第二章 文獻回顧及研究設計與研究方法
第一節 村（里）長的角色及功能
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第二章 文獻回顧及研究設計與研究方法
第一節 村（里）長的角色及功能
一、村（里）長角色、功能的相關研究
村（里）制度為我國的地方自治結構中的基礎，關於實務運作中的村
（里）長角色、職務及功能的研究，可謂汗牛充棟，相關研究有許多是以特定 縣市或鄉（鎮、市）區中的村（里）為個案研究。像是卓達銘（2005）研究桃 園縣龜山鄉的村（里）長職務、林淑貞（2007）對於台北市里長角色的研究、
林峻儀（2007）以台北縣中和市為例，將地方治理的概念運用於村（里）長角 色及定位的制度革新以及邱萌芬（2012）以臺東縣的村（里）長作為研究對象 等。
其中，亦有對於村（里）長特定角色扮演及功能的研究，像是郭怡均研究
（2016）以台北市中正區為例，分析里長在市議員選舉中的動員及兩者的互 動、劉勳駿（2019）比較臺北市、屏東縣兩種不同選區類型中議員與村（里）
長的互動，上述兩個研究較為偏選舉及政治動員的面向；至於偏向村（里）長 行政性角色及功能，大多是探討村（里）長與行政機關的關係，像是李海鈺
（2004）、卓達銘（2005）、張燕羣（2009）、邱萌芬（2012）、與王錦榮
（2017）的研究，皆有提及村（里）長與里幹事的競合關係。另外，亦有探討 鄉（鎮、市）區公所與村（里）長之間的互動，像是李雪琴（2015），而顏慈柔
（2016）的研究雖然是探討縣市升格直轄市後，鄉（鎮、市）公所改制為區公 所後組織回應性之差異，但其中乃是以里長作為主要訪談對象，原因在於里長 與公所互動密切、熟識相關業務。
除了對於特定行政區域的村（里）長及涉及特定角色、功能的討論外，亦 有對於村（里）長角色、功能扮演進行批判並提出制度變革的相關研究，而這
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些研究的出發點大多是建立於現行村（里）制度及村（里）長角色及功能發揮 的缺失。像是沈富雄（2003）從村（里）長的法律定位、權責出發，認為其與 村（里）幹事功能重疊且選區人口過少，引發村民間的惡性競爭。而李海鈺
（2004）與蔡良文（2007）對於里長官派的可行性進行分析，某種程度上皆是 基於現行制度的缺失為出發點。
另外，歷經了地方制度法的修正，由原本的台北市、高雄市兩大直轄市的 區劃轉變為今日的六都，使我國在行政區劃及地方政府的組織結構上面臨了改 變，制度的變遷對於村（里）長角色扮演及功能發揮的影響，在近年來逐漸受 到了重視，研究的焦點大多聚焦於比較改制直轄市前的「鄉（鎮、市）」與改制 後的「區」，兩種不同制度結構下，村（里）長的角色、功能有無變化。較具代 表性的研究有像是賴昭雄（2014）對於原台中市霧峰區村（里）長職權變化之 研究及王錦榮（2017）針對原高雄縣區村（里）長行政性角色、政治性角色的 相關研究。而張修維（2016）則是分析改制直轄市後地方組織的變革，其中涉 及村（里）長的部分主要是在於市長、市政府各局處、區長及里長的領導關係 及互動模式的變化。
由上述可知，村（里）長的角色、功能的相關研究，有幾項特點，第一，
研究的範圍在地理上的侷限性，有的以直轄市、縣市的村（里）為範圍，但較 常見的是以單一鄉、鎮、市、區作為研究的範圍；第二，對於村（里）長的角 色、功能的研究可以是全面性的，即包含村（里）長多重角色及功能的研究，
也有針對特定角色、功能的研究；第三，探討制度面對於村（里）長的角色、
功能的影響，對於制度影響的探討的研究又分成兩類型，第一種是在現行村
（里）制度下，村（里）長角色扮演、功能發揮的負面性，進行制度的檢討，
第二種則是探討比較制直轄市之前後，原縣區的村（里）長角色、功能的變 化。
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二、 多面向的村（里）長角色與功能
（一）村（里）長角色與功能之分類
大致梳理現行村（里）制度後，可以發現村（里）長既然是地方自治結構 中行政體系的一環，其必須負擔某種程度的行政工作並且受到上級政府的指揮 監督，除此之外，村（里）長雖沒有民意代表的權限及待遇，但民選的村
（里）長，某種程度具有民意代表的功能，此外，基於選票最大化及尋求連任 的需要，村（里）長的行為勢必會涉及某種程度的「政治性」所影響。至少檢 視現行村（里）制度，可以確定村（里）長並非僅單純具有行政的角色及功 能，以下透過文獻回顧，來加以釐清村（里）長所具有的多面向角色及功能。
對於村（里）長角色及功能之分類，我國學者高永光（2004）不僅探討角 色的意涵，更將村（里）長的角色及功能兩者加以連結，依據村（里）長需負 責的不同工作內容，將村（里）長的角色分成行政性、溝通性、自治性及政治 性的角色。修杰麟（2005）基於高永光（2004）的分類，將村（里）長實際的 工作內容及經驗歸納於不同的角色之下，其指出行政性角色的主要功能在於辦 理上級交辦事項，雖然交辦事項涉及許多層面，但村（里）長大多是居於配合 而非主導之地位；自治性角色則是涉及里長所具有種程度自主權的運用，像是 推動村（里）小型工程；溝通性角色則是扮演村（里）民與地方政府之間的橋 樑，像是村（里）民的政令宣導及向上級反映民情；政治性角色則是多指涉在 選舉的動員。
