國營事業勞務委外對勞動權益的影響-以某國營事業公司為例

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(1)國立政治大學勞工研究所碩士論文. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 國營事業勞務委外對勞動權益的影響 -以某國營事業公司為例. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：成之約博士研究生：廖芷楹中華民國一百年七月. 1.

(2) 目錄摘要．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．Ⅰ. 目錄. ．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．Ⅱ. 圖目次．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．Ⅳ 表目次．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．Ⅴ 第一章緒論．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 6 第一節研究背景與目的．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．6 第二節研究方法．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．9. 政治大研究流程與章節安排．．．．．．．．．．．．．．．．．．12 立. 第三節範圍與限制第四節. ．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．10. 第二章勞務委外及其影響．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．14. ‧ 國. 學. 第一節勞務委外發展及相關理論背景. ．．．．．．．．．．．．．．14. 本章小結．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．41. y. Nat. 第三節. ‧. 第二節勞務委外對勞資關係的影響．．．．．．．．．．．．．．．．．28. 第一節國營事業勞務委外現況. al. 第三節. ．．．．．．．．．．．．．．．．．42. v i n Ch 國營事業勞務委外之影響．．．．．．．．．．．．．．．．．47 engchi U n. 第二節. er. io. sit. 第三章國營事業勞務委外現況與影響．．．．．．．．．．．．．．．42. 本章小結．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 53. 第四章調查發現與分析. ．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．54. 第一節研究架構與問卷設計．．．．．．．．．．．．．．．．．．．54 第二節基本資料與敘述性分析．．．．．．．．．．．．．．．．．58 第三節交叉分析. ．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．62. 第四節本章小結. ．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．99. 第五章結論與建議．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 100 第一節結論．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．100 第二節建議．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．104 2.

(3) 附錄. ．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．107. 參考文獻．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．107 ．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．115. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. Nat. 圖目次. y. 問卷. 公營事業民營化員工權益圖．．．．．．．．．．．．．．11. 圖 1-2. 研究流程圖. 圖 2-1. 承攬法律關係圖．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 18. 圖 4-1. 研究架構圖．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．54. er. 圖 1-1. al. n. v i n Ch ．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．12 engchi U. 3.

(4) 表目次表 2-1. 勞動力彈性化矩陣表．．．．．．．．．．．．．．．．．．21. 表 2-2. 聘雇關係模式比較表．．．．．．．．．．．．．．．．．．23. 表 2-3. 事業單位使用派遣勞工常見問題．．．．．．．．．．．．．30. 表 3-1. 中央行政機關使用非典型勞動力人數．．．．．．．．．． 44. 表 4-1. 勞務外包原因計分方式表．．．．．．．．．．．．．．．． 56. 表 4-3. 如何因應計分方式表．．．．．．．．．．．．．．．．．．．57. 表 4-4. 樣本基本資料. 表 4-5. 勞動權益影響之敘述分析．．．．．．．．．．．．．．．．61. 表 4-6. 性別變項對員工權利的影響．．．．．．．．．．．．．．．65. 表 4-7. al 年齡變項對員工權利的影響．．．．．．．．．．．．．．．．70 iv. 表 4-8. n U engchi 工作年資變項對員工權利的影響．．．．．．．．．．．．．. 75. 表 4-9. 身分屬性變項對員工權利的影響．．．．．．．．．．．．．．80. ．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．60. ‧. ‧ 國. 學. 表 4-2. 治政勞動權益的影響計分方式表．．．．．．．．．．．．．．．．56 大立. n. er. io. sit. y. Nat. Ch. 表 4-10 工作位階變項對員工權利的影響．．．．．．．．．．．．．． 83 表 4-11. 性別變項對如何因應勞務委外．．．．．．．．．．．．．．79. 表 4-12. 年齡變項對如何因應勞務委外．．．．．．．．．．．．．92. 表 4-13. 身分屬性變項對如何因應勞務委外. ．．．．．．．．．．．95. 表 4-14. 工作位階變項對如何因應勞務委外. ．．．．．．．．．．．97. 4.

(5) 第一章. 緒論. 第一節. 研究背景與目的. 壹、研究背景臺灣於 1950 年代國民黨執政時期，以孫文的「三民主義」為治國寶鑑，尤其是其中的「民生主義」是以發達國家資本、節制私人企業為原則，遂使一國經濟原動力之重工業與能源工業等完全成為「國營事業」，民間的私人企業完全無法、也不得參與。國營事業或因肩負國家政策因素，或因本身經營體質的不善，以至於其效率經常受人詬病與批評。. 政治大起一股民營化風潮。以英國為代表的西方國家在倡導國營事業民營化政策時立英國柴爾契政府於 1979 年開始推動公營事業民營化政策後，全世界變吹. 所持的理由相當多，但主要原因不外是民營化後可使企業經營的成本降低與. ‧ 國. 學. 效率的提高，而使企業整體獲利提升或虧損減少，進而使政府原先所背負的. ‧. 財政虧損或財政補貼壓力獲得紓減。. y. Nat. 以台灣近年來交通部推動國營事業民營化的概況，已完成部分如：中華電. er. io. sit. 信股份有限公司、陽明海運股份有限公司、台灣航業股份有限公司、台灣汽車客運股份有限公司、台灣鐵路貨物搬運股份有限公司等公司。其他如中石. al. n. v i n Ch 化公司、中華工程、中鋼、台機鋼品、台機船舶、台機合金鋼、台開……… engchi U 等，到現在的中華電信，公營事業在位改造前的運作明顯而易見為社會資源帶來不必要的浪費與排擠效應，加上我國面臨加入世界貿易組織的全球競爭，必須要求生產的最大會與成本的最小化。中華郵政自 1996 年(民國前 16 年)創辦，維持行政機關之官屬組織型態，直到 2003 年改制為公司後，仍維持國營且郵政業務合營，結束了百餘年的官署組織模式且郵政獨占專營權。個案公司目前來說仍未民營化，而是以股份有限公司的方式存在，作為轉為民營化前身。然而郵政為國家保護行政的一環，負有提供社會大眾迅速、安全、普遍、低廉服務之公共性責任。本應以非營利為目的，但因郵政業務多屬以勞力服 5.

(6) 務換取報酬的商業行為，必須面對市場的競爭（如民國 81 年民營上大公司的設立，並加入投遞市場衝擊原郵政獨占的地位）並自負盈虧，因此郵政總局公司化可使相關法令規章的鬆綁，有助於營運發展。郵政總局在結束機關角色改制為公司後，雖然仍為國營機關並肩負社會服務價值，但其營運重心已從政策性任務逐漸轉向以商業獲利為目標的企業組織，其獲利途徑不外乎開源節流。開源即是透過增加顧客的滿意度以獲取更多的支持；節流不外乎是減少變動成本即是人事成本的支出。在個案公司公開招募董事長人選時，即提出董事長應於到任後一年內提出. 政治大局對個案公司之用人管控嚴格，甚至要求裁員以對 (當時交通部以 91 年 5 月立. 郵政民營化的具體方案，再次確認了郵政民營化與政府既定的政策。人事行政. 28 日交人字第 0910037329 號函函知當時的郵政總局要旨，為配合政府改造進行. ‧ 國. 學. 組織及人員精簡，並執行立法院決議應刪減員額百分之三)。至於裁減後的所. y. Nat. 貳、研究目的. ‧. 遺留之工作則以編列預算以委外的方式為之1。. er. io. sit. 上述可知個案公司在推動業務委外的過程中，必須面對行政院人事局的「員額總量管制」規定必須裁減一定比例人員，對於正式人員採取裁員、鼓勵. al. n. v i n Ch 離職、優惠退休、遇缺不補等方式；但是在實際郵政業務處理過程人員不足問 engchi U. 題又要採取外聘全職、兼職人員或工作外包等方式來消化。對於人員裁減後遺留下來的工作，以各種非正式員工的方式替代。使得動市場愈彈性化，相對勞工而言，其勞動權益和保障愈沒有保障。由於勞動市場彈性對非典型勞工權益之影響已多有研究探討，因此本研究重點為: 一、公司於組織變革時，採用之彈性化人力資源措施，對現有員工之勞動條件及集體勞資關係的影響為何? 二、彈性化人力資源措施影響情形是否因受試者之不同身分特性而有不同？ 1. 行政院主計處在審查郵政總局 92 年預算時，人事行政局以 91 年 4 月由正職人員總數 2 萬 7,509 人裁減百分之三計算應裁減 825 人，較 91 年度預算員額 2 萬 8,673 人減少 1,989 名，裁減幅度高達百分之七，原僱用抵缺抵休之人員不得續僱。共編列 8 億 4,991 萬 6,000 元辦理勞務外包。 6.

