政府與企業之弊端揭發過程比較研究-從揭弊者受影響因素的角度 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 治政政府與企業之弊端揭發過程比較研究大立 ‧. ‧ 國. 學. 從揭弊者受影響因素的角度. er. io. sit. y. Nat. n. al 指導教授：蕭乃沂博士i v Ch. n U engchi. 研究生：蔡明瀚撰. 民國105年10月.

(2) National Chengchi University Graduate Program in Public Administration Master Thesis. The Comparative Research of Whistle-Blowing in Government and Business Organizations-. 政治大. The Factors 立 Affecting Whistleblowers. ‧. ‧ 國. 學 sit. y. Nat. er. io. Advisor：Dr. Nai-Yi Hsiao. al. n. v i n GraduateC Student：Ming-Han h e n g c h i U Tsai. October, 2016.

(3) 謝誌終於，輪到謝誌了！回想從踏入研究所，一步一步走的雖然慢，但也紮實的完成了無數的課業與報告，還有最重要也最嚴謹的碩士論文，在這一路上除了碩士班的學業與畢業壓力外，還有國家考試的難關等著我去達成目標，幸而在這漫漫長路上有許多的貴人相伴，讓我在碰到無數困難的時候，能夠順利克服繼續前進，感謝建宏、介銘、凱傑、品豪、威猛以及比我出席率高更像系籃球員的懿萱，讓我有一起運動的夥伴，又或是再加上思穎、凱媛、筱瑩、婙君相揪一起吃好料用大量垃圾話來釋放壓力。當然，絕對要感謝從大學到研究所的好友霍達，一起. 政治大. 修課、做報告甚至一起拚國考，給我各種幫助讓我能夠有動力繼續努力完成學業. 立. 與考試目標，希望我與這些好友們都能夠順利地找到並完成夢想。. ‧ 國. 學. 在研究所生涯中，受到很多老師的幫助，首先感謝武桐老師，不僅是在課業. ‧. 上、論文上，甚至是在人生的方向與哲學上都讓我受益良多，雖然因為我手腳不. y. Nat. 夠快導致程序瑕疵，沒辦法成為老師指導的關門弟子，但當我正徬徨無助的時候，. er. io. sit. 老師還幫忙把我推銷給乃沂老師。所以真的很感謝乃沂老師接納了我，並且在我的論文上細心指點，導引我前進的方向，觸發我許多沒有思考過的想法，提升論. al. n. v i n 文的品質，兩位老師更是在我懈怠的時候鞭策我前進。還有十分感謝中原老師的 Ch engchi U. 幫助，體諒我在上班壓力下，讓我有不同的學習方式，並且鼓勵我在學術上與工作上向更遠大的目標邁進。最後，我要感謝默默陪伴在身邊的家人與宜潔，在我心煩時給我關懷、在我洩氣時給我鼓勵，無私地給我各種幫助，讓我沒有後顧之憂的完成論文並且邁步向前。謹以此文致上最虔誠的謝意，謝謝大家─我生命中的貴人。明瀚謹誌 2016.10.31. I.

(4) 摘要近來各國政府對於公共服務的提供，越來越傾向公私協力的方式，以滿足人民的多元需求，但是有時因為政府的監督效率不彰甚至是政府與財團勾結，以至於企業組織的不法行為嚴重影響了公共利益。而外部的監督機制效果失靈，弊端揭發(whistle blowing)就成為了最後一道防線。但是，不論在公私部門，只要是在組織內揭露不法情事，勢必牽涉許多複雜的因素，以及可能對揭發者造成風險，再加上我國法制的不健全難以對揭弊者提供完善的保護，這些都將影響成員揭發的意願。. 政治大因此，為探討上述問題，本研究採取質性研究的方式，運用文獻回顧與深度立. 訪談作為研究方法。本研究的研究架構是從弊端揭發者的心理進程發展依序探討，. ‧ 國. 學. 首先，以公務倫理或企業倫理、揭弊前因素以及預期揭弊後因素之三類現有因素. ‧. 做出初步判斷，再者，以前述判斷結果作為依據，將揭弊管道、對象以及手段納. y. Nat. 入綜合考量，最後做出揭發弊端與否的決定。本研究之研究發現認為，第一，企. er. io. sit. 業倫理與公務倫理難以促使揭弊行為產生。第二、有利組織弊端揭發的情境與結構包括溝通管道暢通、扁平化的組織以及創新傾向的組織文化並且權力在其中居. al. n. v i n 於主導地位。第三、現行保護機制無法保障私部門成員之工作與公務人員之安 Ch engchi U 全。. 另外，建議後續研究者可以選擇公私協力之個案，或是可以就組織中的「有權者」的角度來探討。最後，本研究根據研究發現提出幾點實務建議：一、制定公益揭發專法二、增加組織成員職涯規劃的多元性三、加重行賄者責任四、改善政風單位處理程序關鍵詞：弊端揭發過程、公務倫理、企業倫理、弊端揭發者保護機制 II.

(5) Abstract Nowadays, to satisfy the diverse demands from people, governments tend to work with business organizations to provide better public service. However, due to the possibilities of poor supervision from governments and collusion between both parties, public interest is often under great threat or even severely violated. Therefore, whistle-blowing will be the last defense once the external control systems fail. No matter in public or private organizations, it may put the whistleblower at risk while disclosing wrongdoings which involves many complex factors. And it could also. 政治大. affect people’s willingness of being a whistleblower due to the lack of protecting. 立. system in our existing legal regime.. ‧ 國. 學. To investigate above topic, this study is conducted with qualitative research analysis, and is to use documentary analysis and depth interview as the research. ‧. methods. The conceptual framework is to investigate by the whistleblower’s. y. Nat. sit. psychological process in sequence. First of all, the whistleblower will make the initial. n. al. er. io. judgments with three existing factors: administrative ethics or business ethics, the. i n U. v. factors prior to whistle-blowing, and the expected factors after whistle-blowing.. Ch. engchi. Therefore, based on the initial judgments mentioned above, the whistleblower will decide whether to blow the whistle or not after taking channels, objects, and means into account. The findings of this research indicate three following points: (1) Administrative ethics or business ethics lead to little possibility that brings out whistle-blowing. (2) The situations or structures which are conducive to whistle-blowing include unimpeded communication channel, horizontal organization, and innovation-tended organizational culture. And the power holds a dominant position. (3) Existing protecting system cannot ensure the right to work of people working in private sector, nor the safety of public servant. III.

(6) In addition, the author suggests that succeeding investigators choose the case related to public private partnership, or probe from the perspective of the powers. At last, the practical suggestions based on the findings of this study are as following: 1.. To legislate for public interest disclosure. 2.. To enrich the diversity of members’ career development. 3.. To aggravate the consequences of giving bribes. 4.. To improve the working procedures of the department of civil service ethics. 政治大. Keywords: the Process of Whistle-blowing, Administrative Ethics, Business. 立. Ethics, Whistleblower Protecting System. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(7) 目次. 目次....................................................................................................................... V 表次.................................................................................................................... VII 圖次.................................................................................................................. VIII 第一章緒論 ......................................................................................................... 1 第一節研究背景 .................................................................................. 1 第二節研究動機 .................................................................................. 3. 政治大. 第三節研究目的與問題 ....................................................................... 6. 立. 第二章文獻回顧 ................................................................................................. 7. ‧ 國. 學. 第一節企業倫理與公務倫理................................................................ 7. ‧. 第二節弊端揭發的意涵 ......................................................................10 第三節弊端揭發過程中的相關因素 ...................................................12. y. Nat. sit. 第四節弊端揭發之風險與效益 ...........................................................17. n. al. er. io. 第五節我國保護揭弊者之法令現況與缺陷 ........................................25. i n U. v. 第六節各國法制參考 ..........................................................................31. Ch. engchi. 第七節小結.........................................................................................35 第三章研究設計 ............................................................................................... 37 第一節研究架構 .................................................................................37 第二節研究方法 .................................................................................38 第四章弊端揭發影響因素之相互關係 ........................................................... 45 第一節企業倫理或公務倫理與揭弊前因素之關係 .............................45 第二節企業倫理或公務倫理與揭弊後因素之關係 .............................51 第三節揭弊前與揭弊後因素之關係 ...................................................56 V.

(8) 第四節弊端揭發於公私部門之困境 ...................................................66 第五節綜合討論 .................................................................................69 第五章結論 ....................................................................................................... 77 第一節政府與企業揭弊因素之差異 ...................................................77 第二節研究發現 .................................................................................79 第二節實務建議 .................................................................................85 第三節研究限制 .................................................................................89 第四節後續研究建議 ..........................................................................90. 政治大附錄、訪談提綱 ................................................................................................. 97 立參考文獻.............................................................................................................. 92. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(9) 表次表 1 弊端揭發要素表.................................................................................. 17 表 2 檢舉獎金給獎標準表.......................................................................... 22 表 3 我國保護揭弊者之相關法令簡介...................................................... 25 表 4 英國公益揭發法所建構的三層揭露層次.......................................... 32 表 5 深度訪談受訪者列表.......................................................................... 41 表 6 實務建議方法...................................................................................... 88. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(10) 圖次圖 1 研究架構圖......................................................................................... 37 圖 2 修正研究架構圖................................................................................. 73. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VIII. i n U. v.

