媒體在食品安全事件中的風險傳播：以食用油報導為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學新聞研究所碩士論文指導教授：蘇蘅博士. 媒體在食品安全事件中的風險傳播：以食用油報導為例. 研究生：張馨方中華民國 104 年 1 月 21 日.

(2) 國立政治大學新聞研究所碩士論文指導教授：蘇蘅博士. 媒體在食品安全事件中的風險傳播：以食用油報導為例 1. 研究生：張馨方中華民國 104 年 1 月 21 日 1. 本論文榮獲吉星福張振芳伉儷文教基金會 2014 年李瞻教授新聞研究論文獎.

(3) 摘要本研究從風險傳播的觀點，以 2013 年台灣爆發的食用油事件為例，探討媒體如何再現食品安全事件的樣貌？報導中呈現哪些食品安全資訊？其中有哪些是與風險相關的資訊？不同媒體又有何不同的報導策略？本研究採用量化內容分析與新聞框架分析，分析《中國時報》、《自由時報》、《聯合報》與《蘋果日報》等四大報的食用油報導。研究發現，食用油報導高度仰賴政府消息來源，專家與民間的聲音相對微弱；新聞主題偏重事件調查與責任追究；新聞框架側重政治面向，而較不重視科學面向；風險評估資訊包含「影響危害」、「風險知識」、「安全處理」和「檢驗結果公布」等四個項目，含有風險評估資訊的報導佔整體報導數量六成，其中以「檢驗結果公布」比例最高，較缺乏「影響危害」與「安全處理」資訊。本研究根據研究發現，對新聞實務工作與未來研究提出建議，並指出食品安全報導應該提供哪些風險相關資訊，足以讓民眾評估風險，以避免恐慌。. 關鍵詞：風險社會、風險傳播、食品安全、食用油事件.

(4) 目錄第一章研究動機與目的 ................................................................................................... 1 第一節. 食品安全問題背景..............................................................................................................................1. 第二節. 問題意識 .................................................................................................................................................4. 第三節. 研究目的與價值 ..................................................................................................................................8. 第二章文獻探討 ............................................................................................................. 10 第一節. 食品安全事件的演變與對策 ....................................................................................................... 10. 第二節. 風險社會與風險溝通 ...................................................................................................................... 25. 第三節. 食品風險報導的特色與相關研究.............................................................................................. 29. 第四節. 食品安全、風險與媒體再現的框架分析 ............................................................................... 34. 第五節. 研究問題 .............................................................................................................................................. 38. 第三章研究方法 ............................................................................................................. 39 第一節. 研究方法與研究架構 ...................................................................................................................... 39. 第二節. 研究對象 .............................................................................................................................................. 39. 第三節. 資料蒐集 .............................................................................................................................................. 39. 第四節. 資料分析方式與信度檢驗 ............................................................................................................ 49. 第五節. 分析架構 .............................................................................................................................................. 52. 第四章資料分析 ............................................................................................................. 53 第一節. 食用油事件新聞基本資料分析................................................................................................... 53. 第二節. 食用油事件新聞內容分析 ............................................................................................................ 65. 第三節. 研究問題與資料分析結果整理................................................................................................ 109. 第五章討論與建議 ....................................................................................................... 113 第一節. 重要研究發現與討論 ................................................................................................................... 113. 第二節. 研究貢獻與建議 ............................................................................................................................ 117. 第三節. 研究限制與未來研究建議 ......................................................................................................... 120. 參考文獻 ........................................................................................................................... 123 中文部份............................................................................................................................................................... 123 英文部分............................................................................................................................................................... 127. 附錄 ................................................................................................................................... 131 附錄一、食用油事件報紙新聞分析編碼表 ........................................................................................... 131 附錄二、食用油事件報紙新聞分析編碼表說明 ................................................................................. 135 附錄三、新聞報導範例.................................................................................................................................. 142.

(5) 表目錄表 2-2：2013 年食用油事件大事紀 .......................................................................... 23 表 3-1：食用油事件報紙新聞內容分析前測信度 ................................................... 51 表 3-2：研究問題與資料分析方式 ........................................................................... 52 表 4-1：食用油事件報導數量分布 ........................................................................... 54 表 4-2：食用油事件三階段報導數量分布 ............................................................... 55 表 4-3：食用油事件四報新聞篇幅分布 ................................................................... 60 表 4-4：食用油事件四報新聞版面分布 ................................................................... 62 表 4-5：食用油事件四報的照片/示意圖數量分布 .................................................. 63 表 4-6：食用油事件四報消息來源數量分布 ........................................................... 66 表 4-7：食用油事件主要消息來源分布 ................................................................... 70 表 4-8：食用油事件四報的主要消息來源分布 ....................................................... 74 表 4-9：食用油事件三階段的消息來源分布 ........................................................... 77 表 4-10：食用油事件新聞主題分布 ......................................................................... 79 表 4-11：食用油事件四報的新聞主題分布 ............................................................. 80 表 4-12：食用油事件新聞主題與消息來源交叉分析 ............................................. 82 表 4-13：食用油事件三階段的新聞主題分布 ......................................................... 84 表 4-14：食用油事件新聞框架分布 ......................................................................... 93 表 4-15：食用油事件四報的新聞框架分布 ............................................................. 95 表 4-16：食用油事件三階段的新聞框架分布 ......................................................... 97 表 4-17：含風險評估資訊報導則數與比例 ............................................................. 98 表 4-18：風險評估資訊分布 ................................................................................... 105 表 4-19：食用油事件四報的風險評估資訊分布 ................................................... 107 表 4-20：食用油事件三階段的風險評估資訊分布 ............................................... 108. 圖目錄圖 4-1：食用油事件報導數量變化圖 ....................................................................... 59 圖 4-2：銅葉綠素小檔案 ......................................................................................... 103 圖 4-3：油品生產流程示意圖 ................................................................................. 104 圖 4-4：食品安全知識示意圖 ................................................................................. 105 圖 4-5：退換貨方式示意圖 ..................................................................................... 106 圖 4-6：不合格油品名單示意圖 ............................................................................. 108.

(6) 第一章. 研究動機與目的. 第一節食品安全問題背景. 世界衛生組織（World Health Organization, WHO）一項針對全球的調查顯示，各地的食品安全事件正在不斷增加（WHO, 1998）。在歐洲，1990 年代發生狂牛症危機，1999 年比利時戴奧辛汙染事件；在美國，陸續於 2006 年發生菠菜受大腸桿菌汙染，2009 年花生醬遭沙門氏菌感染，2010 年爆發生鮮雞蛋受沙門氏菌汙染疫情。其中，美國 2006 年爆發的「毒菠菜事件」，在短短兩個月內即造成 200 多人感染，3 人死亡，估計損失約 1 億美元，堪稱是美國近年來最嚴重的菠菜受大腸桿菌汙染事件。隨著事件爆發也引起媒體大量關注，有些報導將責任歸咎於政府所訂定的標準無法有效免除食品中的風險，才會導致疫情的爆發；有些則是將矛頭指向食品業者的疏忽，以及農場的管理。儘管美國食品藥品監督管理局（Food and Drug Administration, FDA）在疫情爆發期間，透過新聞稿和召開記者會公布調查的最新進展與公共衛生相關資訊。然而，從新聞報導來看，媒體主要仍關心事件的調查，在公共衛生方面的資訊相對較為缺乏，也因此無法提供民眾充足的風險資訊，顯示政府在溝通方面需再加強（Nucci, Cuite, & Hallman, 2009）。. 在台灣，過去十年間也陸續發生多起重大食品安全事件，自 2004 年的戴奧辛乳牛，2005 年的孔雀綠石斑魚、戴奧辛鴨蛋、美國牛肉進口，2008 年的三聚氰胺，2009 年第二波戴奧辛鴨蛋，2011 年的塑化劑風波，2012 年瘦肉精，到 2013 年消基會公佈年度十大消費新聞，當中與食品安全相關事件包括偽米粉、毒澱粉、「パン達人手感烘焙」麵包店添加人工香精事件，以及食用油造假事件、假山水米混充事件等（中華民國消費者文教基金會，2013）。根據國際食品法典委員會（Codex Alimentarius 1.

