第三章 醫療糾紛處理模式的演變
第一節 醫療糾紛處理及醫療事故補償法草案
法界、醫界，乃至於學界針對醫療糾紛如何處理，均有其理想的模 式與構思，各界討論至 2012 年的「醫療糾紛處理及醫療事故補償法（草 案）」35達到沸騰，在廣邀多方學者專家之下，為凝聚對我國醫療體制的 修法共識，從立法院、行政院衛生福利部、到法務部均舉行多場修法方 向討論的公聽會，並開始研議如何妥適修法，以改善目前的醫療環境現 狀、病人就醫權益以及醫病互動關係。
第一項 草案之初
醫療行為目的乃在解除病人生命、身體、健康之危害，醫療過程具 備專業性、特殊性、高風險性、侵害性以及結果的不可預測性，且病患 之傷亡結果與醫療行為間之因果關係，縱使透過嚴謹的醫療鑑定程序，
35 參立法院議案整合暨綜合查詢系統，「醫療糾紛處理及醫療事故補償法(草案)」，立法院議案關 係文書，院總第 1631 號，政府提案第 13479 號。最後瀏覽日期：2018 年 10 月 1 日。
http://misq.ly.gov.tw/MISQ//IQuery/misq5000Action.action
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如前文所述，仍舊難以明確認定。且訴訟的開啟點或鑑定始點，與醫療 傷害結果之發生時間點，距離多已有相當時日，因此如何針對醫事人員 在執行醫療業務過程中，有無過失責任加以判斷，更是難上加難。
經各界通盤檢討，為解決病家與醫事人員雙方，面臨醫療糾紛爭議 時，所出現的困境，爰以「促進病人權益保障」為核心，納入「強化調 解機制」、「提供及時補償」兩大面向之規範主軸，以期達成「維護醫病 雙方權益，促進醫病關係和諧」、「迅速解決彼此爭議，實現社會公平正 義」、與「促進病人安全，提升醫療服務品質」之政策目標，2012 年 12 月 18 日行政院擬具「醫療糾紛處理及醫療事故補償法」草案送交立法 院審議。
行政院版本「醫療糾紛處理及醫療事故補償法」草案，其目的為結 合「強化調解機制」與「提供及時補償」兩大機制，故草案內容係區分 為兩大客體：醫療糾紛的處理以及醫療事故的補償。以往對「醫療糾紛 處理及醫療事故補償法」草案，其實質內容究竟僅屬於一部法律，亦或 是兩部法律的結合，迭有爭議。若探究行政機關意欲透過包裹兩大法案 內容，以求立法院一次性表決處理之本意，以及透過法位階金字塔理論 分析，本草案內容之兩大客體「醫療糾紛處理法」與「醫療事故補償法」
應分屬兩部法律位階的「法律」36。可見行政院版本的「醫療糾紛處理 及醫療事故補償法」草案，乃將「醫療糾紛處理法」與「醫療事故補償 法」兩大屬於法律位階之客體，訂於ㄧ部法律當中，而這也埋下後續立 法過程中，許多的爭議。
第二項 醫療糾紛處理
首先，針對草案中「醫療糾紛處理」的部分，其強化調解機制兼具 半強制性，在法律的適用上，立法過程須同時考量與民事訴訟法、鄉鎮 市調解條例的競合問題，以求法體系之一致性 37。此外，草案針對醫療 糾紛中屬於民事案件部分，採取強制調解38，否則不得提起醫療糾紛事
36 參張婷，政院版本醫療糾紛處理及醫療事故補償法（草案）之評析與建議，醫事法學，第 20 卷，第 1 期，2013 年 6 月，頁 4~7。
37 參張婷，同前揭註 36，頁 23~25。
38 參行政院版本「醫療糾紛處理及醫療事故補償法」草案，第十條：
病人或其他依法得提起民事訴訟之人，未依法申（聲）請調解者，不得提起醫療糾紛事件之民事 訴訟。
未依前項規定申（聲）請調解逕行起訴者，法院應移付管轄之調解會先行調解，或依民事訴訟法 第四百二十四條第一項規定辦理。
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件之民事訴訟，然而，如果調解不成立，不問理由爲何，則仍得提起民 事訴訟，因此，此一調解程序，仍將可能流於形式。就刑事訴訟部分，
刑法之業務過失致死為非告訴乃論之罪，民事調解程序本無法拘束刑 事法院，反之亦然。因此，刑事訴訟程序之調解，依草案第十一條雖應 先行調解，但若經被害人，告訴人或自訴人明示不同意者，不在此限39。 可見在醫療糾紛刑事訴訟程序部分，若當事人明示不同意時，基於憲法 第十六條保障人民訴訟權，法律不得剝奪，檢察及司法機關亦自不得強 制，同樣會面臨於醫療糾紛的刑事訴訟程序中，若當事人明示不同意時，
則此一調解程序，仍可能如民事程序一般流於形式40。
本草案將「醫療糾紛處理」混合「醫療糾紛補償」一併立法，實有 規範混淆之虞，因此，醫界亦有聲音，認為應將「醫療糾紛處理」獨立 而出，並以其「醫療糾紛調解前置」的立法意旨為基礎，統合臺灣目前 實務上常見的訴訟外紛爭解決機制，例如：和解、調處及調解、與仲裁 等，專門擬定ㄧ套針對醫療糾紛可行的處理機制，以作為解決醫療糾紛 的配套措施，較為妥當。
