 蕭文生，前揭註 37，頁 30。
369 黃相博，前揭註 42，頁 293；廖世昌、郭姿君、洪佩君，前揭註 36，頁 9。
370 王志誠，現代金融法，頁 4，2017 年 10 月，3 版。
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要功能，更處於「貨幣與經濟政策之樞紐地位」371。由於金融機構利用大眾資 金從事授信及投資，又屬於資本國家重要基礎之一，其發展實攸關民生經濟發 展而具有濃厚之「公益色彩」372。畢竟，金融機構在具體金融交易中產生之風 險，其所可能帶來之後果，往往大幅超過對其自身影響，而會擴散至整體金融 體系，不僅造成經濟秩序混亂，尚可能引發嚴重的政治與社會危機373。
準此，國家為「維持金融穩定」、「公平分配資源」、及「保障投資人或消費 者權益」，是有必要針對金融市場中「資訊不對等」（asymmetric information）、
「外部性因素」（externalities）、「系統性風險」（systematic risk）等市場失靈情 形予以管控與調整374。如我國憲法基本國策第149 條即直接規定：「金融機構，
應依法受國家之管理」，強調金融機構相較於其他行業發展，更應受到國家之管 制375。
應注意的是，本於維持金融穩定、公平分配資源、及保障投資人或消費者 權益，國家縱使取得了介入金融市場運作之必要性，惟究應如何管制、涉入程 度為何，仍必須將金融市場現實因素納入考量，藉此審慎思考與設計金融監理 法制376。
換句話說，金融監理目的不僅為消極維持金融市場穩定，同時也包括「積 極提升金融市場發展與經濟效率」，且由於兩者間之落實往往會相互衝突，國家 有必要細緻地發展與更新相關監理法制模型，方能於維持金融穩定同時，也兼
371 蕭文生，前揭註 37，頁 30-33；孫慧芳，從金融監理法制環境論我國金融市場競爭力，國立 台灣大學科際整合法律研究所碩士論文，頁54，2016 年 7 月。
372 廖世昌、郭姿君、洪佩君，前揭註 36，頁 9-10。
373 黃天牧，臺灣保險業企業風險管理，頁 183-184，2018 年 9 月。
374 王志誠，前揭註 370，頁 4；Niamh Moloney, Financial Services and Markets, in The Oxford Handbook on Regulation 437, at 437 (Robert Baldwin & Martin Cave & Martin Lodge eds., 2010)
375 胡博硯，前揭註 42，頁 363。
376 王文宇主編，金融法，頁 8，2019 年 3 月，10 版。
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顧到金融市場之發展與未來377。
第二款 體系架構
金融監理體系主要包括「制定與修改法規」，「執行經常性金融機業務之監 督」、「辦理金融機業務檢查」及「負責有關業務缺失之處分與導正」378，亦即 係由「法規」（regulation）、「監督管理」（supervision）、「檢查」（examination）
與「處分」（enforcement）四大要素所組成379。
詳言之，法規係指金融監理主管機關設置之規範基礎以及實施法定職權時 之法律基礎，包括監理方法、監理標準以及採取制裁之規定，且不以形式上法 律為限，金融監理機關所訂命令也含括在內；監督管理則指金融監理機關依據 法律規定取得必要資訊，以知悉金融機構經營情形，督促其遵守法令；檢查係 指金融監理機關於必要時派員實地檢查金融機構之業務或帳目，並要求於期限 內造具報表查核；處分則為金融監理機關於監督管理或檢查過程中，對於金融 機構違背金融法規或其他法令規定之行為，命糾正改善，必要時並得施以行政 制裁380。
於上開體系架構下，為落實金融監理目標，國家對金融機構所採取監理措 施主要可以包括「市場進入管制」、「地理管制」、「市場結構管制」、「人事管制」、
「業務管制」。市場進入管制係指對於事業進入金融市場參與競爭，設有一定之 法定門檻；地理管制乃主管機關於一定區域內限制金融機構或其分支機構之增 設；市場結構管制指對於金融機構跨業經營、併購行為作門檻與範圍上之限制；
人事管制指對於金融機構負責人之資格條件及職務兼任做限制；業務管制則指
377 王文宇主編，前揭註 376，頁 6-7。
378 林建智、林蕙玲，論我國金融監督管理架構之革新，發表於政治大學主辦風險管理與保險國 際學術研討會，頁5，2001 年 7 月。
379 楊文慶，金融檢查權之研究，軍法專刊社，60 卷 5 期，頁 119-120，2014 年 10 月。
380 蕭文生，前揭註 37，頁 33。
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對金融機構之業務範圍、業務經營、投資行為採取限制措施381。
第二項 金融領域事務特性
金融監理作為國家重要管制行政領域之一，是有別於其他事務而具有其獨 特性，尤其在規範制度設計層面上，考量到「金融市場風險之複雜性」（complexity of financial market risk）、「金融商品及科技之創新」（innovation）、「金融產業界 線之模糊化」（blurring of financial sectors），及「多層次管制策略之需求」 （multi-layered regulatory strategies），使得國家傳統指令控制型管控方式特別面臨到瓶 頸，亟需思考發展不同法律制度模式，方能確保在維持金融穩定同時，也開創 金融市場未來382。以下將從「專業複雜性」、「快速變遷性」、「國際性」、「分散 性」對金融領域事務特性做細部說明。
第一款 專業複雜性
金融與資本市場有其「專業複雜性」，導致國家立法者或甚至行政機關，於 規範制定層面上時常面臨窒礙挑戰，甚至有必要採取不同於其他行政領域之規 範模式，否則日趨冗長且複雜之監理法規將造成監理與遵循上困難，並形成「監 理複雜化現象」（regulatory complexity）383。
申言之，論及金融領域事務，乃涉及對存款人（depositors）、借款人
（borrowers）、貸款人（lenders）、投資者（investors）、發行人（issuers）、投資 顧問（investment advisers）、經紀人（brokers）、交易員（dealers）、分析師（analysts）、 承銷商（underwriters）、操盤手（traders）、交易所（exchanges）、市場資訊提供
