改制直轄市對於里長角色、功能之影響

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第二節 改制直轄市對於里長角色、功能之影響

一、改制直轄市後的影響之相關研究

我國於2010 年開始，陸續有直轄市、縣透過合併或單獨改制成直轄市，正 式邁入六都時代後，越來越多的研究對開始探討改制直轄市後不同面向的影 響。像是張美瑤（2012）以改制後高雄市的公務員為研究對象，探討公務員對 於改制直轄市對於組織變革的態度。亦有從財政的角度探討合併改制直轄市之 影響，像是張惠美（2015）的研究就發現，改制後的台南市與高雄市，為了解 決與原縣區在公共服務的城鄉差距，因而大量舉債。在縣市合併改直轄市制對 於地方政治運作的影響，有的聚焦在改制對地方派系的影響，像是黃信達

（2011）與游宗翰（2018）皆是探討台中縣市合併升格為派系研究之標的。另 也有探討縣市合併後對於議員選區服務模式的影響（賴承吟 2019）。

黃東益與謝忠安（2014）則是採用一個整合性的架構探討台中市、台南市 與高雄市合併改制所造成的影響，其分別以個人、組織、制度與外部環境等四 個層次加以檢視，其研究發現合併改制的動機雖然是為了提升行政效率，但合 併後的實際運作卻不一定能達成原先預期的目標。上述對於改制直轄市的研究 大多係以「合併改制」後的直轄市，即台中市、台南市與高雄市為研究標的，

至於以縣（市）「單獨改制」為直轄市作為研究對象者的相關文獻，相較之下 較為少見，像是張修維（2016）探討桃園改制直轄市前後地方基層組織的行政 運作、組織成員態度及成員間互動關係的變化以及許育菁（2017）研究新北市 改制後區公所的組織設計。

另一個關於改制直轄市後的影響之研究重點就是與村（里）有密切關係的 區公所組織、定位及功能。首先，從政治權力變動的角度來看，趙永茂與陳銘 顯（2010）指出，縣市合併改制轄市後，區長由市長官派，造成了政治權力的 高度集中於市政府，這不只不利於地方民主的發展，還使得原先期望透過合併

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用以取得資源的邊陲地區，即原台中縣、台南縣與高雄縣，因資源分配的權力 向改制後的直轄市政府集中反而不一定能改善其邊陲地位。換句話說，改制後

「區」非地方自治團體，其無自主財源以及區公所受到市政府的指揮監督且權 力有限，使位於邊陲的「區公所」不但無法主導資源的重分配，反而更加弱勢 且無法回應地方居民的需求。

再者，從行政管理的角度來看，江惠雯 （2014）研究台中縣市合併時發 現，改制直轄市後在相關業務的推動上其效率、效能衰退，原因在於鄉（鎮、

市）公所改制為區公所後缺乏主導權。陳朝建（2011）也指出改制後組織變革 將會造成一些行政上的問題，像是鄉（鎮、市）公所改制成區公所，需要面臨 的問題在於業務的分配與調整、原有組織的存廢以及原有的鄉（鎮、市）福利 措施是否延續等。由此可知，區公所行政率不彰，權力與資源過於集中以及行 政業務分配的爭議是一大主因。

最後，從地方民主發展的角度來看，隨著改制直轄市後，原先的鄉（鎮、

市）民代表會不復存在，民眾因而缺少了一個表達意見的管道，對於地方事 務，僅能向里長代為向區公所反映，然而，里長僅有建議權，對於市政府並無 實質的監督權（李恩禮 2015）。

綜上所述，無論是縣市合併改制或單獨改制直轄市，其影響涉及了許多不 同的層面，現今的研究大多聚焦於組織變革的影響，其中不乏對於「區公所」

的研究，因為由「鄉（鎮、市）」轉變為「區」系改制直轄市最明顯的變化。

大多的研究都指出，改制直轄市後，區公所並不能取代原先的鄉（鎮、市）公 所的地位即功能，在行政運作上，於現行的法律規範下，區公所既無主導權也 無資源，因而導致行政效率不彰；在回應地方民眾需求上，因廢除鄉（鎮、