(11) 第一章緒論第一節研究背景自二次大戰後，後工業時代的來臨，社會經濟從昔日小規模、家庭式的手工業與學徒生產制度被大規模、機械式的工廠集體生產制度所取代，一般人民無法獨自面對快速的社會變遷，而需要政府的干預和介入，為了回應人民的各種需求，福利國家的興起造成了政府行政權的不斷擴大，學者 Waldo 將之稱為「行政國」(Waldo，1948)，面對行政機關如此龐大的組織，行政運作幾乎決定. 政治大一個策略性的角色，因此學者立 Francis E.Rourke 將行政機關此一權力關係的角色稱了國家的走向，就連立法機關也難以相抗衡，致使行政機關在政策過程中扮演. ‧ 國. 學. 為「否決團體」(賴維堯、林鍾沂、施能傑、許立一，2007：35)，這都在在顯示. 了行政權位居重要地位。但是，行政國的來臨現代政府的多項事實，例如：行. ‧. 政機關眾多、公務員數量龐大、預算經費驚人、行政人員頗具政策影響力、國. y. sit. Nat. 家目的的達成與問題解決必須借助各種相關行政活動。. n. al. er. io. 在民主體制的發展下，每個人對於其理想中的生活方式都有其自由，但是. i n U. v. 無論是哪一項的方式，都會和社會產生複雜的關聯，也讓個人必須受現在社會. Ch. engchi. 的規範之下，也是為了維護公共利益的完整。從盧梭在其著作社會契約論中，將公共利益解讀為「全意志」(the general will )的展現(謝登旺，2001：147)，也就是局部的意見不可與之相牴觸，方可達成共善(common good)。從這個角度而言，公共利益可能是每一個人所感知的私利或個人利益（private or individual interest sensed by each man）之交集或集合，另一方面而言公共利益固然反映了社群的整體利益及長遠利益，但亦可能損及特定社會成員之利益，亦即，公共利益也可能是以部分成員之克制或犧牲作為代價，綜上所述，可以將公共利益界定為在較長的期程上公民社會所能夠普遍獲得的共同利益(許國賢，2011：5)。 1.

(12) 但是公共利益又該由誰維護？美國維吉尼亞理工學院暨州立大學公共行政與政策中心教授萬斯萊(Gary L. Wamsly)與四位學者顧賽爾(Charles Goodsell)、羅爾(John Rohr)、懷特(Orion White)、伍爾夫(James Wolf)，以顧賽爾的書《為官僚辯護》為基礎，發表＜公共行政與治理過程：轉變中的政治對話＞一文，並以該校之主要校址所在地「黑堡」為名，訂為「黑堡宣言」(余致力，2000：5-6)，在其中就強調了在民主制度下的治理過程中公共行政具有其重要性，並且認為在此制度下的文官應該在憲法與法律的規範下以五種角色的扮演來維護公共利益：(一)執行與捍衛憲法；(二)人民受託者；(三)賢明的少數(judicious few)；(四). 政治大雖然黑堡學者對文官具有深切的期許，但是人民的依賴導致公權力的擴張，立. 平衡者；(五)輔助者與教育者(吳瓊恩，2008 ：94-95)。. ‧ 國. 學. 在公共行政的機械式組織結構之下不但反映了無效率，並在層層的節制下，文官常將依法行政此一手段視為其所遵奉的價值，讓文官在其決策或是行使裁量. ‧. 權的過程反而受其限制，而忽略了社會正義與公平等倫理問題，因此，對於倫. sit. y. Nat. 理的維護實為促使公共行政得以公共利益為其處事依歸的重要手段。學者庫柏. al. er. io. (Cooper)認為，公務倫理最重要的概念在於行政責任(蕭武桐，2002)。因此確保. v. n. 行政責任就成為了公務倫理的重點，也確保公共利益的實踐。而如何確保行政. Ch. engchi. i n U. 責任，學者吉伯特(Charles Gilbert)以兩個構面：(正式/非正式)與(內部/外部)來構築四種達成行政責任的確保途徑(轉引自：吳定等，2008)，在這數種途徑中，因為如同前述現今政府公權力的擴張再加上科層體制的限制，造成了不僅是內部或是外部的正式確保途徑甚至是外部的非正式途徑，都因為行政運作的過程運作複雜讓對行政控制的效果大幅降低，因此為取得最大成效只能有賴於專業倫理與弊端揭發(Whistle-Blowing)兩項途徑。這兩種途徑都代表了Harmon(1981)所提出的個人責任的重要性，他認為公共行政應該藉由自我反省能力與交互主觀能力來實踐其個人的負責意志(顏良恭，1992：304)，而弊端揭發則為公務人員展現其個人責任之最具體的實踐。 2.

(13) 第二節研究動機當行政國不斷發展的現代社會，公共利益的維護實繫於行政運作中對於行政責任與倫理的要求，但是，近來我國弊案層出不窮，顯示我國公務倫理的效用不彰，公共利益諸如人民的健康、財產都遭受到巨大的危害，而科層體制卻使得人民難以一窺行政機關的內部運作。另一方面，行政機關也因為受制於韋伯式的官僚體制結構，在面對多元需求的複雜社會，政府機關的回應能力不足，也產生了「合法性危機」(孫本初，. 政治大公共管理，而產生了許多公私協力的公共服務提供方式諸如 BOT (Build立. 2010：30)，使得自 1980 年以來各國政府的行政管理文化從新公共行政移轉到新. Operate-Transfer)以及民營化，雖然這些方式提高了政府提供服務的效率及效能，. ‧ 國. 學. 但是卻使得人民對於行政責任更加難以釐清，因此新公共管理使得倫理議題更. ‧. 顯重要，學者林鍾沂(2001：616)亦認為在公共管理的風潮席捲世界的情形下，. y. Nat. 其中政府再造鎖重視的是解除管制、法規鬆綁、公私協力、民營化、企業家精. er. io. sit. 神，因此在政府運作的過程中若無法以更有效的課責方式，在實行前述公共管理作為時，則十分可能造成貪污、瀆職、過度花費、利益衝突等違背公共利益. n. al. 的情事。. Ch. engchi. i n U. v. 近年來我國弊案層出不窮，媒體、電視名嘴與立法委員爭相「爆料」政府弊案的第一手消息。然而此種爆料文化常會造成兩種負面的影響，第一是若消息來源缺乏足夠的求證，消息可靠性待商榷即透過媒體大力放送給外界，可能會對被爆料者造成傷害，造成不必要的社會成本；第二是此種爆料讓政府措手不及，無彌補可能性，並使人民對政府不信任情況加劇，施政滿意度下降，而不利於政府治理。但是，不僅僅是公部門的作為才會對公共利益產生影響，國內外都曾爆發 3.

(14) 許多私部門的醜聞對於公共利益的危害，在國內的食安危機，讓數個食用油廠相繼淪陷，從 1「大統混油案」將低價油混充高價油牟利(中央社，2013/10/16)，一直到 2「頂新油品事件」，以進口飼料用油等黑心油混充食用豬油再製成銷售；在國外，美國時代雜誌 3票選的 2002 年風雲人物其中兩位分別代表著其所揭發的企業界兩大醜聞：「世通公司(WorldCom)假帳案」，虛報營利達 90 億美元；「安隆案(Enron)」更是除了作假帳之外還向政府行賄等不法手段累積企業資本。這些國內外的真實案例都顯示了私部門中，尤其是大型公司與財團，其服務的對象範圍廣大，對於公共利益的影響亦不下公部門，因此在民眾需求越來越多元. 政治大也可能是私部門，即使政府相關的業務主管機關有監督的權力，但是受限於人立的現在，不論是公共服務的提供或是民生必需品的生產，供給者可能是公部門. 員與預算的限制，難以對龐大數量的企業產生嚴密的監督功能，甚至造成政府. ‧ 國. 學. 與財團之間的勾結，而形成了大型的共犯結構，而嚴重影響了公共利益，因此. ‧. 為了伸張社會正義、維護公共利益，除了仰賴公部門人員具備公務倫理，也需. y. Nat. 要企業組織在經營公司與獲取利潤的過程中維護消費者的利益，亦即具備企業. er. io. al. sit. 倫理，如此才能更為全面的保護集體公民權益。. v. n. 也因為如此，鼓勵組織內部成員為公共利益揭弊(whistle blowing)並加以保. Ch. engchi. i n U. 護，正受到國際組織及英美等先進國家的重視。世界銀行組織(World Bank)、國際透明組織(Transparency International)、經濟合作暨發展組織(OECD)、美洲國家組織(Organization of American States)、聯合國(UN)、全球反貪腐論壇(Global Forum on Fighting Corruption)等跨國組織均建議將揭弊者保護納入立法考量，以有效的調查貪腐(楊戊龍：2009：5)。資料來源，中央通訊社，網址：. 1. http://www.cna.com.tw/News/FirstNews/201310160054-1.aspx(2015/01/30 查詢) 資料來源，民視新聞網，網址：. 2. http://news.ftv.com.tw/NewsContent.aspx?ntype=class&sno=2014A12S03M1(2015/01/30 查詢) 資料來源，〈TIME〉(亞洲版)，(2002/12/30-2003/01/06)，18-43。. 3. 4.