(7) Commission, CAC, 2009）的定義，「食品安全」指的是食品免於在製作、販售或食用過程中的危害。然而，隨著食品工業的進步、食品產銷型態的改變、全球化食品貿易的發展、生活方式和飲食習慣的改變，當前所面臨的食品安全問題比以往更加複雜（WHO, 2002）。食品安全事件不再只是單純的食品安全本身問題，同時在健康、政治、經濟、政策法規與社會正義等方面也產生許多已知和未知的風險（Feindt & Kleinschmit, 2011; Maeseele, 2013）。另方面，重大危機事件的發生往往會吸引媒體一窩蜂報導，反而會造成社會普遍恐慌（吳宜蓁，2005）。因此，接二連三發生的食安事件，無論在經濟、政治、社會或是媒體報導等各方面皆為台灣帶來極大的衝擊與挑戰。. 2013 年 10 月起，台灣多間食用油大廠被陸續查出以低價棉籽油混充高價油品牟利，食用油做為日常料理的必需品，包括一般家庭、小吃攤販、餐廳、飯店等餐飲業，軍方、學校等機構都在這次事件中受到衝擊。這起事件的罪魁禍首即是上游廠商「大統長基公司」，該公司負責人高振利利用自行研發的食用油配方生產油品，以低成本的棉籽油和葵花油混充而成，部份產品還添加有致癌風險的銅葉綠素調色，大統公司所生產的這些問題商品除了會對人體健康造成危害，其做為食品生產鏈上游的原料供應廠商，使得許多下游業者連帶受到影響，中央經濟研究院經濟展望中心研究員陳馨蕙就表示「食安問題若發生在上游原料廠，牽涉的中下游廠商愈多，波及層面也愈廣，影響國內經濟表現愈大」（林毅璋，2013 年 10 月 27 日，A3）。大統公司的黑心混油行為，也使得民眾對食品安全的信心受到嚴重衝擊，行政院研究發展考核委員會在食用油事件爆發之後，針對食安議題進行民意調查，結果顯示有近半數（48.4%）民眾對未來食品安全沒信心，認為政府的食品安全把關有待加強（行政院研究發展考核委員會，2013）。此外，食用油事件不僅傷害台灣商品的信譽，新加坡、中國等國家也因此暫停進口台灣食品，有損國家整體形象。這次的食品安全問題影響層面相當廣泛，包含經濟損失、社會信任、人民健康安全和國家形象等不同面向，在當時不僅是社會大眾所共同關心的議題，同時也引發媒體大量的報導。 2.

(8) 而本研究的動機主要起於事件爆發初期，研究者觀察到許多媒體將矛頭指向具爭議性的棉籽油，認為大統公司所摻雜的棉籽油恐含有具生殖毒性的棉酚，因而可以看到各家媒體紛紛以不同的名稱為之命名。例如《蘋果日報》以「毒棉籽油」稱之（蘋果日報，2013 年 10 月 21 日，A2），《中國時報》則是以「毒油」、「黑心油」（中國時報，2013 年 10 月 23 日，A3；曹婷婷，2013 年 10 月 23 日，B2）為之命名，儼然把棉籽油和毒油畫上等號。實際上，並非所有棉籽油都有毒，未精煉的棉籽油由於含有大量棉酚，確實會對人體造成傷害，而精煉過後的棉籽油則能夠普遍運用於烹飪調合油或是洋芋片、花生醬、餅乾糖果等食品加工（龍瑞雲，2013 年 10 月 24 日）。因此，應該要明確區分食品所使用的是精煉後的棉籽油或是未精煉的粗製棉籽油，而不是一味將所有油品概括而論。. 然而，在政府檢驗報告尚未公布之前，有些媒體就直接指名所有可能含有棉籽油的食物，又或者是以新聞標題誤導民眾，例如《中國時報》以標題〈日食 15cc 棉籽油男性 1 年後 9 成不孕〉（馮惠宜，2013 年 10 月 22 日，A3），報導棉籽油會傷害男性生殖，進一步閱讀內容發現，報導中所引用世界衛生組織的研究實際上指的是含有棉酚的棉籽油，但媒體在標題中僅提及棉籽油。媒體不當的報導方式不但汙名化了棉籽油，也使得民眾在食用油事件爆發後聞油色變，彷彿一切油品皆不得食用，造成社會普遍的恐慌，甚至連帶影響無辜的食品業者，造成經濟上的重大損失。. 至於問題油品對人體可能存在的健康風險，有些媒體則是選擇以衝突和戲劇化的方式呈現，例如《自由時報》報導「如果發現漢堡有大便，主管單位卻強調大便沒毒可以吃，而不探討為何漢堡裡有大便？…..政府沒處理，還在那邊強調棉籽油沒毒，完全是狀況外。」（朱則瑋、陳璟民，2013 年 10 月 25 日，A8）。報導以「漢堡」與「大便」比喻棉籽油和其中的有害因素，如此誇大和戲劇化的報導，突顯媒體對棉籽油安全性認知的誇大，卻沒有提供任何與風險相關的資訊，無法讓民眾瞭解棉籽油 3.

(9) 的本質為何。. 上述對於台灣媒體報導食品安全事件的初步觀察，引發研究者十分好奇，在重大食品安全事件中，媒體到底扮演什麼樣的角色？根據國外食品安全與風險的相關研究發現，並非所有風險都能吸引媒體報導，風險的稀有性、危害的特殊性或是能夠引發民眾情緒反應的風險特性往往才能引起媒體注意（McCarthy et al., 2008; McComas, 2006）。而媒體基於組織規範或新聞價值的考量，對於食安議題的報導多半偏重事件的調查、科學證據、災難或衝突（Kitzinger & Reilly, 1997; Nucci, Cuite, & Hallman, 2009）。國外研究發現，由於食安事件發生原因的調查與責任追究會讓事件本身更加戲劇化，另一方面政府危機處理的不當也會引發政治人物爭相批評，這些都是極具新聞價值的要素，使得媒體傾向選擇這些報導主題（Feindt & Kleinschmit, 2011）。而為了吸引讀者的目光，記者在報導食安議題時還會刻意使用戲劇化、誇大的標題，又或者以聳動的方式呈現報導內容（Carslaw, 2008）。. 媒體對於食品安全事件誇大、聳動的報導，以及報導不實或傳遞錯誤資訊皆會導致民眾對於組織的不信任（Löfstedt, 2006）。也因此，媒體不當的報導不但無法讓民眾正確認識風險，反倒使得民眾對組織不信任而進一步增加危機處理的困難度（吳宜蓁，2005）。因此，本研究想瞭解在重大食品安全事件中，媒體所扮演的角色為何？媒體的報導是否有助於民眾評估相關的風險？抑或是導致民眾更加恐慌與不安？. 第二節問題意識. 隨著食品科技的高度發展與普遍的應用、全球食品生產鏈的複雜化、食品貿易國際化，與隨之而來汙染的擴散，食品安全風險成為威脅人類健康的重要汙染源（周桂田，2014）。根據社會學家 Ulrich Beck 所提出的風險社會理論，風險最初主要來自於大自然的挑戰，隨著工業發展與科技進步，社會上衍生了許多難以預測卻影響深遠 4.

(10) 的未知風險，現代社會儼然已成「風險社會」（Beck, 1986／汪浩譯，2003）。台灣隨著經濟與科技的發展也步入現代化社會，同樣面臨許多風險問題，特別是近年來陸續發生多起食安事件，食品風險因而特別受到關注。而現代風險並非單純的技術問題，包括一個社會的政經結構、生產方式、決策過程，乃至發展階段與知識水準對風險的存在型態和影響範圍均有決定性的作用（顧忠華，2001；黃浩榮，2003）。現代風險難以認知的特性，再加上其所造成的後果不一定立即顯現，因此是一種「開放性的社會建構」，必須透過社會成員之間的的溝通互動，某些風險才會被民眾意識到而進一步成為公共領域的議題（顧忠華，2001）。. 關於風險溝通的定義，Leiss（1996）表示，「風險溝通」為科學家、政府官員、利益團體和民眾之間，反覆交換有關風險的資訊。世界衛生組織及聯合國糧農組織在《食品安全風險分析─國家食品安全主管機關之指南》（2006）中也指出，「風險溝通」指的是風險評估者、風險管理者和其他利益相關團體，針對風險交流資訊與意見的過程，透過風險溝通讓所有利害關係人清楚了解風險評估過程中的邏輯、影響和限制；在一般情況下，透過風險溝通能夠從多方利害關係人得到風險相關資訊，以幫助風險分析者提升風險管理決策品質；一旦遇到食品安全緊急事件，科學家、風險管理者、民眾和其他利害團體之間的有效溝通，不但能夠幫助人們了解風險，並進一步做出正確決策。. 政府衛生機構最大的責任在於保障全體民眾健康，我國衛生福利部食品藥物管理署即以「要求安全，食在安心」為使命，期望能夠做為全民信賴的食藥安全守護者，並創造食品藥物安全消費環境（衛生福利部食品藥物管理署，2010）。因此，在一般情況下，政府必須提供民眾健康和食品相關的風險資訊，向民眾解釋對於食品汙染、新的食品科技，或飲食不正確的疑惑和擔憂；一旦發生食品安全危機事件，則需要立即且更新的溝通方式（Lozano & Lores, 2013）。且政府在處理重大危機事件時，必須從「專業本位」而非「官職本位」與民眾溝通（史安斌，2014）。 5.

