我國政府機關電子文件管理策略之研究

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行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

我國政府機關電子文件管理策略之研究

計畫類別：個別型計畫計畫編號： NSC94-2413-H-004-017- 執行期間： 94 年 08 月 01 日至 95 年 07 月 31 日執行單位：國立政治大學圖書資訊與檔案學研究所計畫主持人：薛理桂計畫參與人員：林巧敏、廖彩惠報告類型：精簡報告處理方式：本計畫可公開查詢中華民國 95 年 8 月 14 日

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第一章緒論

第一節問題陳述

近年來資訊科技的進步，改變了人類對資訊的傳播和儲存方式，當代檔案不斷地以電子形式生產，而過去以紙質為主要載體的檔案文件也陸續進行數位影像掃瞄，轉置為電子檔。現今各政府機關公文書多採電腦化製作已是不爭的事實，加上電子化政府如火如荼地推動，各級機關內原生電子檔案也快速增加中。根據國家檔案局籌備處曾於民國八十九年統計各機關所產生的公文，已有 53.7％的機關是紙本與電子形式兼具1 ，其後該局雖無類似統計，但相信目前的數字絕不只如此。另根據行政院研究發展考核委員會 93 年底的統計，已有 14,000 多個機關參與電子公文系統，公文電子交換比率在行政院所屬一級機關達 73％，部會所屬機關達 51％，縣市政府達 61％，基層機關也有 2,000 多所國中小學連線使用2 ，顯示電子化公文的比例正逐漸增加。因此，電子文件的發展已成為世界各先進國家評估電子化政府的指標之一，各政府機關產生之公文書已逐漸由電子形式所取代，如何有效管理，並考慮電子文件生命週期中不同階段之處理方式，成為電子化普及之先進國家不可不面對的重要課題。我國政府機關電子文件的發展，最早由行政院研究發展考核委員會負責，自民國 82 年底開始推動「公文處理現代化推動方案」，陸續制定「機關公文傳真作業辦法」及「機關公文電子交換作業辦法」，確立公文電子交換的處理原則。民國 88 年配合公文電子化作業，確立文書及檔案管理電腦化處理有關作業流程、輸入出格式及共同傳輸 1_{邱炯友，檔案電子儲存管理辦法之研究（台北市：國家檔案局籌備處委託研究報告，民 89 年} 12 月），頁 17。 2 行政院研究發展考核委員會，93 年度電子化政府服務成果統計， http://www.rdec.gov.tw/ct.asp?xItem=13158&ctNode=5563 (access 2006/3/3)

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檔案格式，制定「文書及檔案管理電腦化作業規範」。民國 90 年修訂頒布「文書管理手冊」，並完成全國機關、學校的公文電子交換。時值國內電子公文主管機關積極推動電子公文之際，目前國內關於電子文件的文獻大多關於機關公文電子系統之建置、電子公文交換之探討。檔案管理局曾委託學者針對電子檔案的儲存管理、安全機制等主題進行過研究，以及薛理桂、黃國斌曾發表電子文件鑑定之探討。然而針對我國整體性的電子文件管理策略之研究尚付之闕如。電子文件的發展已成為時勢所趨，各先進國家大都針對電子文件之發展已制訂未來數年之發展策略，做為規劃與發展之藍圖。美國、加拿大、英國、澳洲等國對於電子文件之管理極為重視，並已擬訂具體的發展策略，以供該國發展電子文件主要之依據。鑑於近年來我國政府機關對於電子文件管理的發展不遺餘力，實有必要及早建構整體的發展方向。為探討電子文件管理的策略，本研究主要針對前述美、加、英、澳等國對於電子文件的管理現況加以分析，提供我國未來對於電子文件管理策略規劃之參酌。具體而言，本研究將深入了解上述各國對於電子文件發展之現況，比較各國電子文件管理策略擬訂之優缺點，並探討國內目前對於電子文件發展之現況，進而歸納各國之經驗與國內需求，提出建立我國電子文件管理策略的相關建議。

第二節研究目的

基於上述之研究背景，本研究在於探討國外電子文件管理策略的發展經驗，並探究我國現實環境之條件與需求，以研訂我國電子文件管理策略的依據。本研究目的條列如下：一、對美國、加拿大、英國、澳洲等國電子文件管理策略有較深