(15) 相較於各國皆對弊端揭發對於跨越公私部門的整合性立法及機制的建構，我國在弊端揭發上，始終圍繞在公部門體制中公務員對於服務機關的不法行為。雖然公私部門的運作目的，一個是在於公共服務的提供，一個在於利潤的追求，不過新公共管理學者眼裡，兩者都在於回應顧客的需要(need)，所以不應有所不同，基於此種公私部門不應多加區分的思維，既然公部門能夠學習私部門的管理技術，在弊端揭發的機制上，兩者亦不應有所區隔。更甚者，因為公私協力的盛行，政府與其他部門的合作更為緊密，雖然公共服務的品質與效率有所提升，但是若是在合作的過程中存在著不法的利益輸. 政治大都是台北市政府與財團之間的 BOT 開發案，而這樣動輒數百億的立. 送關係，將會對公共利益的危害更鉅，例如近來沸沸揚揚的台北大巨蛋案 4，以及美河市案 5. ‧ 國. 學. 開發案，卻因為其中的關係錯綜複雜顯得黑幕重重，重創了政府的形象，而人民的納稅錢則成為使財團茁壯的肥料。因此就更需要讓弊端揭發的範圍，可以. ‧. 擴及在公私協力下與政府合作的各部門，使法制上的適用對象更為寬廣，以及. sit. y. Nat. 那些因素可以讓弊端揭發在各部門組織取得更有利的地位。. n. al. er. io. 不論如何，此種對於弊端揭發的立法機制，都是存在於外部的正式控制途. i n U. v. 徑，而從法制上著手只能說是開拓一條管道供人前進，但是若要讓組織內部成. Ch. engchi. 員能夠勇於揭露組織弊端、讓組織成員將不法情事公諸於外，勢必要讓這些過程中的推力大於阻力；也就是讓弊端揭發人認為，在揭發弊端後，對於其個人的效益是大於所受到的風險，才能使弊端揭發展現其真正的效果，進而確保公共利益不受侵害。. 資料來源，風傳媒，網址：(2015/01/30 查詢). 4. http://www.storm.mg/article/33684 資料來源，The News Lens 關鍵評論，網址：(2015/01/30 查詢). 5. http://www.thenewslens.com/post/53918/ 5.

(16) 第三節研究目的與問題企業的目的雖然本就為牟取利潤，在該過程中，未必會對公共利益產生危害，但是，在這供給與需求互動的市場中，企業組織若是將經濟動機提升到絕對的優越地位時，其為求不斷降低成本的行為，將可能對社會產生重大危害，例如剝削、假食品、環境汙染(黃樹民、石佳音、廖立文等譯，1989)。當不論是政府還是企業，在行政運作與經營管理的過程，因為存在著層層的法規的限制或是專業的處理程序，使得組織外的人難以了解真實情況，因此如果冀望組織內部的成員在發現相關不法、不當甚至不道德的情事發生時，能夠挺身而出揭. 政治大. 發弊端，勢必要建立完善的弊端揭發機制與相關的組織文化，故：. 立. (一) 本研究希望分析政府與企業在弊端揭發前影響弊端揭發人決定揭發與. ‧ 國. 學. 否的因素，進而探討其中有利於弊端揭發的因素。. ‧. (二) 並且在弊端揭發之後，弊端揭發人將面臨那些後果，以及在此之中企. sit. y. Nat. 業與政府之間的差異。. er. io. 針對以上之研究目的，本研究尚須解決以下之研究問題：. al. n. v i n (一) 企業倫理或是公務倫理是否影響個人特質對於弊端揭發的決定？而個 Ch engchi U 人特質又有哪些相關的因素存在足以產生影響？此一因素在政府或是企業之中如何對於弊端揭發產生影響？ (二) 組織運作中有那些因素有利於弊端揭發的情境與結構？而權力的運作對弊端揭發如何產生影響，又在政府與企業是否有不同的表現方式？ (三) 企業在揭弊後，揭弊者與組織所面臨的風險與效益是否與政府組織中有所不同？參照世界各國，我國現行的弊端揭發保護機制是否足夠？. 6.

(17) 第二章文獻回顧第一節企業倫理與公務倫理倫理(Ethics)自新公共行政的興起以來，受到行政學界的重視，根據學者羅聖朋(D.H. Rosenbloom)(1998：508)的界定，倫理可被視為個人內心的檢視，一種個人的責任感的表現。(陳立剛，1996：61)。而政府與企業的組織目的不同，所應遵守之倫理價值亦不相同。首先從企業來看，企業是一種由兩個或兩個以上的人員所組成的營利組織，. 政治大. 安排在一種刻意的結構中共同工作，以逹成與營利有關的特定目標，而企業的. 立. 活動就在於獲取營收的過程，因此企業倫理是指任何企業團體以合法手段，從. ‧ 國. 學. 事經營管理活動時，所應遵守的行為規範或倫理原則(蕭武桐，2009：27)。雖然企業的最終目的在於為股東創造最大利潤，但是企業倫理的範圍並不限於股東，. ‧. 而應該納入在經營過程中所有的利害關係人，而不論何種相關決策，都可能影. y. Nat. sit. 響到利害關係者，因此企業在做決策時，都應盡量從全方位的角度來考慮各方. n. al. er. io. 面帶來的影響，前述的利害關係人可歸納為員工、股東、顧客、關係廠商、社區、. i n U. v. 社會大眾、政府等，過程中涵蓋了生產、分配、交易與消費，亦即所有與商業活. Ch. engchi. 動有關的倫理議題(張培新，2008：7)。而在企業中的員工應該在其職位上具有工作倫理，而工作倫理應該建構在忠恕精神，「忠恕」是對自己工作敬重和忠誠，即是一種敬業的美德(蕭武桐，2009：171)。 Carroll（1991）提出企業社會責任的內涵，為企業倫理提供了相當程度的理論基礎（吳成豐，2007），企業社會責任內涵包括：經濟責任（Economic Responsibilities）、法律責任（Legal Responsibilities）、倫理責任（Ethical Responsibilities）與慈善責任（Philanthropic Responsibilities），這四種責任即構成企業的整體社會責任。雖然經濟責任是企業經營的基礎，但是在經歷過金融 7.

(18) 海嘯，其中所產生的一連串弊案，致使許多學者認為，法律責任才應該是其首要之重(蕭武桐，2009)。換句話說，不論企業在從事何種商業活動時，合法應是最基本的要求。並由此可知企業倫理是企業社會責任之重要一環。又根據世界企業永續發展協會（World Business Council for Sustainability and Development， WBCSD）的定義，所謂的企業社會責任係指：「企業承諾持續遵守道德規範，為經濟發展做出貢獻，並且改善員工及其家庭、當地整體社區、社會的生活品質。」在此定義中，若是企業希望能達到其所應盡之社會責任，前提是其必須承諾持續遵守道德規範，也就是企業活動具有倫理原則，由此可知負擔企業社. 政治大可以將企業倫理定義為組織中相關人員在決策時的一套標準，而這套標準則是立會責任的第一步就是企業要有企業倫理(曾子耘，2012：262-263)。綜上所述，. 取決於倫理與道德之依據。. ‧ 國. 學. 在公務倫理方面，學者丹哈特(Robert B. Denhardt)認為，公共部門的目的在. ‧. 於提供公共服務，而公共服務中以服務他人為先(轉引自：吳瓊恩，2008：5)，. sit. y. Nat. 因此倫理在這服務他人的過程中益顯重要，讓公共組織能有效而負責任的對其. n. al. er. io. 所被賦予的公共價值有所承諾。. i n U. v. 而有關公務倫理的理論討論大致上有兩個方向，第一，是倫理的價值內容，. Ch. engchi. 依Rosenbloom（1998）的見解，美國公共行政在實際上的發展，一直是在政治與管理兩種價值相互衝突情況下，找尋何者為先而來回擺盪並尋求適切的平衡點(盧偉斯，2007：127)。前者認為行政為政治價值的展現，在現今的民主政體中，行政作為憲法下的正當參與者，亦負有回應需求、促進參與、代表多元利益的直接責任；後者則視行政為實現政治意志的工具，行政的理性面向實繫於官僚的工具價值─效率、功績主義等。而公共行政人員就時常陷於此兩項價值的兩難中。第二，則是倫理的基本假定，若是義務論者（deontologist），視行政倫理是一種優先於其他規範的存在而有其絕對性，若能按此原則去做則可稱為 8.