(11) 觀察政府過去處理重大危機事件的表現，李明穎（2011）分析政府對於毒奶粉事件的風險溝通，發現政府在事件爆發時不但資訊掌握不足且反應遲滯，尤其是在三聚氰胺檢測標準的決策上，政府反覆辯解科學的不確定性、遷就科學儀器的限制，或隱瞞其中的利益衝突，完全忽略了民眾對於風險的感受。政府在與民眾溝通時所犯的最大錯誤就在於，主觀認定民眾對於科學知識不了解、無知或不理性，因而在風險決策中將民眾的考量排除在外（Frewer, 2004）。Jacob, Lok, Morley, & Powell（2010）整理過去文獻指出，組織要達到有效的處理重大危機事件必須做到即時溝通、認知風險和建立信任。但從過去的經驗看來，一旦遭遇重大食安危機事件，政府不但無法掌握完整資訊對外即時溝通，還不顧民眾憤怒恐慌的情緒，僅在風險管理者與專家之間做評估與交流，這樣的做法除了無法平復社會上普遍的恐慌，反而還會加深民眾對政府的不信任，進而影響危機處理的效果。. 面對食品安全危機事件，從危機處理的角度來看，業者應盡快公布真相，並且需透過媒體不斷溝通，以掌握議題建構的權力（吳宜蓁，2005）。然而，觀察業者在食安事件中的表現，經常要隨著政府的查緝動作，業者才肯一點一點的將資訊公開，這種擠牙膏式的態度不僅造成政府在事件調查上的困難，更是引發社會強烈不滿。 Coombs（2007）即指出，業者往往出於維護組織信譽及正當性的目的，而選擇採取隱匿資訊的做法。Merkelsen（2013）的研究也發現，在食品安全場域中，當企業面臨與利害關係人之間需求的衝突時，會選擇採取防禦的策略以維護組織正當性，加上媒體的大量報導與責任的相互推卸，使得食品安全從原本操作上的風險轉變成引發高度關注的信譽風險。如此一來，除了會導致不好的公關效果，對於企業形象也有所損害。. 此外，業者出於經濟利益的考量，故意使用替代品、添加物、食品和食品原料的造假或仿冒、錯誤的包裝、針對內容物的標示誇大或不完整，這些同時也會對民眾健 6.

(12) 康造成威脅，美國 FDA 將「食品詐欺」（food fraud）定義為，業者出於經濟動機的食品攙假，或者是更廣義的食品造假概念（Spink & Moyer, 2011）。業者刻意造假所引發的問題，除了牽涉到食品安全本身，更突顯出業者在管理上的問題與責任，2013 年的食用油事件也就是屬於人為造成的食品安全事件。. 而媒體作為風險溝通參與者表達風險知識與論述平台，除了負責傳達相關的價值和信念（周桂田，2005），同時還能夠建構和定義風險（Cottle, 1998）。媒體透過將特定團體視為主流或邊緣化的方式，鞏固其合法性或損害其名譽，進而間接影響到最終主導整體論述或決策的觀點（Priest, 2006）。此外，Beck（1992；轉引自黃浩榮， 2003）指出，風險需要透過被認知而存在，媒體則是讓民眾得以認知風險的傳播管道。特別是在食品的選擇上，媒體被認為是個人在攸關風險決策上主要且可信任的資訊來源（Tucker, Whaley, & Sharp, 2006）。因此，透過媒體告知風險相關資訊，能夠引導民眾正確認識風險，讓民眾能力自行評估風險、規避風險（Amberg & Hall, 2010）。此外，媒體也是風險及風險社會的批評場域，負責監督政府與業者在風險管理上的決策和成效，並進一步將事件反映給民眾，以檢視、批評組織決策的得失（Cottle, 1998）。綜合上述整理，媒體在風險社會中所扮演的角色十分多元，除了是各方利害關係人傳遞資訊的風險溝通平台，同時也是風險的再現機制、定義風險的社會競爭場域，以及監督風險相關決策的社會批評場域（周桂田，2005；Beck, 1992；轉引自黃浩榮，2003; Cottle, 1998; Priest, 2006）。. 面對自身所扮演的多重角色，媒體往往會面臨不同角色之間的衝突，這時應該以維護消費者最大利益和促進食品產業多元發展作為權衡的標準（羅正仁，2012）。食品安全攸關全體人民的健康，一旦發生重大食品安全危機事件，負責任的媒體應該審慎思考如何報導食安議題。媒體若能傳遞適當且正確的食安報導，便能夠讓民眾根據報導判斷風險對個人的影響，以降低對於風險所造成的恐慌（Amberg & Hall, 2010; Tucker, Whaley, & Sharp, 2006）。反之，媒體不當的報導，會影響民眾對於風險的認 7.

(13) 知，甚至引起不必要的恐慌（Hampl, 2004; Kasperson et al, 1988）。檢視國內外食品風險的相關研究發現，當前食安報導所面臨的問題包括：（一）食品安全議題涉及多重面向，但報導主題偏重事件調查、汙染的擴散或科學研究數據（Kitzinger & Reilly, 1997; Nucci, Cuite, & Hallman, 2009）；（二）報導內容戲劇化、誇大且不精確（Amberg & Hall, 2010; Carslaw, 2008）；（三）報導多半關注風險的稀有性或危害的特殊性，以及能夠激起民眾情緒反應的風險特性，忽略真正可以幫助民眾瞭解和評估風險的資訊（McCarthy et al., 2008; McComas, 2006）。. 總言之，在風險社會中，媒體作為風險溝通的資訊平台，也是公眾獲知食品安全的重要來源，透過媒體傳遞相關風險資訊能夠讓民眾適當認知風險（Amberg & Hall, 2010; Hampl, 2004）。因此，本研究想瞭解在重大食品安全事件中媒體如何再現食品安全事件？提供哪些食品安全資訊？其中又有哪些與風險相關的資訊？媒體扮演了什麼樣的角色？因此，本研究將針對 2013 年發生的「食用油事件」進行新聞報導的內容分析，以解答上述疑惑。. 第三節研究目的與價值. 本研究選擇 2013 年發生的「食用油事件」新聞報導進行內容分析。這起事件發生於 2013 年 10 月 16 日，彰化檢方與彰化縣衛生局查獲大統生產的橄欖油、花生油等八大類油品造假，產品以低價沙拉油、棉籽油混充而成，再加上香精調味以及有致癌風險的銅葉綠素調色，問題產品銷往全台 945 處賣場、學校、機關團體、商店、農會、食品行等，影響範圍廣泛。檢方進一步追查發現，大統公司還將問題油品賣給下游廠商，包括頂新、福懋油脂等製油大廠，使得全台陷入問題油品恐慌之中。. 檢視國內風險傳播的研究主題，大多關注於健康風險（阮瀞儀，2004；吳宜蓁， 2011；徐美苓，2004；蘇蘅、陳憶寧，2010）、環境風險（楊意菁、徐美苓，2010, 2012） 8.

(14) 和科技風險（周桂田，2005），與民眾息息相關的食品安全風險研究則是相對不足。加上台灣近年來食品安全事件層出不窮，包括塑化劑風波、毒澱粉事件、食用油事件，皆對社會造成極大衝擊，突顯出傳播食品安全風險的重要性與迫切性。. 目前國內與食品安全相關的研究，大多探討民眾對食品風險的認知（陳憶寧， 2011；廖翎，2013；劉漢梅，2009），部分研究則是探討基因改造食品或有機食品的再現（陳琪惠，2006；謝君蔚，2007），或是從食品業者角度探討面對食安危機事件所採取的應對策略（高心怡、賴廣瑜，2009）。儘管有少數研究針對重大食品安全事件做探討，例如近年陳亭儒（2012）以塑化劑事件為例，透過新聞報導與新聞稿的分析，探討政府所採用的風險溝通策略，並進一步與媒體報導做比較。但該研究仍未針對媒體影響食安議題的設定和政策的形成與修改、責任的追究等問題進行探討。陳思穎、吳宜蓁（2007）針對「戴奧辛鴨蛋」和「孔雀石綠石斑魚」食品汙染報導做內容與品質的研究，主要分析報導議題和消息來源，對於報導中的食品安全風險資訊並未做進一步的探究。綜觀以上研究，在食品風險傳播研究領域中，仍缺少對於重大食品安全事件媒體報導的風險資訊分析，以及對於媒體影響食安議題設定和相關政策修改與責任追究的探討。. 在風險社會中，媒體作為各方利益團體表達風險資訊與論述的平台，其所扮演角色的重要性在於，一方面必須適當傳遞各方的觀點和說法，以利於相關利害關係人了解彼此想法；另一方面，透過媒體告知食品風險的相關資訊，能夠讓民眾進一步正確認知風險、規避風險（周桂田，2005；Amberg & Hall, 2010; Cottle, 1998; Priest, 2006）。因此，本研究目的想瞭解媒體如何再現 2013 年食用油事件的樣貌？報導中呈現哪些食品安全資訊？其中有哪些是與風險相關的資訊？不同媒體又有何不同的報導策略？希望透過框架分析的方式並結合內容分析法，瞭解食品安全事件的樣貌，進一步探討在風險社會下的新聞媒體如何處理食品安全議題。. 9.