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入的了解。二、經各國與我國對於電子文件管理策略的比較後，將取得關於各國電子文件管理策略優缺點的具體資料。三、經由比較後，並輔以深入訪談與焦點團體座談，以取得國內政府機關與學者對於我國電子文件管理策略之具體意見。四、將擬訂符合我國所需的電子文件管理策略架構，以供相關機關參酌。

第三節研究設計與實施

本研究採取的研究方法有三種，包括：比較法、深度訪談法與焦點團體法，分述如下：一、比較法本研究採用比較法，比較的對象為各國負責電子文件管理策略規劃的單位，包括：美國的國家檔案與文件署(National Archives and Records Administration, 簡稱 NARA)、加拿大國家圖書館及檔案館 (The Library and Archives Canada)、英國的國家檔案館(National Archives, U.K.)、澳洲國家檔案館(National Archives of Australia) 等。比較的項目包括：電子文件管理策略的緣起、電子文件的主管機關、電子文件管理策略執行期間、策略推動的工作小組、策略規劃的步驟、相關的作業標準等項目。二、深度訪談法為求深入取得國內各政府機關主管人員對於電子文件管理的觀點，本研究將輔以深度訪談法。訪談對象將採分層抽樣方法，在中央政府、院轄市、縣市政府等不同層級分別選取樣本，進行深度訪談。

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深度訪談的對象將以各機關中負責電子文件的管理人員為主，必要時輔以資訊人員。三、焦點團體法在進行上述比較法與深度訪談兩種方法後，將取得初步的研究成果。依據初步的研究成果，擬訂適用於我國的電子文件管理策略，再採用焦點團體法，邀請相關機關電子文件主管人員與學者，共同針對初步研究所研擬的電子文件管理策略進行探討，以取得各政府機關與學者之共識，並進而修改初步所擬的電子文件管理策略。本研究實施之步驟分述如下，整體之研究程序，可以圖 1 之流程圖表示之。一、資料庫查檢在確定研究方向後，首先查檢國內、外相關之資料庫，利用圖書資訊學文獻摘要資料庫 (LISA) 、圖書館學文獻資料庫 (Library Literature)、中文圖書資訊學文獻摘要資料庫(CLISA)、中華民國期刊論文索引、中國期刊網等書目資料庫及網路檢索引擎查詢相關研究書目。二、資料整理與文獻分析在整理文獻之際，同時透過網際網路查詢美國、加拿大、英國、澳洲等國國家檔案館（局）的網頁資料，以瞭解各國電子文件管理現況，對於已收集到的文獻加以閱讀、整理，並進行分析與建檔工作。三、資料彙整與分析將文獻分析所得之資料，再進一步予以彙整，並將各國的資料進行並列與分析。

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四、進行比較分析根據文獻探討所獲得之相關資料，再依據國內之現況，進行資料的詮釋與分析工作。其次，將分析所獲得結果進行比較分析。五、進行深度訪談與資料整理針對選取之政府機關進行深度訪談，以取得較具質化之資料，並將訪談所得逐一歸納與整理。六、焦點團體座談與資料整理綜合文獻分析及訪談所獲致的初步研究成果後，邀集相關政府機關與學者專家進行焦點團體座談，以凝聚共識，並取得更為客觀之資料。七、撰寫研究報告最後綜合相關文獻及各國檔案館網頁資料，歸納各機關與檔案中央主管機關的意見，加以彙整分析，撰寫書面報告。

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開始確定研究範圍蒐集相關領域文獻擬具研究大綱分析各國檔案館網頁資料機關訪談焦點座談閱讀文獻進行比較分析綜合訪談、座談資料與文獻整理撰寫報告結束圖 1.1 研究程序流程圖

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第四節研究範圍與限制

本研究因資料取得以及囿於不具決策機關影響力的因素，研究有下述兩項限制：一、本研究主要探討電子文件的發展策略，其中有關美國、加拿大、英國、澳洲等國現況之介紹，囿於一般論著內容多偏重於理論探討，較少有現況介紹之資料，即使已存在，亦多半已不具時效性，故對於現況之瞭解，除參酌有限之文獻論著外，主要係透過網路查詢上述各國網頁所提供之現況簡介或年度報告，並輔以電子郵件方式，以電子信件查證補充必要的內容。二、策略規劃是一個連續的過程，主要步驟包括：蒐集資訊形成策略、策略執行及策略評估。本研究目的最終在於研擬我國電子文件發展可行之管理策略，將針對策略形成及策略執行部分多所著墨，並提出具體策略之建議，因研究並不具備政策推動之影響力，故策略評估部分僅羅列評估目標建議供參考，期能提供未來我國電子文件及檔案主管機關在制訂評估策略時參酌。

