非營利組織的管理議題

儘管非營利組織之現象存在與發展已久，但非營利部門與第三部門正式受到 學術討論卻是 1970 年代後新起之潮流。包括如 1975 年 9 月之《公共行政評論》

期刊（Public Administration Review）特別針對於非營利管理相關議題進行探討

（Lewis, 2007: 214），與 1978 年設立於耶魯大學之非營利組織方案計畫（The Program on Non-Profit Organizations, PONPO），皆為早期系統性進行之非營利組織 管理研究之開端，亦皆是研究者對於該時期非營利部門發展、影響力與未來展望 之肯定（McGill and Wooten，1975）。

早期的非營利組織並不重視管理議題，甚至避談如何有效的管理，因為非營 利組織自慈善與善因出發，管理、績效或效率等詞彙被視為有傷組織根本的慈善 性格。然而，自 1970 年代開始，而至 1990 年代以後，非營利管理日益成為一重 要的議題，Vernis 等人（2006：2-20）指出此一趨勢與整體非營利部門所面對之快 速變遷之環境有關，其中包括如：福利國家改革；媒體與新科技的發展；公民對 於社會運動與志工參與的提升；社會對於不平等、不公義之重視；世界貧富差距 的加深；文化的多元與融合等，使得非營利組織在社會、政策領域的重要性皆日 漸顯著，且更由於在缺乏如財務指標（相對於企業組織）、選票（相對於政府機關）

等明確的績效指標下，非營利組織如何有效地管理，成為備受重視的議題。

而 Anheier（2005：12-14）也指出，無論自經濟地位、政治機會等層面觀之，

非營利組織自 1980 年代以後皆扮演了更重要的角色。而非營利部門本身亦有長足 的發展，超脫了地方性的限制而具有更大的影響力，特別是在資訊科技之快速進 展的幫助下，降低了溝通的成本，也使得其影響力所及更為廣泛。而世界上多數 的經濟體相對的富裕，加以二十世紀末，民主、言論自由與結社自由等觀念的擴

張，皆使得非營利組織及相關研究，更具能見度與深入探討的重要性。

誠如上述，相對於企業與政府部門，非營利組織之結構、組織行為與管理等 議題，較晚近才成為學術探討的主題。而儘管「管理」一詞，本並無預設存在於 特定組織（Hersey and Blanchard，1993），但這並不表示一套管理可以有效地適用 於不同部門之組織，而究竟三個部門之組織間到底存在何種差異？

Gortner、Nichols and Ball（2007：24-54）以法律、經濟與政治三種面向闡述 三種類型組織之不同：在法律面向上，可由以下三種角度分析之：首先是賦權

（empowerment），政府的根本使命在於對於法律的落實，其功能與行為皆是以最 正式的方式得到授權，亦是唯一被賦予公共制裁權力的組織，人民有義務而無法 自由選擇是否遵守相關的管制規範。其次是課責（accountability），現代的政府組 織負責的對象不單只是特定群體，而是整體公眾，加以政府組織內各種分權制衡 的機制，使得課責線更加複雜；而非營利組織的負責對象亦是多元的，包括其捐 款者、服務對象以及董事會；而企業主要的負責對象責是其顧客與股東。最後是 依法行政的角度（administration subordinate to law），政府之政策由法律定之，但是 相對的，非營利組織與企業部門則在基本的法律規範下，擁有自由制訂政策的權 利。

在經濟面向上，儘管自由市場理論受到普遍的接受，亦是大部分企業部門賴 以運作之法則，然而相對的，政府與非營利組織則通常不直接倚賴市場，非營利 組織不以經濟目的為其基本目的，而即便政府之某項政策有經濟意義，但通常經 濟目的並非該政策之唯一意義。也由於政府與非營利部門提供之服務與其收益無 直接關係，故收益與財務狀況並無法客觀指導此二類組織之資源配置，亦不足以 作為決策與績效之單一標準，此亦使得此二類型之組織在角色上更具有政治性，

而政治因素亦會影響對於他們產生更大的影響。

在政治面向上，每一個政府組織本身與其結構、目標與行為即是政治過程的 一環。而非營利組織在政策過程中常扮演塑造者（shapers）與執行者（implementers）

