法律文義、立法者原意或目的聯繫起來。一直到 Chevron，主筆判決主文的 Stevens 大法官才以立法者原意或目的和法律文本的文義為判準，建立一種相對單純的審 統的混合判準審查非常不同的二階段審查 two-step review，其次是擴大解釋國會 的授權方式。156
154 Alabama Power Co. v. Costle, 636 F.2d 323 (D.C. Cir. 1979).
155 Natural Resources Defense Council v. Gorsuch, 685 F.2d 718 (D.C. Cir. 1982).
156 姑且不論總量管制的法律解釋是否正確或適當，EPA 放鬆潔淨空氣法的管制密度的決定不
一定是全然錯誤的政策，因為工廠設備的汰舊換新或改建牽涉到複雜的誘因與管制手段問題。
Chevron 案本身是一件牽涉潔淨空氣法管制政策與手段、雷根政府去管制化的理念、行政國 家的發展等議題，但由於本文目標在於說明美國立法目的主義與文本主義的論爭發展，而本 章目標在於說明 Chevron doctrine 如何提供上述二陣營進一步論爭的素材，故為避免模糊焦 點，本文對於 Chevron 的完整前因後果及與本文要旨無關的重要議題不多做說明。關於 Chevron 的完整前因後果及所牽涉的重要議題，請參考 Thomas W. Merrill, The Story of Chevron USA Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc.: Sometimes Great Cases Are Made Not Born, STATUTORY INTERPRETATION STORIES 164-194 (2011). 湯德宗，〈美國空氣汙染管制策略之研究〉，
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依 1977 年潔淨空氣法，在低於「國家空氣品質標準」（National Ambient Air Quality Standards, NAAQS）的「未達標準地區」（nonattainment area）的工廠，若 要新建（install）或改建（modify）其排放污染之設備，則必須提出申請，並經主 管機關核發許可（permit）才可新建或改建。EPA 曾依總量管制的泡泡概念來解 釋「改建」，此一解釋的效果是，只要工廠業主或廠長能證明其工廠的年度污染 總排放量可保持相同，則其設施之改建無需先經過申請。在 Alabama Power，特 區巡迴上訴法院裁定此一解釋的效果違反潔淨空氣法的立法目的—改善未達標 準地區的空氣品質—，故此解釋無效。原本不再使用總量管制解釋的 EPA，在雷 根政府上台後再次將總量管制概念應用在潔淨空氣法上，特區巡迴上訴法院在
Gorsuch 裁定此一應用與解釋違反 ASARCO 和 Alabama Power 所教示的原則，推
翻 EPA 的解釋。Chevron 要處理的問題是，特區巡迴上訴法院在 Gorsuch 的裁定 是否正確。或者說，特區巡迴上訴法院主張 EPA 將總量管制的泡泡概念用於解 釋潔淨空氣法的「靜態污染源」（stationary source），使未達標準地區的工廠的設 備擴增或維護得以豁免於「預防嚴重惡化」（Prevention of Significant Deterioration, PSD）機制對於潔淨空氣（而不是維持空氣品質）的嚴格要求，157違反了國會於‧
目的主義者（如 Stevens 本人）和剛性文本主義者（如 Scalia）將之做不同解讀，因此，我們有必要詳細說明這個審查步驟，Stevens 指出，
見 Id. at 843 note 9 (“If a court, employing traditional tools of statutory construction, ascertains that Congress had an intention on the precise question at issue, that intention is the law and must be given effect”). (emphasis added)
160 Id. at 842-43 (“When a court reviews an agency’s construction of the statute which it administers, it is confronted with two questions. First, always, is the question whether Congress has directly spoken to the precise question at issue. If the intent of Congress is clear, that is the end of the matter; for the court, as well as the agency, must give effect to the unambiguously expressed intent of Congress.
