各國法制參考

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

31

法務 部為 了提 升對 於揭 露 者的 保 護而制 定了本法， 但現今 仍停滯在 行 政 院審 議中，尚 未 送 交立法 院 審議，本 法 直接對於政府機關的貪污及重大 行政違失等不法資訊揭露者之保護立法，其中對於保護的申請程序、保護的範 圍以及保護不當之救濟更為詳細，除了提供獎金給與揭弊者做為誘因外，並提 供減免揭弊者的責任作為提升參與者揭弊意願的方法，且規範了洩密者的責任 與處罰，雖然內容上較過去的法律都更為確實，但卻主要針對的事項，是政府 機關的不法案件，但是有關企業危害公共利益的情形卻未包含其中，且雖然有 規定警察機關作為人身安全保護的執行，但內容、時間、程度都未盡詳實，且 當警察機關人力分配不足時又該如何提供幫助等，都是需要再考慮的課題。

七、小結

綜上所述，我國的弊端揭發制度法規分散、無專責機關負責、事權不集中，

就積極誘因來看顯然僅有獎勵保護檢舉貪汙瀆職辦法與檢舉違反衛生管理相關 法規獎勵辦法有提供獎金，但給予事項範圍僅限於檢舉貪污事項與違反衛生管 理的事項，且有額度與程序的技術問題待解決；就消極安全保障而言，則現有 法律保障不論是在身分保密部分或是反報復的救濟制度顯然均不夠周全，引發 弊端揭發人之安全疑慮之問題，造成員工對於揭發弊端裹足不前的可能。

第六節 各國法制參考

以世界各國與世界組織的潮流看來，設立弊端揭發人之專屬保護法律已成為 趨勢，參照美國、英國、紐西蘭與國際透明組織所提出的立法建議，制定相關 法律可從弊端事項的類型、揭發程序、保護機制、獎勵機制等方面來進行規劃，

雖然我國法務部廉政署所擬具的「機關內部不法資訊揭露者保護法草案」仍維 持僅規範公部門的相關揭弊作為，但是近來立法院對於民間公益揭弊的相關法 律草案上的提案上，亦對各國針對公司外部與內部控制的相關立法有所參考。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

32

一、弊端事項的類型

不法情事各國立法有所差異，美國是指「違反法令、管理不當

（mismanagement）、嚴重浪費公帑（gross waste of funds）、濫權或對公眾健康或 安全有重大具體的危險」。英國則是指工作者合理相信所揭發之資訊，涉及(1) 犯罪；(2)違反法定義務；(3)司法不公(miscarriage ofjustice)；(4)危及公共健康或 安全；(5)危及環境；或(6)蓄意隱藏上述不法情事等已發生、現在發生、或將來 可能發生的不法情事，不管這些不法情事是否發生在英國國內，或是否違反英 國法律；但工作者不能以違法方式為之，例如違反「機密保護法」(OfficialSecrets Act)或其他保密規定者，將會失去保護。紐西蘭則是包括：(1)非法、貪污、違 規運用公共經費或資源；(2)對公共健康、安全或環境構成嚴重風險的作為、不 作為，或行為作法（course of conduct）；(3)對法律維護（包括犯罪行為的預防、

調查、偵查、及公平審判）構成嚴重風險的作為、不作為，或行為作法；(4)構 成犯罪的作為、不作為，或行為作法；(5)公部門組織員工（簡稱公務員）濫權

（oppressive）、不當歧視、嚴重過失，或嚴重管理不當的作為、不作為，或行為 作法(程挽華、楊戊龍 2010a：145)。

歸納各國立法例，犯罪、違法、貪汙、危及公共健康與環境等公益議題是 共同的揭弊範圍，另外可依我國之國情與行政系絡，斟酌考量將歧視、性騷擾 等納入規範事項。

二、揭發程序

揭發程序必須要明確規範在符合何種「揭發要件」，得向「誰」揭發。英國 依揭弊要件與揭弊受理對象之不同，區分為內部揭發、管制揭發、向外/公開揭 發三個層次，立法精細，規範周全，可做為我國揭弊程序之參考。