第三項 醫療事故補償
再者，針對草案中「醫療事故補償」的部分，其內容各界爭議更大。
第一、針對「醫療事故補償」之補償金定性與其來源的問題，依草案第 三十七條規定之救濟途徑，對補償給付審定不服者，得依法提起訴願及 行政訴訟41。可知醫療事故補償其定性應屬行政補償，探究行政補償之 立法根本，乃在於憲法之民生福利國原則，係屬我國憲法增修條文第十 條第八項中，明定「國家應重視社會救助、福利服務、國民就業、社會 保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民就業等救濟性 支出應優先編列」之意旨。可見，「醫療事故補償」的公益大於私益，
為求公共利益優先的情況下，應由國家編列預算，透過國家福利制度以
39參行政院版本「醫療糾紛處理及醫療事故補償法」草案，第十一條：
檢察官偵查或法院審判之刑事案件涉及醫療糾紛爭議時，應函請或移付管轄之調解會先行調解。
但經被害人、告訴人或自訴人明示不同意者，不在此限。
40 參謝榮堂，醫療糾紛及醫療事故補償法草案評析，月旦醫事法報告，第 250 期，2016 年 3 月，
頁 154。
41 參行政院版本「醫療糾紛處理及醫療事故補償法」草案，第三十七條：
對補償給付審定不服者，得依法提起訴願及行政訴訟。
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具體事實證明依前條規定不應補償。二、同一醫療事故於補償後，提起 民事訴訟或刑事案件之自訴或告訴。從本條第二款中，亦可知病人或其 家屬領到補償後，依然可以提起民事訴訟、刑事訴訟的自訴或告訴，這 將導致「醫療事故補償」之結果，實質上並無法減少醫療糾紛訴訟之生 成，政府先給了錢後，反而會造成更多的問題，此乃鄉愿之舉。
第三、有學者更進一步指出，行政院版本草案第三十三條對於補償 後，非告訴乃論且無前條第二款情形之刑事案件，經法院判決認定應由 醫事人員負責者，中央主管機關對受領人支付之補償金，就同一醫療事 故，視爲醫療機構或醫事人員應負損害賠償金額之一部或全部，應向醫 療機構或醫事人員請求返還，性質上類似民法之代位清償。再就代位清 償而言，主管機關給付補償金時，並不確定受領人是否具有合法請求權，
亦未得醫療機構或醫事人員之事前同意或認知給付金額，事後經法院 判決認定應由醫事人員負責者，如法院判決金額遠低於主管機關給付 金額或遠高於給付金額，草案並未有所規範44。可見行政機關，表面上 打著國家福利制度與民生福利國之大旗，實則擬訂草案時，卻在條文中 明定國家預算「撥充上限額」以為自保，且其補償機制獨厚醫療糾紛中 病家之一方，無異於是面對挑戰時，將頭埋入沙中之鴕鳥心態來看待問 題，草案僅為討好民眾，卻無法解決醫療糾紛與醫療訴訟之根本困境。
第四項 小結
行政院版本草案中「醫療糾紛處理」部分，雖未臻完善，但各界初 步已漸有共識；惟其中「醫療事故補償」部分，在醫界、法界乃至於民 間團體，均對其有極大爭議，行政院為求畢其功於ㄧ役，乃將兩部法律 位階之客體，訂於ㄧ部法律當中，其將醫療糾紛處理與醫療事故補償合 併之目的，乃為避免在立法程序時，一個法案過、另一個法案不過之窘 境。
有學者批評「醫療糾紛處理」與「醫療事故補償」實則為兩部法律，
應該分開訂定較為妥適。因為若立法機關通過後，基於母法，尚有法規 命令或行政規則有待制定，爲避免後續法源依據混淆，故建議應將兩者 脫鉤處理較為恰當。且針對行政機關擔心立法程序中，遇到一個法案過、
一個法案不過的窘境，亦可藉由持續遊說等立法技巧加以克服，不構成 須合併立法之理由。可知，將醫療糾紛處理與醫療事故補償一併規範，
44 參謝榮堂，同前揭註 40，頁 155。
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其實反而增加立法通過之變數，爲避免彼此牽制，仍建議分開立法爲當
45。
「醫療糾紛處理及醫療事故補償法」草案審查其間，歷經多次朝野 協商，即使立法院於協商過程中，已對草案條文多有調整，時至 2015 年仍有法界學者針對此一草案，提出三大疑慮作為批評，如下：（一）
未落實調解前置，難達緩解刑事訟源之效：在醫療糾紛中，刑事訴訟是 否一體適用調解前置主義，仍有爭議。依草案中明文「檢察官偵查或法 院審判之刑事案件涉及醫療糾紛爭議時，應函請或移付管轄之調解會 先行調解。但經被害人、告訴人或自訴人明示不同意者，不在此限。」
可見於醫療糾紛發生後，病方仍得先提起刑事告訴，待訴訟程序開啟後，
由檢察官再函請或移付管轄之調解會進行調解，此舉明顯與調解前置
由檢察官再函請或移付管轄之調解會進行調解，此舉明顯與調解前置