比較縣市改制直轄市前、後村里長的角色及功能 ——以桃園市 L區為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學政治學系研究所碩士學位論文. 比較縣市改制直轄市前、後村里長的角色及功治. 政. 大. 能——以桃園市 L 區為例立. ‧ 國. 學. The Study of Changes in the Role and Function of Village. n. al. er. io. sit. Nat. of L District in Taoyuan City. y. ‧. Chiefs After Upgrading to Special Municipality：A Case Study. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：高永光博士研究生：黃皓群撰. 中華民國一零九年十月. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(2) 謝辭相較於撰寫論文，需要嚴謹的邏輯與架構，或許撰寫這篇謝辭才是最困難的，因為需要感謝的人太多，短短一頁的謝辭實在難以一一向那些曾幫助過我的人表達感謝之意。雖說如此，但從論文的撰寫到完成，首先要感謝那些幫助我從事研究的受訪者們，還必須感謝我的指導教授高永光老師，以及兩位口試委員林超琦老師與趙永茂老師。永光老師在論文的寫作上給我了許多發揮的空間，僅是適時提點幾句，謝謝老師對我的指教與信任。謝謝超琦老師給我機會擔任您的研究助. 政治大您對我的論文提出許多寶貴的建議，讓我能明白自己的不足之處以及從事學術立. 理，在擔任助理期間讓我學到許多從事研究的方法與處事之道。謝謝永茂老師. ‧ 國. 學. 研究應有的熱情與態度。. 在政大求學歷程中，那些曾經與我一起學習與共事的同學們，不只是在課. ‧. 業上幫助了我許多，也讓我體會到友情的可貴之處，謝謝在政大遇到的各位朋. sit. y. Nat. 友對我的幫助。再者，身為彰師大公育系的系友，也要謝謝兆隆老師對我的鼓. io. al. er. 勵以及在彰師大一起努力過的夥伴，讓我能順利考上研究所。此外，我還必須. iv n C hengchi U 棄並給予幫助。最後，謝謝我的父母讓我在學習的歷程當中，能給予許多支 n. 特別感謝在政大遇到的妳，我的伴侶沛瑜，在我碰到許多困難的時候都不離不. 持，讓我能一心一意的做自己想做的事情。當然，也謝謝那些曾經幫助我的親朋好友們。得之於人者太多，出之於己者太少，要感謝的人還有很多，恕我無法一一點到。我也不會忘記，能有今日的小小成就，都是取之於社會，期盼將來畢業後投入公職，不僅是做一個小螺絲來回饋社會，還望能運用自己所學對台灣社會有更大的貢獻。 2020 年 11 月書於桃園自宅. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(3) 摘要本文旨在探討當 2014 年桃園改制直轄市前、後，村（里）長的角色、功能之變化，研究聚焦在村（里）長行政性與政治性兩種角色、功能以及兩種角色的衝突，前者指村（里）長在行政工作上的執行，即上級交辦事項與村（里）公務事項，後者則是指村（里）長與村（里）民、其他地方民選公職人員的互動關係。在研究方法上，本文採用半結構式深度訪談法、文獻分析法以及比較研究法，研究的對象除了村（里）長之外，還包含區公所里幹事、前鄉民代表、市議員秘書及地方民眾。透過質性訪談資料的分析，研究結果可以歸納為. 政治大成里長在行政工作與選區服務的工作量的增加；第二，改制直轄市後，由於缺立下列幾點，第一，由於改制直轄後區公所行政效率低下與財政資源的缺乏，造. ‧ 國. 學. 少了鄉長與鄉民代表，市議員成為里長尋求幫助的優先選擇，同時，在選舉動員中合作的重要性，對於彼此都有所提升；第三，由於里長在認知上自認為村. ‧. （里）民的代表，因此當行政機關與村（里）民對於政策的意見相左時，村. n. al. er. io. sit. y. Nat. （里）長仍會選擇村（里）民的立場。. Ch. engchi. i Un. v. 關鍵字：村（里）長、直轄市、桃園市、地方自治團體. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(4) Abstract The purpose of this study was to investigate the changes in the role and function of village chiefs, emphasizing how village chiefs handle village affairs, carrying out commissioned tasks and the relationship between village chiefs and other local civil. servants, after Taoyuan county changing into a special municipality in 2014.The method to carry out this study was using in-depth interview, document analysis and comparative research. The participants in this study were village chiefs of L District in Taoyuan city, village clerks, residents, municipal councilors 's assistant and ex-. 政治大. township councilman. Based on qualitative analysis of interview data, the study concluded:. 立. ‧ 國. 學. (a) Due to the inefficiency and lack of financial resources of the district office, workload of village chiefs has increased both in providing constituency service and. ‧. handing village affairs and carrying out commissioned.. sit. y. Nat. (b) Without the chiefs of townships and township councilman, the municipal. al. er. io. councilors are the priority of the village chiefs for asking for help and during the. iv n C h e n gthey (c) Because of village chiefs recognize c harei theUrepresentative of the n. campaign, cooperation is more important to each other.. villagers, when the government and villagers have different opinions on policies, the village chief will still choose to stand on the side of the villagers.. Key Words: Village Chiefs, Special Municipality, Taoyuan City, Local self-governing body. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(5) 目次第一章緒論 ................................................................................................................. 1 第一節研究動機與問題意識.............................................................................. 1 第二節研究範圍與研究對象.............................................................................. 6 第三節 L 區的政治、經濟及社會 .................................................................... 11 第四節現行村（里）制度之相關法規............................................................ 18 第五節改制前、後地方制度的變化與對組織運作的可能影響.................... 27 第二章文獻回顧及研究設計與研究方法 ............................................................... 37. 政治大第二節改制直轄市對於里長角色、功能之影響............................................ 