(15) 第二章. 文獻探討. 第一節食品安全事件的演變與對策. 歐洲在 1990 年代陸續爆發重大食品安全事件，包括英國的狂牛症危機和比利時戴奧辛汙染等事件，2008 年愛爾蘭戴奧辛汙染事件，2013 年馬肉混充牛肉事件。在美國，陸續於 2006 年發生波菜受大腸桿菌汙染，2009 年花生醬遭沙門氏菌感染，2010 年爆發生鮮雞蛋受沙門氏菌汙染疫情。而台灣在過去十年間發生的食品安全事件包括 2004 年的戴奧辛乳牛，2005 年的孔雀綠石斑魚、戴奧辛鴨蛋、美國牛肉進口，2008 年的三聚氰胺，2009 年第二波戴奧辛鴨蛋，2011 年的塑化劑風波，2012 年瘦肉精，到 2013 年的偽米粉、毒澱粉、「パン達人手感烘焙」麵包店添加人工香精事件，以及食用油造假事件、假山水米混充事件等（中華民國消費者文教基金會，2013）。. 隨著食品工業的進步、食品產銷型態的改變、全球化食品貿易的發展、生活方式和飲食習慣的改變，當前食品安全所面臨的問題比以往更加複雜（WHO, 2002）。現代科技於食品產製上的運用，儘管能夠改善食品的供應或提高農業生產，但相對也增加食品本身所隱含的風險（周桂田，2014），除了食品安全本身，在政治、經濟、健康、政策法規與社會正義等方面也產生許多已知和未知的風險（Feindt & Kleinschmit, 2011；Maeseele, 2013）。也就是說，所謂食品問題涉及的層面相當廣泛，除了食品本身的科學與科技，還包含健康安全、經濟、政治、社會、法規政策等不同面向。李丁讚（2013）也強調食品安全問題除了強調衛生，應更加重視「安全」和「風險」。而每當爆發重大食品安全事件，會促使政府擬訂新法規、成立新組織或是推動新的政策來因應。因此，以下先分別針對歐盟、美國與台灣的食品安全管理與法規政策的發展背景進行探討。. 10.

(16) 壹、. 歐盟食品安全管理及法規政策發展背景. 歐洲在 90 年代陸續爆發重大食品安全事件，特別是狂牛症危機，在當時對歐盟許多國家社會和經濟造成極大衝擊。狂牛症最早在 1986 年發現於歐洲，於 1996 年在英國發現首宗狂牛症病例，並證實人類食用罹患狂牛症病牛可能導致新型庫賈氏症，引發歐洲各國的恐慌，全面停止英國牛肉及相關產品的引進，造成英國農牧業受到極大衝擊，同年，歐盟宣布禁止英國牛肉出口，直到 1999 年才解除禁令（李明勳，2001）。狂牛症危機也反映出歐盟在因應措施上的缺失，加深民眾對於歐盟及會員國政策的不信任，為了重建民眾對於政府在食品安全管理上的信心，歐盟於 1997 年提出《歐盟食品法規一般原則綠皮書》（Green Paper on the Principle of Food Law in the European Union），對過去 30 年來歐洲食品法所存在的問題提出建議。2000 年歐盟進一步公佈《食品安全白皮書》做為食品立法政策的基礎，其重要原則在於採用全球、整合性的策略，將「農場到餐桌」（from farm to table）整個食品鏈納入管制的架構。白皮書內容進一步強調以「風險分析」做為食品安全制度的基礎，其包含了針對科學危害進行「風險評估」、透過食品安全法規的制定與執行進行「風險管理」，同時透過各方對於食品安全相關訊息的交流進行「風險溝通」（吳榮杰，2010）。. 其中，為了加強歐盟各成員國之間的溝通與食品安全訊息的快速流通，歐盟於 2002 年對原有的預警系統做大幅調整，建立「食物與飼料安全之快速預警系統」（Rapid Alert System for Food and Feed；RASFF），連結歐盟執委會、歐洲食品安全管理局，以及其他各會員國食品與飼料安全主管機關的網路。該系統明確要求各會員國相關負責機構，一旦發生有關食品或飼料對人體健康造成直接或間接的風險或危害，或是為了限制某項產品出售所採取的任何訊息，必須盡快向歐盟快速預警體系通報。系統會將收到的相關訊息整理之後，依照程序通報歐盟執委會，並轉發歐盟的相關部門以通知預警體系內的其他成員（EU, 2013）。. 11.

(17) 2002 年，歐盟根據食品政策白皮書公佈《食品安全法》，並成立歐洲食品安全局（European Food Safety Authority, EFSA），負責提供與食品議題相關的科學研究報告，針對食物鏈中潛在的風險進行評估，以及針對食品安全進行對話溝通。歐洲食品安全局在成立之後也制訂了相關風險溝通的策略和計畫，重點在於：（一）瞭解民眾對風險認知的程度。透過研究計畫、問卷調查等方式瞭解民眾對食品風險的認知與理解，並進一步制訂適當的風險溝通方式與訊息內容；（三）訊息公開。EFSA 在公布風險評估結果前，會先考慮風險評估本身的性質，包括風險評估結果是新發現或常規性的結果、風險本身是可能出現的或是已經確認的、是否有潛在的公共影響等，透過瞭解風險的本質以選擇適當的溝通策略和方式；（二）媒體聯繫。EFSA 為了使風險溝通能夠更順利，積極發展與運用各種工具和方式與媒體溝通，包括提供風險評估結果的背景資料說明、解釋性的資訊以及相關科學知識，以滿足不同媒體的需求（EFSA, 2006）。. 為進一步保障食品的安全並加強食品監管機制，歐盟於 2005 年制訂《歐盟食品及飼料安全管理法規》，並於 2006 年 1 月 1 日開始實施。新法規的基本原則包括食品安全必須考慮整個食物鏈，並以風險分析做為食品安全政策的基礎。此外，所有歐盟境內外的食品生產者與經營者必須對食品安全負責，並強調產品在所有食物鏈環節中必須具有可溯性，更重要的是，保障消費者從公共機構取得正確食品安全資訊的權力（郭孟杰，2012）。. 貳、. 美國食品安全管理及法規政策發展背景. 20 世紀初期，美國當時食品法規並沒有規範食品標準，導致市面上有許多符合法令規定但品質低劣的食品，一方面消費者無法藉由食品標示或外觀判斷內容物，另方面聯邦政府也無法對這些食品採取管制行動。有鑑於此，美國國會於 1938 年通過《聯邦食品、藥物及化妝品法案》（Federal Food, Drug, and Cosmetic Act, FDCA）， 12.

(18) 除了擴大食品藥品管理局（Food and Drug Administration, FDA）在食品安全監管上的權力，加強聯邦政府對食品安全的管制，也奠定美國現代食品安全監督體制的基礎。此後，所有與食品安全有關的法律都以此法案為基礎，針對食品安全領域出現的新問題，對該法的部份條款進行修正，或者對某種食品的管理做出特別的規定（陳雅琴， 2006）。. 而近年來，美國食品安全事件頻傳，2006 年菠菜因大腸桿菌汙染而回收，2009 年花生與花生醬遭沙門氏菌汙染，2010 年雞蛋受沙門氏菌汙染等事件。根據美國疾病控制和預防中心（Centers for Disease Control and Prevention, CDC）公布的數據，美國每年約有 4,800 萬人感染食源性疾病（Foodborne illness），造成 12 萬 8 千人住院，以及大約 3 千人死亡（廖鴻仁，2011）。食品安全問題引起美國各界高度的重視，並呼籲聯邦政府與國會必須正視此問題，針對現行食品安全相關法令檢討並修正，藉以強化 FDA 對於食品安全的把關能力。為改善食品安全問題，美國國會於 2011 年通過《食品安全現代化法案》（Food Safety Modernization Act, FSMA），亦是針對 1938 年的《聯邦食品、藥物及化妝品法案》進行因應時代與科技進步的現代化變革（張靜貞，2012）。. 新法案的重要變革在於擴大主管機管 FDA 監督食品安全的權限，一旦發現可能受汙染的食品，FDA 將有權向業者要求強制回收。其次，不同於過去法案著重於進入市場的食品之檢驗，新法案將食品安全系統從過去被動式控制疫情，轉為事先預防，強調從農場到餐桌的食品鏈上，每個食品經營者的責任，食品業者必須進行危害評估，瞭解原因，並採取補救措施。此外，新法案也進一步強調食品可追溯性的要求，以利於一旦發生重大食安事件，能夠追查食品生產與供應鏈確定潛在汙染源，以降低食物傳播疾病的風險（張靜貞，2013；羅素秦，2012）。. 參、. 台灣食品安全管理及法規政策發展背景 13.