(7) 三、勞務委外措施確實對員工勞動權益不良影響為何時，依不同個人屬性之不同影響程度，可提供勞資政三方應如何因應解決方式。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(8) 第二節. 研究方法. 本研究係針對國營事業勞務為外對勞工勞動權益的影響為主題，其對象為個案公司公司，根據研究目的運用文獻分析法，參考有關理論及文獻歸納整理後，建構研究架構，而依據研究架構設計問卷在進行資料方析，採敘述分析及交叉分析等，透過量化分析了解不同受試者對不同變項的看法，最後做成數據比對文獻探討結果完成結論。研究方法概述如下: 一、文獻分析法(Literature Review): 藉由蒐集相關專書、期刊、學位論文及研究報告等文獻，綜合整理所得. 政治大. 文獻資料，作為本文研究基礎及依據，作從中擷取能做為問卷設計之參考。. 立. 二、問卷調查法（Questionnaire Survey）:. ‧ 國. 學. 本研究問卷將所要收集的資料製成問卷，利用郵寄方式送到受訪者手. ‧. 中。並由受試者寄回公司統一收集資料。且受試者以匿名方式回覆。. y. Nat. 受試者為個案公司參加工會的員工，並以參加工會舉辦 100 下半年度之. n. er. io. al. sit. 教育訓練的 250 未受試者為母體。. Ch. engchi. 8. i n U. v.

(9) 第三節. 研究範圍及限制. 壹、研究範圍國營事業現有中央銀行、中央造幣廠、中央印製廠、中央信託. 局……. 等 25 家，惟郵政為勞力密集的服務性事業，經營業務項目繁多，尤其是外勤郵件收投工作，更需投入龐大的人力。其郵政人力結構，行政管理部門員額絕大部分員額係配置於基層營業窗口及郵件部門。個案公司公司化後，其用人因受人事行政局的限制，不再區分核心業務才予以委外，包含郵件之收攬、封發、運輸、分揀、投遞等，均以編列預算，逐步業務委外辦理2。尤以其郵務業務之. 政治大. 勞務委外達 100%，故將以個案公司為研究對象。. 立. 另依中華郵政工會章程第六條規定，受僱於個案公司所屬各單位之工作人. ‧ 國. 學. 員均應為本會會員。但定期約僱人員、具有副業務長（副技術長）以上資位人. ‧. 員及經營職之從業人員，均不得為本會會員。可知該受僱於該公司之員工除定期約僱人員及副業務長（副技術長）以上資位人員及經營職之從業人員外，因. y. Nat. al. er. io. 育訓練之員工，為問卷發放對象。. sit. 採強制入會制，大部分員工皆為該工會之會員。故本研究藉由參加工會辦理教. n. v i n Ch 本文所指之勞動權益,泛指所有與勞動相關的權益項目，主要以個別勞動 engchi U. 條件及集體勞資關係為主軸，項目與其他研究中所使用之員工權益用詞類似。本文借用蔡文濱以其勞工生存權為基礎所建立架構圖加以表示，包含員工身分、勞動基準、勞工保險、員工福利、工作環境、工會組織、集體交涉、勞資爭議、職業訓練、工作轉介、員工認股、勞工參與等項。本文採勞動權益一詞而非員工權益，故乃非屬勞動關係而來之權益問題，即不再本研究範圍內。. 2. 交通部郵政總局 91 年 7 月 2 日人通第 7475 號函暨交通部郵政總局 91 年 11 月 26 日業字第 307026001 號函。 9.

(10) 生存權. 財產權. 工作權. 個別勞工保護. 集體勞工. 就業安全. 所有權社. 經營權民. 會化社會. 主化. ‧ 國. 學. 貳、研究限制. ‧. 因為時間、資源及個人因素等，本研究仍受有以下限制：樣本限制，受試. y. Nat. 者係以個案公司之員工，與私部門勞工所面臨到的市場競爭、法令保護程度及. er. io. sit. 人事物有所差異，是以所反映的問卷數據無法代表所有勞務委外公司員工權益的影響情形。再者，本研究問卷的發放對象皆是有參加工會的會員，可能無法. n. al. C 顯現出未部分未參加工會員工的看法。. hengchi. 10. i n U. v. 員工參與. 認股權. 工作轉介. 職業訓練. 勞資爭議. 集體交涉. 工會組織. 工作環境. 員工福利. 保險. 勞動基準. 僱傭關係. 員工身分. 政治大圖 1-1 公營事業民營化員工權益圖；資料來源:蔡文濱，民82:p29 立.

(11) 第四節研究流程與章節安排壹、流程本研究步驟逐步為擬定研究主題、確立動機與目的，進行文獻探討、建立研究架構、問卷設計、問卷調查、資料統計分析，最後提出結論與建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 1-2 研究流程圖資料來源:研究者自行整理 11.

(12) 貳、章節安排本文共分五章，於緒論部分說明本研究背景與目的、研究方法、研究範圍與限制及流程與章節安排。次於第二章探討勞務委外及其影響，包含勞務委外的發展及相關理論背景、勞務委外對勞資關係的影響、勞務委外對外部勞動市場的影響。接著於第三章說明國營事業勞務委外之現況，及對國營事業、對員工及對工會的影響。並於第四章藉由對實施勞務委外之國營事業員工之問卷調查，分析國營事業勞務委外措施對員工權益影響，並藉由細分員工之不同個人屬性對其勞動權益影響程度是否有不同。最後於第五章，提出結論及建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 12. i n U. v.

(13) 第二章勞務委外及其影響第一節勞務委外發展及相關理論背景壹、勞務委外發展背景: 民營化一詞首見於 1969 年(原本使用的是回復私有化【reprivatization】這個字），由出生在奧地利的美國管理學教授杜拉克提出（Peter F. Drucker， 1969）。英國柴爾契政府於 1979 年開始推動公營事業民營化政策後，全世界變吹起一股民營化風潮。以英國為代表的西方國家在倡導國營事業民營化政策時所持的理由相當多，但主要原因不外是民營化後可使企業經營的成本降低與效. 政治大虧損或財政補貼壓力獲得紓減。立. 率的提高，而使企業整體獲利提升或虧損減少，進而使政府原先所背負的財政. 自 1980 年代起，不僅日本、美國、英國、加拿大及紐西蘭等先進國家，甚. ‧ 國. 學. 至中國大陸也大刀闊斧進行行政體系的改革工作。我國政府為提升國家競爭. ‧. 力，促進經濟永續的發展，也進行政府再造工作，希望能凝聚全民的共識，以. y. Nat. 跨世紀、跨黨派的工程，建立一個小而能、富彈性的高效率政府，因此行政院. er. io. sit. 於 1998 年 1 月 2 日通過「政府再造綱領」，作為推動政府再造工作之具體依據（林冠汝，1998），強調精簡引進企業經營精神、BOT、委外經營與民營化，2002. al. n. v i n Ch 年成立「行政院組織改造委員會」也強調彈性精簡、建立有競爭力政府（鄭筑 engchi U 玲，2009）。. 近二十年來的臺灣的政府改造，基本上是依循著 80 年代，英國首相柴契爾減少公部門開銷、民營化以及美國總統雷根引進企業管理精神行政效率革新、政府再造與精簡人事，強調小政府的的新自由主義路線前進。台灣為力求企業型政府、組織人事精簡，藉總量管制方式以達員額精簡政策，並積極推動「行政法人化」及「委外化」等精簡措施。但同時，從 1996 年起，政府陸續成立消保會、公共工程委員會、原民會、飛安會、體委會、客委會、 13.

(14) 金管會與通訊傳播委員會等（鄭筑玲，2009），而各項因新立法所導致的直接服務法定業務，例如:家庭暴力防治、身心障礙者安置、失業認定、外勞審核等社會福利與勞工行政等業務，不斷增加，形成「人事精簡」與「業務擴充」的矛盾現象。更促使政府機關大量使用非典型勞動人力，更甚者將政府業務外包予廠商。 1998 年施行的政府採購法第 2 條規定，確立勞務採購就此開始合法化。政府機關透過勞務採購，可以勞務外包、人力派遣或自然人承攬等方式進行，藉此使人事費大幅下降，業務費大幅增加。. 政治大新自由主義的思想使法規制鬆綁，其中民營化政策、縮小國家公務機關和立. 人員是其中兩大方向，在小權政權下相繼立法貫徹郵政公社民營化、國立博物. ‧ 國. 學. 館研究機構等國家獨立機構公法人化、國立大學公法人化等政策。這些立法的. ‧. 目的在使公務機關的單位或各用人產生民營化的現象。此民營化有兩種意義其. y. Nat. 一「量的民營化」和「質的民營化」前者是將公務外包給民間處理或將特定部. er. io. sit. 門獨立行政法人化，結果使公務員所負擔的公務範圍縮小，間接達到裁減公務員的效果。後者，一部分公務機關儘管舉有公權力行使的性格等原因而被保留. al. n. v i n Ch 公務機關的形式，實質上導入民間工資、人事管理之能力主義或成果主義制度 engchi U 之動向。例如小泉內閣所工務的「公務員制度改革大綱」所規劃之能力等及制度即是一代表。亦有的公務民間化已有地方自治團體將公務部門正職員工轉為臨時雇員，也有利用低廉之志工的勞動力來處理公務的事例發生（西谷敏、晴山一穗、行方久生，2004）。貳、勞務委外的意義與類型一、勞務委外的定義 1998 年 5 月 27 公佈制定政府採購法，目的為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定。政府採購法 14.

