食品安全事件的演變與對策

歐洲在 1990 年代陸續爆發重大食品安全事件，包括英國的狂牛症危機和比利時 戴奧辛汙染等事件，2008 年愛爾蘭戴奧辛汙染事件，2013 年馬肉混充牛肉事件。在 美國，陸續於 2006 年發生波菜受大腸桿菌汙染，2009 年花生醬遭沙門氏菌感染，2010 年爆發生鮮雞蛋受沙門氏菌汙染疫情。而台灣在過去十年間發生的食品安全事件包括 2004 年的戴奧辛乳牛，2005 年的孔雀綠石斑魚、戴奧辛鴨蛋、美國牛肉進口，2008 年的三聚氰胺，2009 年第二波戴奧辛鴨蛋，2011 年的塑化劑風波，2012 年瘦肉精，

到 2013 年的偽米粉、毒澱粉、「パン達人手感烘焙」麵包店添加人工香精事件，以 及食用油造假事件、假山水米混充事件等（中華民國消費者文教基金會，2013）。

隨著食品工業的進步、食品產銷型態的改變、全球化食品貿易的發展、生活方式 和飲食習慣的改變，當前食品安全所面臨的問題比以往更加複雜（WHO, 2002）。現 代科技於食品產製上的運用，儘管能夠改善食品的供應或提高農業生產，但相對也增 加食品本身所隱含的風險（周桂田，2014），除了食品安全本身，在政治、經濟、健 康、政策法規與社會正義等方面也產生許多已知和未知的風險（Feindt & Kleinschmit, 2011；Maeseele, 2013）。也就是說，所謂食品問題涉及的層面相當廣泛，除了食品 本身的科學與科技，還包含健康安全、經濟、政治、社會、法規政策等不同面向。李 丁讚（2013）也強調食品安全問題除了強調衛生，應更加重視「安全」和「風險」。

而每當爆發重大食品安全事件，會促使政府擬訂新法規、成立新組織或是推動新的政 策來因應。因此，以下先分別針對歐盟、美國與台灣的食品安全管理與法規政策的發 展背景進行探討。

壹、 歐盟食品安全管理及法規政策發展背景

歐洲在 90 年代陸續爆發重大食品安全事件，特別是狂牛症危機，在當時對歐盟 許多國家社會和經濟造成極大衝擊。狂牛症最早在 1986 年發現於歐洲，於 1996 年在 英國發現首宗狂牛症病例，並證實人類食用罹患狂牛症病牛可能導致新型庫賈氏症，

引發歐洲各國的恐慌，全面停止英國牛肉及相關產品的引進，造成英國農牧業受到極 大衝擊，同年，歐盟宣布禁止英國牛肉出口，直到 1999 年才解除禁令（李明勳，2001）。 狂牛症危機也反映出歐盟在因應措施上的缺失，加深民眾對於歐盟及會員國政策的不 信任，為了重建民眾對於政府在食品安全管理上的信心，歐盟於 1997 年提出《歐盟 食品法規一般原則綠皮書》（Green Paper on the Principle of Food Law in the European Union），對過去 30 年來歐洲食品法所存在的問題提出建議。2000 年歐盟進一步公 佈《食品安全白皮書》做為食品立法政策的基礎，其重要原則在於採用全球、整合性 的策略，將「農場到餐桌」（from farm to table）整個食品鏈納入管制的架構。白皮 書內容進一步強調以「風險分析」做為食品安全制度的基礎，其包含了針對科學危害 進行「風險評估」、透過食品安全法規的制定與執行進行「風險管理」，同時透過各 方對於食品安全相關訊息的交流進行「風險溝通」（吳榮杰，2010）。

其中，為了加強歐盟各成員國之間的溝通與食品安全訊息的快速流通，歐盟於 2002 年對原有的預警系統做大幅調整，建立「食物與飼料安全之快速預警系統」（Rapid Alert System for Food and Feed；RASFF），連結歐盟執委會、歐洲食品安全管理局，

以及其他各會員國食品與飼料安全主管機關的網路。該系統明確要求各會員國相關負 責機構，一旦發生有關食品或飼料對人體健康造成直接或間接的風險或危害，或是為 了限制某項產品出售所採取的任何訊息，必須盡快向歐盟快速預警體系通報。系統會 將收到的相關訊息整理之後，依照程序通報歐盟執委會，並轉發歐盟的相關部門以通 知預警體系內的其他成員（EU, 2013）。

2002 年，歐盟根據食品政策白皮書公佈《食品安全法》，並成立歐洲食品安全 局（European Food Safety Authority, EFSA），負責提供與食品議題相關的科學研究報 告，針對食物鏈中潛在的風險進行評估，以及針對食品安全進行對話溝通。歐洲食品 安全局在成立之後也制訂了相關風險溝通的策略和計畫，重點在於：（一）瞭解民眾 對風險認知的程度。透過研究計畫、問卷調查等方式瞭解民眾對食品風險的認知與理 解，並進一步制訂適當的風險溝通方式與訊息內容；（三）訊息公開。EFSA 在公布 風險評估結果前，會先考慮風險評估本身的性質，包括風險評估結果是新發現或常規 性的結果、風險本身是可能出現的或是已經確認的、是否有潛在的公共影響等，透過 瞭解風險的本質以選擇適當的溝通策略和方式；（二）媒體聯繫。EFSA 為了使風險 溝通能夠更順利，積極發展與運用各種工具和方式與媒體溝通，包括提供風險評估結 果的背景資料說明、解釋性的資訊以及相關科學知識，以滿足不同媒體的需求（EFSA, 2006）。