(19) 台灣在 1979 年發生「米糠油中毒」事件之前，食品問題並沒有專職負責的單位，僅在衛生署藥政處設置食品衛生科，編制 4 人，1975 年雖公佈《食品衛生管理法》，但政府組織並未因此擴編，一直到米糠油中毒事件爆發後，各界才開始重視食品安全問題（張淑卿，2008）。1979 年，彰化縣發生台灣環境公害史上最嚴重的「米糠油中毒事件」，又稱為「多氯聯苯中毒事件」，該起事件起因於彰化油脂公司在製造米糠油的加熱處理過程中，因管線經過多次加熱產生裂縫，導致作為傳熱介質的多氯聯苯外露而污染到米糠油，造成全台至少兩千人因為食用受汙染的米糠油而受害。多氯聯苯會造成人體免疫系統、神經系統、內分泌系統等病變，病患會出現氯痤瘡、手腳麻木、指甲皮膚變色等症狀，除了毒素會長期殘留在體內，還可能經由母體或哺乳傳染給胎兒。中央政府因此成立衛生署食品衛生處，地方衛生機關也逐步設置食品衛生科（課），專職負責公共衛生問題，強化中央至地方的食品衛生管理和檢驗工作（張淑卿，2008）。. 台灣與中國大陸由於商品貿易往來密切，2008 年中國爆發三聚氰胺事件，不肖廠商為了提高奶粉中的蛋白檢測值，摻入工業用原料三聚氰胺，導致台灣市面上所販售的產品或是使用來自中國大陸原料加工的產品均受到影響，包括植物性蛋白、乳製品、奶粉等，在當時除了引發社會極大恐慌，也突顯各食品相關主管機關在分工與聯繫上的問題，導致處理與責任歸屬有許多模糊空間，對於緊急事件也難以即時應變。對此，2009 年成立由行政院副院長擔任召集人的行政院食品安全會報，全方位推動食品安全政策，以解決重大突發食品安全事件，並通過《行政院衛生署食品藥物管理局組織法》，整併原衛生署食品衛生處、藥政處、藥物食品檢驗局、管制藥品管理局等四個單位，規劃成立行政院衛生署食品藥物管理局（Food and Drug Administration, TFDA），建立產品在食品供應鏈的有效風險管理體系，落實源頭管理政策，並改變過去以產品管理為核心的方式，轉而將消費者保護作為管理的概念中心（楊岱欣， 2014）。 14.

(20) 《食品衛生管理法》自 1975 年公布以來，歷經 11 次修法，在此之前的 33 年間共有 9 次修法，但最近兩次修正只相隔 7 個月，且修法的幅度之大即屬空前，隱含著社會對於食品安全環境高度不安、民眾對政府和食品產業的不滿，迫切希望政府能夠提升食品安全水平（許輔，2014）。最近兩次的修法，其中一次即是因為 2013 年發生的「毒澱粉事件」，業者為了降低成本，將未經核准的順丁烯二酸酣添加於澱粉中做成化製澱粉，若食用過量將可能導致腎衰竭，而受影響的食物包括黑輪、珍珠奶茶、肉圓、雞排等。其中，《食品衛生管理法》強調政府食品安全風險管理的責任在於，面對重大或突發性食品衛生安全事件，必要時得依照風險評估或流行病學調查結果，公告對特定產品或特定地區的產品採取限制或停止輸入查驗、製造及加工之方式或條件，或是下架、封存、限期回收等管理措施，此外，各級主管機關還必須依照科學實證，建立食品衛生安全監測體系，一旦監測發現有危害食品衛生安全之虞的事件發生時，應發布預警或採行必要管制措施，包括公佈檢驗結果、要求食品業者自主檢驗及揭露資訊（《食品衛生管理法》，2013）。. 相隔短短數個月，又爆發了食用油事件，並於 2014 年 1 月 28 日於立法院三讀通過《食品安全衛生管理法》修正草案。此次修法為強調食品安全，將原《食品衛生管理法》修正為《食品安全衛生管理法》，並帶入健康風險的概念，新增食品安全風險管理，加強食品安全的管控和風險評估、食品檢驗，強化對於國內食品業者的管理。此外，經歷「パン達人手感烘焙」麵包店添加人工香精事件、食用油事件之後，特別針對食品業者攙偽、假冒和違法添加提高罰緩及刑責（衛福部，2014）。. 有鑑於歐盟與美國皆十分重視食品安全管理，且食品安全是目前全球皆關注的議題，加上當前食品安全所面臨的問題比以往更加複雜，皆突顯出食品安全管理的重要性。一旦爆發重大食品安全事件，會促使政府修改或擬訂新法規、成立新組織或是推動新的政策來因應，2013 年的食用油事件除了對社會造成極大衝擊，也促使政府進 15.

(21) 行大規模的修法，以下就發生於 2013 年 10 月 17 日至 2013 年 11 月 21 日的「食用油事件」個案發生經過做詳細的說明。. 肆、. 2013 年食用油事件. 一、. 食用油事件背景. 2013 年 10 月 16 日彰化檢方與彰化縣衛生局查獲大統長基公司所生產的特級橄欖油造假，業者標榜其油品含有 100%初榨橄欖油，但實際上橄欖油含量根本不及 50%，大多是以低成本的棉籽油和葵花油混充而成，其中，大統從澳洲進口未精煉的粗製棉籽油價格更是不到橄欖油的五分之一。負責人高振利利用自行研發的食用油配方生產油品，針對不合格項目調整葵花油、芥花油、大豆油混合比例，再加上少許橄欖油，調到 12 種脂肪酸組成比例和純橄欖油幾乎一致，甚至成功騙過儀器和專家的檢驗（簡慧珍，2013 年 10 月 19 日）。對此，高振利雖然在 10 月 17 日出面向消費者道歉，並同意無條件退貨，但仍不願認錯，辯稱是管線汙染才造成品質不純，甚至表示油品中所添加的銅葉綠素對人體無害（蘋果日報，2013 年 10 月 18 日，A2）。. 除了橄欖油之外，彰化檢方與彰化縣衛生局進一步追查發現包括花生油、葡萄籽油、胡麻油、沙拉油等，超過 9 成的產品都是用低價沙拉油、棉籽油混充而成，加上香精調味以及有致癌風險的銅葉綠素調色，大統公司光是靠販售假油每年就可獲暴利 3 成，約 5 億元，引發消費者強烈不滿，表示「幾十年來都用大統的油，沒想到被騙了這麼多年！」，並質疑「還有什麼（油品）是真的？」（蘋果日報，2013 年 10 月 19 日，A1），民眾對於食品安全的信心也在這次事件中受到衝擊。. 大統油品的問題主要在於違法添加棉籽油及銅葉綠素，由於未精煉的棉籽油含有高量棉酚，具有生殖毒性，醫界和學界都指出，長期食用棉籽油，會導致雄性動物的 16.

(22) 曲細精管堆積棉籽油酚，破壞造精細胞、影響雄性賀爾蒙分泌，導致不舉和不孕，除非需經過脫膠、脫酸、脫色、脫蠟、脫臭等加工程序去除棉酚後才得以使用（蘋果日報，2013 年 10 月 21 日，A2）。對此，生科系教授、彰化縣教育處長張基郁表示，即便現在油脂純化技術可去除大部分的棉籽油酚，但多少還會殘留（聯合報，2013 年 10 月 19 日，A3）。. 而橄欖油之所以呈現綠色，是植物提煉過程中所產生，大統公司為了使造假油品的外觀看起來更接近橄欖油，進一步添加銅葉綠素調色（國家衛生研究院國家環境毒物研究中心，2013）。銅葉綠素在高溫烹飪過程中會解離出銅離子加速油脂的氧化，且不易排出體內，長期食用可能會造成人體肝腎負擔，林口長庚醫院腎臟科醫師陳冠興表示「銅葉綠素若長期、過量食用會傷肝，恐致肝炎、肝硬化，尤其肝腎病變、慢性病患和貧血患者應避免食用」（蘋果日報，2013 年 10 月 18 日，A2）。另一方面，油品的色澤同時也是消費者選購時的重要參考依據，添加銅葉綠素改變原本油品的顏色，會讓民眾無法辨識油品品質好壞，因此根據政府規定不得在食用油中添加銅葉綠素。. 這次的食用油事件不僅牽涉到食品的科學與科技問題，連帶影響的層面也十分廣泛，包括民眾健康安全、社會信任、經濟損失，甚至其他國家也因此暫停進口相關台灣食品，不僅有損台灣商品的信譽，也傷害國家整體形象，因此本研究將以此食用油事件做為分析對象。. 二、. 食用油事件發展. 美國管理學者 Stephen Fink 首先提出危機傳播階段理論，其核心理念在於，危機在不同階段有不同特徵，因此傳播者必須根據這些特徵選擇相應的傳播方式，如此才能達到傳播效果的最大化（史安斌，2014）。因此，本研究根據上述學者所提出的概 17.