(19) 好的行政，因為此種原則所包含的責任義務，為獨立於人類的價值判斷之外。而目的論者（teleologist）則有所不同，其認為倫理並非絕對的存在，而應是相對的，按照該原則去做未必能確保行政是好的行政，因為此論者認為判斷倫理行為的好壞，尚須視行政決定所產生的實際結果是否符合社會最大利益來判斷 (盧偉斯，2007：128)。雖然可以從上述兩種面向來討論公務倫理，但是依本文所欲探討的弊端揭發，則較集中在行政人員在實際個案中，其如何面對倫理的困境，做出負責任的行動，因為「倫理是集中在行動而非行為」、「倫理在透過認清應然與實然. 政治大. 差距」「顯示合理正當化的行動與負責任態度」(蕭武桐，2002：5-6)。. 立. 當討論到弊端揭發時公務倫理的加強固然是重點，但是並非只有公部門會. ‧ 國. 學. 發生危害公共利益的弊端，企業組織的許多行動也因為牽涉到的眾多利害關係人，而對社會有重大影響，例如在弊端揭發中最常被探討的貪汙此一重大倫理. ‧. 議題，然而我們探討貪汙時，都將重點放在嚴懲公部門收賄者，鮮少在行賄者. y. Nat. sit. 上加以著墨，然而貪污之所以會發生，與貪污需求者以及貪污供給者有很大的. n. al. er. io. 關係。貪污需求者以及貪污供給者，兩造相互勾結而形成貪腐行為的共犯結構，. i n U. v. 進而破壞貿易公平性、浪費有限的國家資源、阻撓經濟發展，也造成人民對政. Ch. engchi. 府的不信任難以累積社會資本。若政府要打擊貪腐促進廉能，單就抑制貪污的需求方而僅以改革公部門作為重點是不足的，私部門的弊端與行賄所產生的貪污供給方，也同樣是政府無法真正達成良善治理的重要原因，故亦必須從提倡企業倫理來抑制貪污的供給方著手(曾子耘，2012：259)。綜上所述，我們可以得知重大弊端的發生，時常不單只因為公務倫理的不彰，也應該對企業加強企業倫理的討論，亞太經濟合作組織已將「提昇企業社會責任」及「打擊貪腐」列為必須面對的二項全球化議題 6，並訂有「企業行為 6. 資料來源，經濟部，網址：https://www.moea.gov.tw/Mns/doge/content/wHandMenuFile.ashx?men 9.

(20) 準則」（Code of Conduct for Business），鼓勵公私部門建立夥伴關係，致力改善治理機制、打擊貪腐。時至今日在強調政府治理的多元性，除了探討在服務提供的角色不應加以區分，在倫理價值的遵守標準，也應該有整合性的原則，方能減少弊端的發生並改善治理機制。. 第二節弊端揭發的意涵弊端的改正可以從三個層面進行，第一，具有權責的組織成員或主管直接改善弊端；第二，組織外的相關監督機關揭發弊端(regulatory disclosures)，例如：. 政治大播媒體、法院等(John Bowers 等，2012：78-79)。立. 政風、檢察機關或是主管機關；第三，由組織成員向外部接露弊端，例如：傳. ‧ 國. 學. 而弊端揭發(whistle blowing)在公部門的界定是指「公務員把機關違法失職情事洩露在外界知悉，通常以媒體為常見對象，其次為議會、政風、檢調或上. ‧. 級機關，而從事此作為之行動者稱為弊端揭發人(whistle blower)」(吳定、張潤書、. sit. y. Nat. 陳德禹、賴維堯、許立一，2008：206)。然而弊端揭發並不單只在公部門中所發. al. er. io. 生的不法情事的揭露，也可以形容在私部門中的相關情形，若是包含公私部門. v. n. 的弊端揭發，有以下一種統合性的界定：「組織成員(在職或離職)在其雇主、人. Ch. engchi. i n U. 員及組織的控制之下，實現其揭發組織內不法、不道德或是不正當行為的行動。」 (Miceli & Near，1992)。學者 Johnson（2003：3-4）認為，弊端揭發這個行為，包含四個要素，分別是：第一，弊端揭發者的身分是組織內的成員或是離職成員；第二，揭發弊端的事項必須是組織的不法情事或不當事項；第三，揭發弊端的接收者必須是有能力處理的人員；第四，揭發弊端並非揭弊者的本身職責工作。. u_id=4103 10.

(21) 揭弊行為的第一大要素指出身分必須要為現職或著是離職之組織員工。因此，在弊端改正的三個層面上，只有第三種方式屬於本研究所稱之弊端揭發。弊端揭發者由於身分現屬組織或是曾經屬於某特定組織，所以對於組織事務相對非隸屬組織內部的在外人員來說，由組織內部成員揭發弊端，可以確保弊端資訊之完整性、可信度與有效性。就弊端資訊「量」的部分，由於組織內部成員較熟知且專精於組織事務，能夠接收或察覺外在人員所不易獲得之組織訊息，維持弊端資訊完整性；而就弊端資訊「質」的面向，弊端事項往往是內部揭弊者親身經歷，親自用眼看或用耳朵聽聞而取得的第一手消息，資訊情報並未經. 政治大得資訊時效性方面來說，訊息取得亦較為快速，時效性較高，得以能在違法或立過多層過濾或扭曲，能確保資訊的可信度，對於證據力有一定掌握。另外在獲. 失職不當情事證據消失之前，有效揭發弊端，維持弊端資訊之有效性。. ‧ 國. 學. 所謂的弊端事項可以依組織個人是違反合法性或正當性區分成兩個層次。. ‧. 違反合法性是指牴觸違反現有法律，若此種弊端事項較為嚴重，一旦被揭露，. sit. y. Nat. 往往會使行政組織遭受重大社會非難，並承擔嚴厲法律上及行政上責任，蓋行. al. er. io. 政機關或行政人員的任何作為最基本也是最根本的要求即為依法行政，若此合. v. n. 法性的底線都無法遵守，更遑論組織作為是否合乎正當性的討論。而正當性是. Ch. engchi. i n U. 指組織或個人作為雖然合乎現有法律要求，但是在道德評價上或是專業要求上並未符合一般社會大眾的期待。違反正當性事項的弊端若被揭露，往往會因為行為角色定位、當時社會風氣、揭露管道、政治氛圍等等因素影響，可能衍生為重大的政治風暴，但亦可能僅為媒體版面的一小角。就弊端事項的受理對象，雖然不需具備全權處理的能力，但仍需要擁有一定權力來處理，利於後續弊端修正並追究責任。最常見弊端揭露對象即為媒體，因為除了出自弊端揭發者的利弊考量，更是因為媒體擁有強勢的傳播能力，引發大眾聚焦於特定事件，對政府產生巨大壓力，迫使政府著手處理。另外政風 11.

(22) 議會本於自身職責，可對弊端進行有效處理。特別是議會，由於形象與媒體曝光率考量，立法者對於弊端更會積極處理。再者，弊端揭發並非揭弊者本身之工作職責。若揭發弊端的人員為基於本身職務性質而具有揭發組織的責任與義務，並非學理上所稱之弊端揭發人。弊端揭發人之所以受到重視，其中很重要的一項理由便在於是因為組織內部的防弊監督機制不夠周全或是有先天上的限制，無法有效發現並矯正弊端，才需要其他「不務正業」之組織成員來填補這塊空缺，維持組織正常運作。另外弊端揭發人受到學理上的正面評價更是因為弊端揭發人會面臨一種個人倫理、職業. 政治大出來的 EVL 模式，有離開(exit)、抗議(voice)與忠誠(loyalty)等三種行為可能，離立倫理與組織倫理相互衝突的選擇困境，其後續行為按照 Hirschman（1970）所提. ‧ 國. 學. 開就是到不同不相為謀的展現，組織成員在判斷離開所產生的成本是能夠接受的情況，這項選擇對組織成員或是組織都有所傷害，而忠誠則是選擇服從組織，. ‧. 但除了離開與忠誠這兩項較為極端的不同選擇外，抗議這項選擇則是作為忠誠. sit. y. Nat. 的組織成員下，為了組織利益循內部的管道向組織發聲，但此項選擇需組織成. al. er. io. 員具備一定的能力或是資源，能夠讓組織重視其意見，否則抗議將伴隨一定的. v. n. 風險，因此弊端揭發人需要有極大的勇氣與高度公益意識才能克服障礙，將弊端加以揭露。. Ch. engchi. i n U. 綜上所述，筆者對弊端揭發的界定為組織在職或離職的成員，在其權責範圍外，對組織內不法、不當甚至不道德的情事，以組織內部管道或外部途徑予以揭發的行動。. 第三節弊端揭發過程中的相關因素在 Miceli & Near(1992：48)對弊端揭發的研究中認為，在組織成員經由組織內部的管道反應之後，其反應最終未獲解決，因而在揭發弊端與否上有幾種重 12.

