第二章 青年就業問題探討
第三節 青年就業促進之作法與建議
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第三節 青年就業促進之作法與建議
一、 國際社會關注與作法 (一)
各國青年就業促進政策自 1970 年代開始，歐洲失業率不斷向上攀升，傳統上慣以施行的「消極性 政策(Passive Policy)」無法解決高失業率的問題，甚至產生福利依賴的道德風險。
( 按:消極性政策是指透過失業保險、失業救助、提早退休津貼等消極措施，來 維持失業者的基本生活水平。)故 OECD 從 1980 年代開始，便鼓勵其會員國擴大 使用「積極勞動市場政策」(Active Labor Market Policies,簡稱 ALMPs)，由消極 被動的所得支持，改以促進失業者重回職場的積極措施。根據 ILO 的定義，「積 極勞動市場政策」是指為追求效率和公平的目標，政府具目的性、選擇性地介入 勞動市場，直接或間接提供工作機會，以提升弱勢勞動者的就業能力。積極性勞 動市場政策主要可分為以下三類(劉梅君、劉侑學，2010；辛炳隆，2003)：
1. 工作創造(Job Creation)：工作創造方案包括薪資補貼、公共就業、微型創業 與自營作業支持，各方案所產生的工作機會無論是針對公或私部門皆是由 政府進行補貼，故此類方案也被稱為「補貼就業」。
2. 職業訓練(Vocational Training)：包括由公立職訓機構提供訓練課程，以及對 企業與勞工職業訓練費用和訓練期間生活費用的補助，而訓練對象包括在 職勞工、失業勞工與剛自學校而初進就業市場者。
3. 就業服務(Employment Service)：除了一般性的就業媒合、就業諮商與尋職 技巧訓練外，尚包括尋職津貼與搬遷津貼，藉此鼓勵尋職者跨區就業，以 增加就業市場的流動性。
其中，職業訓練及就業服務已成為各國常態性的政策，而工作創造往往是在 失業率突然攀升或居高不下時，由政府推出以達到降低失業，協助失業者再就 業。
青年就業促進的行動，被視為積極性勞動市場政策的一環，希望藉此促進青
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年就業，避免青年遭受社會排除而退出勞動市場(古允文，李易駿，2007)。舉例 而言，英國於 2010 年開始推動「青年保證方案」(Young Person’s Guarantee)，針 對 25 歲以下領取失業給付超過一年的青年，提供公部門、私部門及第三部門的 就業機會或社區服務，藉以創造青年工作機會；美國則依據復甦法(Recovery Act)，
對僱用 16-24 歲失業青年的企業，提供稅賦減免，並且挹注更多經費到青年發展 等方案，以提供青年更多訓練的機會；荷蘭提出青年投資法(The Investing Young People Act)，對申請社會協助給付的青年，提供工作機會，並特別針對欠缺基礎 資格條件的青年，提供訓練協助其取得相當於職業學校畢業的資格；法國實施「青 年行動」(Acting for Youth)方案，包括促進學校職涯輔導及預防青年中輟措施，
及透過薪資補助及社會安全捐的減免，鼓勵企業提供青年見習及工作機會，協助 學校與職場能順利接軌(桂正權，2010)。
總體而言，OECD 認為各國在因應青年失業問題的政策方向，主要著眼於下 列三項重點：1. 在學階段，提供青年職涯輔導及經濟協助，避免青年淪為中輟 生，並且提供實習的機會；2. 轉銜階段，確保畢業生從學校到職場得以順利接 軌，包括提供就業資訊、就業相關的教育訓練及失業期間的失業給付；3. 針對 長期失業青年，提供必要的協助和解決方案(引自桂正權，2010)。
(二)
國際趨勢：提升青年就業力「就業力」係指能夠獲得初次就業並且維持就業，以及在必要時獲得就業的 能力。起初，就業力被視為勞動者在就業上的工作態度及個人價值，是其自我的 責任，至 1990 年代之後，此觀念便逐漸轉變為政府、企業、個人三方的共同責 任，概念從知識技能逐漸擴大到工作習慣態度及個人的適應能力(莊乃欣，2011)。
自此，就業力便逐漸成為許多國家青年就業政策的焦點，29 個歐洲國家共同簽 屬的「Bologna 宣言」中，便以提升公民就業力為高教體系改革的首要目標。
依據我國行政院青輔會(2006)研究報告，就業力之所以成為世界各國青年政 策重心的原因如下：1. 知識經濟與全球化提高青年就業能力要求，單純的勤勞
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已非青年成功就業的保證；2. 勞動市場變化劇烈，職涯發展型態呈現多元及彈 性化，須強化核心就業力方可予以適應；3. 知識經濟與全球化造成贏者圈效應，
贏者圈內「有能力勝任知識經濟與全球競爭的勞工」，與贏者圈外「缺乏相關能 力的勞工」之間的所得差距將會日益擴大，若要建構一個兼顧經濟成長與所得平 等的社會，就必須廣泛提升青年就業力，藉以擴大贏者圈範圍。
聯合國自 2000 年來，開始敦請 ILO、世界銀行、各國政府共同建立全球青 年就業網絡(Youth Employment Network)、制定及檢討國家青年就業行動計畫，