的角色，本章第一節所提各種對於非營利組織功能之分類上，亦多如有價值倡議 或觀念提倡之功能，非營利組織可能影響各種政治性、社會性或經濟性的政策，

而亦有許多服務提供型組織在包括緊急救助、醫療、社會福利等領域活動。當然，

亦有許多企業組織透過遊說等各種途徑影響政策過程，但企業組織的政治參與大 多表現在經濟性的活動中，並選擇和其商業活動有關的單位打交道。

下表 2-1 綜合了學者們對於非營利組織與政府、企業組織間包括目的、結構、

行為與評量標準等特徵進行比較（Anheier, 2005；Gortner et al., 2007: 24-25；Starling, 2008: 6-11）。不過，亦有論者提出部門間界線逐漸模糊之現象（Rainey and Chun, 2005；Gortner et al., 2007: 19-54）：例如越來越多的非營利組織為有效利用與爭取 資源而學習企業的管理方式，並倚賴商業交易行為；政府也常應用某些市場化的 政策工具；而企業則開始強調其社會責任。然而，此亦反過來證明了三個組織原 具有某些基本之差異（Lyons，2001：11）。當然，下表之特徵的分類比較僅為三類 組織概念化之理想型態，而非實際上三部門的組織皆完全符合、對應之特徵。然 而，下表仍可對於三個部門間之差異得到初步認識。Anheiere（2005）認為非營利 組織至少在利害關係人、目標與組織結構上都有高度的複雜性，而相對於其他兩 個部門的組織而言，非營利管理最大的挑戰亦即在於如何兼顧關照這些多元性

（multiplicity）。而類似的觀點，Nelson（2001：93）認為儘管組織管理本身都具 有部分類似的議題，但是非營利管理必須滿足多元利害關係人的需求，且這些需 求可能相互衝突。而 Herman and Renz（1997）之實證研究亦指出，不同的利害關 係人，包括職工、志工、服務對象、捐款者等，其評價組織之方式與標準則各有

不同，沒有任何一種單一、客觀之指標足以作為評價非營利經營、管理之標準。

資料來源：Anheier（2005）；Gortner et al.（2007：24-25）；Starling（2008：6-11）

由於非營利管理之主要特徵在於其多元性：多元的型態、目標、多元的利害 關係人與不明確的營運底線等（Anheier，2005）。故儘管如何從「做好事」，到如 何「把事情做好」是為非營利組織擔負起日漸重要之社會與政策角色上所需承擔 之責任，然而因在型態、績效標準與營運底線上之多元性，故對非營利管理活動 而言，無有一體適用的管理模型，單純行政上的專業化或效率化並不足夠（Lyons，

2001；Anheier，2005），確立並依循公共「使命」、「價值」，方為非營利管理之最 重要核心與目標，因非營利組織需靠「使命」來凝聚資源與引導方向、經由其反 應社會需求的「使命」以建立各方的信任與支持，取得所需的人力與物力（Vernis et al., 2006；陸宛蘋，2009：105-106）。

非營利管理並無一體適用的型態，借用企業管理與公共行政等並發展出多種 不同之管理途徑與模式，研究者自多種分析角度皆可用以切入非營利管理之探 討，Anheier（2005：260）以三種層次劃分非營利組織管理活動，包括：策略性、

管理性、運作性。他認為，管理性與運作性的管理活動，偏重於組織於日常運作 過程中的相關管理事務，而策略性管理活動則強調一以使命與遠景為基礎的中長 期前瞻式思維。事實上，由於多數組織存在於快速且變動步調不一的環境中，故 瞭解內外環境可能之變化與其對組織之意義有其必要，此為策略性之管理思維對 組織之意義（Anheier, 2005: 260）。易言之，組織之策略，即由其核心價值與使命 出發，因內外環境之需求與條件而權變性之資源配置行動（Moore, 2000: 183；

Anheier, 2005: 260；Austin et cl., 2006；孫煒，2007：208-210；司徒達賢，2009）。

策略之存在與應用並未侷限特定之組織型態，然而不同型態的組織，無論是 營利企業、政府組織與非營利組織，由於皆有其獨特之價值與使命，因而應採取 有不同的策略型態。故 Anheier（2005：260）認為策略對於企業組織主要的目的 在於增進中長期之獲益能力，而對於非營利組織而言則應著重於型塑與重塑組織

的使命、目標，並有效地達成該使命與目標，即為此理。

對於策略型態與架構在不同組織間所產生之差異，Moore（2000）曾進行深入 的論述，其認為造成兩個部門策略型態差異的原因主要有兩點：第一個重要的原 因是組織「關鍵性的收入來源」（defining source of revenue）不同；第二則是組織 賴以存在之價值的差異。以下茲針對此二概念簡述之：

由於每一種組織皆需要維持其存續之基本資源與收入，故維持組織存續所需 成為組織經營管理策略中重要之一環，Moore 指出，儘管單一組織可能有多種不同 的收入來源，但是三個部門的組織還是各自有其獨特、關鍵性的收入來源，而不 同的關鍵性收入來源對於三個不同部門組織之策略架構有重大的影響。在營利事 業中，其關鍵性的收入來源為產品與服務販賣所得；政府的關鍵性收入為稅收；

非營利組織則為慈善捐款。

除了定義性收入的差異外，三部門組織各有不同績效的評量標準（measure of performance），亦即其組織存在之價值，一般而言，財務目標是企業最重要的經營 管理方針，如何滿足顧客之需求以增進收益，並最大化股東之利益為則為企業最 重要之價值；政府部門則是以其實踐其政治委任作為價值；非營利部門則以其社 會性使命之實踐作為價值。

綜合上述「關鍵性收入來源」與「績效評量標準」兩點，可看出三個部門組

綜合上述「關鍵性收入來源」與「績效評量標準」兩點，可看出三個部門組