(15) 第 3 條：「政府機關、公立學校、公營事業 (以下簡稱機關) 辦理採購，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」及第七條第三款:「本法所謂勞務，指專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務」。再者，於民國 88 年 1 月 25 號行政院公共工程委員會擬定之政府採購法施行細則草案第五條補充，其他經主管機關認定之「勞務」的內容，包括：仲介、廣告、調查、檢查、認證、徵信、統計、保全、清潔、攝影、包裝、印刷、出版、會議、郵遞、快遞、電視、視聽、銷售、教育、廢水處理、廢棄物處理、環境清潔、金融、保險、旅遊等之. 政治大需的產品及專業性之勞務需求或補充性的勞務(電腦維修或營建施工)等，為行立勞務)。政府採購法原是為建立政府採購制度，即政府向民間單位購買政府所. 政機關所無法勝任者。但是，公共工程委員會沒有真對勞務採購進行更嚴謹的. ‧ 國. 學. 界定，演變成從專業性質勞務到一般事務勞務皆有。然該法亦奠定公部門勞務. ‧. 委外的合法性。. y. Nat. 政府採購法第 2 條規定將勞務的採購分為「勞務的委任」與「勞務之僱傭」. 反而是「勞務之僱傭」較少見(陳輝發，2008)。. al. er. io. sit. 兩種，並未將「勞務委外」包括在內，然採購機構將業務「外包」的情形常見，. n. v i n Ch 外包在我國行之多年為企業節省成本或勞動力彈性的策略之一，勞務委外 engchi U. 是外包的一種類型。而所謂「勞務」名詞的出現在民 1998 年的政府採購法，此後「勞務委外」多為公部門所使用。二、勞務委外的類型. 目前勞務派遣法制未制定，因此實務上採購機關採購人力時，一般採購契約均以勞務外包、勞務承攬、外包人力等方式並不嚴格區分「派遣」與「承攬」。陳輝發將「勞務委外」的型態可分為「派遣」與「外包」二類，其差異如下: (一) 派遣具有人力租賃的概念，以「包人」為主；外包是屬勞務承攬以「包事」為主。 15.

(16) (二) 派遣是在用人單位指揮監督下完成工作；外包則依契約約定完成特定事項，用人單位不會干涉承攬者如何完成。 (三) 用人單位通常需要定期支付勞務費或服務費用給予派遣公司；外包係依據合約約定給付費用。 (四) 實例說明:甲公司與乙公司簽訂「保全」或「清潔」合約，若約定乙公司派來之人員執勤時，須接受甲公司的監督管理，甚至隨時配合業務需要支援其他工作，則家公司即屬「使用派遣勞工」。若合約中明定「保全」或「清潔」工作容及範圍，實際業務由乙公司負責，乙公司是依約提供服務，甲公司不干涉其如何完成工作，對甲公司而言則屬「業務外包」。. 立. 政治大. 簡建忠則認為「勞務委外」強調全時勞動力的供應，其似以「人力派遣」. ‧ 國. 學. 為實質內涵但以「業務承攬」為服務規定。其服務約定的主體為持續性的勞務. ‧. 供應，而非勞工個人本身（簡建忠，2004）。即承攬企業人力需求，在承擔勞務成本下 (有薪給假成本)負起企業人力運用不能中斷之人力供應責任，承攬. y. Nat. er. io. sit. 之計算單位為總工時或總日數。. n. 目前實務上所謂「外包」之概念（黃仕儀，2001），事實上其概念應與承攬 a v. i l C n 相同，如要嚴格區分，只能說承攬屬於民法債篇所明定之有名契約，而外包其 hengchi U 內容更具多樣性，實際外包當事人的法律關係仍應適用民法承攬之規定。. 16.

(17) 定作人(發包機構) 承攬契約 (商務契約關係). 勞動者. 承攬人(承包廠商) 勞動契約 (勞動關係). 政治大. 圖 2-1 承攬法律關係圖；資料來源：陳輝發，2008. 立. 外包為國內外常見的經營型態，一般多區分為「工程外包」、「業務外包」. ‧ 國. 學. 兩大類。業務外包的發展歷史久遠，除了企業較為熟悉與常用外，相關法令較完備(如民法)。然而近來台灣政府機關在勞務招標案上創造所謂的「勞務委. ‧. 外3」名詞，常造成相關業者對相關權利義務的爭議（江宥萱，2008）。由於「業. Nat. sit. y. 務承攬」強調實際成果；「勞務承攬」強調強調全工時勞動力的供應，實務上. er. io. 企業界又希望派遣業者能以「人力派遣」的運用方式，滿足企業對勞務供應不. n. a 中斷的需求。故有必要透以下相關層面的以釐清「人力派遣」、「業務承攬」 iv l C hengchi Un 與「勞務承攬」三者間之疑義以減少不必要的爭議，區分如下（簡建忠，2004）:. (一) 人力派遣:派遣機構於徵得所僱用勞工之同意後，使其在要派機構的指揮監督下提供勞務。 (二) 業務承攬: 雙方當事人之約定，一方為他方完成一定之工作，他方俟工作完成後給付一定報酬之契約。 (三) 勞務承攬:以人力派遣為實質內涵，但以業務承攬為服務約定；其約定之主體為持續性勞務之供應，而非勞工個人本身 3. 所謂的「勞務」，民 87 年 5 月 27 所公佈制定政府採購法第七條第三款:「本法所稱勞務，指專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務。」 17.

(18) 在實務與相關法令上，人力派遣與業務承攬較不易產生爭議，而業務承攬與勞務承攬常因有「承攬」一詞而造成混淆，但兩者的標的物有相當的差異。特別的是勞務承攬雖有「承攬之名」，卻行「人力派遣」加上「保證勞務供應與無間斷勞務」之實，因此若將「勞務承攬」視為「人力派遣之『升級板』」 (即保證勞務供應與無間斷勞務)，相混淆應可釐清。叁、「勞務委外」與「勞動彈性化」概念之關連一、彈性勞動力理論「勞動彈性化」的概念於 1984 年由約翰﹒愛京生(John Atkinson)等人. 政治大性(Numerical flexibility)、功能彈性 Functional flexibility) 、距立. 所提出,用來描述一些已被企業廣泛使用的人力資源管理措施，包括數量彈. ‧ 國. 學. 離策略(Distancing Strategy)、區隔策略 (Segmentation Strategy) 等人力資源管理措施。. ‧. (一) 數量彈性：. sit. y. Nat. 可分為「外部數量彈性」、「內部數量彈性」兩種（Vosko, Leah F 1998）。數量彈性係企業透過勞動力投入數量的調整，以應應景氣. er. io. 的變動，而勞動力投入數量的調整，包括工作時間的調整、員工人 a. n. iv l C n 數的調整。前者是內部數量彈性；後者是外部數量彈性 hengchi U. （Clark,Oliver.1992）。勞務委外即是「外部數量彈性」之一種。 (二) 功能彈性：是透過訓練在訓練的方式使員工成為多技能工或彈性專家,以配合技術發展和企業因應環境需求的壓力（Clark,1992）。「功能彈性」與「數量彈性」透過員工人數調整的方式因應競爭方法不同, 「功能彈性」是訴諸內部勞動市場調整的策略（成之約，2000）。 (三) 「距離策略」：指企業利用商業契約非勞動契約關係來達產品的生產、服務提供和 18.

(19) 企業繼續運作目的。一般「距離策略」即是以「外包」的方式，讓承包商或個人來滿足企業用人的需求。從傳統的家內勞動 (Homeworking)到現在的家庭辦公室(Home 0ffice)、電傳勞動 (Telework)「派遣勞動」和網路勞動(Networking)，這些都是企業距離策略下的產物。 (四) 「區隔策略」：係將企業員工區分為核心勞工(Core worker)和所謂邊陲勞工 (Peripheral or Ring Worker)兩種。核心勞工執行企業內部重要工. 政治大及與企業維持具有相對穩定的聘僱關係；相反的，邊陲勞工執行企立作，是企業透訓練所培養的多技能工，擁有優渥的待遇與福利，以. 較不穩定的聘僱關係（Clark,1992）。. 學. ‧ 國. 業內部較不重要或例行性工作、待遇與福利較差、以及與企業維持. ‧. 在 Atkinson (1984) 的彈性化公司模型中，非編制內的勞動人力，其來. y. Nat. 源有四: 人力派遣機構 (Employment agencies) 、外包公司. er. io. sit. (outsourcing)、自由業勞動人力 (self-employed) 及定期契約工 (sub-contracting)。其彈性勞動力則包含兼職者 (part-time worker)、. al. n. v i n C h、自雇者 (self-employed) 臨時工(temporary worker) 、外包 engchi U. (outsourcing). 公司僱員、人力派遣員工 (agency staff)、固定契約工 (fix-contract worker)、隨傳隨到工作者(on-call staff) 與季節性 (seasonal) 工作人員 …等等 (Mouriki, 1994; Forde, 1998;Sheridan and Conway, 2001; Moshavi and Tergory, 2002)。其定義很廣泛，相關文獻指出此一類型人力可視為非典型勞力 (atypical labor)，主要是因其不同於傳統上，普遍被社會所熟知認定的全時正職員工 (full-time employee)。（賴佩均，2002）. 二、勞動力彈性化矩陣 1998年Looise et al.提出一勞動力彈性化矩陣 (labor flexibility matrix)，以彈性勞動力的來源 (the source of staff) 及彈性勞動力所具備 19.