(23) 念，並依據整個期間發生的重大事件，將食用油事件依事件爆發初始、擴散到政府控制市售油品的安全性，分為三個階段，每階段的特色及政府與業者的因應措施說明如下：. (一) 食用油事件前期（2013 年 10 月 17 日~2013 年 10 月 29 日）. 食用油造假事件從 2013 年 10 月 16 日大統長基公司被發現「大統長基特級橄欖油」，橄欖油含量遠不到 50%，還添加「銅葉綠素」調色，標榜百分之百西班牙進口特級冷壓橄欖油製成，強調 100%特級橄欖油、「特級初榨橄欖油(Extra virgin olive oil)」等對外銷售，添加低成本葵花油（從葵花籽中提取）及棉籽油（棉花籽提取）混充，經查扣膏狀不明添加物，業者辯稱是葉綠素，卻提不出證明，因此衛福部於 10 月 17 日發布新聞稿，告知社會大眾大統長基公司混油事件，並要求業者將特級橄欖油等相關產品下架，工廠內負責生產特級橄欖油的生產線也暫停，本研究以這天作為食用油事件的起始點。. 衛福部於 17 日發佈新聞稿告知社會大眾此一食用油事件（衛福部，2013）後， 10 月 17 日，彰化縣衛生局陸續又查出包括「益多酚葵花健康油」、「益多酚芥花健康油」、「冷壓鮮綠黃金苦茶籽油」、「大統葡萄籽油」等 53 項產品添加銅葉綠素，並於 10 月 18 日飭令大統長基公司油脂生產線全面停工，並將違規產品全面下架回收。. 10 月 21 日，衛福部進一步調查發現，台灣最大的麻油製造公司富味鄉才是全台進口最多棉籽油的廠商，佔台灣進口棉籽油的 6 成，大統公司則是佔 4 成，但當時富味鄉強調，棉籽油精煉過後全數外銷，在台灣所販售的任何油品都與棉籽油無關（蘋果日報，2013 年 10 月 22 日，A1）。直到 10 月 23 日，富味鄉董事長陳文南才改口坦承 24 種內銷的油品中添加了棉籽油，儼然是公然對社會大眾說謊（李忠憲、李信宏、湯世名、吳為恭、劉曉欣，2013 年 10 月 25 日，A1）。 18.

(24) 10 月 25 日，彰化縣地檢署以違反食品衛生管理法及刑法詐欺等罪，起訴包括大統公司負責人高振利與調配室科長溫瑞彬、作業員周昆明等 3 人，並建議法官對高從重量刑（洪璧珍，2013 年 10 月 26 日，A3）。. 10 月 29 日，衛福部食藥署針對國內 166 家油品工廠大稽查，總計抽樣 271 件油品檢驗，當中發現有「可疑」產品，不過由於國內目前在銅葉綠素檢驗上，沒有標準品可供比對，必須由地方衛生局實地到工廠了解，至於脂肪酸比率有問題的業者，於 29 日移送法務部及各地方衛生局，進行聯合稽查（陳麗婷，2013 年 10 月 29 日）。. 因此，第一階段主要是食用油造假事件爆發，彰化檢方與彰化縣衛生局查獲大統生產的橄欖油、花生油等八大類油品造假，產品以低價沙拉油、棉籽油混充而成，再加上香精調味以及有致癌風險的銅葉綠素調色，問題產品銷往全台 945 處賣場、學校、機關團體、商店、農會、食品行等，影響範圍擴及全國。衛福部開始針對全國市面上販售油品進行大規模稽查，並進一步追查棉籽油相關進口資料，發現國內麻油生產大廠「富味鄉」才是進口棉籽油的最大宗。「大統長基」公司與「富味鄉」公司也坦承所販售的油品摻混，並提出相關的賠償與回收計畫，以彌補下游廠商和消費者。. (二) 食用油事件中期（2013 年 10 月 30 日~2013 年 11 月 7 日）. 10 月 30 日，衛生福利部召開食安小組會議，並宣布擴大稽查市面上販售商品； 11 月 1 日，大統長基公司以帳戶現金 1230 萬元及 12 筆土地市價約 10 多億元提出賠償計畫，彰化縣府進一步展開監管及解凍作業。故本研究選擇 10 月 30 日作為食用油事件中期的起始點。. 10 月 30 日這天行政院發布新聞稿表示，在食用油事件爆發後，於 10 月 30 日首 19.

(25) 度召開食品安全跨部會專案小組會議，會議中宣布成立跨部會的「食品安全聯合稽查與取締小組」，並優先針對已認證食品、具國家標準及相關檢驗標準的食品、每日生活必需且影響健康重大的食品，陸續分批展開稽查與取締（行政院，2013）。. 11 月 1 日，大統公司二度提出賠償計畫，表示將優先賠償該公司員工以及消費者，其次是盤商和經銷商，所餘再繳交罰款，彰化縣政府才接受（鄧惠珍、孫英哲， 2013 年 11 月 2 日，A8）。實際上，大統於 10 月 25 日即首次提出賠償計畫，表示要賠償受害者等值的大統其他商品，當時彰化縣法制處長簡金晃表示對此無法接受，認為大統應提出撫慰金，而不能只是換貨，因而要求重新提出賠償計畫（湯世名、吳為恭、蔡文正、游明金、花孟璟，2013 年 10 月 25 日，A3）。. 11 月 2 日，大統公司負責人高振利在彰化地檢署詢問之下坦承，還有將油品賣給福懋和頂新（張聰秋、湯世名、楊雅民、鍾麗華、邱芷柔，2013 年 11 月 3 日，A1）。彰化縣衛生局於 11 月 4 日再度前往大統長基稽查，證實頂新與福懋早在民國 96 年 2 月與 6 月就分別向大統購買摻混的油品當原料，但兩大廠在第一時間得知大統出問題後都遲遲不肯承認（洪璧珍、鐘武達、王玉樹，2013 年 10 月 5 日，A1）。. 11 月 5 日，頂新集團董事長魏應充在公司官網上向消費者公開道歉，並坦承早在 10 月 17 日就知道大統混油，但強調不知大統油品摻有銅葉綠素，被媒體批評「認錯誠意相當不足」（王玉樹、石文南，2013 年 11 月 6 日，A3）。. 味全董事長魏應充在 11 月 5 日召開記者會對全民道歉，提出五千萬元的退換貨擔保信託基金，但遭質疑「誠意不足」，因此，味全於 11 月 7 日承諾將退換貨擔保信託基金加碼到兩億元，退換貨期限也延長到明年五月底，並放寬退換貨條件與增加地點（許俊偉，2013 年 11 月 7 日，A2）。. 20.

(26) 整體來看，第二階段中，政府除了成立跨部會「食品安全聯合稽查與取締小組」負責這次食用油事件的調查，另外主要針對已認證食品、具國家標準及相關檢驗標準的食品稽查。透過調查行動又陸續查出包括「福懋」、頂新集團旗下子公司「正義食品」、「味全」、「興霖食品」等多間食品大廠的油品混有上游廠商「大統長基」所生產的假油，食用油事件影響範圍在此一階段擴及更多業者與產品。其中，「福懋」與「頂新」公司不但沒有在假油事件爆發的第一時間就對外說明有向大統購買油品，直到彰化縣檢方調查發現該公司油品摻有大統油的這段時間，還繼續販售問題產品。對此，福懋與頂新負責人先後公開向社會大眾道歉，同時也提出賠償計畫與相關退換貨方式。. (三) 食用油事件後期（2013 年 11 月 8 日~2013 年 11 月 21 日）. 衛福部於 11 月 8 日宣布「油安 D-Day」，也就是，11 月 8 日起所有市售油品不再有標示不實的問題，簽過切結的廠商必須在這天之前將問題產品下架，之後若再有業者違規，將以詐欺罪移送。本研究認為這天起，意味市面上的問題食用油將受到具體控制，本研究以這天作為食用油事件後期的起點。. 衛福部也在此階段公布銅葉綠素檢驗結果，其中，知名廠商包括「泰山」和「福壽」的油品被驗出含有銅葉綠素。不過，兩家業者均表示油品都是自西班牙進口，再加以分裝，並沒有調整成分，且產品也都有國外及台灣第三公正單位的檢驗合格報告。衛福部食藥署經調查後證實並沒有發現業者自行添加的情況，認為應該是進口之前就有摻，並啟動邊境管制，進一步追查源頭的西班牙進口商。在此階段，透過衛福部持續的調查行動，仍有發現一些問題產品，但相較於前期，數量明顯減少，食用油事件在此階段大抵得到控制，行政院也召開食品安全跨部會專案小組會議，宣布市面上的食用油皆稽查完畢，有問題的產品都已下架處理。政府具體管控方式如下：. 21.