並承諾要提供青年合宜且具生產性的工作。聯合國認為所有國家應該重新檢視其 教育、職業訓練及勞動市場政策，使青年可順利從學校教育過渡到職場工作。青 年就業網絡工作小組提出一套政策建議，強調應優先協助青年發展四個領域(簡 稱 4Es)，以因應全球化經濟的挑戰，包括就業力(Employability)、機會平等(Equal Opportunities)、創業精神(Entrepreneurship)及創造就業機會(Employment Creation)。
其中亦特別強調「就業力」，歐美等先進國家是將提升大學畢業生就業力的目標，
融入培養健全公民的脈絡之中 (易永嘉，2007；邱俊榮，2011)。
目前先進國家青年就業力政策的架構，可區分為三個主要面向：1. 在正式 教育中發展青年就業力；2. 針對初次就業的青年提供就業輔導，包括就業媒合 與職業訓練；3. 針對有長期失業之虞的青年，以個案管理為基礎，整合就業與 教育輔導(劉孟奇，2007)。其中，在正式教育中發展青年就業力，更成為許多國 家高等教育改革的重點所在，學者 Harvey(2002)認為在大學內進行廣泛而有系統 的就業力教育應注意以下四個重點(轉引自青輔會，2006)：
1. 在一般課程中融入核心就業力(Core Employability)養成，讓所有學生都有充 分學習的機會。所謂核心就業力係指「能廣泛適應及勝任不同工作要求的就 業能力」，包括溝通技能、問題解決、分析能力與團隊合作等，校方應透過 課程設計培養核心就業力，並記錄其發展情形。
2. 重視從工作經驗中學習。讓學生得以在真實工作環境中培養核心就業能力，
以及加強學校與雇主的合作，提供學生職場體驗的機會，藉此協助其發展具
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體的溝通與互動能力，並認識產業發展及職場文化，有助學生自我評估與建 立職涯計畫。
3. 協助學生建立學習歷程檔案、包括正式學習與成就證明、個人發展的反思與 記錄、個人教育與職涯發展計畫等，以培養學生職涯管理能力，並鼓勵其終 生學習。
4. 提升校方職涯輔導單位功能。包括對在校生的服務：提供個人諮詢、舉辦求 職技巧課程、提供求才與實習等相關訊息及媒合協助；對畢業生的服務：提 供個人諮詢、求職協助、職涯圖書館；與各系所教職員輔導窗口積極合作；
與雇主互動合作，提供雇主發布求才訊息管道，並了解雇主相關需求。
由此可知，從教育體系中培養青年就業力，是各國協助青年就業的重要措施。
OECD 於 2009 年召開的勞工及就業部長會議，曾針對「協助青年在勞動市場獲 得穩定工作」之議題進行討論，亦曾建議各國應確保教育體系與就業服務間有更 好的聯繫，提供補助以鼓勵企業給予無技術青年實習的機會，並運用積極勞動市 場政策，以強化弱勢青年的社會保障(行政院經濟委員會，2009)。
ILO 研究報告(Moset & Urmila, 2009)建議國家長期而言，應該提供教育和訓 練投資，提升勞動力的技能與生產力，以減少訓用或學用之間的落差。ILO(2012) 提出四大青年就業策略，包括 1.增加就業創造，改善勞動市場需求面；2.加速學 校到工作的過渡期；3.改善青年就業品質及社會保障；4.保障青年權利，提升勞 動標準並加強社會對話。認為青年就業方案不應只著眼於供給面的介入，亦應從 需求面著手設計，企業是就業創造的主要來源，對勞動力需求的構成亦具有決定 性的影響，可對目前教育及職業訓練制度提出有效的回饋，故應加強與業界的合 作。
二、 我國青年就業促進政策
青年失業為全球性的重要議題，各國青年就業促進政策大約可歸納為兩大類
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(古允文、李易駿，2007)：一為從供應面著手，透過改善青年人力資本以至求職 動機，增強青年在勞動力市場的受聘機會，包括改革教育制度、推動職業培訓計 劃、鼓勵自僱和實施各項工作福利措施等；另一為從需求面著手，以各種方式嘗 試刺激政府部門或私部門增聘青年，為其提供就業機會，包括補貼制度和各項直 接職位創造計劃。我國亦體認到青年就業問題之重要性，政府部門紛紛對此提出 諸多方案。青輔會、教育部、經濟部、勞委會及經建會於 2006 年共同主辦「全 國青年人力資源發展會議：青年就業促進」，引進聯合國以「4Es」促進青年就 業概念，並提出「青年就業促進方案」，提出四個面向的青年就業政策系統(圖 2-1)，分別是：透過學校正式教育體系提升青年就業力；強化現有就業服務與職 業訓練措施，協助青年順利進入職場；針對有高度就業困難之長期失業青年及弱 勢青年，建立整合性個管模式，以提升就業力促進其積極就業，達成長期穩定就 業；同時檢視環境上就業機會公平性，降低因性別、身心障礙、身分等因素所造 成的就業不平等，並針對日益增多之非典型工作青年，增進其勞動條件及權益之 保障(青輔會，2007)。
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圖 2-1 青年就業政策系統
資料來源：青輔會青年就業促進方案（2007）
而我國青年就業政策相關研究，則多引用國外學者 White 與 Knight 的分類，
將其分成薪資補貼、工作創造、職業訓練與就業服務等四大類型(陳光銘，2005；
陳冠廷，2009；葉鴻儒，2010)：
(一) 薪資補貼方案：是政府藉由補貼企業薪資的方式，鼓勵企業創造新的工作
(一) 薪資補貼方案：是政府藉由補貼企業薪資的方式，鼓勵企業創造新的工作