(20) 的職能 (the involvement of different skills) 為軸將勞動力彈性化策略區分於四大象限中。勞動力來源. 內部勞動力 (Internal). 外部勞動力 (External). . 加班 (Overtime). . 派遣勞動力. 彈性工時. . (Agency staff). 勞動力的職能. (Quantitative)  . (Variable working time) . . 兼職 (Part-time). . 輪班 (Shift working). contracts) . 彈性契約工. . (Flexible contracts). . 勞動力互換. . (Exchange of labor). 工作輪調 (Job rotation) . 特遣隊 (Detachment). . 多重工作任務. io. (Multi-tasking). . 顧問 (Consultancy). a l多工 v i n Ch engchi U. n . y. . Nat. (Qualitative). (Short-term. ‧. 功能化. 政治大. 學. . ‧ 國. 立. . 短期契約工. sit. 數量化. er. . (Multi-functioning). 表2-1 勞動力彈性化矩陣表 (labor flexibility matrix)；資料來源: Looise et al.，1998 此一矩陣提供企業一個系統性的方式，來進行組織內的勞動力彈性化。學者提出數量化彈性似乎是可以幫助組織在面對需求波動時，最快速也最直接的策略(Atkinson, 1984; Burgess, 1997; Looise et al., 1998; Ruiz-Mercarder et al., 2001;Buultjens and Howard, 2001)。數量化彈性分類中可看出數量化彈性和距離彈性 (distancing flexibility)之間的強烈關聯。 20.

(21) 「勞動彈性化」所包含的各項措施是相互關聯可縱合運用，例如企業將勞工區分為核心和邊陲的勞工，對核心勞工加以訓練使成為多技能工；而對於從是例行性工作的勞工企業採取所謂外部數量彈性或距離彈性化的方式，運用兼職、部份工時、臨時、短期勞動力或用外包方式來執行。而勞務委外結合外部數量彈性與距離彈性策略。前述「距離策略」或所謂外包有「業務外包」與「人力外包」兩大類型，而「人力外包」與勞動彈性化中外部數量彈性有密切關係（成之約，2006）。從上述可知所謂的「勞務委外」係企業運用外部數量彈性、距離彈性、區隔. 政治大勞動力彈性化被多位學者定義為組織在面對需求波動時，其調節人力結立. 彈性的綜合運用結果。. 構與資源的能力(Blyton and Morris, 1989; Mouriki, 1994; Looise et al.,. ‧ 國. 學. 1998; Volberda, 1998; Reilly,1998)。Blyton (1992) 指出勞動力彈性. ‧. 化在企業中的應用，可說是著重於降低人力成本 (lower labor costs)、. y. Nat. 緊縮人力需求數量 (tighter manning levels)、提高機械設備使用. er. io. sit. (higher machine utilization)、加強員工於部門間移轉 (greater staff mobility) 及減少生產瓶頸產生 (fewer interruptions and bottlenecks. n. al. in production)。. Ch. engchi. i n U. v. 勞動力彈性化使勞資關係的轉變. 傳統勞資關係的改變，勞務供需關係從傳統的雙務關係轉為多邊關係。傳統的勞資關係室勞動者與雇主之間一方提供勞務,而另一方提供報酬的雙邊關係, 在美國傳統的勞資關係特質之ㄧ便是僱傭關係是指具有指揮監督權的雇者與具有服從義務的受雇者之間的個人關係(personal relationship)，然在非典型工作型態下,勞務供需的關係由傳統的雙務關係轉為多邊關係，常因「僱佣」與「使用」分離等特性，勞工向第三邊提供勞務而產生勞工、勞務供應及勞工與第三邊(勞務接受者)之關係。在勞動條件上常常受限而無法爭取（成之約、莊美娟 2000）。 21.

(22) 聘雇關係傳統聘雇關係模式(緊密的關項目僱用期限. 非傳統聘雇關係模式(薄弱. 係). 的關係). 勞工長期待在一家企業. 企業與勞動者只維持一段相當短的時間. 工作型態. 勞雇之間有承諾與責任. 企業與勞動者間彼此擁有最大的自由與彈性. 勞工與企業的關係. 勞工未來的發展與企業緊密結. 政治大雇主對勞工願意進行人力資本立合. 人力資本投資. 勞動者所依賴的是個人技. ‧ 國. 勞動者個人進行人力資本投資. 學. 投資. 能而非企業. 表 2-2 聘雇關係模式比較表；. ‧. 資料來源:Belous, Richard.1989.. y. Nat. io. sit. 事實上，由表的比較可知，傳統聘僱關係與非傳統聘僱關係，其工作形態在. er. 就業穩定性及職涯發展上是有所差異的。大體上，由於傳統聘僱關係勞動者與. n. a. v. l C 企業沒有長期性或固定的關係，在就業上因而缺乏穩定性（Belous, ni. hengchi U. Richard.1989）。學者也認為，對於非傳統聘僱關係工作形態的勞動者而言，工作型態雖具有彈性及自由度，卻是排除於聘僱安全與勞工參與制度之外（Treu,Tiziano . 1993）。 (二)彈性勞動力之優與劣 1.減低勞動成本：近年來由於全球經濟環境不佳，導致許多企業在經營上面臨的壓力逐年增加，故在經營上便想盡辦法減少各方面的成本，在人力資源方面，企業可將非核心工作之人力予以外包。當企業發展穩定後，進一步將要求降低勞動成本， 22.

(23) 而人力派遣可同時節省人事成本及增加勞動彈性利益（陳正良，1994）。美國的研究結果發現，薪資和人事管理成本約占有員工薪資的6%至12%，企業為尋求管理上之便利，可透過人力派遣的方式，不但企業可取得擁有專門的知識、技術和經驗的派遣員工，也可減少企業為招募或新人教育訓練時所花費的時間和金錢等成本。且透過「人才派遣」的招募方式可代替因病、因休假、因事或因懷孕待產及休養的員工，不僅可以維持企業營運之正常運作，也可以達到遵守母性保護與特別休假等勞動法令規定的目的（成之約，1998）。 2.創造新的就業機會. 政治大推動的發展趨勢，以提高勞動市場之彈性，改善其功能與運行，換言之以立. 有些人將非典型勞動視為未來必須的、一個正面的、政治上應更加努力. 此作為創造更多新的就業機會手段。. ‧ 國. 學. 許多經濟學家都認為解除管制、走向彈性化、刺激非典型勞動型態以解. ‧. 決失業問題來說，已被廣為批評的德國勞動保護法制之彈性化經驗來看，. y. Nat. 並無顯著的創造就業、改變雇主僱用行為之效果（Hickel 1989：87；Franz. er. io. sit. 1989：303；Buchtemann 1990：238；Hanau 1996：350）；即便觀察歐盟區域內不同國家之類似政策推動結果亦無甚差異，諸如歐盟相關報告所言：. al. n. v i n Ch 「比較歐盟各國，顯示勞動市場上的管制、經濟競爭力與就業勞動狀態， engchi U 並無直接關聯」（Molitor-Bericht 1995：103）。 2. 不利社會安全體系從一所謂社會公平正義的角度出發，非典型勞動可能帶來對社會安全體系的不利影響，因為貢獻之社會保險體系成員與其付出均愈形減少，同時也直接間接波及個別勞動者，使其所享有之保障降低，再加上勞動收入與家庭預算隨之減少，將淪為艱困就業、有工作的新貧階級（Working Poors,New Underclass）等（Dorre 2005：250）。勞動力彈性化可為企業帶來的好處包含:緊縮人力需求數量、快速因應需求的變動、提高勞動生產力、提高績效、提高企業競爭力及賦予管理階 23.

