科技部補助專題研究計畫成果報告
期末報告
土地倫理、農業多功能性與永續農業政策之研究－兼論德國巴
伐利亞邦城鄉規劃、農業環境政策之借鑑(第3年)
計 畫 類 別 ： 整合型計畫 計 畫 編 號 ： NSC 102-2621-M-004-003-MY3 執 行 期 間 ： 104年08月01日至105年07月31日 執 行 單 位 ： 國立政治大學地政學系 計 畫 主 持 人 ： 顏愛靜 共 同 主 持 人 ： 吳勁毅、戴秀雄 計畫參與人員： 碩士級-專任助理人員：魏弘宜 碩士級-專任助理人員：劉于銓 學士級-專任助理人員：余文豪 碩士班研究生-兼任助理人員：張瓊文 博士班研究生-兼任助理人員：季美珍 報 告 附 件 ： 移地研究心得報告 出席國際學術會議心得報告中 華 民 國 105 年 11 月 10 日
中 文 摘 要 ： 近年，歐美國家推行農業環境補貼、多功能農業、鄉村發展等策略 ，並肯定小農經營的價值，推展以土地倫理為本的有機栽種方式 ，以求實踐永續發展。以德國巴伐利亞邦為例，其致力於空間規劃 納入永續農業政策，研訂農業環境補貼措施，發展可落實土地倫理 為本的多功能農業，及符合全球貿易架構的新時代農業政策，可謂 績效卓著。因此，本研究擬參酌該邦之經驗，探討未來我國當如何 健全國土規劃體制，調整農地利用與農業發展政策，適度提高國內 的糧食自給率，兼顧農業多功能性與發展永續農業，以促進城鄉農 業發展。 以往，我國農業政策因應客觀環境而屢有變遷，如：農地農有 農用政策、放寬農有落實農用政策、調整稻田轉作、休耕、擴大農 場經營策略、引進有機農業作法、農村再生策略，然其促進城鄉農 業發展的成效往往難以彰顯。有鑑於我國仍屬以小農為主的農業經 營方式，長年面臨欠缺現代化經營管理、生產成本過高、銷售通路 欠缺之困境，如何研擬有效政策是為當務之急。因此，本研究擬從 宏觀面、微觀面，藉文獻探討、實地訪查、問卷調查、政策分析等 研究方法，提出並評估以小農為核心、適合我國推行、本於土地倫 理、發揮多功能性之永續農業政策，納入國土規劃體制，以增進城 鄉發展。 中 文 關 鍵 詞 ： 土地倫理、農業多功能性、永續農業、農業政策、德國巴伐利亞邦 、城鄉規劃、農業環境補貼
英 文 摘 要 ： European Countries and USA applied strategies such as agricultural environmental subsidy, multifunctional
agriculture, rural development, and so on in recent years. They strived for sustainable development via recognizing the value of small farmers and promoting organic
cultivation based on land ethics. This study takes State of Bavaria, Germany as an example. The state adopted efficient and practical spatial planning which met up with global agricultural trading policy for brining into sustainable agriculture policy, measures of agricultural environmental subsidy, and multifunctional agriculture based on land ethics. Therefore, this study attempts to refer to Bavarian experience, realizing how our government improves a sound national land planning, adjusts farmland use and
agricultural development policy, raise the ratio of food self-sufficiency; meanwhile, it is necessary to look after both multifunctional agriculture and sustainable
agriculture for advancing urban-rural agricultural development.
To cope with environmental changing, our national agricultural policy varies from “policy of farmland owned by farmers and used for farming”, “policy of losing
farmland owned by farmers and fulfilling farmland only used for farming”, “strategy for adjusting paddy
“introducing organic agricultural cultivation”, and “strategy of rural renewal”. However, the effect of advocacy of urban-rural agricultural development is
invisible. Moreover, small farmer is still the main measure of agricultural operation that it is lack of modern
management, lack of labor force, having high productive cost, lack of selling channels, lack of creativity and vigorousness, and other plights. Therefore, this study starts from macro and micro aspects via research methods such as literature review, investigation, questionnaire, policy analysis, and so on. Also, this study proposes evaluation based on small farmer, which is a sustainable agricultural policy appropriate to promote in our nation, based on land ethics, and bringing into multifunctional agriculture. Such policy not only contains national land planning mechanism but also improves urban-rural
development.
英 文 關 鍵 詞 ： Land Ethics, Multifunctionality of Agriculture, Sustainable Agricultural Policy, Town-rural Planning, Agricultural Environmental Policy, Taiwan, Germany
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科技部專題研究計畫
土地正義視野下國土規劃的挑戰與變革: 土地利用與城鄉發展的策略
研究--土地倫理、農業多功能性與永續農業政策之研究－兼論德國巴
伐利亞邦城鄉規劃、農業環境政策之借鑑（第 3 年）
總計畫期末報告
計畫類別： 整合型 計畫編號： 102-2621-M-004-003-MY3 執行期間： 102 年 08 月 01 日至 105 年 07 月 31 日 執行單位： 國立政治大學地政學系 計畫主持人： 顏愛靜 共同主持人： 戴秀雄、吳勁毅 計畫參與人員： 碩士級-專任助理人員：劉于銓 學士級-專任助理人員：余文豪 碩士級-專任助理人員：魏弘宜 碩士班研究生-兼任助理人員：張瓊文 博士班研究生-兼任助理人員：季美珍 備註： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 105 年 10 月 31 日