If, however, the court determines Congress has not directly addressed the precise question at issue, the court does not simply impose its own construction on the statute, as would be necessary in the absence of an administrative interpretation. Rather, if the statute is silent or ambiguous with respect to the specific issue, the question for the court is whether the agency’s answer is based on a permissible construction of the statute.”). (emphasis added)
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裁量濫用」也發展出法院常使用的「嚴格檢視原則」（Hard look doctrine）。161那 麼在美國行政程序法的框架下，為什麼上述審查步驟能夠正當地主張，法律文本
（reasonable accommodation），而我們從法律文本或立法史資料都找不出國會會 反對行政機關為衝突的政策做出合理協調，則此時法院應該要依從行政機關的法
321-432；廖元豪，前揭註 155，頁 326-27；宮文祥，前揭註 155（〈面對環境保護落石與環
境政策型塑：試探美國聯邦最高法院當為及當守之分際—以作為我司法審查之參考〉），頁
26-40。
162 Scalia 大法官也曾以行政程序法對法院與行政機關分別賦予的職權與職責來說明 Chevron 與 傳 統 截 然 不 同 的 衝 突 性 格 ， 請 見 Antonin Scalia, Judicial Deference to Administrative Interpretations of Law, 1989 DUKE L.J. 511, 512-13 (1989) (“Chevron, if its categorical language is to be believed, and if the Court intends to stand by it, essentially chose between these two conflicting lines of decision.”).
163 Chevron, 467 U.S. at 843-44.
164 Id. at 844-45.
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會會反對行政機關根據其專業知識為法律的衝突政策做合理協調的結論，則法院 就應該依照國會廣泛授權專業行政機關實現專業政策的一貫邏輯，依從行政機關 的合理協調行政作為。
Stevens 大法官指出，特區巡迴上訴法院的問題在於，合議庭雖然正確地發 現國會於 1977 年增修潔淨空氣法時沒有將總量管制概念應用於靜態污染源的意 圖，但卻沒有依上述先例所揭示的原則審查此案，導致總量管制概念的應用被放 在錯誤的脈絡中審查。此外由於特區巡迴上訴法院合議庭沒有正確理解上述原則，
也就因此誤解了法院在此類案件中所應扮演的角色，依從國會對政策的制定、對 能夠處理非常技術性和非常複雜的專業的行政機關的廣泛授權。165Stevens 大法 官分析道，雖然立法史資料中的參議院委員會報告揭示了該次增修的立法目的除 了潔淨空氣外，但也包括促進合理的經濟利益。166在根據上述步驟分別從立法史 資料考察立法者原意或目的，以及從理應承載著立法者原意或目的的法條文義，
探究立法者是否曾針對系爭問題做出明確指示後，Stevens 大法官指出，雖然立 法者並沒有將總量管制概念用於系爭名詞的意圖，但文義顯示立法者試圖擴大 EPA 實現潔淨空氣法政策目標的法律解釋空間，以便以更大的裁量權形成適當的 管制法規。167依此，根據 Stevens 所指出的先例揭示的審查步驟，EPA 將總量管 制概念應用於靜態污染源，以合理地協調降低空氣污染和維持經濟成長的政策目 標，是可接受的法律解釋。168
一旦與先前說明的 Chevron 之前的行政機關法律解釋審查的發展相較，我們 會發現，Chevron 的論理是極富革命性的。以往的各種審查判準或原則，都顯示 法院仍是法律解釋的最終裁決者或宣示者，但 Chevron 卻指出，只要國會對系爭 問題沒有明確指示過，則不論國會是根本沒想過系爭問題，或僅用概括文字說明 概括目標（潔淨環境空氣、監控金融體系等），法院都只能依從行政機關的法律
165 Id. at 845-51, 864-66 (“Such policy arguments are more properly addressed to legislators or administrators, not to judges.”).
166 Id. at 851-52.
167 Id. at 853-863
168 Id. at 866 (“We hold that the EPA’s definition of the term ‘source’ is a permissible construction of the statute which seeks to accommodate progress in reducing air pollution with economic growth.”).
