第一章 緒論
第五節 改制前、後地方制度的變化與對組織運作的可能影響
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第五節 改制前、後地方制度的變化與對組織運作的可能影
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隨著地方制度法於2009 年 4 月 15 日的修正，賦予了縣市改制直轄市的另 一管道，從過去僅能由中央政府主導縣市改制直轄市，此次的修正更賦予的地 方政府權利，向中央政府提出改制直轄市之計畫。在這樣的背景下，我國從原 本僅有台北市、高雄市兩大直轄市，開始邁向六都時代。
桃園縣正式於2014 年升格為直轄市，其所下轄的幅員並無改變，原本的 13 個鄉鎮市改制為區，除了直轄市山地原住民區，即復興區，仍依據地方制度 法83-2 條規定仍保有地方自治團體的公法人地位，並得依法選出區長與區民代 表會，其餘12 個區皆不再具備鄉鎮市時期的地方自治團體資格。以下探討由桃 園縣改制為桃園市後，對於地方制度的變遷所涉及的組織結構、地方政府權力 與地方財政的影響，並且透過制度的分析，提出一些地方政府組織運作造成可 能影響。
一、地方制度的變化
（一）組織結構的變化
當桃園縣改制為桃園市之後，地方政府自治的結構，最顯而易見的變化就 是由原本的「縣—鄉（鎮、市）—村（里）」轉變為「直轄市—區—里」，若以 是否具備公法人地位為判斷標準，地方自治的層級由原先的「中央—縣—鄉
（鎮、市）」的三層轉變為只有「中央—直轄市」二層。在地方行政機關與立法 機關方面，最大的不同在於，改制後的區，除直轄市山地原住民區，區長不再 是民選，同時原本的鄉（鎮、市）民代表會也受到裁撤。
1. 地方立法機關
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就立法機關組織來看，依據地方制度法33 條規定，在人口超過 160 萬的 縣，縣議員的總額由原本的最多60 人，在升格為直轄市後，人口 200 萬以上的 直轄市，其市議員最多為62 人。至於鄉（鎮、市）民代表會，同樣依據地方制 度法33 條規定，以人口數來規範代表的席次，以本文的研究範圍來看，改制前 的L 區原有 19 名代表，但在改制後則廢止了代表會。
2. 地方行政機關
(1) 縣政府與直轄市政府
就行政機關的組織來看，由於桃園縣於2010 年時人口已達 200 萬人，故依 自據地方制度法第4 條第 2 項規定，準用直轄市的部分規定，而桃園縣於 2011 年1 月 1 日起獲得的「準直轄市」的地位。首先是縣（市）、直轄市政府的副首 長、局處首長任用，依據地方制度法第56 條，在桃園縣尚未成為準直轄市前，
桃園縣政府可置一名副縣長，其職務比照簡任第十三職等，人口達125 萬以上 之縣，得增置副縣長一人，其一級單位主管及所屬一級機關首長，除主計、人 事、警察、稅捐及政風之主管或首長，依專屬人事管理法律任免，其總數二分 之一得列政務職，職務比照簡任第十二職等，其餘均由縣（市）長依法任免 之。
在桃園縣準用直轄市規定乃至於日後改制直轄市，依據地方制度法第55 條 規定，直轄市政府置副市長二人，其職務比照簡任第十四職等，人口達250 萬 以上之直轄市，得增置直轄市長一人，其一級單位主管或所屬一級機關首長除 主計、人事、警察及政風之主管或首長，依專屬人事管理法律任免外，其餘職 務均比照簡任第十三職等，由市長任免之。
由此可知，升格前的縣長或升格後的直轄市長皆為一人，但準用直轄市規 定或升格直轄市後，副首長的人數及其職務所比較的職等皆有不同，一級單位 主管及所屬一級機關首長的任用，直轄市政府又相較於縣政府有更大的用人彈
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性以及更高的職務任用職等，兩者不同的另一點在於直轄市政府具有稅捐機關 首長之任免權，而縣政府則無。
至於在組織架構來看，依據地方行政機關組織準則（以下簡稱組織準則）
第5 條規定，直轄市政府與縣政府，其內部所屬機關以分二層級為限，直轄市 政府一級單位及所屬一級機關，依據組織準則第11 條規定，人口 200 萬以上的 桃園市其不得超過三十二處、局、委員會（桃園市目前有三十二個處、局、委 員會）。至於縣（市）政府的一級單位及所屬一級機關總數，依據組織準則第 15 條規定係基於公式加以計算，公式包考量了口數、土地面積及自有財源比 率，縣（市）政府最多不得超過二十三個處、局。
就市政府的員額規模來，在改制直轄市後，桃園市為了因應局處及業務量 的增加，其直轄市政府之員額總數，相較於縣政府時期也獲得了增加。依據組 準則第22 條規定，直轄市的人口數為市政府總員額多寡的指標，桃園市在改制 後，直轄市政府之員額總數，除警察及消防機關之員額外，不得超過7200 人，
在2020 年 1 月，桃園市人口突破 225 萬，依據組織準則第 22 條規定，市政府 總員額數可以增加1800 人，員額最多可以達到 9000 人。
