第三章 改制前、後村（里）長行政性角色、功能與角色認知之分析
第三節 地方民選行政首長與官派區長對村（里）長行政工作的影響
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第三節 地方民選行政首長與官派區長對村（里）長行政工
作的影響
前一節，筆者分析了改制直轄市前、後，鄉公所與區工作在組織運作層面 對於村（里）長行政工作執行的影響，分別從公所的權力、財政資源著手。本 節筆者將強調地方行政組織中，具有一定權力、行政裁量權的「個人」對於村
（里）長在行政工作執行上的影響。
依據地方制度法59 條規定，改制前，L 鄉的村長是受到民選鄉長監督之下 辦理相關行政工作；改制後則是由官派的區長監督之。值得注意的是，改制後 的區長，依據地方制度法第58 條規定，其是由市長依法任用，承市長之命綜理 區政，並指揮監督所屬人員。兩者行政監督結構的差別在於，改制前為「鄉長
——村長」，縣雖為鄉的上級地方自治團體，就某些事項仍能影響鄉，例如鄉辦 理縣的委辦事項必須受到縣監督，但由於兩者行政首長皆為民選，再者鄉仍保 有一定的地方自治權，鄉不完全會服膺縣的領導；至於改制後則為「直轄市長
——區長——里長」，直轄市長對於區長，從其任免到行政作為有完全的控制權 限，如同其手足的延伸。
面對這兩種行政結構的差異，筆者欲聚焦在兩個面向，第一，民選的鄉長 與官派的區長在行政領導的能力與模式，是否有所差別，若有差別的話，其會 如何影響村（里）長行政工作的執行；第二，從「鄉長——村長」的行政監督 結構到改制後轉變為「直轄市長——區長——里長」，里長對於區公所因無權、
無錢而無法配合其行政工作的執行，是否會直接越過區公所向直轄長尋求協 助。
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一、民選鄉長與官派區長行政領導模式對村（里）長行政工作的影 響
就法規制度層面的角度來看，地方制度法 59 條的規定，村（里）長在執行 公所交辦事項及（村）里公務事項，必須受到鄉 (鎮、市、區) 長之指揮監 督。值得注意的地方是，鄉長雖然是鄉公所的行政首長，但與官派的區長不 同，其產生方式是透過民選的特性，使鄉長同時具備「行政性」與「政治性」
的雙重角色，政治性角色體現在爭取選民的支持，這點與村（里）長相似；相 對的，官派的區長，其屬於常任文官體系，並沒有選票的壓力，其「政治性角 色」遠遠比鄉長來得少，在行政領導上可能偏向「行政性」的領導角色，也就 是行政機關內部的管理，而非如同鄉長涉及高度政治性的資源分配。因此，筆 者欲透過訪談釐清改制前、後，身為上級領導者的鄉長與區長，在領導時所擁 有的法定行政權力大小，以及領導時涉及的「行政性」與「政治性」的程度差 異，是否會對於村（里）長辦理行政工作時產生影響。
對於鄉長與區長兩者行政領導，即在行政工作的領導能力、指揮監督與行 事風格等方面，多數了里長，都較為肯定改制前鄉長的表現，原因在於鄉長做 事的積極程度，由於其具有民意的壓力，再加上鄉公所較區公所用有更多的權 力與資源，因而能在第一時間解決各村問題。像是里長 A02、里長 A04 與里長 A05 就指出，由於鄉長面臨選舉的壓力，因此在任事上較為積極。
里長A05
……現在區長是官派，他的實權沒有以前鄉長大，因為是官派也不是 民選，他可能沒有什麼人情壓力，那以前的鄉長他有實權又是民選 的，所以比較願意也能夠回應地方需要。（A05）
里長A02 與里長 A05 與改制前的鄉長皆屬於國民黨籍，難免可能因為政治立場 了相近，而影響村（里）長對於鄉長的評價，從政治立場較偏向民進黨的里長
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A10 的訪談同樣也得到類似的看法，那就是鄉長因為有選票壓力，相較於沒有 選票壓力的區長，在行政工作的執行會更加的積極。
里長A10
剛剛我有講就是沒有選票壓力啊，區長沒有選票壓力，就變得比較沒 有很積極，然後在執行上他也是沒有很積極，很多事情還是要到市府 去才能做決定，鄉長因為要選舉，會比較積極解決問題。（里長
A10）
除了鄉長擁有選舉壓力之外，另一個影響鄉長與區長行政領導的因素就是 鄉公所與區公所擁有的權力、財政資源，這部分筆者在本章第二節已有著墨。
對於某些里長認為區長較做事較為消極，有些里長不完全只是批判區長，而是 從權力、財政資源來角度來分析，像是里長A03 就指出區長並非消極任事，只 是在現行的地方制度下，其無權也無錢，因而無無用武之地，影響其行政領導 的能力。
里長A03
我是覺得（鄉長與區長的行政領導能力）都差不多啦，但是，有時候 不是說區長不做事，主要還是我剛剛說的區公所沒錢，他也不能做什 麼或決定什麼，不像以前鄉長他能決定錢要怎麼分配到各村（里）。
（里長
A03）