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土地正義視野下國土規劃的挑戰與變革：
土地利用與城鄉發展的策略研究
總計畫期末報告
整合型研究計畫項目 計畫項目 主持人 服務機構/系所 職稱 計畫名稱 總計畫 顏愛靜 政治大學地政學系 教授 土地正義視野下國土規劃的 挑戰與變革：土地利用與城 鄉發展的策略研究 戴秀雄 （共同主持人） 政治大學地政學系 助理教授 吳勁毅 （共同主持人） 東華大學 社會參與中心籌備處 助理研究員 子計畫一 顏愛靜 政治大學地政學系 教授 土地倫理、農業多功能與永 續農業政策之研究─兼論德 國巴伐利亞邦城鄉規劃、農 業環境政策之借鑑 戴秀雄 （共同主持人） 政治大學地政學系 助理教授 吳勁毅 （共同主持人） 東華大學社會參與中 心籌備處 助理研究員 子計畫二 徐世榮 政治大學地政學系 教授 從國土計畫探討科學園區設 置與鄉村發展的政策衝突與 整合─以中科四期為竹科紅 柴林基地為例 丁秀吟 （共同主持人） 政治大學地政學系 助理教授 黃信勳 （博士後） 政治大學地政學系 博士 子計畫三 孫振義 政治大學地政學系 助理教授 永續國土規劃與發展基礎─ 農村型生態社區實踐與推動 策略 賴宗裕 （協同主持人） 政治大學地政學系 教授 子計畫四 官大偉 政治大學民族學系 副教授 原住民族傳統領域、民族自 治與國土計畫：一個從文化 國土復育觀點出發之研究 蔡志偉 （共同主持人） 東華大學民族發展與 社會工作學系 助理教授 子計畫六 詹進發 政治大學地政學系 副教授 氣候變遷與環境劣化對於農 村發展之影響與因應策略研 究 子計畫七 林士淵 政治大學地政學系 副教授 以農業永續發展為目標之水 資源指標建立與評估 林俊德 （共同主持人） 交通大學防災與水環 境研究中心 助理研究員 吳治達 （協同主持人） 美國哈佛大學 研究員第 3 頁，共 145 頁
目錄
壹、 產官學農業與農地政策論壇舉辦成果... 9 一、 論壇議程... 9 二、 論壇重點紀錄... 10 （一） 台灣農業環境補貼機制的討論（子計畫一：顏愛靜）... 10 （二） 科學園區設置與農地保護的衝突與整合（子計畫二：徐世榮）... 15 （三） 民眾參與機制與生態社區永續發展（子計畫三：孫振義）... 19 （四） 傳統領域、部落發展與特定區域計劃（子計畫四：官大偉）... 24 （五） 我國土地管制與土地利用調整工具之檢討與建議－以特定區域與重劃為中心 ... 29 （六） 農業發展與生態社區規劃（子計畫六：詹進發）... 34 （七） 農業發展與土地利用中水足跡可能扮演的角色（子計畫七：林士淵）... 36 貳、 土地倫理、農業多功能與永續農業政策之研究... 58 一、 研究個案村落工作坊舉辦成果... 58 （一） 村落工作坊之重要成果－農民對永續農業環境政策之見解... 58 （二） 村落工作坊之重要成果－農民對農業環境補貼措施之見解... 58 （三） 村落工作坊之啟示與建議... 58 二、 產官學農業與農地政策論壇之啟示與建議... 59 （一） 農民... 59 （二） 政府... 59 參、 德國立法例對於氣候變遷時期整體國土管理的啟示... 60 一、 研究目的... 60 二、 研究步驟... 61 三、 研究成果... 62 ․ 我國法制之基本考量... 62 ․ 德國氣候變遷調適課題指認部分: ... 65 ․ 德國在空間法制上的調整: ... 66 ․ 比較德國相關法制與我國現行法間差異... 68 ․ 建議與可提供本計畫進一步研究之處：... 70 肆、 科學園區設置與鄉村發展的政策衝突與整合... 71 一、緒論... 71 （一）研究動機... 71 （二）研究目的... 71 （三）研究方法... 72 二、理論基礎：土地正義及環境正義... 72 （一）土地正義... 72 （二）環境正義... 73第 4 頁，共 145 頁 三、國土計畫體系與科學工業園區開發設置程序：以中科四期為例... 75 （一）事業許可階段... 77 （二）開發許可階段... 79 四、公共利益的討論：缺乏公共參與程序... 80 伍、 從土地重劃到永續鄉村發展－台灣農地重劃制度之檢視... 82 一、 前言... 82 二、 台灣土地重劃在農業與鄉村發展之貢獻與困境... 82 三、 德國土地重劃經驗的經驗發展與借鏡... 85 四、 台灣土地重劃制度之檢視與分析... 87 陸、 農村型生態社區實踐與推動策略... 90 一、 研究目的... 90 二、 研究結果與討論... 91 （一） 以專家問卷擬定農村型生態社區實踐與推動策略... 91 （二） 生態社區推動診斷與居民工作坊... 94 （三） 產官學農業與農地政策論壇之民眾參與機制與生態社區永續發展... 96 柒、 原住民族傳統領域、民族自治與國土計畫：一個從文化國土復育觀點出發之研究.. 98 一、 台灣原住民族傳統領域調查的回顧與分析... 98 （一）不同階段、分期與比較... 98 二、 泰雅族傳統領域中之土地自然資源使用機制... 102 （一） 殖民接觸前... 102 （二） 殖民接觸後的轉變... 106 三、 傳統領域權的意涵及現今遭遇的問題... 107 四、 國土計畫法通過後原住民族在國土計畫體系中的角色... 111 （一） 特定區域計劃... 113 （二） 原住民族土地及海域使用管制內容... 114 五、 在國土架構中落實原住民族之傳統領域權之方式... 116 捌、 氣候變遷與環境劣化對於農村發展之影響與因應策略... 117 一、 研究目的... 117 二、 研究方法... 117 三、 研究討論... 119 四、 研究結果... 120 玖、 以農業永續發展為目標之水資源指標建立與評估... 122 一、 前言... 122 二、 研究目的... 123 三、 研究材料... 123 四、 研究區域... 124 五、 研究成果與討論... 125 壹拾、 結論與建議... 129
第 5 頁，共 145 頁 一、 德國空間計畫及土地行政工具得供我國參酌（子計畫一：戴秀雄）... 129 二、 我國空間計畫程序建議引入社區衝擊評估及落實民眾參與（子計畫二：徐世榮） 129 三、 建議政府建立農村型生態社區知識傳遞與居民參與平台（子計畫三：孫振義） 130 四、 建議農業發展策略納入綠水足跡評估方法（子計畫七：林士淵）... 131 五、 臺灣農地利用、國土規劃政策之建議（子計畫一：顏愛靜）... 131 六、 臺灣以土地倫理為本、實現多功能農業、支援小農經營的永續農業政策之建議 （子計畫一：顏愛靜）... 132 壹拾壹、 參考文獻... 136
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圖目錄
【圖 1】論壇即景... 13 【圖 2】前水保局長黃明耀、政大地政系顏愛靜教授、農委會企劃處農地利用科王玉真科長 ... 13 【圖 3】彰化溪州陳慈慧、宜蘭三星張美、花蓮吳雪月... 14 【圖 4】論壇即景... 14 【圖 5】論壇之與會來賓... 23 【圖6】臺中市樣本外資料... 38 【圖6】臺中市一期（左圖）及二期（右圖）平均稻作... 39 【圖6】簡報 1... 40 【圖7】簡報 2... 40 【圖8】簡報 3... 41 【圖9】簡報 4... 41 【圖10】簡報 5... 42 【圖11】簡報 6 ... 42 【圖12】簡報 7... 43 【圖13】簡報 8... 43 【圖14】簡報 9... 44 【圖15】簡報 10... 44 【圖16】簡報 11 ... 45 【圖17】簡報 12... 45 【圖18】簡報 13... 46 【圖19】簡報 14... 46 【圖20】簡報 15... 47 【圖21】簡報 16... 47 【圖22】簡報 17... 48 【圖23】簡報 18... 48 【圖24】簡報 19... 49 【圖25】簡報 20... 49 【圖26】簡報 21... 50 【圖27】簡報 22... 50 【圖28】簡報 23... 51 【圖29】簡報 24... 51 【圖30】簡報 25... 