(24) 層更大的自治權力 (Burgess and MacDonald, 1990; Walsh, 1990; Blyton, 1992; Burgess,1997; Ruiz-Mercarder et al., 2001; Sheridan and Conway, 2001)。帶來的隱憂，例如: 較低的服務或產品品質、彈性勞動力對企業較低的向心力、勞動力訓練安排及企業內部的工作倫理及士氣 (organizational morale) 問題(Guerrier and Lockwood, 1989; Mouriki, 1994; Looise et al., 1998; Tregaskis et al.,1998; Timo, 2001; Moshavi and Tergorg, 2002)。. 政治大 1.以勞動彈性化作為反經濟衰退政策立. (三)我國勞動力彈性化之發展歷程. 台灣經濟成長率從 2000 年第四季開始巨幅衰退，由前一季的 6.73%下降為該. ‧ 國. 學. 季的 3.82%，2001 年首季為 0.61%，之後連續三季負成長。在這種經濟形勢下，. ‧. 民進黨政府加速推行勞動彈性化政策，以使企業經營更有「彈性」，加速裁員、. y. Nat. 並將員工非正規化，提升利潤率，克服衰退。對政府來說，以勞動彈性化政策. n. al. er. io. 用。. sit. 讓失業或非勞動力進入非正規職員工隊伍，也有降低帳面上失業率數字的作. 2.勞動彈性化基本綱領. Ch. engchi. i n U. v. 在 2001 年 4 月的《新世紀人力發展方案》、5 月的《綠色矽島建設藍圖暨政策規劃方案》中勞動彈性化政策也都是重要內容。信奉新自由主義的政客和經建官僚、「專家學者」，照搬經濟合作暨發展組織（ODEC）、國際貨幣基金會（IMF）和主要西方國家政府的教條，把失業率上升、低度就業等問題解釋為工人技能無法配合，並稱「僵化的勞動市場」使問題更加惡化。勞動市場彈性化被當作是解決失業問題的良方，卻無視於美、英等國在經濟重組、勞動市場大幅彈性化後造成的薪資與生活水準下降及社會兩極化。 2OOl 到 2004 年國家人力資源政策基本方針的《新世紀人力發展方案》，詳盡的提出了勞動彈性化的全盤構想，其中的「勞動供需調整策略」主要是提出在 24.

(25) 公私部門擴大部分工時工、臨時工等非正規職勞動者的政策。包括： (一)以「政府部門創造就業機會方案」，在中央及地方政府創造「短期就業機會」。 (二)以各種政策「創造臨時性或階段性就業機會」。 (三)以各種政策或修法來促進資本家以部分工時工或其他非正規職雇用婦女和中高齡勞工。 3.勞資政三方達成勞動彈性化的共識而「政府改造」也作為經發會共識之一而由政府積極推動，於 2001 年 10 月. 政治大共同組成，並曾通過「契約進用人力制度方案」等計劃。立. 在總統府下成立「政府改造委員會」，由陳水扁自兼主任委員，邀集產官學界. 4. 研擬勞動派遣法，積極促進人力派遣業之蔓延. ‧ 國. 學. 勞動派遣對資方來說是極其彈性的僱用方式，要派公司可以透過使派遣員. ‧. 工在薪資、福利、獎金等方面受到公然的差別待遇，來大大降低人事成本。同. y. Nat. 時解僱權也大為擴張，只要形式上與派遣公司解除要派契約，即可任意解僱派. er. io. sit. 遣勞動者，更無需支付資遣費。處於間接僱用型態下的派遣勞動者極難行使集體勞動權，要派公司也可藉使用人力派遣來削弱工會，甚至用來瓦解罷工。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 三、杜拉克的外包論與核心能力 (一)後資本主義社會的關鍵資源. 杜拉克(Drucker)在他的「後資本主義社會」一書中，提到後資本主義社會最根本的經濟資源，不再是資本或自然資源，也不再是勞力。無論是現在或未來，最關鍵的經濟資源一定是「知識」；創造財富的活動，不在於籌謀生產所需要的資本，也不在於勞力的付出，所有價值的創造都由「生產力」或「創新」來創造，這兩者都是運用知識於工作之上(傅振焜譯，1994)。如今，正式知識被視為最關鍵的個人資源及經濟資源，杜拉克在提出這種「後資本主義社會」的關鍵資源後，認為資本主義(及社會主義)社會過去的兩大關鍵資源-勞力與 25.

(26) 資本在未來所扮演的角色與功能勢必沒落。杜拉克認為在知識與服務工作中，讓工作者專心本職，是提高生產力的最後一項必要條件。組織應該經常對知識勞工與服務勞工詢問，這工作對於完成本職任務是必要的嗎？對工作成績有貢獻嗎？能幫助工作嗎？如果答案是否定的話，那麼它就是「雜務」而不是「本職」。組織應該把這些活動排除，或者讓它也變成一種本職。是故，定義表現好壞、決定適用的工作流程、選用適當的工作小組、專心本職等等，都是杜拉克認為提高知識與服務工作的生產力的必要條件(傅振焜譯，1994)。. 政治大的生產力是最低的了，另一方面，其體力、辦事等支援工作，卻雇用最多的人，立文中提到最需外包的是政府機關，尤其是體力工作者或辦事工作。政府機關. 而把需要服務工作外包給專門的公司，這些專門公司有升遷機會會提供給給從. ‧ 國. 學. 事這類工作的人。外包之所以需要不僅因為比較符合經濟效益，也是因為外包. ‧. 為那些服務工作與工作者帶來機會、收入與尊嚴(傅振焜譯，1994)。. y. Nat. 杜拉克的外包論，主張專注本職應是企業提高生產力的必要條件，並且將企業. er. io. 及改善技術。. sit. 非核心的業務發包給專門的公司來處理，本身則應專心致力於提昇核心生產力. al. n. v i n Ch 總而言之，外包乃企業為維持組織競爭核心能力，且因應組織人力不足的困 engchi U. 境，而將組織內非核心業務委外給外部承攬公司，以降低營運成本，提高品質，集中人力資源及調度，提高顧客滿意度的做法。而勞務委外是勞動市場彈性策略下所衍生的非典型雇用型態一種，其來自於外包市場之市場供需因素、服務經濟發展與技術變革等因素。所以外包作業為現今企業為因應環境需求的策略，亦是資源取得的方式，亦是一種交易行為，故勢必會面臨交易成本及契約執行等所帶來的潛在風險。企業經營者，必須透過管理機制將外包及正職人力整合，各具其核心能力，資源做最佳之利用，以達外包之成效。. 26.

(27) 第二節勞務委外對勞資關係的影響壹、勞務委外對公司的影響一、對外包公司的影響業務外包對企業組織及工作型態改變由組織設計的改變即可看出，過去組織成功的因素可歸納為四大項：規模、角色劃分、專業分工及控管 (Ashkenas,Ulrich,Jick,& Kerr,1995)，其所建立是以忠誠、盡本分為基礎且明確疆界組織型態，新的組織設計不再講求由上到下的垂直整合，反而是組織更加彈性化，組織中出現業務外包商與連網型態。「工作」的概念也隨之產生. 政治大成而解散(賴文珍譯,2002)。立. 巨大的變革，代之而起的是「機動性的任務分配」，因任務而組合，因任務完. 林進塗，2008，中華電信雖訂有嚴格規定以為辦理發包之依據，發包作業仍. ‧ 國. 學. 沿用政府採購法，以最低價得標方式，造成廠商搶標、圍標，影響施工品質，. ‧. 造成客戶抱怨，影響客戶服務品質。尤其最近某營運處因無法規範廠商搶標，. y. Nat. 以超低價搶標，由於搶標工程過多，廠商施工人力不足，雖緊急辦理招募，因. er. io. sit. 得標金額過低致招不到素質高之員工，導致雖招募到員工再施與專職訓練仍須有段時日，造成客戶裝、移機嚴重拖延，正職員工又不足取代其工作量，僅能. n. al. i n Ch 以罰款方式懲處，惟損失最大仍是中華電信。 engchi U. v. 另一方面民營化後仍沿用政府採購法辦理發包採最低標制，致使中華電信無. 法對廠商嚴格篩選，造成得標廠商良璓不齊。再加上客戶端裝、移機外包每天工作量非常龐大，又屬勞力密集及有時間性工作，新包商無法承擔大量人力供給、中華電信又無多餘人力替代，造成工作無法銜接，無人施工、工期延誤，服務品質降低，造成客戶抱怨等負面現象（林進塗，2008）。 1. 改善組織績效: Bailey et al.(2002)的研究指出外包確實可改善組織的績效，其中以降低成本、提高服務品質、增加組織彈性與企業專注於核心業務項目最為人所樂用。黃進春(2002)研究顯示勞務外包與組織績效呈正相關。李水河(2004)研 27.

(28) 究外包與組織績效之關係，顯示兩者呈現正相關。我國交通事業機構積極提升營運，並確實執行員額管控以減少用人成本，其員工生產力較前 3 年平均實績為高，包括：個案公司公司成長 14.36%、基隆港務局成長 13.75%、花蓮港務局成長 14.82%、臺中港務局成長 4.24%、高雄港務局成長 3.98%。(97 年交通年鑑) 惟 96 年度全國郵政營業收入實際數較預算數減少 12.24%，較上年度衰退 2%；函件收寄量為 26 億 6,985 萬餘件，較前 3 年平均 27 億 6,215 萬餘件，減少 3.34%，且營運值 187.6 億餘元，亦較前 3 年平均 198 億餘元減少 5.26%，. 政治大. 郵件作業流程、營運成本及費用之控管有待加強。 2. 增加財務效益：. 立. 美國麥肯錫企管顧問管理公司一項研究顯示出美國每花一元將工作外. ‧ 國. 學. 包到印度藉此在駝內重新分配人力就能創造 0.四五~o.四七美元的效. y. sit. io. er. 3. 降低成本. Nat. 增加等收穫整個社會可得到 1.12~1.24 美元。. ‧. 益，在加上工作外包所產出的出口增加，成本與物價降低、企業將獲利. 外包常見因素是成本考量希望能降低員工人數,但事實上結果只有文件. al. n. v i n Ch 上的節省沒有真正降低勞工成本,因為支付給業務外包公司人員費用比 engchi U. 自家員工更貴。可能情況是有些員工被企業解雇後接受業務外包服務公司聘任，此時同樣的員工以顧問身分再受到聘用，報酬卻更多但相對於公司的忠誠度卻降低了(賴文珍譯，2002)。還有可能使公司內部資料流. 失造成顧客流失或造成企業內部營運的不確定性也是業務外包下須考慮的風險。Hansen 指出企業外包方針的制定，必須考慮其與企業策略的關連，缺乏策略性的計畫或方針將是導致外包失敗的原因之ㄧ (Hansen，1997) 4. 人員流動率高許妙穗(2001)在全國人力派遣業者普查中發現，要派機構最常抱怨事 28.