第五節名詞解釋

為行文之便，將本研究有關重要名詞解釋如下：一、電子文件（electronic documents）檔案管理局出版之「檔案管理名詞彙編」對「電子文件」一詞的定義是：指文字、聲音、圖片、影像或其他媒體形式之資料，以電子或其他以人之知覺無法直接認識之方式，所製成足以表示其用意之紀錄，並以電腦儲存、處理及傳輸者。3 因其所指過於廣泛，本研究所 3 檔案管理局編印，檔案管理名詞彙編（台北市：檔案管理局，民國 91 年 6 月），頁 12。

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稱之「電子文件」與歐陽崇榮之研究所定義的電子公文檔案意義相近，是指以數位方式辦理政府機關日常業務並與文書幕僚支援整合等相關作業之文件。4 因此，本研究「電子文件」指以數位形式儲存之公文書，是歸檔成為檔案之前的作業流程，以與「電子檔案」一詞有所區別。二、電子檔案（electronic records）「檔案」一詞根據檔案法的定義：「指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件」5 ，檔案管理局出版之「檔案管理名詞彙編」對「電子檔案」一詞的定義是：指由數值 0 與 1 組成之電子形式，且符合我國檔案法第二條第二款及檔案法施行細則第二條所界定檔案之範圍，並為機器可讀式，適合電腦儲存、處理及傳輸之記錄、文件。6 因此，「電子檔案」根據檔案法的定義，應為公文書完成簽核後，歸檔管理之文件且其組成為電子形式者，延續前端公文書產生過程的電子化，有可能是原生電子檔，也有可能是將原件重新掃描數位化之後的電子檔。英文除了使用「electronic records」或「digital records」，代表電子形式之檔案文件外，並無以「archives」一詞專指電子檔案，因此，國內檔案界對於「電子檔案」、「數位檔案」或「電子文件」用法並無明顯區別，故在本文均視其為同義詞，或採用「電子文件檔案」以涵蓋前端公文及歸檔後的檔案管理流程。三、電子公文管理系統指將行政機關內部有關公文製作、流程管理及機關內部間及機關 4 歐陽崇榮，「各國政府機關電子公文檔案管理之研究」，（台北市：檔案管理局，民國 94 年 10 月），頁 12。 5 檔案管理局編印，檔案法法規彙編（台北市：檔案管理局，民 90 年 12 月），頁 1。 6 檔案管理局編印，檔案管理名詞彙編（台北市：檔案管理局，民國 91 年 6 月），頁 5。

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與機關間傳遞交換，以電子化方式處理並施以自動化管理之系統，其目的方便機關以電子方式進行公文查詢、傳遞及管制作業。當電子公文管理系統產生並完成簽核作業之後的電子公文，將進入檔案管理資訊系統，處理檔案法第七條所訂檔案之點收、立案、編目、保管、檢調、清理、安全維護及其他檔案管理作業相關事項之資訊系統。行政機關因組織及經費考量，有將「電子公文管理系統」及「檔案管理資訊系統」分別建置者，透過轉檔接續資料管理作業，或有將兩者需求功能整併，整合開發為一個資訊系統者。