49 立第一節村（里）長的角色及功能.................................................................... 37. ‧ 國. 學. 第三節研究設計與研究方法............................................................................ 54 第三章改制前、後村（里）長行政性角色、功能與角色認知之分析 ............... 65. ‧. 第一節村（里）長角色認知、地位的變化與角色衝突................................ 65. sit. y. Nat. 第二節改制直轄市後對村（里）長辦理村（里）行政工作的影響............ 84. io. al. er. 第三節地方民選行政首長與官派區長對村（里）長行政工作的影響...... 101. iv n C hengchi U 意見............................................................................................................................ 114 n. 第四章改制前、後村（里）長政治性角色、功能之分析與村（里）制度之革新. 第一節政治性之分析面向與改制直轄市前、後選區服務量的變化.......... 114 第二節改制直轄市前、後村（里）長爭取資源與尋求幫助的管道變化.. 121 第三節村（里）長與其他民選公職人員選舉與非選舉時期的互動.......... 140 第四節各方對於村（里）制度之意見.......................................................... 167 第五章結論與研究建議 ......................................................................................... 174 第一節研究發現.............................................................................................. 174 第二節研究建議與研究限制.......................................................................... 180 參考文獻.................................................................................................................... 188. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(6) 一、中文部分.................................................................................................... 188 二、英文部分.................................................................................................... 194 附錄............................................................................................................................ 195 附錄一、訪談大綱：里長................................................................................ 195 附錄二、訪談大綱：里幹事............................................................................ 197 附錄三、訪談大綱：前鄉民代表.................................................................... 199 附錄四、訪談大綱：市議員秘書.................................................................... 201 附錄五、訪談大綱：地方民眾........................................................................ 203 附錄六、訪談逐字稿：里長 A01~A10........................................................... 205. 政治大. 附錄七、訪談逐字稿紀錄：里幹事 B01 ........................................................ 287. 立. 附錄八、訪談逐字稿：前鄉民代表 C01 ........................................................ 295. ‧ 國. 學. 附錄九、訪談逐字稿：市議員秘書 D01........................................................ 303. ‧. 附錄十、訪談逐字稿：地方民眾 E01、E02.................................................. 309. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(7) 表次表 1-1 桃園市（縣）2009 年至 2018 年之地方選舉………………………………6 表 1-2 受訪者名單…………………………………………………………………..10 表 1-3 桃園縣（市）長選舉國民黨、民進黨總得票率及 L 區得票率……….....13 表 1-4 桃園市（縣）中央統籌分配稅款取得數額………………………………..32 表 1-5 桃園市（縣）取得統籌分配稅款占可分配總額的比率…………………..33 表 1-6. L 區（鄉）歲入預算與稅課收入………………………………………....34. 表 1-7. L 區（鄉）補助與協助收入……………………………………………....34. 政治大. 表 2-1 里長訪談大綱結構表………………………………………………………...64. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(8) 圖次圖 2-1 研究架構圖…………………………………………………………………..57 圖 2-2 研究流程圖…………………………………………………………………..59 圖 4-1 里長與區域立法委員位於里辦公處的聯合服務處…………………........145. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(9) 第一章緒論第一節研究動機與問題意識一、研究動機當面臨全球化、國家財政困窘以及對地方差異的重視，許多國家的治理模式開始由中央集權轉向地方分權，其同時能減輕中央政府的負擔，亦賦予地方擁有更多的自主權決定地方公共事務，更加落實民主政治的價值。在我國地方. 政治大我國地方自治施行以來，具有歷史意義的自治基層單位，與地方居民在生活上立自治結構中，雖然村（里）不具公法人資格，亦無自治權限，但村（里）乃是. ‧ 國. 學. 有密切的互動，因此，村（里）制度的研究有其必要性，其中村（里）長更是村（里）中扮演了關鍵性的角色。令筆者好奇的是當原先在鄉（鎮、市）中的. ‧. 村（里）之長角色及功能，在面臨改制直轄市的制度變革時，究竟會產生種因. sit. y. Nat. 應方式及行為差異。. io. er. 回顧我國村（里）制度的發展，現行村里制度雛形的出現，或許應始於日. al. iv n C hengchi U 律令第 21 號及府令 87 號地訂該條施行細則，規定連十戶為一甲，以十甲為 n. 據時期，根據臺灣省文獻會（1980：54），1989 年，兒玉源太郎擔任總督，以. 保，保置保正，甲置甲長，保長由全保戶選舉，甲長由甲內各戶選舉，經官地方長官承認，以保持各該區域內之安寧。在第二次世界大戰結束與國民政府遷台後，歷經了了 1950 年《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》、1994 年的《省縣自治法》與《直轄市自治法》與 1999 年的《地方制度法》等幾個重要階段，我國的村（里）制度就形式上，無論是作為行政層級或組織結構上仍無重大的變化。隨著地方制度法的修正，賦予了各縣（市）政府向中央提出改制直轄市之權利及誘因，我國於 2010 年開始，陸續有縣（市）政府單獨改制直轄市或是與 1. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(10) 直轄市合併升格，包含台北縣單獨改制新北市、台中市與台中縣合併改制、台南市與台南縣合併改制、高雄市與高雄縣合併改制，直到 2014 年桃園縣升格直轄市後，正式邁入了六都時代。從靜態的組織結構與制度設計觀點來看，六都的格局，對於改制直轄市前的「縣」而言，不只是行政區劃上的變遷，更重要的是原先「縣」下轄的「鄉（鎮、市）」轉變為「區」。