(29) 項：派遣機構未能及時提供派遣勞工、派遣勞工過於被動以及派遣勞工素質參差不齊；陳慧芳(2004)在一項對高科技業使用派遣人力研究中提到派遣人力勞動率高，若派遣勞工於約定期間內中途離職對企業人力安排是一大困擾。勞委會在 2001 年所作「非典型工作型態調查研究」顯示，事業單位使用派遣勞工遭遇問題中，仍以工作者流動率高最為事業單位所詬病。總計佔有比率(％) 項目別. 政治大工作者流動率高立無任何問題. ‧ 國. 行政管理事務的負擔加重. 36.92 16.92. 學. 工作者素質、低績效不佳. 44.62. 16.15. 15.38. ‧. 相關法令限制. 8.46. sit. y. Nat. 正職員工抗拒. 業務機密因而外洩. 4.62. er. io. n. 工安事故或職災增加 a. l. Ch 其他. engchi U. 總計. v ni. 3.08. 1.54 100.00. 表 2-3 事業單位使用派遣勞工常見問題；資料來源：勞委會 2001 年「非典型工作型態調查研究」. 由於派遣員工的派遣期間多屬短暫，對派遣員工來說，其工作是相當不穩定且因不是正職員工對企業也無認同感，也會影響工作績效。隨著派遣期間的結束，派遣員工須面臨重新找工作或者失業的問題，可能會造成僱用上的不安定，形成要派企業僱用派遣員工之隱憂（吳尚蕙，2007）。 29.

(30) 5. 管理不易當組織對於派遣員工的使用增加及其對組織重要性提高時，勢必會帶來管理上的另一個挑戰（余政憲，2006），正如杜拉克說過，如果僱用關係委外，經理人必須跟派遣公司密切合作，處理派遣人員的人際溝通與激勵發展，否則，當僱用人員與正職人員在待遇上有過大差距時，往往容易導致管理上的問題（吳雪麗，2006）。通常派遣員工被視為次級員工(second class employees)(Foote, 2004)，要派企業比較不重視派遣員工的權益（李來希，民84；成之約，民87），造成派遣員工對要派. 政治大產力、工作績效各方面表現不佳，甚至會造成派遣員工無預警的離職立. 企業認同感偏低(柯志哲、葉穎蓉、蔡博全，民93)，使得派遣員工在生. (Foote, 2004)，這些問題也都是要派企業管理上的問題。. ‧ 國. 學. 6. 企業風險. ‧. 1. 企業可能喪失獨特技術:. Nat. io. sit. y. 企業在與委外廠商合作過程中難免有所謂技術交流，影響其技術. n. al. er. 之獨特性。因此企業必須小心保護其獨特技術避免外洩。. Ch 2. 外包工作品質無法掌控:. engchi. i n U. v. 業務外包後如未將需求條件名列清楚時，而並非職屬於自己之員工為公司工作，在直接指揮監督上有所限制，且員工係向派遣公司報告工作進度及狀況，而非向要派公司。原先希望因業務外包能對公司競爭力能有所提升的計畫將無法實現，「失控」便是業務委外的最基本風險。 3. 員工的忠誠度降低: 30.

(31) 員工忠誠度是指員工注意自身的工作品質，願意花時間在改善工作效率上有效的運用工作時間並停止抱怨或聊天的行為，全心為公司績效付出心力。「如何贏員工的心與靈魂」一直是雇主努力的方向，增進員工忠誠度遠比員工生產力來的重要，當員工提高其工作生產力卻沒有用心或沒有避免錯誤的產生，因而製造許多低劣的產品，反而對公司造成更大的傷害(李誠，2001b)。. 政治大誠度，以及對上級的信任會有負面影響。Davis-Blake(2003)當管立應建民研究發現: 非正職人員的聘僱程度對於正職人員的組織忠. 理階層採用混合勞動力的決策之時，會影響到正職人員的責任和. ‧ 國. 學. 機會所以正職人員會對上司的觀感產生負面影響。George(2003). ‧. 當組織採外部化的程度擴大時，正職人員對於組織的信任和心理. y. Nat. 契約會有負面的影響。信任被視為心理契約的一個重要成分，在. er. io. sit. 雙方關係中互相擁有會對對方有所貢獻的信念（Rousseau，1995）其涉及對於另一方行為的預期與預測，也就是對於對方未來種種. al. n. v i n Ch 行為不會感到驚訝，所以當心理契約被違背時將會腐蝕組織與雇 engchi U 員間的信任。（Robinson，1996；Robinson＆Rousseau，1994）. 因為業務外包讓公司內部員工有失去工作的恐懼，即使不再外包範圍內的員工亦會有危機意識的出現，反映在外便是對公司不再忠誠，是故，成功的外包所面臨的最大挑戰之ㄧ便是內部人力資源問題。 Hale（1990）表示對正職人員而言，當公司大量使用非典型僱用的人緣其正職人員認為工作可能受到威脅，勢必在心理上產生危 31.

(32) 機與不安全感，於是對企業的忠誠度與向心力自然會有負面的效果，如此一來工作品質與整體利潤都會受到影響。 4. 企業文化不適應的問題: 對於外包公司或承攬公司而言，都將發生企業文化不適應的問題，對外包公司將考慮人員管理問題，對承攬企業而言亦會產生派遣人員對二種公司文化不同受衝擊或困惑問題。 5. 將原本績效不彰部份業務外包將導致失敗的結果: 當企業在面臨管理上或財務上問題時，並未真正檢討與改進，進. 政治大何對外包公司的績效進行評核與控管? 立. 而全交於外包來解決，如此對於問題無法解決能力之企業體又如. ‧ 國. 學. 6. 責任歸屬不明. 當業務外包後，承攬的廠商又將部份工作再轉包出去，造成服務. ‧. 品質低劣卻是無法管束。(塔克資訊， 2000)責任歸屬不清的問題. sit. y. Nat. 因而產生。. er. io. n. 人力派遣雖可為企業帶來人力僱用上的彈性以及降低成本等好 a v. i l C n hengchi U 處，也可為派遣工作者累積工作能力，但由於人力派遣牽涉到共同雇主(joint employer)的僱用關係，在現行勞動法規中無法有效規範之情況下，容易產生責任歸屬的問題。 7.. 增加勞資糾紛鄢繼仙研究發現，當國營事業暫時性工作安排制度運作的比率過高致影響日常業務運作或人數過多可以形成抗爭力量時，會造成對其依賴日漸增加或產生勞資糾紛等問題（鄢繼仙，2001）。. 二、對承包公司的影響就外包業者而言，由於中華電信的外包業務屬勞力密集及時間壓迫性高， 32.

(33) 容易造成外包人員流動率高且招工不易，新進外包人員之培訓、訓練其智能上若順利，包商亦負擔重，若外包服務品質不好，則需受契約約束罰款。因此，鄭裕祥(2002)的研究即建議應從發包底價合理化研擬，實施建立優良廠商資格審核制度，落實廠商獎優汰劣，使外包廠商與企業體內部員工形成既競爭又合作的關係，才能基於共利雙贏的前提下，共創中華電信競爭優勢。貳、對勞資關係的影響一、對集體勞資關係的影響工會力量減弱:要派公司逐漸裁減正職員工人數，並將員額轉為僱用派遣人. 政治大人員雖可於派遣機構組成工會，但派遣人員散佈在各要派企業，工會的功能難立員，可削弱工會力量。且若正職員工人數低於三十人時更無法組成工會。派遣. 以發揮更難以牽制要派企業的管理權限。. (一)對內部勞工的影響（即委外公司勞工）. y. Nat. 1. 正職人員可能承擔更多責任. ‧. ‧ 國. 學. 二、對個體勞資關係的影響. er. io. sit. Pearce（1993）提到在混合型勞力結構(blending workforce)的正職人員,比起非混合型勞力結構的正職人員需要較高的頻率和. al. n. v i n Ch 工作中正職人員的工作產生互動。其訪坦中發現約聘人員在契約 engchi U 期滿離開公司後，如果遇到任何後續的問題，還是需要由正職人員來解決，因此當非正職人員與正職人員的工作頻率越高或是責任歸屬愈不清楚時，則正職人員害怕可能日後要承擔更多的工作責任。 2. 正職人員工作被取代之不安全感在心理層面來說對於非正職人員的聘僱，將引起正職人員的不安，被取代之恐懼、不公平感受增加導致勞資雙方關係產生負面影響。實證研究顯示，非正職聘僱的使用，會造成正職人員與經理人關係惡化，忠誠度下降，以及自身離職(exit)意願的提高， 33.