52 【圖31】簡報 26... 52 【圖32】簡報 27... 53 【圖33】簡報 28... 53第 7 頁，共 145 頁 【圖34】簡報 29... 54 【圖35】簡報 30... 54 【圖36】簡報 31... 55 【圖37】簡報 32... 55 【圖38】簡報 33... 56 【圖39】簡報 34... 56 【圖40】簡報 35... 57 【圖41】簡報 36... 57 【圖42】環境正義內涵要素連動關係圖... 75 【圖43】土地使用規劃與管制體系架構圖... 76 【圖44】科學工業園區設立流程（2001 年以前）... 78 【圖45】中科第三期發展區籌設流程... 78 【圖46】論壇與會來賓... 97 【圖47】2011 年原民會傳統領域調查成果展所展示的傳統領域範圍 ... 100 【圖48】泰雅族土地利用的時間週期... 103 【圖49】泰雅族傳統土地利用的空間模式... 104 【圖50】泰雅族土地利用類型的平面與剖面對照... 105 【圖51】依照使用時間的連續性和使用排他性兩個向度展開的傳統領域類型... 109 【圖52】依照使用時間的連續性和使用排他性兩個向度展開的傳統領域類型案例... 109 【圖53】國土計畫法通過後的國土計畫體系... 111 【圖54】國土計畫法中和原住民族土地相關之條文涉及之國土計畫機制... 112 【圖55】國土計畫法中和原住民族土地相關之條文涉及之國土計畫機制... 115 【圖56】2001〜2010 年間不同地表植被類型在 MODIS 和模擬 Landsat 資料上顯示的生長曲 線以及擬合成果... 121 【圖57】臺中市及全臺 MOD16 地表蒸發散監測資料空間分佈圖 ... 123 【圖58】臺中市樣本外資料... 127 【圖59】臺中市兩期稻作綠水足跡變化趨勢（2007-2012 年） ... 128 【圖60】臺中市一期（左）及二期（右）平均稻作綠水足跡地圖（2007〜2012 年）... 128
第 8 頁，共 145 頁
表目錄
【表1】產官學農業與農地政策論壇議程... 9 【表2】民眾參與機制與生態社區永續發展之名詞定義... 20 【表3】臺中市樣本外預測準確率（2003 - 2014 年） ... 37 【表4】臺中市兩期稻作綠水足跡（單位：m3/ton） ... 37 【表3】推動鄉村型生態社區關鍵因素內涵說明... 92 【表4】推動鄉村型生態社區之評估階層權重排序... 93 【表5】生態社區自我診斷表... 94 【表6】論壇與會來賓... 96 【表7】民眾參與機制與生態社區永續發展之名詞定義... 97 【表8】不同階段傳統領域調查的特徵... 101 【表9】泰雅族土地類型、使用方式與遭遇之問題分析... 110 【表10】國土計畫法中和原住民族土地相關之條文... 112 【表11】臺中市一期及二期稻作蒸發散量推估模型之模型摘要 ... 125 【表12】臺中市一期及二期稻作蒸發散量推估模型之係數表... 125 【表13】臺中市樣本外預測準確率（2003 - 2014 年） ... 126 【表14】臺中市兩期稻作綠水足跡（單位：m3/ton） ... 127 【表15】台灣實施農業環境補貼項目與計算原則之建議... 133第 9 頁，共 145 頁
壹、 產官學農業與農地政策論壇舉辦成果
一、 論壇議程 於 2016 年 6 月 18 日，假政治大學綜合院館 113 會議室，本團隊召集各個子計畫主持人， 共同舉辦產官學農業與農地政策論壇。本論壇採取改良式公民咖啡館分組的形式，邀請各討 論主題相關之農民、原住民、官員、專家與學者們，針對本次論壇分組的議題進行對話與討 論，綜合各方的想法與意見，在綜合討論時對各組議題做出具體的結論與建議。 【表1】產官學農業與農地政策論壇議程時間
主題
11：30~13：00 報到&午餐 13：00~13：10 顏愛靜教授引言 13：10~15：00 論壇討論主題： 1. 台灣農業環境補貼機制的討論（桌長：顏愛靜） 2. 科學園區設置與農地保護的衝突與整合（桌長：徐世榮） 3. 民眾參與機制與生態社區永續發展（桌長：孫振義） 4. 傳統領域、部落發展與特定區域計劃（桌長：官大偉） 5. 我國土地管制與土地利用調整工具之檢討與建議－以特定區域與 重劃為中心（桌長：戴秀雄、丁秀吟） 15：00~15：30 休息 15：30~16：30 成果分享： 1. 農業發展與生態社區規劃（主講：詹進發） 2. 農業發展與土地利用中水足跡可能扮演的角色（主講：林士淵） 16：30~18：30 綜合討論第 10 頁，共 145 頁 二、 論壇重點紀錄 （一） 台灣農業環境補貼機制的討論（子計畫一：顏愛靜） 【與談人】 ･ 農民代表： 吳雪月（阿美族野菜達人） 張美 （宜蘭三星鄉行健村有機農業生產合作社主席） 陳慈慧（溪州尚水友善農產公司經理） ･ 學者： 顏愛靜（政大地政系特聘教授） ･ 官員代表： 王玉貞（農委會企劃處農地科科長） 黃明耀（前水保局局長） 楊槐駒（宜蘭縣政府農業處科長） 【探討議題】 1. 臺灣農業環境補貼應包含哪些項目、作法及配套措施？ 2. 為促進有機農業的轉型，應否依入行時間、年齡及農業經驗熟悉度，採取階梯式的補 助機制？或可採取何種方式促其轉型？ 【議題1】 臺灣農業環境補貼應包含哪些項目、作法及配套措施？ 新任農委會主委曹啟鴻為強化臺灣農業體質，創新農業價值，提出「建立農業典範」、 「建構農業安全體系」及「提升農業行銷能力」等三大主軸，其中「建立農業典範」主張 「推動對地的綠色環境給付」，台灣現時農業環境相關的具體補貼措施為（1）活化休耕 田，擴大經營規模；（2）有機農業補助；（3）植樹造林補貼等方法；參照德國環境補貼措 施：（1）給予符合交叉遵守規定，維持其土地良好環保及農業經營條件者，給予直接給付 或提供農業環境補貼；（2）獎勵農場/農民採用符合市場與立地條件的土地經營方式來進行 農業生產，強調環境生態與農業結構改善，參與者可獲得農業環境給付，以彌補其因參加 計畫而造成收入減少之損失等。 ･ 討論內容摘要 1. 農民代表 張美表示該合作社從民國 98 年開始推行，開開始有社員 11 名，近年來以增加至 28 名，有機耕作面積亦隨之增加，當初推合作社，是希望集結眾人之力，共同面對加工銷 售、設備等問題，並以品質為優先考慮，進而創造出品牌。過程中碰到驗證費太高政府
第 11 頁，共 145 頁 補助的問題。目前補貼太少，政府應適時提高相關補助，可以從補貼耕作者中增加其投 入的動機，擴大有機面積的經營，並需要外界的力量適時協助之。並給予不遵守農業環 境補貼措施之農民，給與逐步減低農業環境補貼金的方法作為警惕。 吳雪月認為農業環境除了探其生產、生態的面向以外，其背後代表生活的社生系統 恢復與保持更為重要。她認為推痛對地的綠色環境給付，相關調整耕作制度活化農地計 劃，師行契作補貼、轉契作作物的一連串動作是正確的方向，尤甚以休耕助度對與臺灣 農業環境的危害，造成地主與耕作者兩造不同之意見，建議政府取消之。另，應重視長 輩對於農業環境之建議與意見，適時納入相關的規範中。 陳慈慧說明在營建署水田濕地富裕計畫支持下，以保價收購的方式鼓勵當地農民轉 作有機得到大的迴響，但在銷售管道上，還沒有很穩定的成長，希望尋求企業認養的方 式解決，以達到產銷平衡。另，希望政府多鼓勵農民組成農民的中介組織，可以共同面 對耕作的問題，如有機除草。最後，她提及溪州的水利系統是黑洞，不利發展有善或有 機產業，建議以政府的力量改善之。 2. 官員代表 黃明耀提到政府的善意措施農民在不瞭解法令政策下，無法理解相關政策的用意， 故沒有作後續申請的動作，導致相關政策無法執行，建議兩造多溝通。 楊槐駒提及農糧署為臺灣有機政策支持與分配的輔導單位，休耕轉作有機（地區特 產）是近三年的事，政府對環境友善補貼以外，應對有機農法多一點獎勵，作為具體推 廣環境友善之補貼。 另，休耕政策影響農民栽種的意願，應適時調整之。 政府目前規劃有機農業一公頃補助五萬塊，鼓吹田間種植的多樣性政策，鼓勵農民 朝多樣生產這個方向走。 王玉貞認為討論農業環境補貼前，應先思考產業跟土地間的鍊接，政府該如何帶動 產業，從中讓農民賺錢，應思考生產通路，而市場通路通常比較慢，應從生產端如何去 作，思考消費者要什麼，並善用社會企業創造出來的加值效果。 另，她也提到環境補貼的補助金發下去後，政府責任是否就此結束？應在思考國土 法管制下，如何彰顯實質面，以達到永續經營的目的。另，應該思考環境補貼對於民眾 該如何執行，從慣行到有善如何執行？應該有階段性的作法，先從友善的耕作環境作 起，強調安全農業這一塊，把友善環境營造出來，再往安全環境生產專區。 王玉貞覺得農業環境補貼上，對地的補貼應思考直接給付給耕作者而不是地主。先 把友善的環境經營出來、再逐步進行驗證、安全認證、產銷履歷這幾個部分，之前太著 重產業結構，應回歸土地使用的思考，從中推廣農改場以科學方式教田間管理。 灣的農業結構以小農為主，小農的銷售問題是最要緊的事，應該優先處理。至於通