市）層級的選舉，民眾缺少了一個民主參與的機會與反映民意的管道，再加上 行政權力與財政資源集中於直轄市政府，因而導致了區公所無法有效滿足地方 需求。

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二、改制直轄市前、後對於村（里）長角色與功能之影響

我國學者黃東益與謝忠安（2014）認為對於縣市合併的影響，不應只探討 組織層面，其指出因為變革而受影響的「個人」，即探討個人對於變革的行為 及態度，國內外的研究較少觸及。村（里）長的角色與功能無疑會因縣市改制 直轄市而受影響的「個人」，不過對於以村（里）長為主要研究對象，探討改 制直轄市後對其角色扮演與功能發揮的影響之相關研究並不多見。

關於改制直轄市前後對於村（里）長角色、功能影響之研究，江惠雯

（2014）雖然是探討台中縣市合併前後公所的職能之差別，但其研究發現，在 改制前後，里長與公所的關係變化不大，皆有某種程度的互動，差別在於的經 費來源從鄉（鎮、市）公所轉變為直轄市政府，原因在於鄉（鎮、市）長與直 轄市長皆認為其在選舉動員上具有重要性，因此不至於忽略里的需求；至於在 里長的地位變化上，本是該由受區長監督之里長，反而質詢區長，出現區長不 如里長的現象。

李雪琴（2015）同樣也發現區公所、里幹事與里長、鄰長彼此關係密切，

在區與里的互動中，里長的溝通功能相當重要，即向上反映民意與向下宣達政 策，除此之外，其認為改制後里長的角色更加重要，該重要性體現於擔任里

「領導者」的角色，像是原隸屬於社區發展協會下的社區守望相助隊改由里辦 公室下轄。

至於較聚焦於村（里）長「個人行為」的研究，像是賴昭雄（2014）以台 中市霧峰區里長為研究對象，比較改制前後其職能之變化，其發現改制後里長 其工作內容並無劇烈變化，但多數里長認為其發揮的空間變大，可以直接跳過 區公所向市政府反映民意與爭取資源，而市長基於選舉考量也會願意給予經 費，因此里長也能順利的爭取資源。

張修維（2016）則以桃園市為例，同樣也發現里長傾向直接向市議員、市 長爭取資源，因為區公所並無權力，但其研究也指出里長認為此一現象無非是

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捨近求遠，造成行政成本的增加，而對於改制後對於里長地位的變化，其指出 里長的地位在改制直轄市後得到了提升，原因是里長相較於不一定是在地人的 官派區長更了解地方需求、市議員所爭取的經費不一定會顧及地方，最重要 的，是里長能直接向市長爭取資源。

王錦榮（2017）以原高雄縣轄區為例，較有系統性的分析改制前後里長的 角色、功能之變化，其研究發現，村（里）長的「行政性角色」與「政治性角 色」在合併改制後皆更加重要，在行政性角色的變化，里長的工作內容變化不 大，但工作量增加，原因主要有二，第一，改制後區公所無權亦無錢，行政效 率弱化，里長必須直接向市府局處爭取資源及工程；第二，對於市政府的政策 推動及行政協助，因為區無法如鄉（鎮、市）選擇性的接受縣（市）的政策，

里長必須全面配合。至於，政治性角色的變化，由於改制後，里長成為「區」

之內，除了市議員之外，少數具有民意基礎的公職人員，取代鄉（鎮、市）長 成為主要意見領袖，其有更多的機會直接面對市政府且影響市政府，影響力的 提升也連帶提升里長在政治動員的能力，而使里長成為市政府爭取支持的對 象。

總而言之，當縣市合併或單獨改制直轄市後，最顯而易見的變化是出現在 地方政府的組織層次，「組織層次」的變化不只影響了組織文化與行政業務的 分配，同時也影響了「個人層次」的行為與態度。改制後對「個人層次」的里 長角色、功能的影響，就既有的文獻來看以歸納下列幾點，第一，里長越過區 公所，直接市政府及其所屬局處爭取資源，其取代原先向鎮市長向縣市政府爭 取資源的角色；第二，區公所的權責與功能影響了村（里）長在行政性角色的 扮演，改制後雖然里長與區公所的關係依然密切且里長工作內容變化不大，不 過區公所的無效率，無形中增加了里長的行政成本及工作量；第三，里長成為 區內，除了市議員外，唯一經由選舉選出的公職人員，成為主要的意見領袖，

其背後的民意基礎及其擁有獲得資源的能力，可以強化其政治動員的能力；第

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四，當里長各層面的角色、功能強化之後，似乎有更大的可能性發生如紀俊臣

（2019）所謂的「角色錯置」現象發生，即依法本該受到上級政府監督的里 長，卻自認是行政首長或民意代表，反而指導上級政府如何做事。

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