(23) 要的要素(見表 1)存在弊端揭發的過程中，以下茲分別探討其相關理論及實質內容：一、個人特質此一項特質可以幫助預測當組織成員發現弊端(wrongdoing)，是否會加以揭發的判斷要素，而這樣要素的內涵，可由個人的道德良知、激勵等理論來建構，而何種人較有可能會揭發弊端？從義務論的角度而言，社會中存在人們願意遵守的道德原則，當正義感與其他欲望發生衝突時，理性主體（rational subject）能夠有足夠理由支持前者凌駕後者，讓正義感可以脫. 政治大. 穎而出，此一情形為「正義感的優先性」(周保松，2009：168-169)。. 立. 而根據Miceli & Near的研究指出，具有低度模糊容忍度、獨立作業、高. ‧ 國. 學. 度道德感、自信及自尊、自我掌握、以及個人責任人格特質的人，較傾向. ‧. 弊端揭發(Miceli & Near，1992:100-115)。. sit. y. Nat. 另外，Maslow(1954：46)在其晚年修正的需要層級理論中，提出第六層. al. er. io. 需求，即超越自我的靈性需求(Meta Motivation)(吳瓊恩，2008：504)，也就. v. n. 是追尋「存在價值」的滿足，如真、善、美，而這樣高層次的需求，將會. Ch. engchi. i n U. 導引組織成員在發現組織不法、不當時揭露弊端。最後一項特質為組織承諾，即組織成員會判斷其對於組織認同及投入之態度傾向的相對強度，其具有三個特徵：深信並接受組織目標、願意投注高度努力以及強烈希望維持組織中身分(丁虹、司徒達賢、吳靜吉，1988： 181)。因此，組織承諾感與工作滿足感將影響弊端揭發的意願，甚至影響弊端揭發的成功與否(Miceli & Near，1992:192)。二、情境因素在此一因素中可以分為兩個層面，首先，在於弊端發生的案件內容， 13.

(24) 在此面向中包含了弊端的本質與證據的可信度，在弊端的本質中所關注的焦點為，弊端的種類是否與前述個人特質中的倫理道德相衝突，組織成員將以此兩者的相互權衡並審酌證據的可信度來影響是否揭發弊端。另外一個層面，則是討論藉由組織公民行為理論與程序公平的關係，藉以探究組織中的溝通報告管道及弊端揭發人與旁觀者數量，對組織情境產生的影響。組織公民行為是指組織中正式的薪酬制度未承認，但有益於組織運作成效的行為，此種行為並非員工角色之必要行為，員工可自行取捨，據此一界定，弊端揭發即屬於組織公民行為的一種；程序公平則是指. 政治大正相關且與組織公民行為亦存在正相關(林淑姬等，1994：91)。所以在此層立薪資分配的過程的公正，而程序公平不但與前述個人特質中的組織承諾有. ‧ 國. 學. 面中，程序公平與否很有可能成為影響員工產生弊端揭發行為的因素。根據研究顯示(Miceli & Near，1992：194)弊端揭發人通常會先循組織. ‧. 內部管道來揭發弊端，而外部的管道則是最後的選擇，也是他們尋求保護. y. Nat. sit. 以避免組織報復的手段。而且以外部途徑揭發弊端則或多或少較內部途徑. n. al. er. io. 更為有效。但是因為外部的弊端揭發將對於組織造成巨大的傷害，所以在. i n U. v. 有些組織就產生了具有「少數權力」(power in numbers)的數個弊端揭發人. Ch. engchi. (Multiple whistle-blowers)，其作用在於找出組織中的弊端，以降低組織成員從外部揭發的可能。此外，弊端的揭發未必來自於揭弊者對於「誠實」面對公共利益的責任，亦即，其揭弊的真正原因並非來自於個人信念(good faith)的捍衛，而是別有用心(John Bowers 等，2012：58-59)，例如，揭發弊端可以取得對於該弊端事實嚴重影響了自己的利益，抑或是對於組織在該弊端上的處理方式極度不滿，畢竟弊端的揭發很難只單純來自於對於維護公共利益此一倫理因素所造成，常伴隨著許多非倫理的因素在其中。 14.

(25) 三、組織特性一個組織的組織文化形塑組織的特性，根據Schein的界定組織文化是組織成員所共同持有的深層基本假定與信念，而為組織對自我及其環境認為理所當然的基本方式，並在潛意識下運作(吳瓊恩，2008：402)。因此若組織成員是否共同具有揭發弊端的共同信念，即建構出是否有利於弊端揭發的組織文化。而弊端揭發可能會造成組織變革，所以組織成員必須要具備對變革的預期心理，並以此形塑為組織文化。若原有的組織文化模式因為時代或環境的變遷，而變得不合時宜，此時管理者可能基於環境的壓力，. 政治大符合環境需求(呂育誠，1998：75)。立. 或是發自內心的自覺，從而推動制度上或管理上的變動(組織變革) ，使其. ‧ 國. 學. 再者，組織若為韋伯式的科層組織(Bureaucracy)結構因為層級節制，強調組織成員必須遵循上級的權威，造成下級屬員即使發現上層人員的違法. ‧. 或不當情事，亦使該成員必須屈服於上級的權威而不敢違抗，如此一來也. y. Nat. sit. 降低了揭發弊端的可能，因此在公部門中的機械式組織結構，會較不利於. n. al. er. io. 弊端揭發的產生，例如我國公務員服務法 7中就有對於公務員服從長官命令. i n U. v. 的義務，雖然在公務人員保障法 8中有做出對於犯罪行為得以不用服從，但. Ch. engchi. 其他未違反刑事法律的不當情事，當長官以書面下達時依然必須遵守，因此我國公務人員在法律上也受到服從義務的限制。最後，溝通亦是組織運作重要的因素之一，誠如H.A. Simon(1976)所言： 7. 第 2 條「長官就其監督範圍以內所發命令，屬官有服從之義務。但屬官對於長官所發命令，. 如有意見，得隨時陳述。」 8. 第 17 條「公務人員對於長官監督範圍內所發之命令有服從義務，如認為該命令違法，應. 負報告之義務；該管長官如認其命令並未違法，而以書面下達時，公務人員即應服從；其因此所生之責任，由該長官負之。但其命令有違反刑事法律者，公務人員無服從之義務。前項情形，該管長官非以書面下達命令者，公務人員得請求其以書面為之，該管長官拒絕時，視為撤回其命令。」 15.

(26) 「無溝通即無組織。」(吳瓊恩，2008：477)，若是組織內的溝通系統運作良好，組織成員得以將其所發現的問題完整反映給有權解決者，則即使組織成員發現弊端，即能夠立即循「體制內」的溝通管道予以解決，如此不但較「體制外」的管道迅速而有效率，並且對組織造成的傷害也較小。四、權力關係在弊端揭發過程中的參與者，其相互間的權力關係決定了弊端揭發的效果，而參與者可以分類為：弊端揭發人、組織中的主導聯盟、弊端揭發資訊的接收者以及被指認為弊端的始作俑者。在這之中 Miceli & Near 將影. 政治大. 響弊端揭發過程的權力分為三個面向：. 立. 第一種是從資源依賴理論探討，資源依賴理論是指組織必須取得「生. ‧ 國. 學. 存」的資源，以應付外部環境的不確定性。而依賴的相反即是權力，權力. ‧. 即是建立在依賴關係之上(林文鼎、王俊如，2006：63)。依此理論之界定，. io. al. er. 例及始作俑者，甚至因為組織依賴此類控訴訊息。. sit. y. Nat. 若是希望弊端揭發產生效果，組織必須依賴弊端揭發人或是不依賴弊端案. v. n. 第二種則是從弊端揭發人的少數者影響力來探討，少數的影響. Ch. engchi. i n U. （minority influence）是指個人或團體的少數，可以影響多數人的行為或信念，而關鍵就在於表達持續一致、不動搖的意見。(陳皎眉等人，2002： 284-285)，所以，若是弊端揭發人因為其在組織中的地位、教育程度、薪資水平等條件，將足以具有影響其他人的說服能力，這樣會導致其他人對於弊端揭發的可信程度大幅提升，進而使弊端揭發產生效果。最後一種則是價值的一致性，這是指弊端揭發人的個人信念價值是否與組織中的主導者相似，亦即高層管理者也認為該弊端違犯其價值信念，並願意藉由其影響力來終結弊端。 16.

(27) 以上數種權力將在各個參與者之間交互影響，彼此間權力的大小都是相對性的，所以必須將各個要素共同納入參考。表 1 弊端揭發要素表. 分析層次. 內涵. 個人特質. 道德、上層需求、組織承諾感. 情境因素. 組織公民行為、程序公平、非倫理因素. 組織特性. ‧ 國. io. sit. y. ‧. 資料來源：Miceli & Near(1992：49). Nat. 五、小結. 資源依賴、少數影響、價值一致性. 學. 權力關係. 立. 治政組織文化、組織變革大. n. al. er. 在弊端揭發的過程中，各項變數之間的關係是相互作用的，並且組織. Ch. i n U. v. 對於弊端揭發的回覆未必會持續，端視回應者是誰？在各項變數交互關係. engchi. 中的角色為何？而在弊端揭發後，所可能產生的結果可能分別為：解決弊端、弊端揭發者遭報復與弊端揭發人遭受報復而又採取了其他行動例如前述的 Hirschman（1970）所提出來的 EVL 模式，有離開(exit)、抗議(voice) 與忠誠(loyalty)等三種行為可能。. 第四節弊端揭發之風險與效益弊端揭發可能會產生短期以及長期的影響，而在短期影響方面，Miceli & Near 認為在揭發弊端之後，可能對組織或是弊端揭發人產生不同的風險與效益， 17.