第 12 頁，共 145 頁 路方面，王玉貞提出新北市國、中小學校每週一次的有機餐是很聰明的作法，可以間接 影響父母購買的習慣。 她認為機關學校軍隊都應優先進行綠色採購，從中增加有機產品 的銷量管道。 至於田間事務缺人手的部分，王玉貞建議可申請勞動部「鼓勵國民從事農業工作就 業獎勵試辦計畫」，或是薦請勞動部勞力發展署跟勞力派遣公司訂立勞動契約，處理人力 調配的問題。 【議題2】 為促進有機農業的轉型，應否依入行時間、年齡及農業經驗熟悉度，採取階梯式的補 助機制？或可採取何種方式促其轉型？ ･ 討論內容摘要 農民代表（宜蘭張美、溪州陳慈慧）認為應對青年農民轉作有機時給予相當的補 助。因青年農民在農耕技術上尚須加強，建議政府給予相關的訓練與生活補貼，給予其 轉作有機的誘因與動力。 另，有機青農還會遇上兩個問題：（1）土地破碎，找不到有機土地或是可耕地不 多。（2）青年農民在農業知識上口才較好，與實際操作上有落差。 官員代表認為政府應在農地銀行與轉作制度上作適時的調整，並 給予農民相當的幫 助（補助硬體設施、驗證費），給予青年農民農業知識上的培訓（ex 透過綠色博覽會近行 教學體驗，或是請勞工處進行綠色種子培訓，聘起退休、有經驗的人士來上課），保價收 購有機食品，在販售通路上給予農民實際的幫助。 最後，政府應鼓勵青年農民成力討論農業技術且固定聚會的團體，從中凝聚共識， 與相互學習相關的農業知識，增其群體對農業向心力。另，中央與地方政府應相互成立 綠色平台，吸引更多想從事有機的民眾進來，並循序漸進地恢復綠色生態。
第 13 頁，共 145 頁 【圖 1】論壇即景 （資料來源：本研究）
【圖 2】前水保局長黃明耀、政大地政系顏愛靜教授、農委會企劃處農地利用科王玉真科長 （資料來源：本研究）
第 14 頁，共 145 頁
【圖 3】彰化溪州陳慈慧、宜蘭三星張美、花蓮吳雪月 （資料來源：本研究）
【圖 4】論壇即景 （資料來源：本研究）
第 15 頁，共 145 頁 （二） 科學園區設置與農地保護的衝突與整合（子計畫二：徐世榮） 【與談人】 ･ 民間代表： 施月英（彰化縣環境保護聯盟總幹事） 鐘順禹（反彰南產業園區自救會總幹事） 許博任（台灣農村陣線研究員） 林樂昕（台灣農村陣線研究員） ･ 學者： 徐世榮（政大地政系教授） ･ 官員代表： 江昺崙（溪州鄉公所） 【探討議題】 1. 彰南為什麼不適合設置科學園區 2. 土地使用規劃應該要如何來適應這個土地利用衝突的問題？ 3. 對於目前政府的作法及相關的法規是否有什麼修正的建議？ 【討論內容摘要】 1. 彰化海岸環境不適合開發：近岸漲退潮洋流 vs.汙水排放、潮間帶稀有生態 2. 農漁業產值被低估: 農漁業未納入稅基、普查無法取得真實資訊 3. 區域計畫（草案）之土地使用綱要計畫：沒有農業土地利用計畫 4. 工業週期影響土地開發：工業週期結束使原開發廠址閒置、新開發其他土地 5. 地方建設被科學園區開發綁架：沒有科工，沒有自來水 6. 台糖結合地方政府變更土地使用，便於未來徵收 7. 彰化嚴重缺水：飲用水品質都下降 8. 台糖土地應公共化、釋出供耕作 9. 區域整合問題：需要產業、空間整合，而非各縣市為選舉所開出的政見 主持人─徐世榮 國科會所提出的為興辦事業計畫，但目前缺乏整合的計畫，是否能用空間計畫做整 合？即以土地使用計畫來整合各部門計劃。國家為促進經濟成長容易忽略其他價值，有 無統整不同價值衝突之整合計畫。
第 16 頁，共 145 頁 我們是否能透過未來的國土計畫將其整合？目前之區域計畫層級過低，大多僅用來 配合各部計畫，充其量僅為防守計畫，再加上交通部、經濟部等發展部門都十分強勢， 造成經濟與環境產生衝突。面對這種衝突要用何種機制整合？如何妥協並形成共識？形 成共識的場域在哪？今天透過此圓桌論壇，想聽聽各位的意見。 施月英─彰化縣環境保護聯盟總幹事 彰化的潮間帶為養殖專業區，是自然生態所匯集之處，符合世界遺產之標準。此 外，彰化的二水以下為濁水溪沖積扇，此沖積扇於近百年才形成，故土壤非常不穩定， 為土壤液化潛在區，如發生大地震極可能導致土壤液化，於此設置風力發電機、國光石 化或科學工業園區為會有相當大的風險。而國光石化撤案後，潮間帶應被內政部審查通 過列為國際級濕地，但之後被彰南的立委反對被劃為濕地，目前列為濕地的計畫被擱 置。 當地因溼地環境有非常豐富的生態資源，漁民透過採集、養殖的收入相當高。惟因為 政府對海岸不了解或未深入調查，認為漁民收入很低，漁業無產業價值，造成漁民被打 壓犧牲。 國光石化廠址往右移，係因濁水溪含沙量高，出海後水流 80%往北流，故海岸線會逐漸 往前，需每天清沙否則淤積會越來越嚴重。 彰濱是白海豚最重要的覓食區，但六輕開發填土使白海豚族群逐漸減少，從白海豚 的數量漸少的狀況來看，代表環境品質不佳、沿海汙染嚴重。中科管理局調查沿海重金 屬含量，2012 年資料顯示彰化沿海重金屬含量相當高，蚵仔的重金屬含量也超標，亦顯 示沿海汙染嚴重。造成汙染的其中原因之一，係因彰化沿海有黑潮漲退潮，造成濁水溪 廢水流出海口時，汙染源無法隨海流向外擴散，造成汙水不斷留置在沿海，此為彰化特 有的狀況。未來任何工廠廢水如不完全回收，向外排放都會造成海域生態逐漸惡化。 彰化雲林地層下陷的現象以前都在外海地區，但在集集攔河堰完工後，便不斷往內 陸發展。攔河堰使地下水無法補注，但彰化雲林地仍繼續抽取地下水，導致地層下陷越 來越嚴重。依照水利署規範，嚴重地層下陷管制區的要素有二，一為地層下陷累積超過 50 公分，二為易淹水區。但施月英認為此兩項條件未必要同時具備，因有些下陷嚴重地 區不一定是易淹水區，如二林地區地層下陷超過 140 公分，但仍未達水利署公布的嚴重 地層下陷標準。中科四期審查時，二林因未列為嚴重地層下陷管制區，故二林被列入審 查標的。 彰化北部工廠汙染較嚴重，南部工廠分布較少。施月英認為，空間規劃方面，工廠 應盡量聚集在彰北發展，不要再汙染南彰化，彰南地區不應該再發展工業，應作精緻農 業使用。
第 17 頁，共 145 頁 2014 年縣長選舉，依彰化環境特色列出三點，要求魏明谷簽署（已簽）： （1） 彰南地區不應發展工業，應發展精緻農業。 （2） 彰北繼續作工業發展。 （3） 彰化海岸應列為國家濕地，工業排放廢水須拉管線至水深達二十公尺處再排放。 鐘順禹─反彰南產業園區自救會總幹事 彰南產業園區在翁金珠（2001）就已規劃，原為幾家私人紡織企業欲聚集規劃為紡 織園區，但其後紡織企業移至大陸，紡織園區計畫便擱置。十餘年後才說要繼續用，甚 至沿用之前的計畫於該地興建輪胎工廠，但時空背景已與之前不同。政府當時未與當地 居民溝通該土地之用途，僅有舉辦土地徵收公聽會，但因為徵收標的是台糖的土地，居 民對此徵收並無意見，導致變更程序很快，等到程序尾端時居民才發現當地要興建輪胎 工廠。在最後一次的土地徵收審議委員會會議時，居民始至內政部抗議，在會議時審議 委員先暫時不予通過，之後適逢選舉，居民要求蔡英文承諾當地不會蓋工廠。 目前縣政府要用地解編，賠償廠商違約金。本來縣政府欲將該地劃作精緻農業，但 於縣議會遭縣議員否決。目前土地仍為工業區，居民希望能盡快轉回農業區。 江昺崙─溪州鄉公所 彰化縣不到 10%是使用地上水，剩下的幾乎都是抽地下水，故會有地層下陷問題。 再加上六輕一天用水量為30 萬公噸，相當於雲林縣一天的用水量，國光石化用水量嚴重 排擠其他用水需求，造成其他家戶所分到的地下水資源變少。 彰化高鐵站開發不當，為全台灣利用率最低的高鐵站。魏明谷想在該地爭取興建 GOOGLE 園區，但用水恐成問題。 當地家戶因地下水不足、水壓過低，導致平時尖峰用水時段無水可用，水質也不 好。中科四期、經濟園區的興建造成用水問題，居民用水權利急需解決。 政府表示雲彰用水問題之緩解方式得以雲湖山水庫啟用的方式，但其後又表示 GOOGLE 園區要用湖山水庫的水。鳥嘴潭水庫，草屯北水南送，但目前居民水權問題亟 待解決。 除此之外，也是先前提到農業產值問題，但農業沒有稅基，以縣政府的角度工業區 能課稅，故會希望廠商進駐。如果無法改變農業無稅基的狀況，以計算農業產值，則農 業只會繼續被犧牲。此外，歷史背景應清查台糖土地，台糖雖為國營企業，但其所有的 土地具有公共性，使土地公共化。