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第二章策略規劃之意義與內涵

第一節策略規劃的意義

一、何謂策略策略(strategy)這個詞本是軍事上的用語，最早起源於希臘文 stratetos，是指統帥軍隊的將領。7 美國傳統字典(The American Hertiage Dictionary)對策略(strategy)定義為「應用於整體的規劃，以及主導大規模作戰行動的軍隊指揮科學及藝術。」而策略在大部分管理上的定義，規劃(planning)主題，乃是主要成分，如哈佛的 Alfred Chandler將策略定義為「企業的基本長期目標及標的研究，以及為實現這些目標所採取的一連串的行動和資源分配」8 ，Alfred Chandler的定義隱含著策略包括理性(rational)的規劃。而組織則被描述為：選擇組織的目標，找出最能使其達成先前選定的目標的行動方案或策略，並依據此而分配資源。同樣的，James B. Quinn將策略定義為「將組織的主要目標、政策及行動，順序第整合為一個整體性的型態或計劃。」9 持相似論點的還有William F. Glueck，他將定義為：「為確保企業的基本目標能夠達成所設計一種一致的、整體的、整合性的計畫」10 策略定義簡而言之就是：為了幫助組織實現其期望目的，所擬定的計畫或使已經採取的行動。11 國內管理學之研究學者對策略之論述詮釋，試舉司徒達賢與陳士伯為例，說明如下： 7 蘇拾忠，策略規劃指南 (台北市：遠流，民國 83 年)，頁 15。 8

Alfred Chandler, Strategy and Structure：Chapters in the History of the American Enterprise (Cambridge, Mass.: MIT Press,1962)；引自悉爾、瓊斯(Charles W.L. Hill & Gareth R. Jones)；黃營杉譯，策略管理 (台北市：華泰書局，民國 85 年)，頁 5。

9

James B. Quinn, Strategies for Change：Logical Incrementalism(Homewood, I11., Irwin, 1980)；引自悉爾、瓊斯(Charles W.L. Hill & Gareth R. Jones)；黃營杉譯，策略管理 (台北市：華泰書局，民國 85 年)，頁 5。

10

William F. Glueck, Business Policy and Strategic Management(New York：McGraw-Hill, 1980)；引自悉爾、瓊斯(Charles W.L. Hill & Gareth R. Jones)；黃營杉譯，策略管理 (台北市：華泰書局，民國 85 年)，頁 5。

11

米勒、戴斯(Alex Miller & Gregory G. Dess)著；蘇哲仁、林家五譯，策略管理 (台北市：麥格羅，民國 88 年)，頁 6。

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（一）司徒達賢：策略的形貌司徒達賢說明策略是指企業的形貌，包括經營範圍與經爭優勢等，以及在不同時間點，這些型貌改變的軌跡。以一句十分通俗的形容策略制定的意思，策略制定就是： ---檢討現在企業是什麼樣子？ ---將來想變成什麼樣子？ ---為什麼要變成這個樣子？ ---今天應採取什麼行動，才可以從今天的樣子變成未來理想的樣子？在這句話裡，關鍵詞是「樣子」，也就是企業的「形貌」，在本書中稱之為「策略型態」。策略分析或策略制定的第一步是檢討事業的策略型態，其目的是要決定未來某一時間點上，策略型態應該如何。「將來」或未來某一時間點是指規劃的時間幅度。策略規劃可以向前想十年、二十年，也可以只考慮三個月。時間幅度的長短與產業特性有關，有些產業因為投資回收期間長、技術或人力資源需要長期才能發揮作用，因此比較需要做更長期的考慮。有些產業在構思策略上就不需要想的太久。12 （二）陳士伯：策略概念的內涵陳士伯指出策略就是「贏的方法」。然如何才算「贏」，端視組織之目標與方法之不同而有所差異，但應該都是遠大的目標。對組織而言，擬定策略時通常是涉及組織全面、根本及較重大的改變，且屬前瞻性的問題，所以其決策必須考量各種風險性、不明確性及複雜性。而依據策略所擬定的各部門功能性計畫，則針對例行工作，僅涉及較小之調整與改變，其執行方式亦有詳細之程序與規定，策略的概念綜述如下：13 12 _{司徒達賢，策略管理 (台北市：遠流，民國 84 年)，頁 32-33。} 13 陳士伯，檔案行銷 (民國 94 年，未出版)，頁 61-62。