(28) 以下分別探討之：一、揭弊行為對組織之風險 (一) 組織關係緊張弊端揭發若無良好的組織文化為基礎，對揭弊行為的認知錯誤，則可能造成水平關係與垂直關係的不信任。揭弊行為在組織同僚間可能是形成相互猜忌與不信任的導火線，瀰漫著緊張氛圍，一方面謹言慎行，深怕一舉一動被周遭「抓耙子」爆料，使得工作作為處處受限，不能勇於任事；. 政治大氛圍不僅阻礙組織信任之發展，更影響工作情緒與工作效率，影響組織正立另外一方面又高度留意對方之言行。這種過當的相互制約組織成員的組織. 常運作。在長官與部屬之間，若揭弊行為得不到長官的支持與認同，那麼. ‧ 國. 學. 揭弊者將被視為組織麻煩的製造者與破壞者，將使長官與部屬間關係更加. ‧. 惡化（黃宏森，2005：53）。. sit. y. Nat. (二) 組織形象破滅. n. al. er. io. 揭弊行為若循外部管道，特別是被擁有強勢傳播能力的大眾媒體所揭. i n U. v. 露，對組織傷害甚鉅，消息快速且普遍地散播出去，使組織多年經營的組. Ch. engchi. 織形象與社會信任一夕間毀於一旦。尤其媒體在未釐清事實真相，辨別真偽之前就將弊端事項對外揭露，雖然可以靠事後的調查反駁不實指控，還原事實真相，然而確已經對組織形象與信譽造成不可回復之損害（Miethe， 1999：86-88）。 (三) 績效不佳員工之保護傘在具有弊端揭發法制的國家，則會面臨一項難題，即弊端揭發人保護制度成為績效不佳員工的擋箭牌、避風港（楊戊龍，2006：113）。弊端揭發人保護制度之立法目的即在保護揭弊者，制度上常會伴隨著保障揭弊者 18.

(29) 工作職位的設計，因此只要績效不佳者想辦法揭發組織弊端，便可受到法律保護，這時組織即使欲以績效不佳之理由，也無法將其解職。面對弊端揭發機制被濫用之可能，英國立法上要求成員揭發有一要件配合，即員工揭弊行為必須是「善意地」(in good faith)。所謂「善意地」揭發，善意 (good faith)並非等同於誠實(honesty)，決定員工是否善意地揭發，還要考量員工的隱晦動機(ulterior motive)，即基於公共利益以外之動機，如為個人對抗、追求個人業務或雇傭利益等；若隱晦動機具有支配性，則不受保護。證明揭發員工是否為「善意地揭發」的責任在於雇主，而且必須. 政治大. 是具體指證（程挽華、楊戊龍，2010：146-147）。. 立. 揭弊行為對組織之效益. 學. ‧ 國. 二、. (一) 彌補組織監督機制之不足. ‧. 學理上將監督機制依照是否為組織所為而分成內控與外控機制。外控. sit. y. Nat. 機制主要指的是立法機關、監察機關、大眾傳播媒體、公民監督等方式，. al. er. io. 然而由於公部門之弊端事項具備隱匿性，往往使得外控機制不能扮演事前. v. n. 監督的積極角色，而成為事後的被動處理角色，為其不足之處。而內控為. Ch. engchi. i n U. 組織內部之監督機制，在我國主要為行政控制與政風單位。公部門弊端事項本質具有之忌諱性與擴散性而使行政控制無法有效發揮；學者顧慕晴（2009：143-145）則認為我國政風機關存在獨立性不足、雙重二元權威、業務權限與工作資源受限、倫理困境等問題，無法有效發揮既有職能。必須要說明的是，弊端揭發人雖然屬於監督機制之一環，但監督功能畢竟並非其職責之所在，賦予弊端揭發人過多的監督功能期待會混淆本身職責與監督職責之界限，變成本末倒置。因此正確的根本想法是，仍然以內部正式監督機制為主要機制，弊端揭發人為輔助角色，用以填補現有監 19.

(30) 督機制之空缺。 (二) 組織效率之提升弊端事項反映著行政資源閒置，無法有效運用而達成行政任務；或是行政資源無效率運用，形成過多不必要浪費；更可能是最嚴重的公共資源遭到剽竊，悖離原有行政目的。因此，弊端之揭發能夠矯正上述情況，避免行政空轉或公共資源不當使用，從而提升組織效率。此外，揭弊行為之存在對從事不法、不正當行為、潛在想從事不法情事的員工具有警告與嚇阻作用，可以有效減少組織防腐現象，間接提高組織運作效率。 (三) 維持組織形象. 政治大. 立. ‧ 國. 學. 弊端揭發人若循外部管道揭露弊端，當事件曝光對社會公開，視弊端事項性質之不同而引起程度不一的社會騷動，雖然這種社會關注與輿論壓. ‧. 力可促使組織加以處理改革以回應社會期待，為重要的改革動力來源之一，. sit. y. Nat. 但在現實上常造成不必要的社會成本耗損，嚴重者更傷害組織在社會中的. al. er. io. 評價，引起人民對於政府組織之不信任。因此若能循內部揭露管道揭弊，. v. n. 使組織得以做出即時處置，讓弊端消彌於無形，不僅使組織形象獲得維護，. Ch. engchi. i n U. 更能捍衛公益（蕭武桐、黃聖仁，2007：75）。但這種說法要能夠成立，必須要有兩個要件配合，第一是內部揭露管道是存在的，第二是組織真心並積極的有效回應處理，而非將弊端加以掩蓋壓抑。學者 Miceli & Near 研究發現：組織的善意回應與矯正弊案的決心，鼓勵揭弊者挺身揭發(Miceli & Near, 1984, 1992)。三、弊端揭發人所獲得之效益 (一) 專業倫理維護，獲得心理上之精神滿足若將弊端揭發視為倫理衝突困境下的抉擇，則弊端揭發者面臨各種價 20.

(31) 值衝突交戰，內心充滿煎熬；若將弊端揭發定位為一種倫理職責，是身為文官之職責 (duty)，是政府對人民負責的一種方式之一，則弊端揭發可以維護專業倫理，捍衛公益而獲得心理上極大的滿足。這種將弊端揭發由倫理困境轉向倫理職責層次的趨勢，可以從理論上與實務上找到支持論點。如美國在 1980 年通過政府服務倫理典則 (Code of Ethics for Government Service)，明文規定：「政府公務人員對於最高道德原則的忠誠，優先於對個人、政黨及服務部門之忠誠」，所謂最高道德原則概念即為公共利益的追求（黃宏森，2007：30）。. 政治大要注意公共利益，公共利益是文官決策時的最高理念。黑堡學者認為文官立. 1980 年代，黑堡觀點學者指出行政人員除了要表達出機關觀點外，更. ‧ 國. 學. 應該扮演執行與捍衛憲法的角色、人民受託者的角色、賢明的少數角色（余致力，2000：12-13）。這三種角色，即為弊端揭發者之角色指引，為公益挺. ‧. 身而出，以道德良知對抗組織之不法情事。新公共行政的學者哈蒙亦認為. sit. y. Nat. 當個人責任、專業責任與組織責任相衝突時，本於良知之個人責任在規範. al. n. (二) 金錢獎勵. er. io. 上居於優先位置（關中，2010：12）。. Ch. engchi. i n U. v. 若以激勵理論來觀察揭弊行為，那麼金錢給付是最直接的激勵誘因。在我國實務上，獎勵保護檢舉貪汙瀆職辦法便是基於此種立場而有給予揭弊者獎金之相關規定，規定在同法第三條「檢舉人於貪污瀆職之罪未發覺前，向有偵查權機關或政風機構檢舉，經法院判決有罪者，給與獎金。前項獎金，依附表之標準發給之。」獎金標準請參見表 2 檢舉獎金給獎標準表。. 21.

(32) 表 2 檢舉獎金給獎標準表. 法院判決情形. 給獎金額. 十五年以上有期徒刑、無期徒刑、新臺幣六百七十萬元以上至一千萬元死刑. 十年以上未滿十五年有期徒刑. 新臺幣四百萬元以上至六百七十萬元未滿. 七年以上未滿十年有期徒刑. 新臺幣二百八十萬元以上至四百萬元未滿. 立. 學. ‧ 國. 五年以上未滿七年有期徒刑. 政治大新臺幣二百萬元以上至二百八十萬元未滿新臺幣一百四十萬元以上至二百萬元未滿. 一年以上未滿三年有期徒刑. 新臺幣八十萬元以上至一百四十萬元未滿. Nat. 新臺幣三十萬元以上至八十萬元未滿. er. io. 未滿一年有期徒刑、拘役、罰金. sit. y. ‧. 三年以上未滿五年有期徒刑. al. n. v i n Ch 資料來源：獎勵保護檢舉貪汙瀆職辦法第三條第二項附表貪污案件檢舉獎金給獎標準 engchi U 四、弊端揭發人所面臨之風險 (一) 組織報復根據 O’Day 的研究指出(1972:373-386；轉引自胡至沛、于繼安，2010： 38) ，組織報復模式通常循以下步驟( 1 )讓申訴無效( nullification of complaint ) ( 2 )孤立(isolation) (3 )中傷( defamation ) ( 4 )驅逐( expulsion )，在私部門中，孤立與驅逐是兩項常見的報復手段，但是因為驅逐即是解僱員. 22.