至於里長A06 則是認為民選鄉長與官派區長的行政領導能力，涉及的人格特質 的問題，而非民選或官派等選任方式的問題，像是期就指出在L 區的兩任區長 在行事風格上就截然不同，至少在做事的積極性還有承認責任的意願上就呈現 差異。里長A07 的說法也同樣支持了里長 A06 的說法，認為即便都是官派的區 長，在行政領導的作風，也可能大不相同：
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里長A07
（兩任區長）當然有不同，第一任是女的區長，非常的熱忱，現在這 一任，我不是做人生攻擊，可能……沒有那麼積極吧。（里長
A07）
雖然里長A01 也與里長 A06 同樣認為鄉長與區長其行政領導的能力並無差異，
不過其並非認為是個人的人格特質差異，而是鄉長與區長在行政領導方面權力 的有限性：
里長A01
……其實我覺得鄉長、區長沒有什麼不同啦，畢竟（如果）有里長有 問題，不論改制前、後會先找公所解決嘛，阿他們能幫的就盡量幫 啊，啊不能做的事情，不管你是鄉長還是區長，還是不能啊。（里長
A01）
相較於有許多的里長肯定鄉長的領導能力更優於區長，部分的里長則指出 在某些的行政領導層面，區長相較於鄉長表現得更加理想，這體現在對於各村
（里）財政資源分配的公平性方面。里長 A09 認為區長由於沒有選舉壓力，在 財政資源分配的公平性，會更加基於行政專業的考量，同時里長 A09 也指出影 響改制前鄉長的資源分配公平性的原因在於政治立場的不同，鄉長會運用其身 為行政首長的權力以及同黨派的政治勢力，影響反對其的里長，特別是在所需 較多經費的地方建設方面，像是里長 A09 所欲爭取的里民活動中心。
里長 A09
我覺得官派的區長比較公正，因為他沒有選舉壓力，有沒藍綠分，他 覺得合法、合理，認為里有需他就會給資源，曾經，也就是改制前的 鄉長，我沒有支持過他，所以他一直在阻撓我申請的經費或是其他補 助，一般規模比較小的經費，像那個中秋晚會、重陽敬老還是龍舟
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賽，每一個村都是一樣錢，這些他是沒有辦法動，那比如說我之前有 爭取過集會所，就是活動中心啦，他就不給我提明年的預算案，他就 把我這個擋掉，叫他的下屬這個不用提，他不要報這筆預算，尤其時 不支持他的里長，這是最大的不同。
在資源分配的公平性問題，與鄉長同為國民黨籍的里長A07，在訪談中指出的 鄉長在行政領導的過程中，並非完全的一視同仁，其自身的喜好多少影響了對 各里的財政資源分配，相對的，區長在資源分配方面則較為公平，但區長所能 加以分配的資源也較為稀少。與L 鄉改制前的鄉長認識多年的地方民眾 E02 同 樣也支持了里長A07 與里長 A09 的說法，也就是鄉長在資源分配上，雖然無法 完全完剝奪分配予反對者財政資源，但在鄉長可操控的資源分配範圍內，顯然 獨厚自己的支持者：
地方民眾E02
對！OOO（最後一屆鄉長）真的分的很清楚，他真的是自己人齁……
我跟你講，我不知道會不會講的有點誇張，他自己人就是大魚大肉，
別人的話可能就是形式上我應該給你的，我給你應付一下。（地方民眾
E02）
歷經鄉公所時期與區公所時期的里幹事B01 也認為官派區長在行政領導上，較 顧及公平性與全面性，原因是其行事不需如同鄉長須將選舉因素納入考量：
里幹事B01
官派區長的好處是他做事情會比較公平，考慮的比較全面，因為他沒 有選票壓力嘛，那鄉長他要選舉，也是盡可能爭取最多人支持，不過 在資源分配上難免會偏袒一些支持他的村（里）。（里幹事 B01）
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不過對於鄉長與區長在財政資源分配公平性的問題，里長A10 則持不同的 意見，認為鄉長為了其選票的最大化，特別是爭取村長們的支持，因此在資源 分配每一個村都要顧及，所以不會分配不均。
里長A10
（鄉長）不會不公平，我覺得他有選票壓力的時候，他會很經營，每 個地方他都要票啊，他不是只要我這個里啊，他會注重資源分配要很 均勻啊，每個他都會想盡辦法給你，因為他要你這邊選舉的時候協 助，所以說沒有選票壓力，跟有選票壓力的那個工作態度是不一樣 的。（里長 A10）
對於里長A10 的說法，筆者持保留的態度，原因是鄉長的勝選只需要獲得大多 數選民的支持，而非所有的選民，因此，鄉長在資源分配上鞏固大多數的利益 時，無形中就會犧牲少數的利益，不公平性就由此產生。
里長A10 不只肯定了鄉長在資源分配上的作為，反而認為區長在資源分配 上反而相對不公平，指出區長會依據里長與市長、市議員的交情作為標準，其 指出區長以資源分配，使里長或市議員在市長面前，替其行政領導的多給予正 面評價，以鞏固其地位。筆者認為里長A10 的說法並非完全不可能，因為依據
里長A10 不只肯定了鄉長在資源分配上的作為，反而認為區長在資源分配 上反而相對不公平，指出區長會依據里長與市長、市議員的交情作為標準，其 指出區長以資源分配，使里長或市議員在市長面前，替其行政領導的多給予正 面評價，以鞏固其地位。筆者認為里長A10 的說法並非完全不可能，因為依據