第 18 頁，共 145 頁 許博任─台灣農村陣線研究員 土地規劃不合理不是規劃者的問題，而是地方上的政商問題造成。目前國土計畫法 通過，許博任認為是個機會，可以釐清彰化縣土地可以做產業使用、地方是作農業使 用。 彰化縣區域計畫（草案）之權限土地使用綱要計畫中的五個課題如下： （1） 新定擴大都市計畫發展策略 （2） 輔導未登記工廠土地合法化 （3） 西南角策略發展地區 （4） 產業發展策略地區 （5） 海域區及海岸地區 都在談產業發展課題，無任何農業土地使用計畫及環境課題，政府對於地方未來發 展的方向非常侷限。此外，工業更動速度快、產業週期短，使既有的工業用地閒置，只 要產業轉換就要新闢園區，政府應該整治或停租，整備後再重新開放新的產業進駐，而 不是不斷另尋土地興建工業圈。 林樂昕─台灣農村陣線研究員 新竹科學工業園區完成後，其產業成果亮眼，促使其他地區都想複製竹科經驗，在 各地興建科學工業園區。科學園區成果的原因有三，一為產業群聚效果，包含基礎建 設、汙染設備，使生產較有效率。二為科學園區產業創新現象，園區附近有教育機構或 研發中心等，此即與傳統工業區的不同。以竹科為例，園區旁邊有清華大學、交通大學 與工研院。 但反觀中科，一期台中園區、二期虎尾園區、三期后里園區及四期二林園區，各園 區都相當分散，無法達成產業鏈整合的效果。歸納中科各園區分散的原因有兩個，其 一，因少數的廠商要擴廠，故縣政府才另找土地興建園區，但幾年後產業周期結束，剛 開發完成的新工業園區因而閒置，造成土地浪費。除了擴廠需求外，選舉也是原因之 一，土地變更利益為設置工業區相當大的誘因，科學工業園區也作為選舉爭取選票的政 見。中部地區如需產業發展，應該要有區域整合機制，將各園區斷裂且零散作整合，而 非各縣市政府任意興建。 此外，中部鄉村的地方公共建設通常和科學園區開發計畫綁在一起，如相思寮在中 科之前沒有自來水建設。然而，鄉村基礎建設不應該繫於科學工業園區，應為地方的基 本權利。地方因缺乏基礎建設而希望科學園區至當地興建，但如果聚落之公共建設已興 建完成，地方對於科學園區可能就不會贊成開發。
第 19 頁，共 145 頁 （三） 民眾參與機制與生態社區永續發展（子計畫三：孫振義） 【與談人】 ･ 地方代表： 畢無量（台北市中山區劍潭里長） 李鴻志（新北市三重區順德里里長） 陳慈慧（溪州尚水友善農產公司經理） ･ 業界代表： 許銘文（財團法人台灣建築中心執行長） 林杰宏副執行長（財團法人台灣建築中心副執行長） 陳文卿（環境與發展基金會總經理） 高文煌（殷祐科技股份有限公司總經理） 陳怡誠（新系環境技術有限公司副總經理） ･ 學者： 孫振義（政大地政系副教授） ･ 官員代表： 王志輝（農委會水土保持局台東分局局長） 江志成（新北市城鄉發展局副局長） 李得全（臺北市地政局局長） 【討論內容】 本圓桌論壇邀集產業界、政府部門與地方代表，共同討論生態社區之永續發展，以及 民眾如何有效參與其中。雖生態社區的發展與推動因地制宜，但綜歸各個生態社區案例得 知民眾才是最重要的因素，因此，本論壇除了探討生態社區之發展機制外，宗旨專注於如 何運用民眾參與機制之效力，促成未來生態社區之推動。 首先，本計畫運用資料文獻與個案研究（牛犁社區、信勢社區、三重順德里）等研究 分析，探討出生態社區組成構面之影響因素，可細分為社區的外部資源以及內部條件。其 中，外部資源中囊括 A.政府支持、B.夥伴協同，內部條件中則包含 C.社區團隊、D.社區環 境。外部與內部條件中，共囊括20 項關鍵因素，本計畫透過專家問卷之調查，分析各關鍵 因素於整體層級中，扮演的影響程度。整體層級權重排序之前五項，分別為 C1.領導人、 C2.組織團隊、D1.自然環境、C3.社區意識以及 D2.人文環境，詳細資訊如附件二民眾參與 機制與生態社區之推動背景研究資料。 於論壇前，先行寄送本計畫之研究資料給與會者，冀望與會來賓可針對生態社區之推 動策略給予意見回饋，並分享相關實務經驗與做法。首先，針對「民眾參與」、「生態社 區」、「永續發展」三項名詞加以定義，如【表 2】民眾參與機制與生態社區永續發展之名 詞定義所示；爾後，則利用政府、夥伴、社區團隊、社區環境等四大面向為分類基礎，彙 整與會來賓之意見與想法。
第 20 頁，共 145 頁 【表2】民眾參與機制與生態社區永續發展之名詞定義 名詞 定義 分享之與會來賓 民眾參與 民眾參與的關鍵是核心人物、共同議題以及永 續發展。 林杰宏副執行長 （財團法人台灣建築中心） 生態社區 生態社區主要有兩個重點，一為創新與改造居 民生活模式，二為回歸社區在地化。 許銘文執行長 （財團法人台灣建築中心） 永續發展 所謂永續發展，應建立在滿足當代需求，但又 不損及後代需求的前提之下。 江志成副局長 （新北市城鄉局） 如何永續發展，三生一體是必備的，所謂三生 即為生態、生產、生活。 陳文卿總經理 （環境與發展基金會）
第 21 頁，共 145 頁 1. 政府支持 政府面向中，政府官員認為應有策略性地輔導社區，建立相關整合平台，並以當地 里長為號召主力，但礙於現況，政府的相關輔導組織或策略，卻時常受限於政黨輪替， 而影響到社區的延續性發展。然而，此問題仍處於無解的狀態，唯有改變我們的觀念， 以「世代共存」為概念，才能真正達到社區的永續發展。 財源部分，當社區財源不足時，政府便扮演重要角色。以台北市劍潭里為例，畢里 長提及，無論專案經費的多寡，皆會竭力申請政府的補助案，透過政府拋磚引玉的配合 款，讓劍潭里可有穩定的財源，進而支持社區發展，因此認為政府亦是重要推手之一。 但政府官員亦提出實務中的問題，即為相關補助案難以長時間維持，主要係因若補助特 定社區過長時間，易遭人誤會與詬病，因此通常是以短期的專案形式為主。故，各社區 仍需定期申請政府推行之專案，使可在社區與政府部門間取得權宜之計。 生態社區的相關認證方面，認為平等認證系統、永續的教育訓練課程或認證項目皆 可做改善。如新北市順德里李里長所言，其認為目前推行的環境競賽與綠美化等活動， 雖可促進社區進步，但同時亦須考量平等認證的重要性。當建立受民眾肯定的認證系統 後，社區的榮譽心才有機會被激發，促使認證標章與生態社區形成良好的正向循環。另 一方面，產業界則透過實務經驗，分享永續教育訓練的重要性。其發現低碳規劃師或能 源規劃師於受訓完成後，便無後續之實務操作，如此將造成先前資源的浪費，因此倡導 政府部門，應將教育續練視為永續的資產。而隨著時代的演進，產業界亦發現社區防 災、韌性等議題逐漸興起，因此，建議政府相關單位，未來可將這些議題與概念納入生 態社區的審核指標當中。 2. 夥伴協同 夥伴協同部分，無疑本次產業界之與會來賓為此面向的主要推手。產業界所扮演的 就是政府部門與民眾間的牽引角色，其亦認為企業與專業團隊的協助為非常重要的，但 根據多年來的經驗，發現若只靠顧問公司從旁協助，成效仍十分緩慢，因此，對於生態 社區的推動而言，產業夥伴僅能提供有限的幫助。除了扮演牽引角色外，產業夥伴亦提 供相關技術性指導，讓民眾明瞭如何改善其技術，且傳達防災意識等新觀念，將夥伴協 同的服務範疇更為擴大與精進。 除了產業界的介入輔導外，當地相關企業亦投入社區治理當中。以新北市順德里為 例，中油煉油廠經過社區附近，便主動資助順德里的社區發展；高工局的公路因經過順 德里，亦投入社區內公共設施維護等工作，透過企業的回饋社會機制，讓順德里承蒙當 地企業的協助，彼此間形成共生共存的夥伴關係。 3. 社區團隊 無論是產業界、政府官員或地方代表等領域，皆認為社區團隊中的領導人為主要的 成功關鍵，且本計畫之研究成果中，亦屬領導人為最具影響力的關鍵因素。以台北市劍