(2) 鄉（鎮、市）公所與區公所
依據地方制度法第57 條規定，鄉（鎮、市）置鄉（鎮、市）長一人，人口 在30 萬以上的縣轄市，得置副市長一人，襄助市長處理市政，以機要人員方式 進用，或以簡任第十職等任用，另外，鄉（鎮、市）公所除主計、人事、政風 之主管，依專屬人事管理法律任免外，其餘一級單位主管均由鄉（鎮、市）長 依法任免之。在機關層級方面，依據組織準則第5 條規定，鄉（鎮、市）公 所、山地原住民區公所所屬機關以一層級為限，其名稱為隊、所、館，其在公 所內部單位設課、室數量，依據組織準則第20 條規定，基於人口的多寡，公所 內部單位設課、室，不得超過13 個，而 L 區公所在改制前為 L 鄉（鎮、市）
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公所時，其課、室數量上限為10 個。
在改制後，桃園縣下轄的13 個鄉（鎮、市）公所改制為區公所，除了 1 個 直轄市山地原住民區之外，其餘12 個區皆不再為地方自治團體。依據地方制度 法第58 條，直轄市、市之區公所，置區長一人，由市長依法任用，承市長之命 綜理區政，並指揮監督所屬人員。依據組織準則第13 條規定，人口在 20 萬人 以上之區，得置副區長一人，除法律另有規定外，均由市長依公務人員任用法 任免之。區公所的課、室數量方面，依據組織準則第13 條規定，區公所內部單 位原則上不得超過9 個課、室，但依據人口數的多寡，最多不得超過 11 個。目 前，L 區公所共有 9 個課、室，與改制前的數量並無太大的變化。不過，當改 制直轄市後，部分原先屬於鄉（鎮、市）公所下轄的單位，例如清潔隊，在改 制後改隸桃園市政府之下。
（二）法定權力的變化
當地方政府的組織結構面臨的變化，伴隨而來的就是地方政府法定權力的 變化，在此主要聚焦於地方自治法規中各層級地方政府組織的權限。地方自治 權方面，地方政府自治事項，主要規範於地方制度法第18、19、20 條，桃園縣 在改制為桃園市之後，其自治事項的類別並無太大的變化。比較大的影響在於 當由鄉（鎮、市）改制為區，據地方制度法20 條所規定的鄉（鎮、市）的自治 事項，在改制為區後，不再享有這些權力。
立法權方面，鄉（鎮、市）民代表會的廢止，意味著立法權的喪失，地方 制度法的37 條所定的鄉（鎮、市）民代表的法定職權，像是議決鄉（鎮、市）
規約、議決鄉（鎮、市）預算等權力也不得再施行。
行政權方面，改制後的區公所只市政府手足的延伸，須完全聽命於市政 府，原本屬於鄉（鎮、市）公所的權力向市政府集中，因為只有直轄市政府擁 有辦理各款自治事項的權力。區也不再如鄉（鎮、市）擁有獨立的預算編列
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權，甚至也不再享有課徵臨時稅之權力，轉變為在財政上依賴直轄市政府。簡 而言之，改制為區後，權力向上集中，無論是財政權、還是自治權，而代表行 政權的區公所，也在改制後，缺少了代表立法權的代表會加以制衡。總而言 之，鄉（鎮、市）層級所施行的地方自治，隨著改制為區後也同時成為了歷 史。
（三）財政制度的變化
1. 桃園市（縣）之歲入預算與中央統籌分配稅款
財政為庶政之母，隨著桃園縣改制為直轄市後，面對了組織規模與行政業 務量、業務範圍的增加，這也代表著所需要的財政資源必須增加。我國地方政 府的政源，主要是規範在地方制度法第63、64 及 65 條，當桃園縣改制桃園市 後，就地方制度法的規範，改制前後的財源並無太大的不同。縣（市）與直轄 市在財政收入的明顯差別在於在中央統籌分配稅款的取得多寡。
依據財政收支劃分法第 8、12 條，我國將稅收分成國稅與直轄市及縣 (市) 稅（又稱地方稅），原則上前者的稅收歸中央政府；後者的稅收則歸地方。不過，
由於各地方政府之間存有許多差異，譬如人口、產業類別與都市化程度等，導致 能取得的財源多寡有很大的差異，中央政府為了彌平地方政府間的差距，因此將 國稅的一部分，列為中央統籌分配稅款8（以下簡稱統籌分配稅款），透過一定的 公式，將籌分配稅款分配給各級地方自治團體。
依據財政收支劃分法第 16-1 條規定，統籌分配稅款總額百分之六列為特別 統籌分配稅款，支應地方政府緊急或重大事項所需經費；其餘百分之九十四列為 普通統籌分配稅款，依照一定的公式，來加以分配於直轄市、縣 (市) 及鄉（鎮、
市）。統籌分配稅款的分配方式，主要是規範於中央統籌分配稅款分配辦法（以 下簡稱分配辦法），依據分配辦法第7 條，基於地方自治團體的地位能取得不同
8 中央統籌分配稅款的來源，依據中央統籌分配稅款分配辦法第 3 條規定，包含所得稅總收入 百分之十、營業稅總收入減除依法提撥之統一發票給獎獎金後之百分之四十以及貨物稅總收入
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2014(準直轄市） 133,518,826 12,583,217 9.42%
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