為進一步保障食品的安全並加強食品監管機制，歐盟於 2005 年制訂《歐盟食品 及飼料安全管理法規》，並於 2006 年 1 月 1 日開始實施。新法規的基本原則包括食 品安全必須考慮整個食物鏈，並以風險分析做為食品安全政策的基礎。此外，所有歐 盟境內外的食品生產者與經營者必須對食品安全負責，並強調產品在所有食物鏈環節 中必須具有可溯性，更重要的是，保障消費者從公共機構取得正確食品安全資訊的權 力（郭孟杰，2012）。

貳、 美國食品安全管理及法規政策發展背景

20 世紀初期，美國當時食品法規並沒有規範食品標準，導致市面上有許多符合 法令規定但品質低劣的食品，一方面消費者無法藉由食品標示或外觀判斷內容物，另 方面聯邦政府也無法對這些食品採取管制行動。有鑑於此，美國國會於 1938 年通過

《聯邦食品、藥物及化妝品法案》（Federal Food, Drug, and Cosmetic Act, FDCA），

除了擴大食品藥品管理局（Food and Drug Administration, FDA）在食品安全監管上的 權力，加強聯邦政府對食品安全的管制，也奠定美國現代食品安全監督體制的基礎。

此後，所有與食品安全有關的法律都以此法案為基礎，針對食品安全領域出現的新問 題，對該法的部份條款進行修正，或者對某種食品的管理做出特別的規定（陳雅琴，

2006）。

而近年來，美國食品安全事件頻傳，2006 年菠菜因大腸桿菌汙染而回收，2009 年花生與花生醬遭沙門氏菌汙染，2010 年雞蛋受沙門氏菌汙染等事件。根據美國疾 病控制和預防中心（Centers for Disease Control and Prevention, CDC）公布的數據，美 國每年約有 4,800 萬人感染食源性疾病（Foodborne illness），造成 12 萬 8 千人住院，

以及大約 3 千人死亡（廖鴻仁，2011）。食品安全問題引起美國各界高度的重視，

並呼籲聯邦政府與國會必須正視此問題，針對現行食品安全相關法令檢討並修正，藉 以強化 FDA 對於食品安全的把關能力。為改善食品安全問題，美國國會於 2011 年通 過《食品安全現代化法案》（Food Safety Modernization Act, FSMA），亦是針對 1938 年的《聯邦食品、藥物及化妝品法案》進行因應時代與科技進步的現代化變革（張靜 貞，2012）。

新法案的重要變革在於擴大主管機管 FDA 監督食品安全的權限，一旦發現可能 受汙染的食品，FDA 將有權向業者要求強制回收。其次，不同於過去法案著重於進 入市場的食品之檢驗，新法案將食品安全系統從過去被動式控制疫情，轉為事先預 防，強調從農場到餐桌的食品鏈上，每個食品經營者的責任，食品業者必須進行危害 評估，瞭解原因，並採取補救措施。此外，新法案也進一步強調食品可追溯性的要求，

以利於一旦發生重大食安事件，能夠追查食品生產與供應鏈確定潛在汙染源，以降低 食物傳播疾病的風險（張靜貞，2013；羅素秦，2012）。

參、 台灣食品安全管理及法規政策發展背景

台灣在 1979 年發生「米糠油中毒」事件之前，食品問題並沒有專職負責的單位，

僅在衛生署藥政處設置食品衛生科，編制 4 人，1975 年雖公佈《食品衛生管理法》，

但政府組織並未因此擴編，一直到米糠油中毒事件爆發後，各界才開始重視食品安全 問題（張淑卿，2008）。1979 年，彰化縣發生台灣環境公害史上最嚴重的「米糠油 中毒事件」，又稱為「多氯聯苯中毒事件」，該起事件起因於彰化油脂公司在製造米 糠油的加熱處理過程中，因管線經過多次加熱產生裂縫，導致作為傳熱介質的多氯聯 苯外露而污染到米糠油，造成全台至少兩千人因為食用受汙染的米糠油而受害。多氯 聯苯會造成人體免疫系統、神經系統、內分泌系統等病變，病患會出現氯痤瘡、手腳 麻木、指甲皮膚變色等症狀，除了毒素會長期殘留在體內，還可能經由母體或哺乳傳 染給胎兒。中央政府因此成立衛生署食品衛生處，地方衛生機關也逐步設置食品衛生 科（課），專職負責公共衛生問題，強化中央至地方的食品衛生管理和檢驗工作（張 淑卿，2008）。

台灣與中國大陸由於商品貿易往來密切，2008 年中國爆發三聚氰胺事件，不肖 廠商為了提高奶粉中的蛋白檢測值，摻入工業用原料三聚氰胺，導致台灣市面上所販 售的產品或是使用來自中國大陸原料加工的產品均受到影響，包括植物性蛋白、乳製 品、奶粉等，在當時除了引發社會極大恐慌，也突顯各食品相關主管機關在分工與聯 繫上的問題，導致處理與責任歸屬有許多模糊空間，對於緊急事件也難以即時應變。

台灣與中國大陸由於商品貿易往來密切，2008 年中國爆發三聚氰胺事件，不肖 廠商為了提高奶粉中的蛋白檢測值，摻入工業用原料三聚氰胺，導致台灣市面上所販 售的產品或是使用來自中國大陸原料加工的產品均受到影響，包括植物性蛋白、乳製 品、奶粉等，在當時除了引發社會極大恐慌，也突顯各食品相關主管機關在分工與聯 繫上的問題，導致處理與責任歸屬有許多模糊空間，對於緊急事件也難以即時應變。