其中最大的差異在於「鄉（鎮、市）」本具有公法人地位且其有某種程度上的自治權，在改制直轄市後，除了適用特殊規定的「直轄市山地原住民區」1之外，其餘改制後的「區」則無如同「鄉（鎮、市）」的公法人地位及自治權限，僅是直轄市政府的派出機關。. 政治大. 從動態的地方自治運作觀點來看，改制直轄市後，原先鄉（鎮、市）長及. 立. 鄉（鎮、市）民代表選舉廢除後，地方居民立即缺少了一個表達民意及政治參. ‧ 國. 學. 與的管道，除了直轄市長及直轄市議員，僅剩「里長」具有民意基礎。此種轉. ‧. 變或許某種程度上可能也影響了地方居民的參政模式；同樣地，相對於區長而言，較具有民意基礎的「里長」其角色及功能亦可能受制度變遷的影響。. y. Nat. er. io. sit. 因此，筆者所欲探求的是當縣市改制直轄市後，面臨地方制度、地方政府與政治運作的變化，是否也影響了位處地方基層的村（里）長之角色扮演與功. n. al. Ch. i Un. v. 能發揮，而釐清此種影響所涉及的層面為何，是正面影響或是負面影響，則是本研究的主要目的。. engchi. 二、問題意識首先，從制度層面分析，依據我國公職人員選舉罷免法第 2 條規定，村（里）乃地方民選公職；另依據地方制度法第 59 條規定，村（里）置村（里）. 1. 地方制度法第 83-2 條規定，直轄市之區由山地鄉改制者，稱直轄市山地原住民區（以下簡稱山地原住民區），為地方自治團體，設區民代表會及區公所，分別為山地原住民區之立法機關及行政機關，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。我國目前的山地原住民區包含新北市烏來區、桃園市復興區、台中市和平區、高雄市那瑪夏區、桃源區、茂林區。 2. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(11) 一人，受鄉 (鎮、市、區) 長之指揮監督，辦理村（里）公務及交辦事項。由前述兩部法律大致可勾勒出村（里）長之兩大主要角色，由公職人員選舉罷免法的角度來看，其為民選的地方公職人員，基於為了連任的假定，村（里）長必須回應選民的需求以獲得選票，此為村（里）長的政治性角色及功能；若是由地方制度法的角度來檢視，村（里）長的相關法規在地方制度法中被歸類於〈地方行政機關〉之篇章節，村（里）長為地方行政體系中之一環，其上級主管是鄉 (鎮、市、區) 長，而其亦須負擔行政上的里公務事項及上級交辦事項，此為村（里）長的行政性角色及功能。經由大致上描繪村（里）長的主角色類型，以及其角色所對應的功能後，. 政治大. 本文所欲探討的是當桃園縣的地方自治結構由「縣—鄉（鎮、市）—村（里）」. 立. 轉變為桃園市的「直轄市—區—里」後，以桃園市 L 區（改制前為 L 鄉）作為. ‧ 國. 學. 個案研究的對象，檢視村（里）長在不同面向的角色扮演及功能發揮是否發生. ‧. 變化，具體的問題可歸納如下：. （一）桃園縣在改制直轄市前、後，桃園市 L 區里長的政治性角色及功能，有. er. io. sit. y. Nat. 何不同？. 筆者所欲比較改制前、後里長政治性角色及功能之差異，不僅限於里長有. n. al. Ch. i Un. v. 關選舉動員或其身為里民代理人的代表行為，還包含其他政治互動關係（像是. engchi. 選區服務、與市議員及市長的互動關係、如何替地方爭取建設資源等）以及改制後廢除鄉（鎮、市）層級的選舉後，村（里）長政治地位、擁有的政治權力大小是否有所變化？若有變化是否影響其角色扮演與功能發揮？. （二）桃園縣在改制直轄市前、後，桃園市 L 區里長的行政性角色及功能有何不同？關於行政性角色及功能的變化，當由市政府的派出機關，即區公所取代原先的鄉（鎮、市）公所，里長的行政工作內容、業務量、村里基層工作經費及. 3. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(12) 小型工程款的取得、運用與上級政府的行政領導關係，有無不同。除此之外，身為廣義的基層行政人員，里長執行上級交辦事項與里內部自身的里公務事項，是否因改制而有不同的執行模式或執行上的困境。. （三）在桃園縣改制直轄市後，桃園市 L 區的里長成為除了市議員外，成為區內唯一的民選公職人員，當政治地位的提升，是否會造成其代表民意的「政治性角色」與以及受行政機關監督的「行政性角色」，兩者產生角色衝突？而里長在兩者角色衝突時的立場選擇與自身的角色認知是否有所關聯？里長由於民選的產生放式，一方面必須回應選民的需求或反映民意；另一. 政治大. 方面依據地方制度法係屬於地方行政機關的一員。本研究旨在探討，當面對里. 立. 民與行政機關（包含區公所、市政府甚至是中央政府）兩者在政策立場分歧或. ‧ 國. 學. 因此產生衝突時，里長會支持哪一方的立場。筆者認為可以從兩個層面探討，. ‧. 第一，里長對於自我角色的認知究竟為何，是政治性角色中的民意代表還是行政性角色中的行政機關的一員，這樣的認知是否會影響其立場選擇。第二，當. y. Nat. er. io. sit. 改制直轄市後，伴隨而來的是鄉（鎮、市）層級選舉的廢除，除了為數不多的市議員之外，里長形成「區」之內僅存的民選公職人員。里長是否會因改制後. n. al. Ch. i Un. v. 政治地位的提升，以其民意基礎用以對抗里長的監督機關，或是其他更高層級行政機關的決策。. engchi. （四）除了受到桃園縣改制為桃園市的影響，是否有其他因素，像是外部環境，即村（里）所在地的政治、經濟與社會環境，以及里長個人的政黨背景、省籍、性別、年齡等因素影響桃園市 L 區里長的政治性角色與行政性角色之扮演。. 4. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(13) 三、章節安排本文旨在探討桃園改制直轄市前、後村（里）長角色、功能是否有所不同，並且以桃園市 L 區為個案研究的對象。本文的寫作順序如下：第一章為緒論，首先論述本文的研究動機、目的以及建構問題意識，接續說明本文在時間、空間上的研究範圍與具體的研究對象。在大致說明本研究的背景資訊後，則是對於地方制度的介紹及分析，這部分包含現行的村（里）制度以及改制直轄市前、後桃園在地方制度適用的差異及可能產生的影響。第二章為文獻回顧及研究設計與研究方法，在文獻回顧的部分包含有關村. 政治大面向的角色及功能的意涵，最後則是探討組織層次的變革，即縣市改制直轄立. （里）長角色、功能之相關文獻、不同地區的個案研究，以及村（里）長不同. ‧ 國. 學. 市，對於村（里）長個人層次的行為、態度的影響。在研究設計與研究方法的部分，則是說明本文研究的執行方式，包含研究使用的各種方法及為了回應研. ‧. 究問題，基於文獻回顧所建構的研究架構。. sit. y. Nat. 第三章、第四章及為訪談資料的分析，也是本文的主軸，目的是為了透過. io. er. 訪談來檢視村（里）長在改制直轄市前、後角色扮演、功能發揮的差異。分析. al. iv n C hengchi U 為模式。緊接著分別從行政性角色、政治性角色的角度切入，探討村（里）長 n. 的面向首先是村（里）長對於自身角色、地位的認知以及面臨角色衝突時的行. 這兩大主要角色扮演及功能發揮在改制直轄市後的變化軌跡，最後的部分則是探討各受訪者對於現行村（里）制度的看法及建議。第五章為結論與研究建議，將前述的研究資料加以分析歸納後，提出本研究的發現，並且針對未來村（里）長的角色、功能應如何扮演及如何發揮，提供一些政策上的建議以及指出本文研究上所面臨的限制。. 5. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(14) 第二節研究範圍與研究對象一、研究的時間、空間範圍本文的研究範圍，在地理空間上主要是以現今的桃園市 L 區為界。在研究的地域範圍選擇，受限於研究者的能力、時間及所擁有的資源等限制，故僅選擇了桃園市 L 區作為個案研究的範圍，選擇桃園市的優點在於其從原先的桃園縣改制直轄市後，行政轄區並無改變，其與新北市相同皆係單獨升格，或許可以避免如台中市、台南市及高雄市因合併改制所衍生出不同於單獨升格改制的. 政治大在時間上，則是橫跨了桃園縣時期，以及其升格直轄市後的這段時間區立. 其他可能影響。. ‧ 國. 學. 間，具體而言，包含了 2009-2014 年的桃園縣時期到 2014 至 2108 年桃園市時期，總共歷經了桃園縣第 19 屆村（里）長選舉（末代村長選舉）、桃園市第 1. ‧. 屆與第 2 屆里長選舉，請參考下方表 1-1。研究的內容主要包含與村（里）制度. sit. y. Nat. 及村（里）長相關的法規內容與其變遷軌跡以及在空間不變的前提下，村. io. er. （里）長在縣市改制直轄市前後，其角色扮演及功能發揮的行為模式。為了探. al. iv n C hengchi U 擔任桃園縣時期村（里）長的及桃園市時期的里長者為標的。 n. 討改制直轄市所引發的制度變革對於里長影響，本文的研究對象係主要以曾經. 表 1-1 桃園市（縣）2009 年至 2018 年之地方選舉選舉年度. 競選職位. 2009 年桃園縣長、桃園市議員、桃園縣各鄉（鎮、市）長 2010 年桃園縣各鄉（鎮、市）民代表、桃園縣各村（里）長（第 19 屆） 2014 年桃園市長、桃園縣議員、桃園市第 1 屆里長選舉 2018 年桃園市長、桃園縣議員、桃園市第 2 屆里長選舉資料來源：中央選舉委員會，作者自行整理. 6. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(15) 二、研究對象與選擇之原因（一）研究對象之範圍靜態的組織設計及制度研究及是相當重要的，然而，動態的制度運作的過程亦同樣重要，特別是制度中的行為者，也就是「個人」在制度的規範下的行為及互動模式，兩者應合併考量。因此，為了探討制度、組織設計變遷與受制度影響的個人之間的關聯性，本文在選擇研究對象是採取「立意抽樣」（judgmental sampling），在 2018 年當選的第 2 屆桃園市 L 區里長當中，針對當中曾擔任過桃園縣時期 L 鄉村長（第 19 屆村長）之人作為研究對象，也就是. 政治大長中，其中有 16 位從 2010 年桃園縣時期連任至今，也就是所謂的現任者；另立抽樣母體，符合標準的里長共有 20 為位（L 區目前共有 31 位里長）。20 位里. ‧ 國. 學. 有 4 位則是非現任者，但卻有擔任過第 19 屆的村長。在性別方面，有 14 位為男性；6 位為女性，而年齡組成中，其當選時的年齡多數集中在 50 歲至 60. ‧. 歲，平均年齡約 57.6 歲。至於黨籍方面，這 20 位里長，有 5 位是國民黨籍，. sit. y. Nat. 其餘皆為無黨籍，並無民進黨籍的里長。. io. er. 就研究的可行性方面，符合抽樣標準的里長人數並不少，約佔里長總人數. al. iv n C hengchi U 度重疊，因此，在比較升格直轄市前後的制度影響，不至於因為在個別里長在 n. 的三分之二，並且大多數的任期連續且橫跨改制前後，其所面臨的時空環境高. 職的時間區間不同，而使得時間因素，影響了研究成果。除了以里長作為研究對象之外，為提升本研究之可信度以及研究資料的廣泛性，筆者還會以 L 區區公所里幹事、L 鄉時期的鄉民代表、L 區現任市議員秘書以及對於 L 區公共事務高度涉入的地方民眾作為研究對象，期望以不同的角度檢視村（里）長之角色扮演、功能發揮。. 7. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(16) （二）研究對象資料及選擇原因本文在研究方法上主要採用半結構式的深度訪談法，訪談進行期間從 2020 年 4 月 3 日起至 2020 年 5 月 5 日結束，共訪談 15 名人士。具體的訪談對象，請參考本文第 10 頁的表 1-2，該表列出了受訪者的身分、性別、黨籍與資歷等資料。在里長部分，筆者從 20 位的現任里長當中，選擇了 10 位進行深度訪談，雖然本研究採用立意抽樣，但為了顧及樣本的代表性，里長的性別、黨籍以及該里長所屬村（里）的聚落類型，都是筆者選擇受訪者的依據。筆者最終選擇男性、女性各 5 名的里長作為訪談的對象，黨籍方面，有 3 位里長屬於國民黨籍，另外還有 2 位無黨籍的里長，曾經以國民黨籍的身分參. 政治大. 選過村（里）長，至於 L 區現任里長並無以民進黨籍的身分參選，不過在深度. 立. 訪談的過程中，至少有 2 位無黨籍里長明確指出其政治立場偏向民進黨，換句. ‧ 國. 學. 話說，在政黨立場方面，筆者盡可能的包含各種政黨背景的里長。另一個作為. ‧. 抽樣的考量則是村(里)聚落類型的差異，在 L 區當中，由於各里之間在地理環境、城鄉風貌、人口數與人口密度皆具有高度差異性，這部分會在本章第三節. y. Nat. er. io. sit. 有更詳細的說明，這些因素或許也會影響村(里)角色扮演、功能發揮，因此筆者也將其納入選擇受訪者的考量。. n. al. Ch. i Un. v. 除了里長之外，身為區公所常任文官的里幹事，也是筆者的訪談對象，選. engchi. 擇里幹事的原因在於其與里長在行政業務上有密切的互動性，或許能更加釐清村（里）長行政性角色的扮演，更重要的是受訪的里幹事在桃園直轄市改制前、後皆服務於 L 區公所。同樣地，透過與其他民選公職人員或其相關者作為訪談對象，或多或少也能更加明瞭村（里）長在政治性角色的扮演，特別是在選舉動員層面。像是筆者訪談的民進黨籍前鄉民代表 C01 熟識改制前 L 鄉的政治運作，特別是府會關係層面；至於選擇市議員秘書 D01 的原因則是由於其所服務的市議員在改制直轄市前曾為鄉民代表會副主席，因此透過對市議員秘書 D01 的訪談，能得知改制前、後，其他地方民選公職人員與村（里）長的互動. 8. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(17) 關係。當然，對於地方公共事務有深度涉入的地方民眾也是筆者重要的訪談對象，筆者選擇的地方民眾 E01 與 E02 對於 L 區的政治事務有高度的理解，特別是對改制前的 L 鄉有較多的理解。首先兩者在 L 區居住多年，改制直轄市前就已定居於此並且彼此也熟識多年。地方民眾 E01 與地方民眾 E02 由於工作的緣故必須長期接觸地方民選公職人員，主要接觸的對象以國民黨籍的民選公職人員為主。像是地方民眾 E01 在改制直轄市前，就曾任 L 鄉末代鄉長的選舉幕僚，同時也曾擔任過里長 A10 的選舉顧問。地方民眾 E01 與地方民眾 E02 更是與市議員秘書 D01 熟識多年，當然還包含其所服務的市議員（國民黨籍），從. 政治大. 該市議員踏入政壇前就已有交往。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 9. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(18) 表 1-2 受訪者名單編號. 受訪者身分. 性別. 黨籍 2. 資歷. 村(里)聚落類型. A01. 里長. 男. 無黨籍. 9年. 人口密度高、商住混合. A02. 里長. 女. 國民黨. 17 年. 人口密度高、商住混合. A03. 里長. 男. 無黨籍. 5年. 人口密度低、多農田. A04. 里長. 男. 無黨籍. 5年. 人口密度高、商住混合. A05. 里長. 男. 國民黨. 13 年. 人口密度高、商住混合. A06. 里長. 女. 國民黨. 13 年. 人口密度高、商住混合. A07. 里長. 女. 無黨籍3. 14 年. 人口密度高、商住混合. A08. 里長. 男. 無黨籍. 13 年. 人口密度低、丘陵區. 4. A09. 里長. 女. 無黨籍. 9年. 人口密度低、丘陵區. A10 編號. 里長. 女. 無黨籍5. 21 年. 人口密度低、丘陵區. 受訪者身分. 性別. B01. 里幹事. 男. C01. 前鄉民代表. 立男. D01. 市議員秘書. E01 E02. 黨籍資歷治政無黨籍 10 年大. 男. 國民黨. 10 年. 地方民眾. 男. 無黨籍. —. 地方民眾. 女. 無黨籍. —. 改制前最後一屆鄉民代表. ‧. ‧ 國. 4年. 學. 民進黨. 備註說明. 資料來源：作者自行整理. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 里長 A01 曾經以國民黨籍的身分參選第 19 屆的村長（改制前最後一屆村長）以及第 1 屆里長。 3 里長 A07 曾經以國民黨籍的身分參選第 19 屆的村長（改制前最後一屆村長）以及第 1 屆里長。 4 里長 A09 在訪談的過程中明確指出其政治立場偏向民進黨。 5 里長 A10 在訪談的過程中明確指出其政治立場偏向民進黨。 2. 10. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(19) 第三節 L 區的政治、經濟及社會一、L 區之政治（一）L 區整體的選民結構國民政府遷台後，自 1950 年各縣市歷經了行政區的調整並開始施地方自治後，在隔年頒布《臺灣省各縣（市）政府組織通則》規範縣政府的組織，將國民政府接收台灣後所設立的新竹縣之轄區分為桃園縣、新竹縣及苗栗縣等三縣。L 區的前身即 L 鄉從 1950 年開始隸屬於桃園縣，直到 2014 年桃園縣升格直轄市後，才由 L 鄉改制為 L 區。. 政治大. 桃園自國民政府遷台，歷經了戒嚴、解嚴、民主化運動，其中除了黨外運. 立. 動者許信良於 1977 年至 1979 年短暫擔任過桃園縣長外，桃園長期以來多由國. ‧ 國. 學. 民黨籍者擔任縣長，1997 年呂秀蓮當選縣長為第一位民進黨籍縣長，隨後仍由. ‧. 國民黨籍的朱立倫、吳志揚擔任縣長，直到 2014 年改制後第 1 屆市長又再次面臨了政黨輪替，由民進黨籍的鄭文燦連續贏得了 2014 年與 2018 年的桃園市長. er. io. sit. y. Nat. 選舉。. 桃園市傳統上，無論是地方選舉還是全國性的總統大選、立委選舉，大多. n. al. Ch. i Un. v. 呈現藍大於綠的態勢，即使民進黨籍的鄭文燦贏得了兩任市長，但其所屬的民. engchi. 進黨在市議會並非第一大黨，國民黨長期以來仍為議會多數黨並掌握亦長的位置。立法委員選舉方面，第七次修憲後改變選舉制度後，L 區的區域立法委員自 2008 年（第 7 屆）至最近 2020 年（第 10 屆）都是由國民黨的候選人當選，現任立委更是由 2012 年連任至今。根據中央選舉委員會的選舉資料庫，自有紀錄以來，L 區從 1998 年的鄉長選舉至 2009 年最後一屆鄉長選舉，皆是由國民黨籍贏得鄉長選舉。至於在近年的縣議員、直轄市議員選舉，即 2009、2014 與 2018 年三次的地方選舉，以政黨得票率來看是呈現長期的藍大於綠的狀態。在 L 區 3 席的縣議員中，前兩次. 11. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(20) 選舉皆是國民黨 2 席、民進黨 1 席的狀態，但在 2018 年的市議員選舉中，由於民進黨多提一名候選人導致選票分散，因而沒有贏得任何席次，最終國民黨贏得 2 席，無黨籍 1 席。