(34) 或透過其它管道發生（voice）來表達不滿(Davis-Blake et al.,2003) 3. 對同事之不信任感在Chattopadhyay 和George(2001)的研究中，利用社會認同理論 (social identity theory)的架構，實證出正職人員在身處於非正職人員較多的團體中，有較低的組織中自尊 (organization-based self-esteem)對同事情感(attraction toward peers)、對同事的信任(trust in peers)、以及利他主義. 政治大. (altruism)，特別是在非正職人員相對多數的團體中，情況更為明顯。. 立. 4. 責任加重、福利減少. ‧ 國. 學. 另外也由於管理者將費更多心力在管理約聘人員身上，而轉移了. ‧. 對正式員工的支持；亦或是正式人員在混合型勞力結構中，要承. y. Nat. 擔更多的督導、訓練、糾正的工作，薪水不但沒有增加，反而工. er. io. sit. 作晉升機會減少(特別是低階工作) 。（Barnett＆Miner，1992），這些都使正式員工感受到雇主破壞了對他們的心理契約. al. n. v i n Ch (George,2003)也增加與主管間緊張的關係(Davis-Blake engchi U. et. al.,2003). 5. 工作保障低所謂的工作保障，表示員工對於能否繼續留在原來職務或公司的感覺，而且相信保障程度是由其雇主或主管提供的。然而近年來經濟環境起伏不定企業已經無法對員工保障其工作的穩定和生涯的保障，裁員的案層出不窮。在公司聘用非正職人員之時（應建民 95），雖然沒有直接影響到正職人員的工作保障，但當正職人員了解到公司引進了非正職人員的緣由是為了節省成本而做的措施，將會聯想到自己是否為 34.

(35) 公司的不必要成本或是在公司存在的價值早已降低，是否在不久的將來自己的工作或職位基受到剝奪而走上被裁員之路；也就是說當公司選擇聘用臨時人員的方式來當作降低公司人事成本的手段，正職人員會感覺到這樣工作身份的臨時人員將會威脅到自己的工作保障。根據Kraimer等人(2005)研究說到，正職員工對於公司聘用非正職人員的認知上，可能有兩種反應；引用Davis-Blake和Uzzi(1993) 角度來說，正職人員會了解公司在景氣不佳時，利用非正職人員. 政治大不景氣時裁員的擋箭牌。另一方面，Kraimer等人(2005)引述Bauer 立來滿足公司彈性需求，而正職人員則可以將非正職人員當作經濟. 的研究之中指出正職人員可能感覺到非正職人員已確確實實地扮. ‧ 國. 學. 演公司某種功能商替代品則他們將會認為這些非正職人員的聘. ‧. 僱，可能做為未來正職人員任務或職位的候選人。當正式人員認. y. Nat. 為這些非正式人員在未來可能成為全職人員之時，他們將是非正. er. io. sit. 職人員作為威脅，而其威脅程度與工作保障程度呈現負相關。 6. 給予正職員工心理壓力. al. n. v i n Ch 要派企業對正職員工發出「好好工作好好表現聽話否則馬上有人 engchi U 取代你」的警告訊息，暗示正職員工全數接受雇主的工作與管理安排，否則工作權不保。（黃惠玲，2004 ）. 7. 組織內升遷在Barnett和 Miner(1992)的研究中發現不同階層的正職人員會有不同的效果出現，當組織增加臨時人員的使用加速了高階員工的晉升，因而造成對手消滅效果。而在低階員工上組織增加臨時人員的使用會促使低階正職員工晉升的等待時間增長，也就是延緩低階員工的晉升造成機會消滅效果。 Bill(1987)Finlay(1988)和(1996)皆指出組織必須保障員工在公 35.

(36) 司內部的流動率，才能建立與其強大的關係。如今，公司開始聘用非正職人，配合人事縮減內部經理職位數縮減，也讓內部流動率與升遷頻率降低，正職人員以同樣努力程度過去可能在一年內升遷今遙遙無期。（二）對外部勞工（即承攬公司員工）的影響要派企業考慮僱用派遣人力時已打定「彈性管理低成本高素質勞動力無雇主責任」之好處並將相關「雇主社會責任」之經營風險，全數轉嫁由派遣機構與派遣人員承擔。. 政治大對於職能相近執行相同任務之正職與派遣勞工給付不同薪水給與立. 1. 節省人員薪資(同工不同酬):. 派遣人員較低的薪資，在調幅上也較正職員工來的低。. ‧ 國. 學. 2. 節省人員福利支出:. ‧. 對要派機構而言由於派遣勞工飛其所僱用年資不連續無法累積. y. Nat. (一年一簽)，因此常不給予「特休假」另外在「非法定福利方面」. er. io. sit. 正職與派遣人員分屬不同的「企業」與「職工福利委員會」，要派公司自然不需負擔年終獎金、三節獎金、生日禮卷等，正職員工. al. n. v i n Ch 所享有的福利。要派公司ㄧ開始即明言，服務費用中不包含任何 engchi U 退休金之加成。. 3. 節省人員訓練費用: 要派企業要求派遣機構提供知能達一定標準派遣人員，或是直接要求派遣公司負擔其派遣人員之訓練費用，否則解約、另尋其他派遣機構合作。或是提出「新近派遣人員於該要派公司之職前講習期間不給付薪資」的要求，將少數幾天的薪資成本轉嫁給派遣機構或派遣人員。 4. 不准派遣人員休假否則扣薪:要派公司之正職人員依法有休假的權利，但派遣勞工則否，若派遣勞工請假則須扣薪，或由派遣機 36.

(37) 構另行調派人員遞補勞務空缺。若要派企業以「勞務承攬」之型態訂約，則專職的派遣人員仍可依法休假，勞務空缺由派遣機構填補。要派企業以「人力派遣」之型態訂約，則專職的派遣員工仍可依法休假不可扣派遣人員薪資，勞務空缺應由要派企業自行處理。從上可知勞務承攬所需支付的費用高於人力派遣。然而，（楊惠芬，2003）在政府機構人力派遣運用之個案研究研究發現，派遣勞工對於年資累計、基本工資訂定、短期福利提高、增加就業管道等項目表示滿意者居多。派遣勞工對於請假制度不明確、教育訓練未落實、. 政治大. 延長工時與差旅津貼等表示不滿意者較多。叁、對外部勞動市場的影響. 立. (一) 創造新的工作機會. ‧ 國. 學. 天下雜誌於 2004 年 4 月上一篇「新工作潮來了」提到「工作因外包本身就. ‧. 會創造新的工作需求」，特別是創造新技術層面，因為把較簡單的工作挪到開. y. Nat. 發中國家後，讓留在本土公司可以發展更高之技術，有新的工作機會。然勞動. er. io. sit. 市場彈性化被當作是解決失業問題的良方，卻無視於美、英等國在經濟重組、勞動市場大幅彈性化後造成的薪資與生活水準下降及社會兩極化。. n. al. (二) 二元勞動市場. Ch. engchi. i n U. v. 經濟學者梭羅（Lester C. Thurow）在天下雜誌2003 年九月一篇專訪中指出：全球化、資本主義及科技的演變都是造成所得差距加大的原因。科技、貿易及委外的風潮下，高低勞工的薪資差距是否會擴大？依照目前的經濟情勢，答案是肯定的。（戚瑞國編譯，2004）勞工面臨「向下沈淪」或「向上提升」兩條路。前者包括轉而從事洗濯、保姆、侍侯高薪階級的工作，後者則是透過再教育爭取較高技術水準的工作。（戚瑞國編譯，2004 年） (三)不穩定就業情形由於人力派遣其工作型態與內容的臨時性及彈性，形成了和傳統僱用制緊密勞雇關係的另一種對比，也就是較為薄弱的、不穩定的勞雇關係，在這種關 37.