第 22 頁，共 145 頁 潭里畢里長為例，其以無私的領導精神，堅信「點點滴滴行公益」的理念，引發當地居 民自發性地參與社區發展，並形塑社區的認同理念與榮譽感。 然而，雖領導人於社區的草創初期扮演重要的因素，但若要長期維持社區發展，則 必須結合產業發展或生活環境。根據產業界與會來賓之分享，其將成功的社區案例分為 產業型及生活環境型兩類，產業型社區可讓居民擁有共同的目標；生活環境型社區則如 畢里長所言，讓居民擔任志工，透過榮譽感，成為社區參與的動力。如部分低碳社區， 會教育在地民眾有關當地低碳生態的相關知識，讓居民自發性地扮演嚮導的角色，將社 區特色呈現給觀光客，以成為社區發展的動力之一。 除此之外，社區若要永續發展，更應建立長期的規劃藍圖。雖與本計畫之研究成果 相左，但與會來賓認為，社區應有夢、有目標才有可能成功，否則於社區的發展歷程 中，藍圖若沒有確立，將變成邊走邊看的樣態，當走不下去時，社區發展便會終止。透 過產業同仁自身的經驗分享，認為社區中的規劃藍圖是非常必須的，此觀點也讓本計畫 有了新的體悟。 4. 社區環境 每個社區的特色不盡相同，應因地制宜，抓住當地社區的人文特色或生態特色，並 創造在地文化。在發展社區特色、行銷社區的同時，居民們亦需思考社區的未來樣態， 不一定要開創歷史，亦可利用延續歷史或回歸歷史的角度，去形塑社區氛圍。以古坑咖 啡為例，古坑當地最大的農產品並非咖啡，但因咖啡的產銷價值驚人，且早期日本人遺 留5000 多公頃的咖啡園於當地，因此透過因勢利導以及回歸歷史的角度，漸漸發展出當 地的故鄉特色。 而在生態特色方面，部分都會型社區較缺乏自然的生態環境，但透過營造適宜人居 的自然環境，亦可成為社區生態特色的一環。以台北市劍潭里為例，起初鄰里環境非常 髒亂，透過具規劃性的清理與統籌，第一期以清理社區垃圾、落葉堆肥為主，訂立社區 公園化之目標；第二期朝向生態社區之發展；第三期則進一步以低碳社區為發展主軸。 故，發展至今，台北市劍潭里從骯髒的都會型社區，漸漸轉型為生態、低碳社區，透過 當地里長與居民的努力，共同形塑自身的社區生態特色。 以上係以四大面向為主軸，加以彙整產官學三方意見。透過與會來賓的實務經驗、 政策面操作以及社區發展第一線的情況分享，讓本計畫有了與實務面結合的機會，且透 過各方意見的統整，加以釐清民眾參與以及生態社區永續發展的路徑、手段與可行性方 案。 外部條件中，政府雖非主要社區發展者，但卻扮演重要推手的角色，無論是培訓計 畫、長短期專案、財源、整合平台等，皆期望可成功協助社區發展，但礙於當今政府體 制，形成政策面的操作缺口，因此在政府部分仍只能扮演支持的角色。夥伴部分則包含 顧問公司與當地企業等，顧問公司為政府與社區間的牽引角色，輔導社區與政府溝通、 協助社區申請補助專案等；當地企業則利用社會責任的回饋機制，協助社區往更好的面
第 23 頁，共 145 頁 向發展，因此夥伴與社區間形成平行的協同關係。 內部條件中，社區團隊的領導人為社區發展的首要關鍵因素，而社區若要長期發 展，則需結合產業或生活環境，建立故鄉特色，並發展未來的規劃藍圖，此外讓當地居 民擔任志工或當地嚮導，誘發其榮譽感，促使大家朝社區目標與夢想共同努力。社區環 境部分，各社區應因地制宜找出自身特色，發展出人文特色或生態特色，且不需以開創 特色為限，亦可依照延續或回歸的角度，去形塑社區氛圍。 【圖 5】論壇之與會來賓 （由左至右依序為畢無量里長、李鴻志里長、王志輝分局長、江志成副局長、李得全局長、 孫振義副教授、許銘文執行長、陳文卿總經理、林杰宏副執行長、高文煌總經理、陳怡誠副 總經理）
第 24 頁，共 145 頁 （四） 傳統領域、部落發展與特定區域計劃（子計畫四：官大偉） 【與談人】 ･ 民間代表： 陳和平（臺灣基督教長老教會牧師） 陳育貞（台大城鄉基金會宜蘭分會會長） 李永展（中華經濟研究院第三研究所研究員） 廖國柱（律師） 芭翁都宓（泰雅族） 亞弼達利（至善基金會新竹工作站主任） 羅恩加（泰雅族，政大地政系博士） 徐榮春（新竹縣尖石鄉嘉興國小校長） ･ 學者： 官大偉（政大民族系教授） ･ 官員代表： 廖益群（原民會土管處地用科長） 時間 講者 內容 13：10 - 13：15 官大偉副教授 本次討論主題說明 13：15 - 13：20 原民會代表 國土計畫法通過後對原住民族特定區域計畫的 展望 13：20 - 13：25 營建署代表 13：25 - 13：35 陳和平牧師 從泰雅傳統領域和土地知識思考現有土地使用 限制 13：35 - 13：50 李永展研究員 從國土計畫法看原住民族在國土空間規劃中的 角色 13：50 - 14：00 休息時間 14：00 - 14：05 孫振義副教授 什麼是參與式規畫？ 14：00 - 14：10 徐榮春校長 各部落代表就部落經驗和觀點進行第一輪回應 14：10 - 14：20 芭翁都宓老師 14：20 - 14：30 羅恩加博士 14：40 - 14：40 亞弼達利主任 14：40 – 15：00 綜合討論
第 25 頁，共 145 頁 【探討議題】 我國的《國土計畫法》自草案提出後經延宕二十多年,終於在 105 年 12 月 18 日完成立 法，此法的通過為我國國土空間規劃架構的完備劃下了新的里程碑，而如何在新的國土架 構下，進行原住民族土地空間規劃，以達成原住民族發展與國土利益的雙贏，就成了檢視 我國族群正義與環境正義是否落實的關鍵。本場次從原住民族發展的觀點出發，探討國土 計畫法架構下應有的原住民族土地空間規劃策略，主要希望討論的內容包括：1)從原住民 族傳統領域與生態知識的角度，反省過去都市/區域計畫之思維與內容對原住民族的影響； 2)釐清新的國土空間規劃體系中原住民族的角色；3)交換對於現今原住民族地區社會、經 濟、文化的空間特性與發展需求的意見；4)思考如何以參與規劃、學習規劃培力部落,建立 原住民知識與空間規劃專業對話的橋樑。 【討論內容摘要】 1. 國土計畫法說明 (1) 官大偉副教授：目前國土計畫法有幾個條文跟原住民有關的，第六條、十一條、二十 三條一直到三十六條。今天我們有來自部落的夥伴，從我們的傳統領域我們的生態知 識的角度，來談國土計畫法對我們的影響是什麼。跟我們過去的傳統領域這種分區畫 界的方式，跟我們的傳統領域或生態知識的思維有什麼衝突，或產生什麼影響？再來 就是說，我們更應該進一步去培力部落，讓部落裡面有一群人能夠跟這些學者專家做 對話。 (2) 廖益群科長：不論區域計畫法、都市計畫法當初沒有針對原住民的使用去思考，導致 四十幾年來原鄉的土地規劃找不到能夠配合原住民需求的法規。原民會在跟內政部討 論國土計畫時，就希望該法能夠針對原住民的特殊性做處理。簡單來說，中央主導全 國國土計畫，他會指導全國各地方的國土計畫。原住民特定區區域計畫將來會放在整 個全國國土計畫之上，原住民土地與海域也在這之中。原民會希望國土計畫的操作機 制應包含幾個內涵：第一個是要符合原住民土地使用的慣俗。再來，需要有部落實際 的參與。 (3) 陳和平牧師：土地的使用跟傳統領域以及資源自理的問題才是根本的問題。第一個， 傳統領域跟國土化的對立思維，差異性跟衝突性。第二個原基法它的宣示精神大於實 質的權力。我建議，原基法的相關支持法應該盡速，憲法跟原住民專章應該盡速完 成，而且我們應該跟部落有好的協商機制。第二個全面性檢視，現在的法定，特別是 有關於我們資源的權利，應該要去權面檢討相關的法令的限制，再來就是我們傳統領 域一定要內涵具體化。 (4) 李永展研究員：如果協助原住民族的特定區域計畫的擬定，一定會有一個原住民族的 土地使用權益跟國土保育的衝突必須解決。就現行法律而言，原住民自治的議題跟現 行法規跟制度也是要優先處理。第三個就是空間規劃會牽涉到財產的權益也都是要來 處理。所以假設未來原住民族的特定區域要擬定，這些都是要解決的事情。
第 26 頁，共 145 頁 (5) 陳育貞會長：如何讓原住民族的傳統走到今天，承續不斷的經驗，也就是跟環境共生 的創發性能夠進入到國土計畫或者是相關土地使用的規範是非常重要的，以走向我們 所說的以原民為主體的治理，領域治理。 2. 參與式規劃 (1) 孫振義副教授：這個概念在日本推了十幾年，在台灣卻忽略掉了公民議決前的參與式 設計和規劃學習。在日本，一開始希望民眾走出來進行一些討論，過程中傳授民眾規 劃的概念。當他有了這些基礎之後，他也會變成專業，接下來再參與式規劃終究必須 有政府，或是民間單位，就是工程顧問公司這種角色，跟著他們一起來做參與式設 計，民眾可能會提出些想法，因為有規劃學習，所以邏輯上會比較靠近實際上可以操 作的東西。接下來才進入到所謂的公民議決。簡單來說，公民議決的前面，應該要有 參與設計，參與設計之前還要有個學習的過程。 3. 部落族人對國土計畫法的想法 (1) 徐榮春校長：應該把整個傳統領域全部畫到原住民特定區域。 (2) 亞弼達利主任：對我們來講這件事情就是在畫傳統領域，在做特定區域計畫這件事 情，就是在想傳統領域，但是我們也知道現行的國家政策跟法律是沒有辦法讓我們馬 上到這個位置。所以我們退而求其次，但在那個過程裡面其實我們是難過的：我們為 什麼又要被迫，委屈要在自己的土地要變成是這國家的。再者，我覺得這個過程裡面 的對話，為什麼要把我們的語言轉換成你們的語言，這個是我一直百思不解的？還有 就是關於參與，我們是被迫要參與，不是我們要主動參與，我們是被規劃。假設不進 入這個系統的時候，我們可能就像是被宰的山豬。若真的是更貼近部落的參與，政府 應該要到部落裡面開會，這樣當我們在講特定區域或國土規劃的時候，才能夠更真實 的回應到部落真實的樣貌。 (3) 芭翁都宓女士：太多法綁住我們了，部落真的來不及。站在部落婦女的角度來看，我 們被壓抑太久了。我覺得國土規劃是一個陷阱，部落根本都沒有辦法銜接。國土規劃 規劃下去，特定區域規劃下去，但實質上我們住家的土地問題也根本就沒有解決，國 土規劃會一並把我們的住宅區也解決掉嗎？也不一定。我很憂心到底我們今天所談論 的事情，那麼多計畫跟限制在那邊，住在山上的族人他們也清楚什麼，所以我在想是 不是有更好的方法，也不要太強迫我們，讓我們的生活更多一點自由。 (4) 羅恩加博士：我們先不談國土計畫法，基本上我覺得我們做一個農民的土地就有很大 的問題，連政府最基本的小尺度的問題都還沒處理好就處理大的，我覺得對我們來講 是一個陷阱。回到這個現實的社會裡面，國家要轉型，我覺得最簡單農地先處理好， 不然最基本你要講大的我也不相信，除非你先作小尺度的工作，這是我的建議。