381 王志誠，前揭註 370，頁 44-47。
382 Niamh Moloney, supra note 374, at 454-455.
383 臧正運，試論金融監理科技的分析框架與發展圖像，管理評論，37 卷 4 期，頁 22，2018 年 10 月；陳淳文，前揭註 42，頁 8-9。
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者（market information providers ）、票據交換所（clearinghouses）等眾多且多元 行為人之規範；次從金融活動層面觀察，則涵括了證券（securities）、銀行
（banking）、保險（insurance）、衍生性金融商品（derivatives）、投資管理
（investment management）等領域；再就規範面向而言，又可區分為對於證券、
信用、保險等商品及服務交易及提供行為（sale and provision of products and services）所為之「行為監理」（conduct regulation），以及就金融機構營運管理
（operation and management of financial institutions）與金融系統性風險（systemic risk）所為之「審慎監理」（prudential regulation）兩者384。由此可見金融事務領 域之錯綜複雜與高度專業性。
甚者，在「金融商品複雜化」與「金融業務多元化」衝擊下，金融市場往 往難以發揮資訊傳遞功能，致國家金融監理機關處於「資訊劣勢」之境地，而 無法對市場為有效監理385。易言之，當代金融事務領域中，不僅金融商品日新 月異，金融市場也不斷開創出複雜之交易架構與商業模式，以「衍生性金融商 品」為例，其複雜度及風險性之高，乃考驗著第一線金融機構之投資判斷及風 險管理能力，遑論離市場運作較為遙遠之金融監理機關386。再者，鑑於當代資 訊科技發展迅速，過往以「銀行」、「證券」、「保險」等金融商品或服務作為監 理對象區隔之分野早已日益模糊，此一金融監理上之「匯流現象」，也造成金融 領域事務之更加專業複雜化387。
職是之故，誠如學者蔡南芳所言，金融監理法制深度牽涉到會計原則、課 稅、風險部位等數字規範，惟公部門規範制定者囿於專業能力與資源，時常無 法制定出精確之「量化」（quantitative）規範，且即便採取「質化」（qualitative）
384 Eric J. Pan, Understanding Financial Regulation, 2012 Utah L. Rev. 1897 (2012), electronic copy available at https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1805018, at 12-13, last viewed:
2019/6/11.
385 黃天牧，前揭註 373，頁 185。
386 王志誠，金融重大交易之法律風險及控制，全國律師，11 卷 2 期，頁 4，2007 年 2 月。
387 孫慧芳，前揭註 371，頁 26。
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規範模式，也會產生抽象不具體、難以遵循及執行監理等問題388，再再凸顯出 傳統上指令控制型國家金融管制之侷限性。
第二款 快速變遷性
除了專業複雜性以外，金融事務尚具有「快速變遷性」（rapidly evolving）
特質。申言之，鑑於過去30 年間金融市場之不斷變異，傳統上之國家金融管制 基礎，如資訊不對等、外部性因素、系統性風險等理論，均已漸漸不敷所用，
甚有加以改良之需要389。
學者陳淳文就以 2007 年由美國次級房貸引發之全球金融海嘯為例，指出 其肇因於「快速創新」之衍生性金融商品。亦即，由於該些衍生性金融商品變 動實在迅速，不僅立法者無從透過繁複冗長之法律制定程序來規制這些金融商 品，甚至連行政主管機關也無法掌握金融商品特性來予以規範；另外諸如期貨 市場之快速變遷，以及國際「避險資金」（hedge fund）對於本國市場之打擊，
除了發展快速以外，更帶有「突發性」特質，譬如因氣候變遷所導致之特定產 品嚴重歉收，或是因為領土或宗教文化因素所導致之軍事武力衝突甚至戰爭，
這些影響之發生通常乃高度突發性而無法被事前預測，而會對國家金融監理形
這些影響之發生通常乃高度突發性而無法被事前預測，而會對國家金融監理形