(emphasis added)
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解釋（除非行政機關的法律解釋連最起碼程度的合理裁量都稱不上）。所以學者 們才會認為，Chevron 是 counter-Marbury 的，或說，Chevron 是「行政國家」的
Marbury。
169此外 Chevron 用所謂的同類案件都要處理的二個問題，統一了以往 紛陳混雜的審查判準與原則，法院首先要用所有傳統的法律解釋方法確認國會在 立法時是否曾針對系爭問題做出明確指示，若有，則依從國會指示。若無，則進 入第二個步驟，審查行政機關的法律解釋是否為合理的政策裁量，若審查後發現 行政機關的法律解釋連可容許的基本合理性都稱不上時，法院才可推翻行政機關 的法律解釋。正如特區巡迴上訴法院的 Starr 法官在 Chevron 裁定後所指出的，「Chevron 對依從原則的首要作用在於，消除了我們法律中長久存在的模糊空間。
在 Chevron 之前，我們難以辨識出單一的審查行政機關法律解釋的判準。」170 姑且不論對先例更為完整的考察與分析是否能得出和 Stevens 大法官相同的 法官在國會廣泛授權的情況中應扮演的角色以及審查行政機關法律解釋審查步 驟的結論，Chevron 仍然提出了一個比以往混雜的不同判準與解釋方式的統一審 查步驟。這個二階段的審查步驟，隨後被稱為 Chevron step。而 Chevron two-step 和 Chevron 對法官在類似案件中應扮演的消極角色、行政機關在政策細部填 補與法律解釋上的積極角色的闡釋，則被統稱 Chevron doctrine。
169 Kenneth W. Starr, Judicial Review in the Post-Chevron Era, 3 YALE J.ON REG. 283 (1986) (“Judicial deference to agencies’ statutory interpretations thus constitutes a continuing source of tension for judges because it necessarily means that an agency of the executive branch, to a greater or lesser degree, is displacing the judiciary in its traditional and jealously guarded law-declaring function.”); Sunstein, supra note 121, at 2075; Merrill, supra note 121, at 496-497; John F. Manning, Chevron and Legislative History, 82 GEO.WASH.L.REV. 1517, 1524 (2013-2014) (“this approach might on the surface seem at odds with the Marbury principle that judges have the duty to declare the law applicable to the cases they decide, Chevron of course finds its justification in the concept of delegation”).
170 Starr, supra note 168, at 292-93.
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後，Chevron doctrine 的第一個步驟要求法院確認「立法者是否曾針對個案系爭問 題做出明確指示」，若有，則行政機關與法院只能依從國會決定；若沒有，則進 入第二步驟。第二步驟要求法院審查行政機關的法律解釋是不是一個可容許的裁 量，如果是，則法院只能依從行政機關的法律解釋。Chevron doctrine 的二個步驟似乎都在壓縮法院以自身裁量介入國會與行政
機關的法律、法規制訂的空間，因此，Chevron doctrine 和 Scalia 大法官的剛性文 本主義似乎有一些相似之處，Scalia 也不諱言自己大概是聯邦最高法院內最懂也 最擁護 Chevron 的大法官。但除了 Scalia 自己以及 Michael Herz 之外，173Scalia 的剛性文本主義和 Chevron doctrine 之間有沒有更深入的聯繫的問題，一開始並 未受到學者們的重視。174
171 原初公意以法律通過時，所有公民對法律文義的認知為準，例如，以當時的字典的解釋為準，
藉 此 排 除 了 對 立 法 者 原 意 的 辨 識 ， 從 而 試 圖 徹 底 禁 絕 立 法 史 的 使 用 。 請 見 Frank H.
Easterbrook, supra note 82 (The Role of Original Intent in Statutory Construction);U.S.DEP’T OF JUSTICE, OFFICE OF LEGAL POLICY, USING AND MISUSING LEGISLATIVE HISTORY: A RE-EVALUATION OF THE STATUS OF LEGISLATIVE HISTORY IN STATUTORY INTERPRETATION, at 20-26 (1989).
172 See Diver, supra note 126.
173 請見 Scalia, supra note 161, at 521 (“In my experience, there is a fairly close correlation between the degree to which a person is (for want of a better word) a strict constructionist of statutes, and the degree to which that person favors Chevron and is willing to give it broad scope.”) (1989).
Michael Herz 主張 Scalia 非常熱烈地歡迎 Chevron doctrine，且屢次積極地為此原則辯護。請 見 Michael Herz, Textualism and Taboo: Interpretation and Deference for Justice Scalia, 12 CARDOZO L.REV. 1663, 1663, 1677 (“Justice Scalia is a fierce, sometimes strident defender of Chevron”) (1991).
174 直到 Merrill 在 1994 年以 Eskridge 對傳統進路與剛性文本主義的批判為基礎，分析 80 年代