第 27 頁，共 145 頁 4. 回應、討論與結語 (1) 回應 廖益群科長：國土計畫法通過之後，他不是只針對原住民，而是完整的都必須要去規 範。如果有特定區域計畫這樣的一個位置的話，原民治理是有機會的。因為在特定區 域裡面，內政部、原民會必須一同處理，比過去原民會直接面對所有的部會好很多， 也有助於原基法子法制訂與修正。另外，原民會還有一個想法，希望透過國土計畫法 或特定區域計畫法將部落公約法治化。所以，我覺得有很多空間，這個部分我想一定 要去做，千萬不要只認為是一個陷阱而裹足不前了。 陳育貞會長：有關部落的特定區域計畫一直到跟國家體制對接的時候，有很多的討 論。當政府一進入到政府協商的時候，就不是我們中介者要怎樣就能怎樣了，因而到 最後協商到最後那個方案會不會百分之百是原本走出部落的那個方案，我們並不知 道。所以這也告訴我們，部落不能夠只有一個管道去跟政府。 廖律師：可以講明啊!我們那時候有跟蘇立委建議，就是把那個，因為他事質詢，為什 麼會這樣，因為中央政府今年有一筆預算，一億多就在做這個事，後來就想說加一個 附帶建議，這個等於是要求行政部門要做的，因為為什麼，第二點，相關的目的事業 主管機關應該要有個規劃建議權，我們就是把這個建議，請書之分一另為關心，你剛 剛講的沒有錯，十六條講得很清楚，必要時不為，那內政部不為怎麼辦，就請立委去 質詢說你為什麼不為，這個因該原民台來講才對。 (2) 討論 亞弼達利主任：特定區域計畫的發動者是誰？ 陳育貞會長：到底發動規劃權是誰？我們主張是部落發動，部落發動規劃、部落實質 有規劃權。 李永展研究員：國土計畫法寫的很死，一定是內政部作為發動的角色。所以說規劃建 議權的加入就特別重要。規劃建議權就有兩種做法：一個是由原民會或是部會裡面來 建議說找那些示範地區來做；第二個是由民眾，原住民自己來發動你要怎麼規劃建議 權，送去給原民會，所以所有規劃建議權就兩種。官老師：謝謝李老師。 徐榮春校長：請問特定區裡面的法令會不會跟其他部會的法令會有重複？ 廖科長：目前台灣的法律又有一般法跟特定法，都市計畫法、國土計畫法都是一般 法，所以還是必須回應到相關的法。
第 28 頁，共 145 頁 (3) 結語 陳巧筠碩士生：過去在部落學習到的長輩們都跟我們說，其實過去原住民土地的使用 他其實非常的動態的，他可能過去這邊是打獵的但他有可能會變成耕地，那他這種動 態的使用方式在回到我們的國土計畫法這種固定下來的分區的時候，是不是會有鴻 溝？哪我們要怎麼樣在這兩個裡面去做一個調整?我覺得這個是我一直都在思考的困 擾。 曾巧忻碩士生：我覺得不可能靠一部法或是今天國土計畫出來，原住民的土地不可能 因為這件事情被解決，即便我們現在在講的規劃的多縝密，還是要外面的法律或是其 他的部門、事業的部門計畫去，你還是會有很多中間的角力過程，所以我滿認同老師 講的，其實這是要從整個面向，國土計畫我們今天討論的好，好像花很多時間還有他 好像很重要，可是他其實只是整個裡面的一小點而已，就是大家還是要各自在自己的 崗位做自己的事情，就像恩加學長從有機農的角度去談這件事情，他其實也是一個很 重要的視角，所以我會覺得，就是大家討論完還是要繼續做好自己事情。 徐榮春校長：如果相關部會進行計畫時，其實可以時常跟部落多溝通。 羅恩加博士：希望相關部會能夠跟部落建立良好的信任關係，這樣才有助於相關工作 的推動與進行。 亞弼達利主任：我覺得我們還是要交給牧師做禱告，被聖靈感動政府會更好。第二個 我會覺得這樣的對話還是要多辦，因為不是只有原民會，甚至是內政部也要參與在這 裡面，然後部落的對話跟聲音可以在，因為他畢竟是在講國土規劃的時候，我覺得主 管事業單位你還是要出現，希望來的不是只有我們原住民，而是有更多的原住民族， 不是只有十個，就這樣。 芭翁都宓女士：希望可以協助部落建立平台，將資訊傳達到部落裡面。 廖益群科長：持續增進原民會跟部落之間信任關係。 陳和平牧師：希望在轉型正義的議題中加入林務局跟國家公園的議題。 陳育貞會長：大家一起努力，從自我翻轉來一起翻轉這個社會！ 李永展研究員：原民會在國土計畫法中的位置是相當重要的，此外，我們也應該持續 培力，使部落具有能力提出由下而上的特定區域計劃。 官老師：謝謝大家的參與，透過此次的對話，相信大家都有非常豐富的收穫。
第 29 頁，共 145 頁 （五） 我國土地管制與土地利用調整工具之檢討與建議－以特定區域與重劃為中心 （子計畫一：戴秀雄、子計畫二：丁秀吟） 【前言】 討論主題為我國土地管制與土地利用調整工具之檢討與建議，目前台灣土地工具主要 為徵收與重劃，徵收主要是都市土地有急需，於此不納入討論，故以特定區域與重劃為中 心，並且檢視國土於氣候變遷時期，現行體制下之操作是否足夠。將由三個層次思考，第 一為規劃問題與現況檢討及盤點；第二為不改變現行架構下，不足處之處理方式；第三為 若現行工具不足情況存在，如何處理。重點是現在制度之界線為何？可能有新的詮釋方式 及操作方式。 【討論內容】 1. 再生能源趨勢下土地使用管制之問題 2. 土地重劃與土地儲備制度之檢視 3. 計畫法規下之管制爭點 【議題1】 再生能源趨勢下土地使用管制之問題 為了因應氣候變遷以及能源問題，我國再生能源與農業間之關係，以政策而言，將 農地使用引導為種電，似有再檢討之必要，且此產業較為零散，因此如何有效率推動使 其達到一定規模、專業性及集中度，乃相當重要之部分。首先之課題為農地與能源之重 要性何者較高？現行農委會建議修改容許使用，使得農地得以種電。然國內卻無上位計 畫領導，計畫內容空泛，實際執行無明確方針，導致空間規劃與能源銜接不佳。因此就 國土規劃角度而言，不反對發展再生能源，但不應採取「容許使用」，因為容許使用無審 查空間，應要採用「變更」較為合理。且應修正管制規則，依各種使用類別分別研擬各 種使用地之容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件，清楚呈現各區之使用地可作之 內容。 【議題2】 土地重劃與土地儲備制度之檢視 （1） 土地重劃與土地儲備制度現行爭點 以重劃此工具而言，於歐洲較為常見，我國實行時間亦長，似有僵化之狀況。其 中重劃之重要概念為「交換分合」，然目前也無真正產生實質的交換分合，可能歸咎於 法規之規範。因此於農地重劃上，農業生產、土地使用較無發揮其目標，若與歐洲相 比即可發現差異性。且考量國土計畫法公布後，將來實施可能產生制度改變，單一工