然而，若以政黨得票率來看，民進黨在 2014 年、2018 年兩屆市議員選舉 31.46%與 30.5%的得票率，皆低於國民黨的 37.52%與 42.69%。從 2009 年、2014 年及 2018 年縣市長選舉及直轄市長選舉，可以發現，整體而言 L 區仍維持藍大於綠的選民結構，請參考次頁的表 1-3 近三屆桃園縣（市）長選舉國民黨、民進黨分別在全桃園市（縣）全境與 L 區的得票率。在 2009 年的縣長選舉是由國民黨勝選，在得票分布方面，L 區呈現藍大於綠的趨. 政治大. 勢，2014 年的第 1 屆桃園市市長選舉，民進黨籍的鄭文燦以 51%比 48%的得票. 立. 率勝過國民黨的吳志揚，然而 L 區的選票分布上面卻呈 54.1%的選民支持國民. ‧ 國. 學. 黨對上 44.9%的選民支持民進黨。. ‧. 在 2009 年與 2014 年兩次的地方首長選舉，在選票分布上，根據天下雜誌的「九合一選舉互動地圖」6，桃園市大致呈現出「北綠南藍」，即北桃園較支. y. Nat. io. sit. 持民進黨，南桃園較支持國民黨。到了 2018 年市長選舉，民進黨的鄭文燦仍獲. n. al. er. 得了 53.5%的過半選票，在桃園的 13 個區的得票率皆高於國民黨，而國民黨籍. Ch. i Un. v. 的陳學聖只得到了 39.4%的選票，鄭文燦大贏了 14.1%的得票率，另外，由國. engchi. 民黨出走的楊麗環則獲得了約 5%的得票率。. 至於在 L 區的部分，鄭文燦在全桃園市贏過國民黨 14.1%的得票率，但在 L 區的得票率只小贏陳學聖 2%，這當然不代表 L 區由「藍大於綠」轉變為「綠大於藍」，兩黨頂多是勢均力敵而已，因為若把從藍營分裂的楊麗環之得票率相加到國民黨，藍綠大體呈現五十比五十的狀態。不可否認的是，兩屆的市長選舉，民進黨的鄭文燦在 L 區的得票有顯著的提升，明顯縮短了藍綠的差距，從. 天下雜誌的「九合一選舉互動地圖」是根據中選會 2014 年、2018 年的資料，來分析各直轄市、縣市的在兩次的九合一選舉中，各候選人的在直轄市長、縣市長的得票率，其分析的尺度包含直轄市、縣市、鄉（鎮、市）以及村（里）。上網日期：2019 年 11 月 26 日，檢自： https://web.cw.com.tw/election2018/map/。 12 6. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(21) 2014 年輸給國民黨約 9.2%的得票率到 2018 年贏國民黨 2%的得票率。表 1-3 桃園縣（市）長選舉國民黨、民進黨總得票率及 L 區得票率國民黨總得票率國民黨 L 區得票率民進黨總得票率民進黨 L 區得票率 2009 年. 52.22%. 57.91%. 45.69%. 38.59%. 2014 年. 48.00%. 54.10%. 51.00%. 44.90%. 2018 年. 39.40%. 45.80%. 53.50%. 47.80%. 資料來源：中選會、天下雜誌的「九合一選舉互動地圖」，作者自行整理. （二）L 區各里之選民分析. 政治大. 1. 2014 年與 2018 年兩屆市長選舉的選票分布. 立. 根據 2019 年的 L 區戶政事務所的統計，L 區總人口數約 12 萬人，下轄 31. ‧ 國. 學. 里，平均一里的人口數約近 4000 人，其中有 18 個里的人口數超過全區平均. ‧. 值，不過各里之間的人口差距相當大，人口最多的里與最少的里相差近 10 倍。. y. Nat. 前述已說明 L 區整體的選民，在各種不同層級的選舉，長期以來支持國民黨者. er. io. sit. 大於支持民進黨，直到近一次的市長選舉，國民兩黨的得票率才趨於接近，可能有許多因素造成此結果，像是中央政府的執政優劣、鄭文燦第一任市長的執. n. al. Ch. i Un. v. 政成敗、國民黨的分裂、現任者優勢與選民結構變化等各種因素，不過這並非本文所欲探究的。. engchi. 根據天下雜誌的「九合一選舉互動地圖」，若由個別里來檢視，可以發現在 2014 年的市長選舉，位於 L 區北邊的各里，該地區人口多且稠密，其較支持國民黨；而在 L 區南邊的各里，該地區人口相對較少、人口密度較低，則較支持民進黨。該次市長選舉國民黨在 L 區的得票率高於民進黨約 9%，其中近三分之一的里，國民黨的得票率高於民進黨 20%以上，里長本身的政黨屬性或許是其中一個影響選民投票的因素，至於里長政黨屬性之影響，本文留待後續說明。 13. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(22) 在 2018 年的第 2 屆市長選舉，在 L 區民進黨的得票率高於國民黨 2%，兩黨得票差距縮小，相較 2014 年的選舉，較支持民進黨的里有所增加，人口較多且稠密的里，不再一面倒的支持國民黨，有的里反而在 2018 年的市長選舉轉而支持民進黨；人口較少的里大多仍舊較支持民進黨。 2. 現任里長之分析 2018 年第 2 屆桃園市里長選舉，當選 L 區里長者，男女比約二比一，其中有一半的當選者，是從 2009 年第 19 屆桃園縣村（里）長開始連任至今，其任期橫跨桃園縣到改制為桃園市。在現任者與非現任者方面，大約有三分之二的. 政治大. 當選者為現任者，男性當選者的現任者人數更是女性的一倍，另外大約有四分之一的選區是同額競選。. 立. ‧ 國. 學. 我國的村（里）長選舉所採用的選舉制度為單一選區相對多數決，依據杜瓦傑法則（Duverger’s law），在相對多數決的選制下，傾向形成兩黨制，然. ‧. 而，在 2018 年的 L 區里長選舉中，僅有大約四分之一的當選者是國民黨籍的. sit. y. Nat. 里長以及，其餘皆是無黨籍者當選，沒有任何民進黨籍的里長當選者，可見並. io. er. 無如杜瓦傑法則預期的兩黨制出現。對於這樣的現象，王宏恩（2015）以 2014. al. iv n C hengchi U 掛「黨籍」來參選，選民少的選區，里長得以運用社會網絡關係來換取選票， n. 年的村（里）長政黨標籤的研究中指出，選區中選民的多寡會影響里長是否披. 因此會形成無黨籍當選、現任者長期連任及同額競選；選民多的選區，則需要透過政黨標籤來爭取無法親自接觸的選民之支持。L 區在 2018 年的里長選舉亦可發現如王宏恩（2015）所描述之現象，相較於都會地區的里，L 區各里的人口相對較少，里長候選人不一定需要「政黨」的標籤，即得以勝選。然而，里長所屬的政黨，或許對於其他層級的選舉動員或許仍有一定的影響力，2018 年 L 區的里長當選者，有 8 位為國民黨籍，其中 7 位為現任者，另外一位為該年新設置的里之里長。觀察國民黨籍里長所屬的里在兩次桃園市市長選舉中，可以發現 2014 年的第 1 屆市長選舉，比較各里的藍綠得票率的差 14. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(23) 距，國民黨的得票率明顯高於民進黨 20%到近 30%左右。至於在 2018 年的第 2 屆市長選舉，這 7 個連任的國民黨籍里長，其所屬的里在藍綠的得票差距有縮小的趨勢，其中有兩個里民進黨的得票率高於國民黨，剩餘的 5 個里國民黨的得票率仍明顯高於民進黨。當然，里長的政黨屬性不一定會影響選民在其他層級的投票傾向，至少在近兩次市長選舉可以確定，L 區的一些無黨籍里長所屬的里，在兩次市長選舉中仍有出現國民黨得票率顯著大於民進黨的現象。因此，這說明了可能有其他因素影響了選民的投票選擇，像是選民的職業、教育程度、年齡等原因。也有可能是無黨籍里長與國民黨的候選人有選舉動員的合作，然而這必須透過深度. 政治大. 訪談才能加以釐清。不過，理論上國民黨籍的里長會與國民黨在其他層級的選. 立. 舉，像是市議員、市長等，至少有某種程度上的互動與合作，用以提升得票. ‧. ‧ 國. 學. 率。. 二、L 區之經濟. y. Nat. er. io. sit. 位於桃園南邊的 L 區，在地理位置上是處於桃園都會區外圍，雖近年來有許多連鎖商店進駐，但其在桃園市的定位，仍係屬於都市外圍的通勤圈，並非. n. al. Ch. i Un. v. 是重大的工商業中心。由於 L 區境內富有利於茶葉生長的紅土，故在過去尚未. engchi. 工業化的時期，茶葉乃是 L 區當地的重要農作物，隨著工商產業的發展，L 區開始有科學園區進駐以及觀光景點的建設，如今的 L 區的主要人口乃是從事二、三級產業。除此之外，由於 L 區境內有重要的軍事基地及國防軍工研究中心，因此，L 區也有一些人從事軍職及科學研究的工作。以下首先探討 L 區的第一級產業，再說明第二、第三級產業之情況。關於 L 區第一級產業之分析，主要以農牧業為主，因從事漁業人口相當低，故暫不列入考量，根據行政院主計總處（2017）所發布的《104 年農林漁牧業普查報告：桃園市報告》，桃園市的總人口約有 7.92%為農牧人口，與五年. 15. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(24) 前的普查（民國 99 年）相比有下降的趨勢。在 2015 年（民國 104 年）的普查中，桃園市各區農牧口人佔該區總人口的比例，最少為 1.76%（位於都會地帶），最多為近 40%。L 區的總人口的 8.76%為農牧人口，略高於全市平均，為全市 13 個區中排名第 7，同樣地與五年前的普查相比，農牧的人口也有減少的趨勢。至於在 L 區的第二級與第三級產業，也就是工業及服務業方面。