(38) 係下，勞工及雇主之間沒有所謂的組織承諾，勞工對於所付出勞務的組織較沒有歸屬感，反而對於自己職業的認同更高於對組織的認同（Belous ,1989），對資方而言，勞工的工作投入往往不如經常性僱用的勞工，而正式員工可能也會因此而產生不安全感，影響士氣與工作表現；而派遣員工的向心力低、流動率高，可能造成營業機密的外流，都讓企業在使用派遣勞工時承擔了若干的風險。而對勞方而言，若勞工是在沒有選擇性之下從事臨時性的工作，其往往也須接受較差的勞動條件，在工作中也較難獲得充分的訓練及技能。（鄭津津， 2002）. 政治大派遣公司行派遣時，若非全額的轉嫁，要派公司便能轉嫁部分成本，減少產業立 (四)勞動技術再生安全. 成本負擔（吳忠吉，2005），又對於派遣勞工的影響之一即訓練機會的減少(成. ‧ 國. 學. 之約，1998)，以致使於勞工無法找到長期穩定的工作。可見在訓練機會缺乏. y. Nat. (五)社會價值改變. ‧. 的情形下，勞工技術再生安全亦受到影響。. er. io. sit. 就企業成本考量為出發的彈性勞動，具有其社會性，回歸於勞務委外與勞動派遣之基本精神，成之約 1998 年指出，「人力派遣是諸多非典型勞動關係株. al. n. v i n Ch 較特殊的一種，且最直接挑戰國際勞工組織「勞動非商品」基本精神的勞動關 engchi U 係。」. 對想跨領域人員進入公司的跳板：才庫人力資源經理倪麗文指出，大型企業運用派遣漸成熟，職缺已朝高階、專業發展，經常薪資、福利不遜於正式員工，差別只在沒有股票分紅；新鮮人不妨把派遣當跳板，藉此布局職涯。想跨領域，不妨運用派遣。曾有一個程式開發工程師，透過派遣成功跨足金融業。簡瑜瑩說：「對派遣員工，客戶公司期待較低，要求不那麼嚴格，彼此磨合空間稍大。」. 38.

(39) 英國管理學大師韓迪（Charles Handy）曾分析企業將演化為「酢漿草組織」，分核心人員、外包工作、彈性員工三層。因應這種終身雇用制消失後的勞資關係，他也提出解答：為自己設計一個一個「多組合化生涯」（portfolio career），「收集」老闆，工作場所和分量由你決定。然而，柯志哲的調查顯示「轉正」的機會並不樂觀。許多派遣工作既屬非核心業務，編制員額就不可能再回來，派遣員工在要派公司內轉為正職的機會，不到四分之一。打破傳統的心理契約，李誠(2000)認為今日全球性競爭改革從組的時代已經來臨，原來心理契約跟著改變中心的新定義:公司與員工雙方負起責任,共同位目. 政治大. 標貢獻己力。勞資雙方重視的受雇能力是否足夠。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 39. i n U. v.

(40) 第三節本章小結個案公司目前看似以勞務委外卻以派遣方式運作，且政府採購法之勞務採購又賦予其正當性並與勞動派遣切割，然勞務採購可說是比勞動派遣更加彈性化，勞工排除於聘僱安全與勞工參與制度之外，其勞動條件及勞資關係相對受影響，政府實有重新思考未來管理上可能帶來的衝擊及對社會所帶的影響。如同上開文獻之探討，勞務委外對公司而言有利有弊，對集體勞資關係相對是不利，對個別勞資關係而言，常見工作機會被取代性、責任加重等，及勞工對於工作態度的改變，造成不穩定的就業及二元化勞動市場等。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 40. i n U. v.

(41) 第三章國營事業勞務委外現況第一節國營事業勞務委外現況壹、國外以英國自來水公司(1989 年完成民營)為例，合約外包總額於 1983/84 會計年度佔總成本的 7.5%，到了 1989 年合約外包總額高達總成本的 11.2%，同時，用人費用從 1983/84 會計年度的 43.8%降到 1989 年的 39.5%(Ogden，1995)。這裡特別需要強調，對合約外包工作的決擇必須格外謹慎。通常以一般性工作為主，但是目前似乎有擴大範圍的趨勢，已逐漸延伸到半專業領域的工作，是否因此而導致工安事件發生率的增加一直是一般大眾關心的議題，也是工會極. 政治大. 力反對的理由，值得密切觀察的課題之一(陳寶東， 2006）。. 立. 貳、我國國營事業勞務委外現況. ‧ 國. 學. 我國最早勞務委外，係依據『行政院勞務事務替代方案』目的為限縮勞務員額擴張及精簡技工工友而定，目前採行各國最常用的「委外」方式為行政業. ‧. 務以「簽約外包」為推動委外政策主要執行工具。其中公部門委外形式可藉一. y. Nat. sit. 般委外契約或勞務採購名義行派遣之實方式達成。根據勞委會「94 年勞動派遣. a. er. io. 業經營概況調查」及人事行政局提供全國行政機關、公營事業單位使用派遣人. n. iv 數之資料顯示，目前國內派遣家數為 1400 家，派遣勞工為 12 萬 9 人，另行政 l. n U e n g c h1i 萬 2 千人，以上數據尚不含公部門機關及公營事業單位使用派遣勞工人數為. Ch. 及公營事業單位因無法區分工作外包及勞動派遣，以政府採購法勞務委外知名將工作外包卻形勞動派遣之派遣勞工人數計算在內。如將公部門使用派遣人力之數據計入，我國現階段勞動派遣之使用情形將遠高於現有數據。我國政府礙於法令、預算之限制，在無法增僱正式人員，而業務量又不斷上升的情況下，亦採用非典型僱用方式以茲因應(即聘請臨時人員)。以稅捐稽徵處為例，民國 92 年 2 月，台灣各稅捐稽徵處單位僱用臨時員工人數佔總員工人數的比率大約介 20%到 55%之間(邱昀薇，2009)。行政院勞委會於 94 年之「職類別薪資調查」中增加派遣勞動之問題，回 41.

(42) 收 9264 份，其中有使用派遣勞工占 729 家，占回收樣本之 7.9％。統計結果如下（行政院勞委會於 94 年之職類別薪資調查）: 一、公營事業單位使用派遣勞工比例高公營事業單位使用派遣勞工比例為 41.2％，民營事業單位為 7.3％。就部門別觀察，工業部門使用者為 8.3％，服務業部門為 7.4％。各大行業廠商使用派遣勞工以金融保險業最多久(28％)，其次為水氣燃氣業(23.2％)，如按細行業觀查，使用比例較高者為郵政業 100％、鐵路大眾捷運系統運輸業 66.7％、用水供應業 50％、石油煤製品業 42.9％、港埠業 40％，顯示公. 政治大二、派遣勞工從事工作內容以基層工作為主立營公共事業單位使用派遣勞工比例高。. 就派遣勞工之工作內容觀察，公營事業之派遣勞工以清潔工作人員占最. ‧ 國. 學. 多（30.1％），其次為機械設備操作人員（26.7％），次之為一般事務助理人. ‧. 員占（10.3％），再者為保安人員占（10.1％）等較多。可見派遣勞工從事. io. er. 三、使用派遣勞工之主因為減少費用及機動調配. sit. y. Nat. 工作內容以基層工作為主，且逐漸多元化。. 個事業單位使用派遣勞工之原因(可複選)主要為減少人事管理費用及可. al. n. v i n Ch 機動調整人員配置(皆 49.9％)、迅速找到適當人員(占 48％)。就公、民營別 engchi U. 觀察，公營事業單位則因部分編制員額縮減出缺不補及減少人事管理費用(占 74.3％)，而民營事業單位則因可機動調整人員配置與迅速找到適當人員(分別占 50.7％及 50.2％) 事實上，行政機關、國公營事業單位因員額管控、人事費不足以支應所需，而以『業務費』名目或專案契約方式，大量使用非典型僱用及派遣勞動人力由來甚久。可見人事精簡政策，導致政府帶頭歸避正規僱用關係、大量使用派遣勞動，促使勞動彈性化加劇。. 42.

(43) 此外，政府派遣人數遽增，目前台灣的派遣工作者的人數，根據學者（李建鴻，2010）的估算，從 1995 年的 62,601 人，到了 2009 年底已經增加到 339,027 人，成長幅度十分驚人。那到底政府機關使用了多少派遣人力，一直是個眾說紛於的謎。根據研考會最新的委託研究報告(鄭津津，2010) 當中指出，在有效回收 393 個中央行政機關的問卷指出，2006 年有 29.3%的行政機關有使用派遣人力，到了 2009 年則增加到有 37.8%的行政機關有使用派遣人力。而中央行政機關使用派遣勞工人數，則從 2006 年的 3974 人，暴增到 2009 年的 5686 人。由此可見從 2006 年到 2009 年之間，中央行政機關派遣則增加了 232%。該研究. 政治大. 調查出來的 5,686 人這個數字，是一個最保守的估計，因為有許多行政機關並沒有回答問卷。. 2009. 4,920. 5,487. 4,795. 5,442. 718. 793. 1,032. 999. 4,287. 5,070. 5,686. io. er. 3,974. sit. 2008. y. ‧ 國. 2007. Nat. 勞動派遣. 2006. ‧. 部分工時. 學. 定期契約. 立. n. 表 3-1a中央行政機關使用非典型勞動力人數. iv l C n hengchi U 資料來源:鄭津津，2010. 另根據，審計部 98 年度中央政府總決算審核報告指出，中央政府各機關進用派遣人力共計約有 1 萬 4 千多人，支用機費達到 37 億餘元，而根據人事行政局在 2010 年 1 月調查行政院所屬各主管機關(不包括地方政府)運用派遣人力的調查顯示，共有 1 萬 5,514 人，都凸顯了中央政府大量使用勞動派遣的事實。但該次調查中委會僅使用 32 位派遣工，不過在 2010 年 10 月 18 日立委劉建國公布的資料卻顯示，勞委會職訓局在民國 100 年的預算中編列 12 億元，僱用 1968 位派遣工。顯示資料有不準確之情形。 43.