(33) 工，必須發給員工資遣費 9，而公司又不願意發放資遣費時，孤立就成為報復員工的方法，通常會將弊端揭發人分派到不重要的職位使其在工作上無所事事，藉此打擊其自尊心，逼其自動辭職，如此公司即不需負擔資遣費。而在公部門方面，黃宏森（2005：51-52）認為組織報復的具體展現，依程度分別有調整工作、考績評定、降級、免職、其他工作黑名單、個人與家人生命遭受威脅。工作調整與考績評定是最輕微手段，通常為初步警告之手段，但由於工作調整與考績評定實屬平常，且對於員工權益影響相對較小，在判別是否真的為組織報復行為舉證上其實較為困難。相較之下，降. 政治大經濟收入來源，打擊其社會地位與個人自信心。立. 級就是較具體明顯的報復手段。至於免職則對個人影響甚大，等同斷絕其. ‧ 國. 學. 列入工作黑名單則是公部門獨有的職業流動差異所導致，私部門跳槽是司空見慣，但在強調穩定與終身僱傭的公部門，工作環境變化不大，而. ‧. 且公部門內的機關或職位調遷，長官這方面的影響力大，可以增加員工轉. sit. y. Nat. 換跑道或找到新的工作機會的困難度，但是私部門最常用的手段則是。另. al. er. io. 外，公部門在組織性質方面較私部門強調層級節制與組織忠誠，兩者相較，. v. n. 公部門揭弊成本比私部門要高出許多。對揭弊者個人與家人生命威脅為組. Ch. engchi. i n U. 織報復極端手段，雖屬罕見，但若組織性質特殊或是阻礙組織利益重大時亦有可能發生。 (二) 人際關係緊張當弊端揭發者選擇對外界公開揭露，其身分自然曝光，失去隱私權，成為媒體注目焦點，並與家人、工作夥伴、長官與社會之間的關係或多或. 9. 我國勞動基準法第 17 條規定，雇主依前條終止勞動契約者，應依左列規定發給勞工資遣. 費：一、在同一雇主之事業單位繼續工作，每滿一年發給相當於一個月平均工資之資遣費。二、依前款計算之剩餘月數，或工作未滿一年者，以比例計給之。未滿一個月者以一個月計。 23.

(34) 少產生質變（黃宏森，2005：52-53）。面對家人之不諒解、工作夥伴之猜忌與疏離甚至排擠、長官的負面觀感、與社會輿論與注目壓力，將會導致揭弊人內心的巨大心理煎熬。因此有人建議揭弊者「除非你非常富有或準備退休，否則不要為之，因為它會使你身敗名裂」（楊戊龍，2006：114）。五、小結由此可知，影響組織成員揭發組織內弊端的因素十分複雜，如前所述的個人特質與情境變數所產生的風險與效益都是弊端揭發人所考慮的因素，而不單純是金錢誘因的吸引，從組織觀點來看，若有適當的配套措施配合，如內部揭. 政治大. 露管道之存在與組織積極之處理，則內部的弊端揭發應比外部弊端揭發還要更. 立. 好。有效的內部揭弊程序，在事前有助於組織進行風險管理，避免弊端揭露於. ‧ 國. 學. 外對組織信譽產生莫大傷害；同時由於組織對於揭弊行為是善意的，建議知悉弊端的員工主動揭發，對於想從事不法情事的員工具有抑制作用。在處理弊端. ‧. 時，由於組織已經有建立一套處理弊端的機制，增進組織處理弊端之適當性；. y. Nat. sit. 縱然弊端事項此時對外公開，由於組織已經事先掌握，也處於較佳位置面對不. n. al. er. io. 利情況。但這種強調組織利益與忠誠的內部揭弊管道不能無限上綱，作為唯一. i n U. v. 的揭弊管道，因為若組織採取消極漠視弊端的態度，甚至掩蓋弊端的防守手段. Ch. engchi. 時，不僅弊端無法獲得矯正，揭弊者更會承受莫大風險。因此，外部揭弊的管道確有其存在之價值與正當性。就個人層次觀點而言，可以從消極的消除揭弊成本與積極增加揭弊利益來論述。消極的消除揭弊成本無疑是促使其為揭弊行為的必要制度設計，或可稱之為基礎的、根本的設計，因為若無此項機制保護，那麼揭弊行為所衍生出來的個人風險，原則上是高於揭弊行為所帶來的利益。為了避免揭弊者之人際社會關係變質與組織報復侵害，對於個人之保護應該至少要有身分保密與反報復兩大主要層面。就積極增加揭弊利益而言，是否獲得心靈上滿足而從事揭弊行 24.

(35) 為會因個體人格特質不同而異 10，無法從法制上獲得控制。但是提供物質之經濟利益則是可以人為控制，若提供足夠額度獎金作為激勵誘因，亦可提高揭弊行為所帶來之利益。因此完整的揭弊機制，以組織層次來說，在揭弊程序上主要應以內部揭弊管道為主要管道，輔以外部揭弊管道作為必要的安全閥；在個人層次，則應同時兼顧消極面的保護機制與積極面的獎金提供。. 第五節我國保護揭弊者之法令現況與缺陷. 政治大職辦法、證人保護法、公務人員保障法、檢舉違反衛生管理法規案件獎勵辦立目前我國關於保護揭弊者之法令，主要有貪污治罪條例、獎勵保護檢舉貪汙瀆. ‧ 國. 學. 法，如表 3。. 表 3 我國保護揭弊者之相關法令簡介. a宣示應對揭弊者予以獎勵及保護。 iv l C n hengchi U. n. (57 年 7 月 15 日制定). er. sit. 相關法條重點. y. ‧. io. 貪污治罪條例. Nat. 法案名稱. (105 年 6 月 22 日修正). 獎勵保護檢舉貪汙瀆職. 就檢舉獎金方面:規定檢舉獎金之依據、標準、適用. 辦法. 事項、額度、分配、給予時間、獎金的申請程序。. (68 年 12 月 3 日制定). 就保障揭弊者方面: 規定對揭弊者個人資料之保密與保障揭弊者安全之宣示。. 10. 參前述影響弊端揭發過程的個人特質相關因素。 25.

(36) (105 年 3 月 16 日修正). 證人保護法. 若揭發事項涉及證人保護法所規定之刑事案件而願意出面作證，則可援引本法申請保護，該法主要在保. (89 年 2 月 9 日制定). 障證人與其有密切利害關係人之生命、身體、自由、 (105 年 4 月 13 日修正). 公務人員保障法. ‧ 國. 治政保障公務員之身分、官等、俸給、工作條件、管理措大立施等，並對於前揭所保護項目，提供公務員複審、再學. (85 年 10 月 16 日制定). 財產與生活照料。. 複審、申訴、再申訴等權利救濟管道。. (104 年 12 月 23 日修正). ‧. 管理法規案件獎勵辦. 事項、額度、分配、獎金的申請程序，以及各縣市提. (105 年 6 月 27 日修正). 機關內部不法資訊揭. (行政院審議中). sit. a供獎金的來源補助。 iv l C n hengchi U 就保障揭弊者方面:受理機關對揭弊者資訊的保密以. n. (93 年 5 月 31 日訂定). 露者保護法草案. er. io. 法. y. 就檢舉獎金方面: 規定檢舉獎金之依據、標準、適用. Nat. 臺北市檢舉違反衛生. 及警察機關於必要時之保護。. 規定揭弊的程序、範圍以及定義等。對揭弊者的保護方面：成立專責機關、人身安全、身分資訊以及隱私。就檢舉獎金方面:規定檢舉獎金之依據、標準、額度、. 26.