依據行政院主計總處（2018）發表的《105 年工業及服務業普查》，桃園市全市公有約 11 萬家的工業及服務業場所單位，在 13 區當中，最多的區共有約 2 萬 5 千家，而 L 區大約有 5 千多家，並不算多。至於在工業及商業的從業人口，L 區大約有 4 萬. 政治大. 6 千人從事工業及服務業，在全市 13 區排名第 9，佔總人口的約 40%，其中約有. 立. 近 3 萬人是從事製造業，其中因科學園區的設立，電子零組件製造業創 1356 億. ‧ 國. 學. 元生產總額，貢獻該區生產總額近六成。. ‧. 整體來看，L 區並非是桃園市的金融商業中心，雖有工業但其產值和桃園各區相比並不大。然而，L 區亦非如鄉村地區，並沒有人口高齡化且高比例的農牧. y. Nat. er. io. sit. 人口。由於公路網的建設，再加上 L 區的房價及各項消費與都市相比較低，因此，L 區成為許多通勤族的選擇，成為城市和鄉村的過渡帶。. n. al. 三、L 區之社會. Ch. engchi. i Un. v. （一）L 區之人口結構根據 L 區戶政事務所的統計資料，截至 2019 年 10 月，L 區的人口約 12 萬，男性與女性的人口數差不多，與 20 年前相比，也就是 1999 年的約 10 萬人相比，大約增加了 2 萬人，但與 2009 年的約 11.5 萬人相比，人口變化的幅度並不大。在人口結構方面，根據桃園市政府主計處的統計，在 2018 年 L 區 65 歲以上的老年人口占 L 區人口總體約 12.48%，略高於桃園市全市的 11.40%。自 2008 年至 2018 年，L 區的高齡人口有增加的趨勢，10 年內上升了約 3.7%，. 16. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(25) 0 到 14 歲的人口則在 10 年內減少了約 5%，至於 15 至 64 歲的主要勞動人口，則大致維持 74%至 75%左右。整體而言，近年來 L 區的人口結構大致穩定，與桃園市內的都會區相比，L 區與其在人口結構上並無顯著的差異。（二）L 區之族群分布及客家文化依據生活圈及族群分布，桃園市在傳統上大至可區分為「北桃園」與「南桃園」，在族群分布上大至呈現「南客北閩」，而本文所欲研究的 L 區則屬於南桃園，其人口組成的結構上，亦是以客家人為大多數，時至今日，桃園市境內共有 8 個區符合客家基本第 4 條法設立「客家文化重點發展區」7之標準，即鄉. 政治大根據客家委員會（2017）的「105 年度全國客家人口暨語言基礎資料調立. （鎮、市、區）客家人口需達三分之一以上，而 L 區亦為其中之一。. ‧ 國. 學. 查」，L 區境內的客家人口約有 59%，有相當高的比例的在族群的自我認同上屬於客家族群。桃園市政府依據行政區的歷史發展與地理特性，又將桃園市境內. ‧. 的「客家文化重點發展區」分為「濱海客家」、「都會客家」與「近山客家」三. sit. y. Nat. 種類型，L 區在分類上屬於近山客家，在地理上多以丘陵與臺地地形，境內有. io. n. al. er. 除了有許多客家人文景觀，還有茶產業園區及優美的田園風光。. Ch. engchi. i Un. v. 7. 客家基本法第 4 條第 1 項規定，客家人口達三分之一以上之鄉（鎮、市、區），應以客語為通行語之一，並由客家委員會將其列為客家文化重點發展區，加強客家語言、文化與文化產業之傳承及發揚。 17. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(26) 第四節現行村（里）制度之相關法規一、村（里）的組織及法律定位 (一) 村（里）的法律定位關於村（里）的法律定位，可以從是否具公法人資格的觀點及行政區劃的觀點加以檢視。就是否公法人資格來看，司法院大法官釋字第 550 號指出，地方自治團體是受憲法制度保障，也就是說受到制度保障的客體即為地方自治團體。所謂的地方自治團體，依據司法院大法官釋字第 467 號，地方自治團體性. 政治大限；第二，具有自主組織權。另依地方制度法第 2 條規定，地方自治團體必須立質之公法人必須符合兩大要件，第一，享有就自治事項制定規章並執行之權. ‧ 國. 學. 具有公法人資格，並且得以辦理自治事項以及委辦事項。因此，由現行法規來看，村（里）並無法享有自治權，更無法制定規章，再者，其亦無專屬的組織. ‧. 法規以及自主組織之權，也就是說村（里）在地方自治結構上並非屬於具備公. al. er. io. sit. y. Nat. 法人資格的地方自治團體。. n. (二) 村（里）的組織及相關制度 1.. C 村（里）長與村（里）辦公處 h. engchi. i Un. v. 由行政區劃的角度來看，依據地方制度法第 3 條規定，我國的地方自治結構中，可分為幾種，第一，「直轄市—區—里」；第二，「縣—鄉（鎮、市）—村（里）」；第三，「省轄市—區—里」三種類型，不論何種類型，村（里）以內之編組皆為鄰。上述三種結構，其村（里）組織之形式並無明顯差異，依據地方制度法第 59 條，村 (里) 置村 (里) 長一人，受鄉 (鎮、市、區) 長之指揮監督，辦理村 (里) 公務及交辦事項。由村 (里) 民依法選舉之，任期四年，連選得連任。另依同法第 5 條規定，村 (里) 設村 (里) 辦公處。因此，不論是直轄市的區、省轄市的區，還是縣之下鄉 (鎮、市)，其之下 18. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(27) 的村（里）皆有一位由村（里）民透過相對多數決的選制所選出的村（里）長，在指揮監督的關係中，其必須服膺於鄉 (鎮、市、區) 長之領導。除此之外，每一村（里）皆會設置村（里）辦公處，供村（里）長執行公務，至於辦公處的設置地點，每一直轄市、縣（市）政府皆有以行政規則來加以規範且內容大同小異。舉例來說，依據臺北市政府訂定的「臺北市里鄰長服務要點」，村（里）辦公處原則上由里長提供場所，但亦得設置於該里內之里民活動場所或其他適當之公共場所。實務上，大多以村（里）長的住宅為辦公處的設置場所。. 2. 鄰與鄰長. 立. 政治大. 依據地方制度法第 3 條規定，村（里）以內之編組為鄰。鄰以數字做為命. ‧ 國. 學. 名，每鄰皆有一位鄰長。鄰只是行區劃的編組，與村（里）一樣，不具地方自. ‧. 治團體地位且鄰長也非民選。關於鄰長的產生方式，各地方自治團體都授權里長來選任，以桃園市為例，依據「桃園市鄰長遴聘解聘實施要點」，里內各鄰置. y. Nat. er. io. sit. 鄰長一人，由里長就設籍並居住該鄰內之年滿二十歲之居民，遴報區公所聘任之，鄰長的任期與里長相同，連聘得連任。至於鄰長的主要工作是在村（里）. n. al. Ch. i Un. 長之監督下，辦理各該鄰事務性及為民服務工作。. engchi. v. 3. 村（里）民大會或基層建設座談會依據地方制度法第 60 條規定，村 (里) 得召集村 (里) 民大會或基層建設座談會；其實施辦法，由直轄市、縣 (市) 定之。以桃園市為例，其是以「桃園市里民大會及基層建設座談會實施辦法」加以規範。而村(里) 民大會或基層建設座談會的最大功能在於落實村（里）的自治功能，目的是為了蒐集民情、反映民意、解決里內公共事務及其他重要事項。里民得以針對不同議題提出意. 19. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(28) 見並進行決議，可以視情況的需要而召開，該辦法的第 5 條同時也規定，在非例外情況下，通常以里長為主席。 4. 村（里）幹事村（里）幹事為公務人員任用法所規定的公務人員，是透過考試及格而任用，因而具備文官資格。村（里）幹事是鄉、鎮、市、區公所編制中之人員，在實務運作中，其上午在公所內辦公，下午則必須到所分配的各村（里）服勤。在公所內其必須受到民政課課長的指揮監督，在村（里）中，村（里）幹事須受到村（里）長之督導，並協助村（里）長辦理里供事務。以桃園市為. 政治大督導，里長對里幹事勤惰、品德及工作效率，應向區公所提出建議。換句話立. 例，依據「桃園市里幹事服勤及工作績效評量要點」，里幹事之服勤由里長隨時. 說，村（里）幹事在實務上大致的定位是村（里）與公所之間的橋樑並且對於. ‧ 國. 學. 村（里）長在執行村（里）公務提供協助，里幹事的工作內容有辦理村（里）. er. io. sit. y. Nat. 等。. ‧. 育樂活動、推行政令、辦理社會救助與福利以及將村（里）的民意向公所反映. n. al 二、村（里）長的法律定位與職務 Ch. engchi. i Un. v. 村（里）長的法律定位其最大的爭議在於不同的法規對於村（里）長的地位皆有不同的定義，究竟村（里）長是公務員還是民意代表，可由下列幾部相關法規來一窺究竟。 (一) 村（里）長的定位 1. 是否具備公務員身分 (1) 狹義與廣義的公務員關於公務員的定義，從狹義的觀點來看，例如公務人員保障法第 3 條規定，公務員僅包含法定機關（構）及公立學校依公務人員任用法律任用之有給專任人員。通常最狹義的公務員在許多法規大多僅指涉所謂的「文官」，因此狹 20. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(29) 義的公務員不包含村（里）長。若從廣義的角度來看，像是刑法第 10 條規定、國家賠償法第 2 條的規定，只要涉及到依法令行使公權力者則屬公務員，因此，村（里）長則屬刑法、國家賠償法所規定的廣義公務員。 (2) 地方制度法有關公務員之界定若檢視地方制度法，該法第 84 條規定，直轄市長、縣 (市) 長、鄉（鎮、市）長適用公務員服務法；其行為有違法、廢弛職務或其他失職情事者，準用政務人員之懲戒規定。