第 30 頁，共 145 頁 具發揮產生困難，例如優先購買權或土地儲備之方式，若有架構上之調整，似可比現 行制度更好。 而針對農地重劃部分，過去很多優良農地皆實施過農地重劃，這幾年農地重劃式 微，主要原因為農民意願不高，因素取決於農民須負擔農路、水路及部分費用，且現 今重劃區部分地層下陷或是山坡，工程費用相對更高，農民負擔更重。加上重劃後農 民仍不確定做何使用，變特農區後無法變更，但農民多希望可變更為建地使用，因此 造成不少農地重劃完後並無作農業使用，而是蓋農舍等情況產生。再者套入土地儲備 之制度，農地重劃完後變為特農區，使用上受到限制。而重劃完取得之抵費地為農民 捐出，若政府取得抵費地後做其他使用，可能會引起農民質疑。原因仍因目前重劃之 抵費地還屬農地，應要擴大農場規模，抵費地將來要賣時農民有優先購買權，政府若 將抵費地做其他使用，與農業經營無關係，容易引起爭議。故政策若規定農地重劃要 配合做土地儲備，那法令上須一併跟進修改，雖目前已有規定抵費地若有需要可配合 區域計畫做變更，但這部分應更明確規定到底做何種使用。 針對儲備及重劃，德國案例為利用農地重劃將農地向上遷移，劃出洪氾區供防災 方面為緩衝之使用，同步搭配新的國土調整、地方防災與產業需求。與我國相較後便 可發現，國內制度似乎較緊繃，雖目前規定提及政府若有特殊需要可保留抵費地，然 抵費地可否供防災或高鐵等使用仍有爭議，因此應該思考土地儲備制度是否可更有彈 性，於解釋上釋放使得政府操作上也可有較大之空間？是以，應先認知土地儲備是否 有需求，若有其需要，於制度設計、規劃上應回至限定用途，或依任務分配給機關， 並考慮儲備之土地將來是否有交換之可能。因此關鍵問題為土地儲備制度應檢視儲備 於何處？其用途為何？ 然自農地重劃之政策目的檢視，過去乃改善農地生產環境，將崎嶇不平之水路等 經重劃後方整化。唯過去之農業需求已與現今不同，未來農地重劃之政策目的為何？ 係與過去相同為了改變農業生產環境，或者僅為了土地儲備？亦應思考目前農業發展 是否需要採用農地重劃？於目前國土計畫法下，是否有可能性去採用此工具處理農 地、能源等問題？其中涉及私有土地、其他土地也須採用交換等方式來形成較大面積 之土地，過去制度下此重劃方式較為困難，農民並無誘因投入資本，故，亦應思考於 肯定重劃工具功能性之前提下，未來國土規劃是否可利用此工具促進農業發展？ 綜上述，更重要的應有更寬廣之思考框架，重劃議題並不只侷限於農地重劃，亦 有市地重劃等部分，因此，應先瞭解重劃除改善外，亦有透過交換分合調整地權之特 性，其於土地利用、土地使用管制方面仍具有相當之功能性。且目前發展多屬綜合 性，生產環境與活活環境相對較為複雜，僅針對農地或是農村社區之單一方式有其必 要檢討。 （2） 以國外案例反思我國現行制度 參考國外之制度，德國起初發展為全面性，並無市地重劃或農地重劃之概念，採
第 31 頁，共 145 頁 取全面性制度使用，不分居住區，同時處理鄉村居住環境與生產環境，僅有一種制度 稱為土地重劃。後期因市地之價值與鄉村區不同，為配合都市計畫，於戰後衍生市地 重劃。另外，日本亦有配合天災等所產生之重劃，此屬具有相當積極性目的之重劃。 例如日本 311 地震後，日本受災區多為非都市土地，因此政府以重劃方式將高發展可 能之土地調整後，將生產地區調至其他地方。有此方式應用乃源自於日本早期即開始 檢討人口結構改變後，目前總量與人口結構並不樂觀，認為並不會向外擴展成都市發 展，因此 311 地震後思維變傾向將地還於自然，保有生產土地，於國土計畫部分配合 調整控制，例如農地退回國土保育用地，而非往都市利用方向。實質內容係為日本於 國土形成計畫下訂立一政策方針，各地方政府雖有壓力，但若不遵照法定政策即屬無 依法行政。且其計畫屬於重疊分區，並非排他性分區，國土利用計畫施行後亦會遇到 各目的事業法之規範，一地須做都市地區或農業發展地區，於所有權人也有衝突，因 此就先保有重疊分區之狀態。由各地方政府決定何種分區優先，唯優先並不代表可以 開發，須於不影響此區之農業發展條件下才合法擁有開發權利。類似政府不否定法賦 予其開發之權利，但必須同時受農業相關法之規範，產生該地不完全屬都市計畫地 區，必須額外調整後才得以開發。 而我國目前國土計畫法內之制度、使用管制並未開始，現有思維仍認為都市內之 農業區即屬發展儲備用，進而變為全台灣所有農地皆屬都市發展儲備用土地。然就因 應氣候變遷積極性之目的而言，重劃尺度似乎較狹窄，應全面思考土地重劃，而非限 縮在農地方面，以整體性去回應氣候變遷，納入防災等調適思維，不論市地重劃或農 地重劃，應該因應不同政策目的而採取不同之重劃，並不限制於農地或農村，重劃僅 為一土地工具。 【議題3】 計畫法規下之管制爭點 （1） 行政機關間之權屬分配 另外，我國國內國土計畫法通過後，若無遵循國土計畫，並無任何處罰之規定去 迫使其依照計畫行事。目前要求部門計畫須先徵詢國土計畫主管機關之意見。以主管 機關之角度而言，其較為容易控制內部下位計畫，但與其他部門間之銜接性即有一定 的問題存在，各部門未必會於部門計畫時期徵詢主管機關，而是部門有經費、計畫許 可下就直接執行。以目前區域計畫為例，區域計畫配合未來國土計畫法海洋資源地區 劃設海域區，計畫面及法規面部分，計畫與相關法、施行細則已完成，行政面因非都 市之系統內，縣市政府依照區域計畫法送核備後須公告作為生效之依據，然縣市政府 遲未公告，也並無回報中央。 上述從另一角度解釋，下位階計畫於綜合計畫系統中，若牴觸上位階計畫，基本 上上級主管機關可局部或全部宣告無效。若不代為作一定之行政作為，雖有違憲嫌疑 之情況，但中央其實可代為擬定。回至地制法，亦須區分係屬委辦事項或自治事項，
第 32 頁，共 145 頁 若為委辦事項，中央擁有命令權，受命令而不作為時，中央可代執行，錢仍為地方負 擔，不須原本目的事業主管法有法源依據，地方是否理會便為政治問題而非法律面。 但分區與編訂理想上較接近自治事項，地制法第 18 條、第 19 條都市計畫擬定審議及 實施，並無核定權，完全無談論非都市土地算地政業務還是廣義都計業務，因此，此 問題是區域計畫法本身之弱點。若僅不動分區，區域計畫便接近無牙老虎之狀態，現 在被繼受至國土計畫法中。故應該回到國土計畫法，沒有任何工具逼其應作分區或編 訂，底下之部分為行政處分而非計畫，法源未必是在原本計畫法規中。 （2） 非都市土地使用管制之問題 目前非都市土地大多為編定變更與分區變更，分區變更因透過開發許可而有依許 可內容管制之問題。編定變更雖有事業計畫，但其實是依實際編定結果管制。只要符 合容許使用清單上之項目，即可變更，且建管亦跟著發給執照。若要有效且具彈性， 應為申請作農業設施就僅能作農業設施，用開發許可管制時，將來轉用依原許可申請 之建照就會是被廢止。但若現在僅讓它採用土地編定之情況，會認為彈性不足，要變 售難度高，也無法管制，現有僵局並不會改變及解決。而德國制度相比較為簡單，都 市計畫細部計畫外之地區不能開發就不可使用，以農場優先。我國未必能全然參採， 但現有用編定用地別管制之方式，有其侷限存在，除非嚴格變為非建地，否則仍可依 法繼續使用。如果降低其強度，亦屬財產權內容形成範圍，不須給予補償。故以此問 題視之，不須編多種用地，以目前19 種已經很多，每一種應清楚告知容許使用為何， 如需改變即應經過申請，此仍有達到保護土地之效果。 （3） 劃定特定區之配套措施 最後，劃定特定區之問題，其應屬於較為普遍之工具，未必一定鎖定於都會區、 原住民或是流域，亦可跨分區或編訂允許，其他之外的皆不准。因此以特農區為例， 此處圈劃為優先農業運用之專區，於此區作農業使用會有優惠或是只准作農業使用。 此種手法過去常用於部門計畫，綜合計畫較少，而區域計畫到目前的國土計畫，多只 談都會、流域及原住民，但農業亦可用此方式適當操作，類似農業經營專區等。且國 內非都市土地多是未規劃狀態，難以操作，若用不同專區如 exclusionary zone 與 inclusionary zone 之方式，其運用有一定之可能性，排除工業使用或農舍等，皆屬典型 規劃工具，因此農業作為產業之一種態樣，應連同土地使用一併思考。且農業發展現 今趨向多元化，冷凍、倉儲、集散場等皆會使用土地，且與農業具有極高的關連性， 但卻不屬真正工作性或漁業性使用，因此於管制上也不適宜太僵化。 然亦須考慮到特定區域單一制度一體適用之困難性，無法一體適用之地區包含原 住民地區。且目前區域計畫並非為了計畫而計畫，實際上是執行面之問題，因此區域 計畫內容如何擬定是首先面臨之問題。土地之部分中央營建署於擬定區域計畫時，僅 為希望此處如何管制，但實際上可能產生各目的事業主管機關有其特殊需求。而針對 特殊需求，例如劃特定區域放寬制度、嚴格管制等，於此才做調整，此部分中央難越 權至另一領域。
第 33 頁，共 145 頁 另外，以流域之區域計畫為例，颱風造成水庫淤積，需透過區域計畫協助，但是 否是透過計畫來解決問題？造成淤積或許是其周邊土地於管制上出問題，因此流域之 特定區域計畫導向為何，便產生疑慮。國外做法為流域主管機關先有一清楚之治理計 畫，亦屬部門計畫，再配合國土。但國內水利法未修，其用河川管理辦法之位階做。 河川環境管理計畫管至陸地，卻無法源，是否能規定典範便有很大的疑慮。此問題若 於法治面明確化，計畫類較容易執行，但若已經落至行政執行之行政處分的方面而 言，應要有督促程序存在，否則國內自立法開始就已充滿政治考量，無法執行。因 此，應先有行政罰則，目前法律上並未給予中央主管機關此權力，無法管制地方政 府，而法規變更亦涉及政治問題，需要強大金權才可解決。