(37) 分配、給予時間、獎金的申請程序。另外，也規定了公務員的保密義務與洩密者的處罰。. 資料來源：作者繪製. 一、貪污治罪條例. 政治大. 貪污治罪條例第十八條第一項規定「貪污瀆職案件之檢舉人應予獎勵及保. 立. 關訂定法規命令之法源依據，並未有具體的內容規定。. 學. ‧ 國. 護；其辦法由行政院定之。」此條文基本上僅為一條宣示性規定，做為行政機. ‧. 二、獎勵保護檢舉貪汙瀆職辦法. sit. y. Nat. 獎勵保護檢舉貪汙瀆職辦法依據貪污治罪條例第十八條第一項規定訂定之，. n. al. er. io. 第二、三、五、六、七、八 11分別規定了檢舉獎金之依據、標準、適用事項、. Ch. i n U. v. 第 2 條「公務員執行職務知有貪污瀆職嫌疑而自行或交由他人告發者，除法令另有規定外，不給與檢舉獎金（以下簡稱獎金）。」第 3 條「檢舉人於貪污瀆職之罪未發覺前，向有偵查權機關或政風機構檢舉，經法院判決有罪者，給與獎金。前項獎金，依附表之標準發給之。」第 5 條「因檢舉同一貪污瀆職案件而查獲之犯罪人數逾五人時，增給二分之一獎金。最高以新臺幣一千萬元為限。前項所稱同一貪污瀆職案件，包括一人或數人共犯一罪、數罪或裁判上一罪之情形。」第 6 條「數人共同檢舉他人貪污瀆職案件而應給獎金者，平均分配之。數人檢舉同一貪污瀆職案件提供具體事證，無從分別其先後者，亦同。數人先後檢舉同一貪污瀆職案件者，獎金給與最先提供具體事證之檢舉人。但其餘檢舉人提供之事證，對於破案有直接重要幫助者，得酌情給獎，由第八條第二項之審核委員會決定其獎金分配方法。」第 7 條「檢舉貪污瀆職案件，經法院依第四條各款所列之罪判決有罪者，給與獎金三分之一，經法院有罪判決確定後，給與其餘獎金。但犯罪行為人自首，並檢舉他人共犯貪污瀆職之罪者，不給與獎金。檢舉他人犯貪污瀆職之罪，經查明其為共犯者，亦同。檢舉人死亡者，由其繼承人依民法相關規定具領。給與之獎金，除有第十一條規定情形外，不予追回。」第 8 條「受理檢舉機關應不待檢舉人之請求，依檢察官起訴書、法院判決書及有關檢舉資料，送法務部審核後發給獎金。檢舉人亦得於法院有罪判決確定後，向受理檢舉機關提出申請。法務部得召集最高法院檢察署、法務部廉政署、法務部調查局、法務部檢察司代表組成審核委員會，審核獎金發放事宜。必要時得邀請受理檢舉機關之承辦人員到場說明」 27 11. engchi.

(38) 額度、分配、給予時間、獎金的申請程序。第十與十二條 12則分別規定了對揭弊者個人資料之保密與保障揭弊者安全之宣示。針對檢舉獎金方面，學者顧慕晴（2009：149-150）認為有三個層次問題要處理。首先檢舉獎金是否真為促使揭弊的激勵因子，其次是現有的檢舉獎金額度的誘因強度如何，最後則是檢舉獎金領取程序的技術問題。檢舉獎金是否真為促使揭弊的激勵因子，曾國光（2002）曾針對 18 位受訪者做深度訪談，其中有 12 位(佔 66%)認為檢舉獎金有正面積極幫助，有 4 位(佔 22%)認為幫助有限或無幫助，有 2 位表示無意見。而胡至沛、于繼安（2010：. 政治大. 47）在針對 10 位利害關係人做深度訪談，歸納發現檢舉獎金效果是因人而異，. 立. 但對於公務員來說，由於具有永業制度保障，收入來源穩定，因此檢舉獎金並. ‧ 國. 學. 非決定是否揭弊之關鍵性因素，但是檢舉獎金制度必須存在，做為一種象徵性的標竿。. ‧. y. Nat. 另外就檢舉獎金額度，曾國光研究中發現深度訪談受訪者一致認為獎金偏. er. io. sit. 低，與揭弊者所承擔風險不成比例。胡至沛、于繼安(2010：47)之實證研究亦指出除了最高獎金一千萬確實具有吸引力外，其他中低額度獎金其實是偏低的。. al. n. v i n 由於目前大多數的案件是集中在於中低額度獎金，因此額度提升焦點應該聚焦 Ch engchi U 於中低額度獎金。. 最後檢舉獎金領取之技術問題，曾國光(2002)與胡至沛、于繼安(2010)等人之研究受訪對象均認為目前檢舉獎金領取程序複雜、取得時程過長，幾乎足以抹煞抵銷檢舉獎金所產生之誘因效果。就保障揭弊者方面規定，本法第十條也僅有規定揭弊者之相關資料應該另第 10 條「受理檢舉機關，對於前條第一項第一款之資料及檢舉書、筆錄或其他有關資料，應予保密，另行保存，不附於偵查案卷內。但法院為釐清案情或審核檢舉獎金有必要者，得調閱之。無故洩漏者，應依刑法或其他法令處罰之。」第 12 條「檢舉人之安全，應予保護，對檢舉人威脅、恐嚇或其他不法行為者，應依法嚴懲。」 28 12.

(39) 予保存，如有洩露情事，應依刑法或其他法規處罰。同法第十二條，更僅有宣示要保護揭弊者之安全，至於是「誰」來保護、「如何」保護等關鍵性問題，付之闕如。三、證人保護法證人保護法主要在於保障刑事案件及檢肅流氓案件之證人，使其勇於出面作證，以利犯罪之偵查、審判，或流氓之認定、審理，並維護被告或被移送人之權益。弊端揭發者若揭發事項涉及證人保護法所規定之刑事案件而願意出面作證 13，則可援引本法申請保護；若非屬刑事案件且不願出面作證，則無本法. 政治大. 之適用。該法主要在保障證人與其有密切利害關係人之生命、身體、自由、財. 立. 產與生活照料，是我國弊端揭發人法制中對於證人之身分保密與人身安全規定. ‧ 國. 學. 較為慎重之規定。但是該法對於組織報復行為如降級、調職、免職則無相關規定，且當揭弊者因揭弊而失去工作時，雖然可以依法獲得暫時性的生命、身體、. ‧. 自由、財產之安全保護與生活照料，但是這些保護為權宜性的措施，並非長久. y. Nat. n. al. er. io. 四、公務人員保障法. sit. 之計（黃宏森，2007：173）。. Ch. engchi. i n U. v. 本法主要在保障公務員之身分、官等、俸給、工作條件、管理措施等，並對於前揭所保護項目，提供公務員復審、行政訴訟、申訴、再申訴等權利救濟管道。我國實務上認為公務人員保障法之保障內容已經具備部分弊端揭發保護制度，因此是否增訂弊端揭發人之相關制度傾向否定態度。立法院審查考試院預算時，曾決議請考試院就有無擬定揭弊者保護法之計畫，提出答覆。但考試院回應表示：「美國為保護揭發弊端之公務人員不致因合法揭露濫用職權情事而遭到報復，訂有弊端揭發人保護法，至於我國是否應仿效美國單獨制定揭弊者保護法，目前在相關法制部分，公務人員保障法第 6 條第 1 項規定各機關不 13. 參照證人保護法第二條之規定。 29.

(40) 得因公務人員依本法提起救濟而予不利之行政處分、不合理之管理措施、或有關工作條件之處置，已包含相關保障意旨。考試院公務人員保障暨培訓委員會於受理公務人員復審、再復審申訴案時，均能就公務人員所受人事措施是否違反現行人事法規審慎處理，對於勇於揭發弊端的公務人員能夠發揮保護功能。考試院考量美國弊端揭發人保護法為美國公務倫理法制之一環，有獨立的特別檢察官主其事，我國相關揭弊或檢舉人保護法制及公務人員倫理法律並無統一規定，分屬各機關權責，兩國人事制度及國情有別，是以，弊端揭發人保護法在我國有無單獨立法之必要，似宜從長計議」（楊戊龍，2008：6）。. 政治大揭弊保護制度之目的在於鼓勵揭弊，保障揭弊公務員(包含工作權與身分保密)，立就立法目的而言，公務人員保障法之主旨在於保障公務人員之工作權，而. ‧ 國. 學. 進而促進公益。就立法欲產生的保護結果來看，公務人員保障法之權利救濟基本上是屬於事後救濟途徑，對於組織報復無法事先預防或防制，而且透過公務. ‧. 員個人一己之力來對抗管理者；但弊端揭端制度則是透過國家幫助，在事前就. sit. y. Nat. 積極設下防護網，使揭弊公務員避免不必要侵害，保障的程度上有所差異，不. n. al. er. io. 能混為一談，更不能相互取代。五、檢舉違反衛生管理法規案件獎勵辦法. Ch. engchi. i n U. v. 在歷經食安問題層出不窮，造成人民重大健康危害之後，衛福部始修訂此辦法，令各縣市政府依據裁罰的金額為基準，以不低於罰款金額之百分之二十來發給獎金，除此之外並訂定「窩裡反」條款，若是公司內部員工或是曾為被檢舉人受雇員工檢舉違反衛生管理法規的情事，則除前述之獎勵外，依據貢獻程度另外核發獎金。雖然在其中亦規定警察機關對於弊端揭發人的保護條款，但始終未詳細說明何時應保護、保護之程度、並在何時停止保護等相關程序，也缺乏長久性的規劃。六、機關內部不法資訊揭露者保護法草案 30.