表 4 英國公益揭發法所建構的三層揭露層次

揭弊受理對象 揭弊要件

‧

「合理相信」(reasonable believe)有不法情事及

「善意地」(in good faith)為揭發。

條件除具備「善意地」(in good faith)--外，還要 合理相信不法情事的管控為該指定人員的職 責，且揭發的資訊或指控內容要大體為真 (substantially true)，

第三層次

資料來源：程挽華、楊戊龍(2010a：146-147)，筆者自製。

為了在社會公益與組織利益當中求取平衡，避免政府與社會之間無謂成本的

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

34

損耗，我國未來可參照英國立法例，依揭弊要件與揭弊受理對象之不同，區分 為若干層次的揭發途徑。初階揭露管道以內部揭露為主，此時揭弊的構成要件 應盡量寬鬆，鼓勵出於公益動機之揭發；但當內部處理機制無法有效調查與回 應，開始出現失靈時，在社會公益應大於組織利益的思考下，允許轉向外部揭 露管道誠屬正當。又為避免外部揭露管道被惡意濫用，對組織造成過度傷害，

因此轉向外部揭露管道的構成要件規範應較為嚴苛，弊端揭發人應在特定情況 下，掌握一定的證據力之下才能循外部管道，對大眾來公開揭露。

三、保護機制

學者程挽華、楊戊龍(2010a：153)指出保護揭弊，在制度上應考量三個層面，

分別是身分保密、民刑事追訴及紀律處分的豁免與反報復作為。

在身分保密方面，紐西蘭的揭弊保護法可資參考，其規定「依法定程序揭發 不法情事的員工身分，除非本人同意或是合理相信公布揭弊者身分，是讓弊端 獲得徹底調查、或為預防嚴重公共健康、安全或環境風險、或為實現自然正義 原則所必要外，應致力於揭弊員工身分之保密」(程挽華、楊戊龍 2010b：93)。

換句話說，除非有重大公益理由或是本人同意，否則原則上揭弊者之身分必須 予以保密，以維護其人身財產安全及其人際關係之正常運作與發展。

而紐西蘭與澳洲的揭弊者保護法令當中，均明確規範依法定程序揭發者，不 受民刑責任與行政責任，可減少揭弊者之揭弊的考量因素與複雜性(程挽華、楊 戊龍 2010a：154-155)。

反報復作為是保護弊端揭發人之核心制度，依照事前與事後角度可區分為前瞻 預防和救濟配套制度等兩大環結。事前的前瞻預防應包含：明文禁止機關對於 揭弊公務員的報復，包含人事行為；並增訂機關首長對揭弊者進行報復應受的 處罰與內容；教育宣導公務員有關弊端揭發人保護法中的權利與救濟途徑。事 後的救濟與配套制度則應該包含：設立專門保護之機關，而此種機關地位為獨 立；增加處理申訴案件時間限制；揭弊公務員得申請暫緩人事處分之執行；降

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

35

低因揭弊而遭報復之公務員的舉證責任；機關首長得對因揭弊而受報復公務員 的調職或重新指派工作為優先考量。

四、獎勵機制

由於公務員具永業保障，收入來源穩定，因此檢舉獎金並非決定是否揭弊之 關鍵性因素，但是獎金制度必須存在，做為一種象徵性的標竿，一方面彰顯政 府的決心與態度，另一方面給予揭弊者實質肯定，提高揭弊給個人所帶來利益。

至於獎勵額度之多寡，原則上只要母法作概括性的規定，實際額度交由行政機 關以行政命令做彈性調整，參酌薪資多寡、物價水準、民眾觀感、公務員意見、

各國經驗等等因素做綜合考量，設定獎勵標準。各獎勵級距間不宜相差懸殊，

除了在高層級距設立高額獎金做指標，更應該針對中低階獎金做調整，以符合 現實情境。最後領取獎勵程序雖然屬於技術上的問題，但高門檻或高時間成本 的程序設計仍足以抹煞獎勵誘因所帶來的激勵效果所關非細，因此領取程序應 以簡便、快速等原則來做考量。