(27) 首先，衛福部統計，截至 11 月 8 日「油安 D-Day」止，總計稽查油品 29 萬多件，其中 323 件標示不符規定，不合格原因多為部分不合格油品尚未下架、成分標示不符規定（衛福部，2013）。. 11 月 14 日，衛福部公布第一波油品含銅葉綠素檢驗不合格名單，結果有 12 件產品驗出銅葉綠素，包括知名的泰山、福壽油品也中鏢，但不同於富味鄉與頂新、福懋自行混充棉籽油的情況，泰山、福壽油品所驗出的銅葉綠素疑似早在境外就摻入，並非業者蓄意添加（邱俐穎、顧佳欣，2013 年 11 月 15 日，A2）。. 11 月 19 日，富味鄉混油案首度開庭，負責人陳文南承認摻油，包括頂級、特級、高級三款黑麻油摻混黃麻油、特黑油，並表示會以最大誠意解決問題，但對於檢方指控詐欺等罪名並未認罪（何烱榮、凌筠婷，2013 年 11 月 19 日，A4）。. 11 月 21 日，行政院召開食品安全跨部會專案小組會議，宣布市面上的食用油皆已查緝完畢，有問題的油品也已經取締完成（李順德，2013 年 11 月 22 日，A10）。這次食用油事件在媒體大量報導以及社會輿論壓力之下，也促使相關政策法規的修改以加強整個食品生產鏈的管理，同日，行政院通過〈食品衛生管理法〉修正草案，除了加強包含食品安全的管控和風險評估、食品檢驗，並特別針對業者攙偽、假冒和違法添加提高罰緩及刑責（衛福部，2013）。儘管食用油事件對於民眾與社會所帶來的衝擊需要很長一段復原的時間，本研究認為一旦政府完成市面上油品的稽查，相對也是保證這次事件過後市面上販售油品的安全性，因此選擇這天（2013 年 11 月 21 日）做為食用油事件的結束點。. 22.

(28) 表 2-1：2013 年食用油事件大事紀時間. 事件彰化縣衛生局發布新聞稿說明，大統長基所生產的特級橄欖油造假，業者以「Extra virgin olive oil（特級初榨橄欖油）」、「100%」標榜其原料的純正，實際上卻是以低成. 2013 年 10 月 17 日. 本的棉籽油混充而成，並添加銅葉綠素調色。同日，彰化縣衛生局陸續又查出包括「益多酚葵花健康油」、「益多酚芥花健康油」、「冷壓鮮綠黃金苦茶籽油」、「大統葡萄籽油」等 53 項產品添加銅葉綠素。. 2013 年 10 月 18 日. 彰化縣衛生局飭令大統公司油脂生產線全面停工，並將違規產品全面下架回收。衛福部查出富味鄉公司是全台進口最多棉籽油的廠商，但. 2013 年 10 月 21 日. 富味鄉宣稱棉籽油只添加在外銷油品，國內所販售的任何油品都與棉籽油無關。. 2013 年 10 月 23 日. 富味鄉董事長陳文南坦承 24 種內銷油品混充棉籽油，另外還有一種調和花生油添加花生香料。彰化縣地檢署以違反食品衛生管理法及刑法詐欺等罪，起. 2013 年 10 月 25 日. 訴包括大統公司負責人高振利與調配室科長溫瑞彬、作業員周昆明等 3 人，並建議法官對高從重量刑。衛福部食藥署針對國內 166 家油品工廠大稽查，總計抽樣 271 件油品檢驗，當中發現有「可疑」產品，不過由於國. 2013 年 10 月 29 日. 內目前在銅葉綠素檢驗上，沒有標準品可供比對，必須由地方衛生局實地到工廠了解，至於脂肪酸比率有問題的業者，於 29 日移送法務部及各地方衛生局進行聯合稽查。行政院召開第一次食品安全跨部會專案小組會議，宣布跨. 2013 年 10 月 30 日. 部會的「食品安全聯合稽查與取締小組」成立，優先針對已認證食品、具國家標準及相關檢驗標準的食品、每日生活必需且影響健康重大的食品，陸續分批展開稽查與取締。. 2013 年 11 月 1 日 2013 年 11 月 2 日. 大統公司二度提出賠償計畫，表示將優先賠償該公司員工以及消費者，其次是盤商和經銷商，所餘再繳交罰款。大統公司負責人高振利在彰化地檢署詢問之下坦承，有將油品賣給福懋和頂新。彰化縣衛生局再度前往大統長基稽查，證實頂新與福懋早. 2013 年 11 月 4 日. 在民國 96 年 2 月與 6 月就分別向大統購買摻混的油品當原料。. 2013 年 11 月 5 日. 頂新集團董事長魏應充在公司官網上向消費者公開道歉，並坦承早在 10 月 17 日就知道大統混油，但仍強調不知大 23.

(29) 統油品摻有銅葉綠素。 2013 年 11 月 7 日. 味全承諾將退換貨擔保信託基金加碼到兩億元，退換貨期限也延長到 2014 年 5 月底，並放寬退換貨條件與增加地點。衛福部宣布 11 月 8 日為「油安 D-Day」（黑心油品終結日），. 2013 年 11 月 8 日. 也就是簽過切結的廠商必須在這天之前將問題產品下架，衛福部也表示之後若再有業者違規，將以詐欺罪移送。衛生福利部食品藥物管理署公布第一波油品含銅葉綠素檢驗不合格名單，一共抽驗 25 件橄欖油、葡萄籽油品，結果. 2013 年 11 月 14 日. 有 12 件產品驗出銅葉綠素，除已知的大統、頂新味全、福懋之外，泰山、福壽葡萄籽油、理想農產加工廠的橄欖油也中鏢。富味鄉混油案首度開庭，負責人陳文南承認摻油，包括頂. 2013 年 11 月 19 日. 級、特級、高級三款黑麻油摻混黃麻油、特黑油，並表示會以最大誠意解決問題，但對於檢方指控詐欺等罪名並未認罪。行政院通過食品衛生管理法修正草案，除了對食安祭出重. 2013 年 11 月 21 日. 罰，也增訂成立「食品安全保護基金」法源。此外，行政院召開食品安全跨部會專案小組會議，宣布市面上的食用油皆已查緝完畢，有問題的油品也已經取締完成。. 資料來源：研究者整理. 24.

(30) 第二節風險社會與風險溝通. 壹、. 風險社會與風險. 隨著食品科技的發展，例如食品添加劑、營養素（例如維生素和礦物質）、農業和動物用藥的使用，以及基因工程等新技術引進食品生產領域，儘管能夠改善食品的供應或提高農業生產，但相對也增加食品本身所隱含的風險（周桂田，2014；WHO, 2002）。對於食品所潛藏的相關風險，可以從 Beck 的風險社會理論做進一步的探討。. 社會學家 Ulrich Beck 於 1980 年代提出風險社會理論，指出工業社會的技術經濟發展邏輯與現代性的後果不僅帶來許多人為的災難與社會不平等，更同時衍生大量難以預測且影響深遠的未知風險。就在 Beck 提出風險社會理論同年，蘇聯發生了震驚全球的「車諾比核電外洩事件」，這次的危機並非天災人禍所造成，而是由於人類追求經濟發展和技術進步所導致的必然結果，影響範圍超越地域和時間限制，成為一場全球性的公共危機事件（史安斌，2014）。現代化風險即是工業進步的產物，並且會隨著社會的持續發展白熱化（Beck, 1986／汪浩譯，2003）。. Beck 認為風險是由現今行動所啟動而尚未發生的事件，風險一方面並非存在於真實世界，目前似乎無害；但另一方面，風險對社會的危害可能會反映在未來，因此風險可以預測出發生於未來的危險，進而發展出防範的行動（Beck, 1986／汪浩譯， 2003，頁 23-24）。風險哲學研究者 Hansson（2002, pp. 40-41）認為風險涵蓋三個不同層次的意涵：（一）「風險」指的是人們無法確定某種不受歡迎事物是否會發生；（二）「風險」在某些場合中，指的是某種不受歡迎事物所發生的機率；（三）「風險」指的是某項事物或行為其後續影響的嚴重程度。綜合以上可歸納出，風險的特徵在於危害在未來發生的可能性和不確定性。. 25.

(31) 然而現代風險也絕非單純的技術問題，其所涉及的領域十分複雜，包括一個社會的政經結構、生產方式、決策過程，乃至發展階段與知識水準對風險的存在型態和影響範圍均有決定性的作用。在工業社會技術經濟發展邏輯主導之下，政治、經濟體系往往遵循簡單現代化的思考邏輯，造成經濟理性、技術理性優先於其他價值的考量，風險評估也因此容易受到干預，而導致風險較高的決策結果（顧忠華，2001；黃浩榮， 2003）。基本上，現代化風險是由「技術─經濟」決策所造成，正如同 Beck 所大力抨擊的，現代風險的成因多半可歸咎於特定的行動者採取「有組織的不負責任」之態度，而導致事態日益嚴重（Beck, 1986／汪浩譯，2003）。. 關於風險的各種說法，Beck 採取一個兼具時間與社會面向的定義，指出風險是起因於特定技術過程或其他過程的具體傷害，以及其發生的機率。這樣的定義保留了風險的機率性成份，同時也強調現代風險是人為決策的產物，以及工業社會技術經濟發展邏輯主導的產物，也就是社會發展之下所產生之不可逃避的副作用（Beck, 1992, p.4；轉引自黃浩榮，2003）。. 現代風險難以認知的特性，再加上其所造成的後果不一定立即顯現，風險因此是一種「開放性的社會建構」，必須透過社會成員之間的的溝通互動，某些風險才會被民眾意識到而進一步成為公共領域的議題（顧忠華，2001）。Beck 也強調，風險須要透過被認知而存在，媒體即是讓民眾得以認知風險的重要傳播管道（Beck, 1992； Beck, 1992, p.4；轉引自黃浩榮，2003）。特別是對於新興的風險，由於所知有限、風險的不確定性或科學資訊不一致時，媒體在影響民眾的風險感知上特別扮演重要角色（Kasperson et al., 1988）。而媒體做為各方利害關係人的表達知識與論述的風險溝通平台，除了負責傳達相關的價值和信念（周桂田，2005），同時還能夠建構和定義風險（Cottle, 1998）。以下將針對風險溝通作進一步的文獻探討。. 26.