由此可知，村（里）長被排除適用於公務員服務法，同時亦不如直轄市長、縣 (市) 長、鄉（鎮、市）長準用公務員懲戒法對於政務人員的懲戒，例如公務員懲戒法第 9 條規定的免除職務、撤職等。. 立. 政治大. (3) 村（里）長不具備公務員之俸給權. ‧ 國. 學. 對於公務員而言，俸給權乃是最重要的一個權利，其目的是為了確保服務. ‧. 於國家的公務員，其生活水準能得到一定的保障。像是公務人員俸給法主要規範公務員的薪資計算方式，其所規範的對象是具法令任用資格，並擔任各官等. y. Nat. io. sit. 職務者，也就是所謂的經考試及格任用之人員。然而，依據地方制度法第 61 條. n. al. er. 規定，村（里）長，為無給職，由鄉 (鎮、市、區) 公所編列村（里）長事務. Ch. i Un. v. 補助費，其補助項目及標準，以法律定之。村（里）長事務補助費其具體的補. engchi. 助項目及標準，主要是依據地方民意代表費用支給及村（里）長事務補助費補助條例第 7 條的規定。事務補助費的給付標準採用全國統一的每個月四萬五千元，事務補助費的係指文具費、郵電費、水電費及其他因公支出之費用，不過在實務上，事務補助費變相成為村（里）長的薪水。. 2. 村（里）長非民意代表依據地方制度法第 59 條規規定，村（里）長依法選舉之，任期四年，另依公職人員選舉罷免法第 2 條規定，村（里）長與直轄市議會議員、縣（市）議. 21. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(30) 會議員、鄉（鎮、市）民代表會代表、直轄市山地原住民區（以下簡稱原住民區）民代表會代表、直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長、原住民區長，皆同屬地方公職人員。廣義的來看，村（里）長由村（里）民選出並受到定期改選的考驗，其具有某種程度上的民意基礎且代表性。通常所謂的民意代表是指涉所謂的立法機關，像是地方民意代表費用支給及村（里）長事務補助費補助條例第 2 條所稱的地方民意代表，僅限直轄市、縣（市）議員及鄉（鎮、市）民代表。然而，在實務上，村（里）長某種程度上卻發揮了民意代表的功能，像是反映民意、選區服務等，但在相關法規上，其僅是民選的地方公職人員，而非具有立法權限的地方民意代表。. 立. 政治大. (二) 村（里）長的職務內容. ‧ 國. 學. 具有公法人地位地方自治團體，其權利及義務，乃是由地方制度法所規. ‧. 範，像是地方制度法第 2 條規定，地方自治團體對於自治事項得立法並執行之，自治事項的類別是以同法第 18、19 及 20 條所規範；另外，地方制度法第. y. Nat. er. io. sit. 2 條亦規定，地方自治團體必須依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務的委辦事項，而負其行政. n. al. Ch. i Un. v. 執行責任之事項。村（里）並非地方自治團體，固然並無所謂的自治權限，但. engchi. 仍須受到上級政府的指揮監督，依據的制度法第 59 條規定，村（里）置村（里）長一人，受鄉 (鎮、市、區) 長之指揮監督，辦理村（里）公務及交辦事項。至於何謂村（里）公務及交辦事項，主要由地方政府以行政規則加以界定，例如臺北市里鄰長服務要點、桃園市里長鄰長服務要點及臺中市里鄰組織及里鄰長服務要點等，每一直轄市、縣（市）政府所規範的內容並無明顯的差別。以桃園市里長鄰長服務要點為例，所謂的里公務事項，包含：1.市政、區政宣導及民情反映。2.里年度工作之策定及執行。3.里民大會、基層建設座談會. 22. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(31) 及里鄰工作會報之召開。4.里公文之批閱及處理。5.里長證明事項之開立。6.里內公共建設之推動。7.里內緊急事件之反映及應變。8.里幹事下里服勤之督導。 9.鄰長工作之指揮監督。至於交辦事項則包含：1.里辦公處公告欄之維護。2.市政、區政工作推動之協助。3.里集會所及里活動中心維護之協助。4.里環境維護之協助。5.垃圾分類及資源回收推動之協助。6.滅鼠、滅蟑及防治病媒蚊、登革熱推動之協助。7.敦親睦鄰及守望相助工作之推動。8.精神疾病嚴重病人及傳染病防治通報之協助。9.受虐兒童、婦女及里內獨居老人通報、訪視及救助之協助。10.社會福利及急難救助之協助。11.高風險家庭通報之協助。12.各類災害調查通報及疏散撤. 政治大. 離、宣導之協助。13.其他區公所交辦事項。. 學. ‧ 國. 立. 三、村（里）長的權利義務（一）村（里）長之義務. ‧. 關於村（里）長之義務，筆者認為大制可以分成兩種，第一，行政義務，. Nat. sit. y. 依據地方制度法及各地方自治團體所訂定規範村（里）長的行政規則，像是桃. n. al. er. io. 園市里長鄰長服務要點，村（里）長的義務在於受到上級政府，也就是鄉. i Un. v. (鎮、市、區) 長之指揮監督辦理村（里）公務事項及交辦事項。除此之外，依. Ch. engchi. 據地方制度法第 78、79 及 80 條之規定，當村（里）長涉嫌違反特定法規，像是刑法、公職人員選舉罷免法、喪失法定資格時，像是受監護宣告，以及因病不能執行職務者，鄉（鎮、市、區）公所得停止其職務或解除其職務。因此，村（里）長除了接受上級政府的指揮監督外，還必須盡到遵守相關法規的義務。第二，政治義務，相較於行政上的義務是有法規所明文規定者，政治義務，非由法規所明定，而是基於村（里）長自身連任考量以及選民的期待，村（里）長必須回應地方居民的需求，也就是說替村（里）爭取建設以及解決村（里）民地問題，像是選區服務，都是村（里）長盡到政治義務的具體表現。 23. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(32) 若村（里）長沒有盡到此義務，雖不至於受到國家公權力的懲罰，但其可能會在下次的選舉無法順利連任。（二）村（里）長之權利關於村（里）長的權利，主要係指擔任村（里）長的福利、待遇及法定可運用的資源，根據地方制度法第 61 條規定，村 (里) 長，為無給職，由鄉 (鎮、市、區) 公所編列村 (里) 長事務補助費，其補助項目及標準，以法律定之。雖村（里）長依據地方制度法為無給職，然而陳朝建（2004）指出，除了事務補助費之外，村（里）還有許多可動用的資源，像是「村（里）基層工作. 政治大. 經費」、及「村（里）小型工程款」等。以下針對現行法規，說明村（里）長的福利與依法可取得的資源。. 立. ‧ 國. 學. 1. 事務補助費. ‧. 依據地方民意代表費用支給及村（里）長事務補助費補助條例第 7 條的規. sit. y. Nat. 定，村（里）長由鄉（鎮、市、區）公所編列村（里）長事務補助費，每村. io. er. （里）每月新臺幣四萬五千元。同條第 2 規定，事務補助費，係指文具費、郵. al. iv n C hengchi U 有全國統一之標準，事務補助費的用途，根據前述法規亦受到了限制，即補助 n. 電費、水電費及其他因公支出之費用。由此可知，村（里）長的事務補助費具. 費必須要用於「因公支出」。. 2. 村（里）長的傷害保險及健康檢查費在 2018 年 4 月地方民意代表費用支給及村（里）長事務補助費補第 7 條修正之前，個別地方自治團體本就有對於村（里）長在執行公務時投保傷害保險，不過個別行政區投保金額差距相當大。在此次修法中，明定由鄉（鎮、市、區）公編列保險費預算，應包含投保保險金額新臺幣五百萬元以上傷害保險之保險費金額，在保險種類及保險金額提供全國統一之標. 24. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(33) 準。另外，公所還須支應村（里）長健康檢查費，其標準均比照地方民意代表。. 3. 村（里）基層工作經費關於村（里）基層工作經費制度，陳朝建（2004）指出其是由時任台北縣長蘇貞昌所創立的，目的是為了爭取村（里）長的支持，在特地村（里）事務上，使得村（里）長擁有可運用的金錢，且在使用上比事務補助費更有彈性，可謂村（里）長的私房錢。村（里）基層工作經費隨後開始為各地方自治團體所效法，以桃園市為. 政治大. 例，根據桃園市各區里基層工作經費實施要點，該經費的使用範圍包含里環境. 立. 清潔、路燈照明、溝渠疏通、里守望相助、災害防救、里公務設備以及其他項. ‧ 國. 學. 目等七項，該費用由各區公所每年度以每里每月新臺幣五萬元編列預算支應。. ‧. 至於經費之申請，根據該要點第四點規定，由里長自行勘查或鄰長、里幹事查報，並填寫查報表及動支經費申請表，報請區公所核定後實施。但實施經費在. y. Nat. io. sit. 新臺幣一萬元以上者，由區公所依政府採購法等相關規定辦理採購。. n. al. er. 因此，每里每月有 5 萬元，一年最多有 60 萬元的村（里）基層工作經費，. Ch. i Un. v. 村（里）長可以根據字型的考量或村（里）的需要，主動提出經費申請。在經. engchi. 費的運用方面，相較於事務補助費，其用途又更加多元，更重要的是，經費在 1 萬元以下時，不受到採購法所規範。村（里）工作經費雖可以被視為是村（里）長的私房錢，但同時也可以被視為村（里）長回應村（里）需求的一個重要資源。. 4. 村（里）小型工程款之補助村（里）小型工程款之補助，通常是以一年為單位，以桃園市為例，其係以行政規則來加以規範，也就是「桃園市政府 108 年度補助各區里地方小型建. 25. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(34) 設工程及設施實施計畫」。