王錦榮（2017）在探討原高雄縣改制合併改制直轄市後村（里）指的角色 變化時，將村（里）長角色分成的「行政性角色」與「政治性角色」究，前者 係指里長執行行政業務的行為；後者係指里長選舉動員、涉及利益分配與交換 等行為。其角色功能與高永光（2004）、修杰麟（2005）所定義的並無太大差 異，但其認為里長的溝通性與自治性角色只全國里長共同特徵的描述，並不會 隨著改制直轄市後，受到地方組織變化所影響，再者，溝通性的功能是包含於
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行政性、政治性角色的扮演之中，因此只探討行政性角色與政治性角色。
無獨有偶，張燕羣（2009）在研究村（里）民對於村（里）長功能的認知 上，其量化指標的建構亦是採用行政功能、溝通功能及自治功能的分類，不過 其並無將村（里）長的政治性角色納入測量。值得注意的是，其對於村（里）
長角色及功能的「概念化（conceptualization）」分類大致相同，即上述三種村
（里）長的功能，但在指標建構的「操作化（operationalization）」與其他學者 的分類有所差異，像是將政令宣導歸類為行政功能、村（里）長在選舉期間幫 其他候選人站台以爭取村（里）建設經費則歸類為自治功能。由於市政宣導在 現行法規是歸類於「里公務事項」，而非上級的「交辦事項」，因此有學者將其 歸類為「自治事項」；而選舉期間幫其他候選人站台以爭取村（里）建設經費，
涉及了政治動員，因此上述提及的一些研究則將其規類為村（里）長的政治性 角色。
雖然村（里）長的角色定位及功能可以依據其不同的性質來歸納，但黃源 致（2001）的研究同時也提醒了我們村（里）長的角色及功能是多元且並存 的，在行政工作層面，其為行政機關的政令宣導者；在村（里）中，其則是在 第一線與民眾互動，負責向村（里）民提供服務，並且作為民眾與行政機關間 的溝通橋樑用以反映村（里）民意，同時，在某些時候還扮演的村（里）的領 導者，像是在社區各種活動中。
(二) 村（里）長角色、功能中的「政治」與「行政」
關於村（里）長角色與功能之相關研究，大多是基於法律規範、角色期望
（role expectations）以及村（里）長的實際行為來加以歸納並分類，在行政性 角色方面多聚焦於村（里）長執行其法定的職務；政治性角色的相關研究多則 側重於選舉動員、利益分配層面。無論是行政性角色還是政治性角色的扮演，
都是一種現象的描述，因此有必要釐清其行為背後的動機為何，也就是探求行
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政與政治的假定（assumption），並加以與村（里）長的實際作為相互結合分 析。
1. 政治的意涵
關於政治研究，Lasswell（1936）在其著作《政治：誰得到什麼、何時得 到、如何得到？》（Plitics: Who Gets What When and How？）指出權力乃是政治 研究的核心。對於民選的公職人員來說，選舉可被視為獲得權力的主要手段，
維持其權力，也就是追求連任是其主要目標，Mayhew（1974）研究美國的國會 議員，其認為尋求連任是國會議員的首要目標，當以連任為唯一目標時，那麼 同時也提供了培養個人選票的動機，同時也增加肉桶立法的機會，將利益帶往 選區以向選民宣稱功勞。
在法定的職權上，村（里）長不如美國的國會議員，有如此大的權力，然 而，兩者同為民選的公職人員，為了保有權力，也就是連任，追求選票極大化 仍是兩者的共同目標，兩者有共同的行為假定。因此，村（里）長在政治性角 色的扮演與功能的發揮，其背後的行為乃是為了追求權力以及利益，在政治性 角色的扮演上，不僅限於選舉動員，還包含王錦榮（2017：3）指出的權力分 配、利益交換以及支持特定立場。在如何使用權力方面，即涉及村（里）長具 體的權力分配、利益交換行為的相關研究，像是簡君玶（2009）以委託代理關 係（principal-agency relationships）檢視里長在村（里）基層工作經費的分配、
運用，其發現身為里長上級機關的鄉（鎮、市、區）公所與里長兩者在委託代 理關係上，由於資訊不對稱導致無法透過行政監督的手段約束里長里在基層工 作經費的分配，而使得里長在資源分配上能以能否獲得選票做為分配的考量。
楊永年（2015）則以臺北市信義區為例，研究村（里）長運用里鄰建設服務經 費，發現選舉週期、支持者的特性等皆會影響里長使用鄰建設服務經費的方 式。至於在里長與其他民選公職人員的互動關係上，郭怡均（2016）以臺北市
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中正區為例，則發現在非選舉時，里長與市議員兩者互動的重要性，國民黨的
中正區為例，則發現在非選舉時，里長與市議員兩者互動的重要性，國民黨的