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1. 策略決定是高階主管不可推卸的責任策略是高階主管理念的具體表示，是組織所共同遵行與執行的，因而高階主管對組織成敗應負全部的責任；又在策略規劃時，僅高階主管能接觸組織的所有資訊，故亦當負起策略決定的責任。 2. 策略是選擇發展方向與決定的組合策略絕非是單一方法或簡單目標，而是在各種可能的方法或計畫、多重目標與限制中，進行思索、選擇後所決定的組合。策略的擬定即是如何對目標、方法、風險承擔等形式最佳組合之外，還有次佳組合的決定。 3. 策略是環境「不變」與「變化」的預(因)應、目標與手段的交替計畫的本質在預(因)應環境變化，而手段的作用，則是為了達成組織的目標。因環境的不確定性，致使許多不變因素產生變化，預期的變化到來卻可能不變，同樣地，今日的目標可能是明日、昨日的手段，亦可能是今日的目標。因此規劃策略時必須謹慎為之，以應此種複雜性。二、策略規劃之目的策略規劃之主要目的是幫助組織管理者學習與養成以策略性眼光及全面性系統思考進行分析、判斷與決策，其涵蓋的範圍如下：14 (一) 激發創意性的思考與學習，以更加瞭解未來之趨勢，同時運用所學，打破傳統慣性思維，從事前瞻、創意性的思考，研擬宏大抱負，而非僅提供例行簡易的解答，同時亦可養成規劃者終身學習的觀念。 (二) 訓練規劃者能夠辨別輕重緩急與迅速應變環境變化的能力。 (三) 提供組織總體發展策略及政策指導資訊，以有效導引規劃部門之計畫或方案的研擬。 14 陳士伯，檔案行銷 (民國 94 年，未出版)，頁 67。

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三、策略規劃之意涵參照孫子：「道、天、地、將、法」策略思想，仿照策略意涵歸納方式，則策略規劃內涵應可歸納為：(一)策略規劃本質維度；(二) 時間維度；(三)空間維度等三個構面加以探討，茲分述如後，如圖 2.1 所示。15 (一) 本質構面策略規劃之目的在勾勒組織未來的發展方向，其本質在考慮「未來」，旨在發掘未來之機會與威脅，審視自己的優勢與弱勢，加以運用與克服，故策略規劃亦具有一般性與共同性。 (二) 時間構面策略規劃時間構面主要指在時間軸上的步驟與程序。一般而言，策略規劃可分成五步驟： 1. 設定目標。 2. 內、外部環境分析。 3. 決定策略。 4. 設立對應組織，執行策略方案。 5. 評估績效與回饋亦有些人將其簡化為三大步驟： 1. 策略形成。 2. 策略執行。 3. 策略評估。 (三) 空間構面策略規劃之空間構面，係指實現策略的各種實質作為及各種形式。實質作為譬如研究發展、新產品開發、市場行銷等等企業機能規劃，而形成方面譬如目的、政策、規章等的訂定。 15 _{辜輝走尔，企業e化知識管理策略 (台北市：知行文化事業，民國 90)，頁 57-59。}

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時間構面：時間軸上之步驟與程序；規劃時需善於適應環境變化。本質構面：考慮未來性，規劃之本質具有一般性、共通性。空間構面：實現策略之各種實質作為及形式。圖 2.1 策略規劃構面圖資料來源：辜輝走尔，企業e化知識管理策略(台北市：知行文化事業，民 90)，頁 58。

第二節策略規劃的要點與內容

一、策略之種類基於研訂策略時之複雜性，一般可將策略區分為三個層面：總體策略(Corporate strategy)、事業策略(Business strategy)與功能性策略(Functional strategy)。

(一) 總體策略(Corporate strategy)

總體策略乃是組織為追求其總體目標與永續經營，所制訂之宏觀性發展策略(broad strategy)或主要策略(master strategy)，涵蓋該組織之成功關鍵因素及發展方向，以對組織活動進行最佳的整合，亦因有不同的總體策略，致發展出不同的組織結構與組織文化16 。總體策略確認組織在其中競爭的事業、市場或產業，並在那些事 16 _{陳士伯，檔案行銷 (民國 94 年，未出版)，頁 62-63。}