因此，該行政規則是有時效性的，從 108 年 1 月 1 日生效至 108 年 12 月 31 日停止適用。村（里）小型工程款之補助之目的在於透過市政府的直接補助，縮短各區、里之間的發展，以及對於有急迫性的建設提供金錢協助。至於補助的對象則是，各區公所之區、里地方小型工程或設施等興建、修繕、添購設施所需之經費，原則上每案不超過新台幣 50 萬元，每一里每年度以申請一案為限。補助的項目共有八種，包含第一，排水溝渠(溝蓋)整修工程；第二，駁崁、擋土牆、欄杆、台階等新設或修繕；第三，里鄰內環境綠美化及其他周邊公共設施工程；第四，區公所辦公廳緊急性修繕工程；第五，里集會. 政治大. 所（里活動中心、市民活動中心、公民會館）增建、修繕及添購設施、設備；. 立. 第六，里辦公處設置於社區活動中心或其他公有公共場所者，必要性設施、設. ‧ 國. 學. 備添購；第七，急迫性之公有公共建設及設施改善，第八，本府專案核准之基. ‧. 礎建設工程及設備。在申請經費程序方面，可以由里辦公處，視里內的需要填寫需求表，向區公所申請，區公所則須對於里辦公處提出的需求，研擬計畫. y. Nat. er. io. sit. 書，函報民政局申請補助，另外，區公所亦得針對補助的項目，自行研擬計畫書，函報民政局申請補助。. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 26. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(35) 第五節改制前、後地方制度的變化與對組織運作的可能影響隨著地方制度法於 2009 年 4 月 15 日的修正，賦予了縣市改制直轄市的另一管道，從過去僅能由中央政府主導縣市改制直轄市，此次的修正更賦予的地方政府權利，向中央政府提出改制直轄市之計畫。在這樣的背景下，我國從原本僅有台北市、高雄市兩大直轄市，開始邁向六都時代。桃園縣正式於 2014 年升格為直轄市，其所下轄的幅員並無改變，原本的. 政治大. 13 個鄉鎮市改制為區，除了直轄市山地原住民區，即復興區，仍依據地方制度. 立. 法 83-2 條規定仍保有地方自治團體的公法人地位，並得依法選出區長與區民代. ‧ 國. 學. 表會，其餘 12 個區皆不再具備鄉鎮市時期的地方自治團體資格。以下探討由桃. ‧. 園縣改制為桃園市後，對於地方制度的變遷所涉及的組織結構、地方政府權力與地方財政的影響，並且透過制度的分析，提出一些地方政府組織運作造成可. sit. n. al. er. io. 一、地方制度的變化. y. Nat. 能影響。. （一）組織結構的變化. Ch. engchi. i Un. v. 當桃園縣改制為桃園市之後，地方政府自治的結構，最顯而易見的變化就是由原本的「縣—鄉（鎮、市）—村（里）」轉變為「直轄市—區—里」，若以是否具備公法人地位為判斷標準，地方自治的層級由原先的「中央—縣—鄉（鎮、市）」的三層轉變為只有「中央—直轄市」二層。在地方行政機關與立法機關方面，最大的不同在於，改制後的區，除直轄市山地原住民區，區長不再是民選，同時原本的鄉（鎮、市）民代表會也受到裁撤。. 1. 地方立法機關 27. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(36) 就立法機關組織來看，依據地方制度法 33 條規定，在人口超過 160 萬的縣，縣議員的總額由原本的最多 60 人，在升格為直轄市後，人口 200 萬以上的直轄市，其市議員最多為 62 人。至於鄉（鎮、市）民代表會，同樣依據地方制度法 33 條規定，以人口數來規範代表的席次，以本文的研究範圍來看，改制前的 L 區原有 19 名代表，但在改制後則廢止了代表會。. 2. 地方行政機關 (1) 縣政府與直轄市政府就行政機關的組織來看，由於桃園縣於 2010 年時人口已達 200 萬人，故依. 政治大. 自據地方制度法第 4 條第 2 項規定，準用直轄市的部分規定，而桃園縣於 2011. 立. 年 1 月 1 日起獲得的「準直轄市」的地位。首先是縣（市）、直轄市政府的副首. ‧ 國. 學. 長、局處首長任用，依據地方制度法第 56 條，在桃園縣尚未成為準直轄市前，. ‧. 桃園縣政府可置一名副縣長，其職務比照簡任第十三職等，人口達 125 萬以上之縣，得增置副縣長一人，其一級單位主管及所屬一級機關首長，除主計、人. y. Nat. er. io. sit. 事、警察、稅捐及政風之主管或首長，依專屬人事管理法律任免，其總數二分之一得列政務職，職務比照簡任第十二職等，其餘均由縣（市）長依法任免. n. al. 之。. Ch. engchi. i Un. v. 在桃園縣準用直轄市規定乃至於日後改制直轄市，依據地方制度法第 55 條規定，直轄市政府置副市長二人，其職務比照簡任第十四職等，人口達 250 萬以上之直轄市，得增置直轄市長一人，其一級單位主管或所屬一級機關首長除主計、人事、警察及政風之主管或首長，依專屬人事管理法律任免外，其餘職務均比照簡任第十三職等，由市長任免之。由此可知，升格前的縣長或升格後的直轄市長皆為一人，但準用直轄市規定或升格直轄市後，副首長的人數及其職務所比較的職等皆有不同，一級單位主管及所屬一級機關首長的任用，直轄市政府又相較於縣政府有更大的用人彈. 28. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(37) 性以及更高的職務任用職等，兩者不同的另一點在於直轄市政府具有稅捐機關首長之任免權，而縣政府則無。至於在組織架構來看，依據地方行政機關組織準則（以下簡稱組織準則）第 5 條規定，直轄市政府與縣政府，其內部所屬機關以分二層級為限，直轄市政府一級單位及所屬一級機關，依據組織準則第 11 條規定，人口 200 萬以上的桃園市其不得超過三十二處、局、委員會（桃園市目前有三十二個處、局、委員會）。至於縣（市）政府的一級單位及所屬一級機關總數，依據組織準則第 15 條規定係基於公式加以計算，公式包考量了口數、土地面積及自有財源比率，縣（市）政府最多不得超過二十三個處、局。. 政治大. 就市政府的員額規模來，在改制直轄市後，桃園市為了因應局處及業務量. 立. 的增加，其直轄市政府之員額總數，相較於縣政府時期也獲得了增加。依據組. ‧ 國. 學. 準則第 22 條規定，直轄市的人口數為市政府總員額多寡的指標，桃園市在改制. ‧. 後，直轄市政府之員額總數，除警察及消防機關之員額外，不得超過 7200 人，. Nat. n. al. er. io. sit. 總員額數可以增加 1800 人，員額最多可以達到 9000 人。. y. 在 2020 年 1 月，桃園市人口突破 225 萬，依據組織準則第 22 條規定，市政府. Ch. (2) 鄉（鎮、市）公所與區公所. engchi. i Un. v. 依據地方制度法第 57 條規定，鄉（鎮、市）置鄉（鎮、市）長一人，人口在 30 萬以上的縣轄市，得置副市長一人，襄助市長處理市政，以機要人員方式進用，或以簡任第十職等任用，另外，鄉（鎮、市）公所除主計、人事、政風之主管，依專屬人事管理法律任免外，其餘一級單位主管均由鄉（鎮、市）長依法任免之。在機關層級方面，依據組織準則第 5 條規定，鄉（鎮、市）公所、山地原住民區公所所屬機關以一層級為限，其名稱為隊、所、館，其在公所內部單位設課、室數量，依據組織準則第 20 條規定，基於人口的多寡，公所內部單位設課、室，不得超過 13 個，而 L 區公所在改制前為 L 鄉（鎮、市）. 29. DOI:10.6814/NCCU202001799.

(38) 公所時，其課、室數量上限為 10 個。在改制後，桃園縣下轄的 13 個鄉（鎮、市）公所改制為區公所，除了 1 個直轄市山地原住民區之外，其餘 12 個區皆不再為地方自治團體。依據地方制度法第 58 條，直轄市、市之區公所，置區長一人，由市長依法任用，承市長之命綜理區政，並指揮監督所屬人員。依據組織準則第 13 條規定，人口在 20 萬人以上之區，得置副區長一人，除法律另有規定外，均由市長依公務人員任用法任免之。區公所的課、室數量方面，依據組織準則第 13 條規定，區公所內部單位原則上不得超過 9 個課、室，但依據人口數的多寡，最多不得超過 11 個。目前，L 區公所共有 9 個課、室，與改制前的數量並無太大的變化。不過，當改. 政治大. 制直轄市後，部分原先屬於鄉（鎮、市）公所下轄的單位，例如清潔隊，在改. 立. 制後改隸桃園市政府之下。. ‧ 國. 學 ‧. （二）法定權力的變化. 當地方政府的組織結構面臨的變化，伴隨而來的就是地方政府法定權力的. y. Nat. io. sit. 變化，在此主要聚焦於地方自治法規中各層級地方政府組織的權限。地方自治. n. al. er. 權方面，地方政府自治事項，主要規範於地方制度法第 18、19、20 條，桃園縣. Ch. i Un. v. 在改制為桃園市之後，其自治事項的類別並無太大的變化。比較大的影響在於. engchi. 當由鄉（鎮、市）改制為區，據地方制度法 20 條所規定的鄉（鎮、市）的自治事項，在改制為區後，不再享有這些權力。立法權方面，鄉（鎮、市）民代表會的廢止，意味著立法權的喪失，地方制度法的 37 條所定的鄉（鎮、市）民代表的法定職權，像是議決鄉（鎮、市）規約、議決鄉（鎮、市）預算等權力也不得再施行。行政權方面，改制後的區公所只市政府手足的延伸，須完全聽命於市政府，原本屬於鄉（鎮、市）公所的權力向市政府集中，因為只有直轄市政府擁有辦理各款自治事項的權力。區也不再如鄉（鎮、市）擁有獨立的預算編列. 30. DOI:10.6814/NCCU202001799.