(32) 貳、. 風險溝通. Leiss（1996）將風險溝通定義為科學家、政府官員、利益團體和民眾之間，反覆交換有關風險的資訊。Slovic, Covello, & von Winterfeldt（1986）也明白指出，風險傳播指的是為了健康或環境風險之故，在個人或利害團體間進行有目的的資訊交換，所牽涉的利害團體包括個別政治機關與各級政府、某些企業及公會、工會、環保與公民團體、專家和媒體，而交換的資訊主要包括風險的強度，風險的顯著性與意義，或是為了要限制或規約健康與環境風險所做的決定、行動與政治措施。. 從以上對於風險溝通的定義和研究來看，風險溝通主要就是圍繞著風險訊息而展開，各方利害關係人之間，針對風險特性、影響程度、重要性，以及對風險的控制和管理做資訊的交流。Bennett（2010）更指出，有效的風險傳播不但能夠達到利害關係人與公民社會團體的溝通和理解，讓風險評估者、科學家或政策決定者能夠了解外界的聲音與其關懷的價值，澄清彼此意見的分歧以達成共識，也能夠幫助民眾建立適當的風險認知，進而採取適當的決策。. Sandman（1999）則認為風險是危害（hazard）與憤怒（outrage）的總合，具有相當程度的情感內涵。一旦面臨風險時，民眾反而較少關注以事實和科學為依據的危害本身，另一方面，專家也會忽略民眾以價值觀和情感為基礎的憤怒，導致雙方對於風險認知的分歧。顧忠華（2001）也指出，風險的概念不只侷限在客觀可能發生的天災人禍，還包括人們主觀上的心理狀態，因此即便客觀的危險實際上不存在，只要人們認定可能受到危害，便容易產生心裡的恐慌或焦慮。因而，當社會面臨到風險時，組織必須透過溝通讓大眾了解風險，並化解民眾緊張的情緒以避免恐慌的發生。. 對此，Swain（2007）指出，透過傳遞足以幫助民眾評估風險的訊息，能夠減輕民眾憤怒恐慌的情緒。而根據 Lion, Meertens & Bot（2002）的研究指出，多數民眾面 27.

(33) 對未知風險會想瞭解的資訊包括，風險相關知識、風險所帶來的影響、所造成的危害程度、對於風險的控制程度以及成效，以及在風險之下暴露多長時間會造成傷害、傷害會持續多久、傷害是否會累積在身體內。. 此外，Reynolds & Seeger（2005）進一步比較風險傳播與危機傳播的差異指出，風險傳播的訊息主要傳遞負面影響的可能性，以及告知民眾應如何避免，強調技術層面的理解以及文化因素；危機傳播所傳遞的訊息則是有關特定事件或情境的描述，事件的規模、持續時間、控制和解決，以及事件歸因和影響。史安斌（2014）則認為，風險傳播與危機傳播實際上是密不可分，貫穿於危機的各個階段。Seeger, Sellnow & Ulmer（2001；轉引自吳宜臻，2005）也指出，風險傳播的範圍涵蓋危機的三個階段，包括危機前、危機時期、危機後。根據危機的不同階段，必須以不同的溝通策略做回應才能達到有效的處理。危機發生前必須要提供風險的相關知識，一旦危機發生則要即時告知相關資訊以迴避風險，危機發生後則必須針對新的風險形成認知。美國管理學者 Stephen Fink 提出危機傳播階段理論，同樣在強調危機於不同階段有不同特徵，因此傳播者必須根據這些特徵選擇相應的傳播方式，如此才能達到傳播效果的最大化（史安斌，2014）。. 綜合上述討論，風險溝通的重點在於：（一）風險溝通涉及風險事件的多重面向，包括風險規模、風險程度、政府決策、相關法規政策等不同面向；（二）可評估風險的資訊能夠化解民眾憤怒恐慌的情緒；（三）風險資訊必須根據溝通的不同階段而有所差異，才能達到較佳的傳播效果（Leiss, 1996; Reynolds & Seeger, 2005；Seeger, Sellnow & Ulmer, 2001；轉引自吳宜臻，2005）。. 28.

(34) 第三節食品風險報導的特色與相關研究. 本研究將檢視國內外相關文獻，探討食品風險報導的特色與問題。由於國內傳播領域中，食品安全議題和風險傳播的研究相對較缺乏，因此本研究主要以健康傳播與食品安全相關研究文獻作為討論依據。. 壹、. 報導面向. 隨著食品工業的進步、全球化貿易發展、食品產銷型態的改變等因素，當前所面臨的食品安全問題不僅較以往複雜，食品本身所含隱含的風險也相對提高，涵蓋科學、健康安全、政治、經濟、社會等不同面向（Feindt & Kleinschmit, 2011; Maeseele, 2013）。Shan 等人（2013）分析 2008 年愛爾蘭食品受戴奧辛汙染危機事件的媒體報導與網路上的討論，將事件分為「科學議題」、「經濟議題」，「政治議題」、「社會議題」等四個面向，每個面向當中包含許多項目，其中，研究發現報紙報導「政府處理」（17.7%）所佔比例最高，接著是「健康報告」（17%）、「導致汙染原因」（13.5%）、「受害者描述」（12.1%）等項目。但整體而言新聞主要關注事件的「科學議題」（包括戴奧辛汙染的途徑、戴奧辛的危害、對人體的影響、預防和警告的訊息等），其次是「政治議題」（包括政府的處理、對於政府處理的評價等），以及「經濟議題」（包括戴奧辛汙染事件對國家整體經濟的衝擊、全球的對此事件的反應等），其中以「社會議題」所佔比例最低（包括民眾對事件的反應與認知、倫理與環境議題等）。. 然而許多研究也發現，新聞媒體在呈現食品安全事件或風險議題時，在新聞常規或新聞價值的考量之下，報導往往會偏重特定主題（Kitzinger & Reilly, 1997; Nucci, Cuite, & Hallman, 2009；Shan et al, 2013）。Kitzinger & Reilly（1997）分析英國報紙和電視新聞對狂牛症的報導，研究結果顯示與科學家所提出的科學證據、災難、人情 29.

(35) 趣味故事、政府行動或者社會團體組織與官方形成衝突等相關議題往往能夠吸引媒體報導，與食品相關的健康風險反而被忽略或疏於解釋，顯示媒體對於健康與安全風險的不重視。. 而上述研究也說明新聞媒體產製風險議題相關新聞過程中，除了會受到組織內部規範的影響，另方面，消息來源也是影響媒體對於風險議題論述的重要因素之一，因此，以下就消息來源與食品安全相關報導做進一步探討。. 貳、. 消息來源. 臧國仁（1999，頁 17）從建構論的觀點，將新聞定義為新聞工作者與不同消息來源所共同建構的社會真實，雙方透過各自的組織資源，嘗試定義或詮釋社會事件與議題在情境中的特殊意義。也就是說，新聞產製的過程中，不只受到新聞組織與新聞工作者的影響，消息來源也是影響新聞形塑的重要因素之一。. 根據過去研究顯示，食品安全事件的消息來源多半仰賴政府、專家或食品業者（Nucci, Cuite, & Hallman, 2009; Shan et al, 2013）。這或許可以從「資訊津貼理論」（information subsidy）來解釋，根據資訊津貼理論，消息來源會主動提供訊息給媒體，以減少記者在採訪上的成本，並藉此影響議題的設定，而資訊津貼會以新聞稿、針對議題的投書、召開記者會等形式呈現。而能夠成功取得媒介近用權的消息來源，往往是資源豐富、組織完善，並且能夠在適當時機提供記者想要的新聞，而政府因為擁有最多的資源去發展和宣傳這些資訊，並且相對擁有較高的可信度與權威感，因此比起其他資訊津貼來源，政府提供的資訊更常被媒體使用（Gans, 1979；轉引自 McQuail, 2005／陳芸芸、劉慧雯譯，2010）。. 不過 Nucci, Cuite, & Hallman（2009）針對菠菜受大腸桿菌汙染事件的研究也發 30.