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業單位之間分配資源。集中(Concentration)策略指集中焦點在單一產業中單一事業之競爭。垂直整合(Vertical integration)策略涉及擴張組織領域至供應通路或到配銷商，垂直整合通常被用來除去不確定性，並且減少與供應者或經銷商有關的成本。集中多角化 (Concentric diversification)策略，指轉移到與公司最初核心事業有關的新事業。追求集中型多角化策略，是利用其在某一事業經營的優勢，獲取另一相關事業的優勢，因為某一事業所使用的產品、市場、技術或能力，能被轉到另一相關事業。與集中型的多角化相反，集團型多角化(Conglomerate diversification)是一個涉及在非相關事業擴張的公司策略。追求集團型多角化策略，是為使產業中不規則變化所引起的風險降至最低。17 總之，現代企業內有不少多角化的投資、分支機構，或稱為事業部，總體策略所關心的是企業所屬各事業部門之間資源該如何分配，彼此又該如何支援的問題。18 (二) 事業策略(Business strategy) 事業策略則是指一個組織旗下之事業單位的經營策略，或稱策略事業單位 (Strategic business unit, 簡稱SBU)；事業策略是當企業在發展時，能使它在市場有效地競爭的一個考慮的因素，包括配合環境的機會與威脅，和企業的優缺點，以作出關於產品、市場、技術的選擇，以追求這些選擇所必要的投資。所有的企業，從一人公司到大型公司的策略性事業單位，若想要有效地競爭及使它們的長期獲利能力最大，都必須發展事業策略。19 在最高的經營團隊和董事會制定公司策略之後，主管必須決定他們如何在每個事業領域中競爭。事業策略(Business strategy)定義組織建立並強化市場競爭定位的主要 17

貝特曼、史奈爾(Thomas S. Bateman & Scott A. Snell)著；張進德等譯，管理學精要(台北市：麥格羅，民國 93 年)，頁 105。

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蘇拾忠，策略規劃指南 (台北市：遠流，民國 83 年)，頁 18-19。

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悉爾、瓊斯(Charles W.L. Hill & Gareth R. Jones)著；黃營杉譯，策略管理 (台北市：華泰書局民國 85 年)，頁 262。

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行動。20 競爭優勢的概念是事業策略的重點，另外還要考慮組織所選擇的市場區隔之廣度，以及市場焦點與競爭優勢的關係。21 (三) 功能策略(Functional strategy) 策略形成最終步驟是建立主要的功能策略。功能策略或稱部門策略，係指組織內各部門所研擬的具體行動方案(actlon program)，以落實執行相關事業策略或總體策略，22 功能策略是由組織每個功能領域執行的策略，以支援組織的事業策略。典型的功能領域包括生產、人力資源、行銷、研究發展、財務和配銷。23 二、規劃基本原理規畫是有關個人、群體、工作單位或組織，未來追求的目標與活動，有意識、系統性的決策程序。規劃不是面對危機的非正式或偶一為之的反應，而是有目標的努力，由管理者指導並控制，通常運用整體組織中所有員工的知識與經驗。規劃提供個體與工作單位，在追尋他們未來活動時，一份清晰的藍圖，同時它也考慮到個別環境與變革的狀況。24 （一）基本的規劃程序25 規劃是一項決策程序，伴隨正式規劃的重要步驟，分述如下，見圖 2.2。 1. 步驟一：情境分析(Situational analysis) 這是以偶發事件的角度來看，規劃由情境分析開始。在時間與資 20

貝特曼、史奈爾(Thomas S. Bateman & Scott A. Snell) 著；張進德等譯，管理學精要 (台北市：麥格羅，民國 93 年)，頁 108。

21

米勒、戴斯(Alex Miller & Gregory G. Dess)著；蘇哲仁、林家五譯，策略管理 (台北市：麥格羅，民國 88 年)，頁 125。

22

陳士伯，檔案行銷 (民國 94 年，未出版)，頁 62-63。

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25

貝特曼、史奈爾(Thomas S. Bateman & Scott A. Snell) 著；張進德等譯，管理學精要 (台北市：麥格羅，民國 93 年)，頁 89-92。

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源限制之下，規劃者應該蒐集、分析解釋並摘要所有與規劃議題相關問題的資訊。一項完整的情境分析就是學習過去的事件，檢查現在的情況，而且嘗試預想未來的趨勢。它集中組織或工作單位內部的工作力，與開放系統的方式一致，檢視來自外部環境的影響力。本步驟的產出，是確認並診斷規劃的假設、議題和問題。 2. 步驟二：替代性的目標與計畫以情境分析為基礎，規劃程序應該形成可能在未來追求之替代性目標，與可能被用來達成那些目標的替代性計畫。程序中的這個步驟應該強調創造力，並且鼓勵管理者和員工，呈現有關他們工作寬廣的遠景。應該延後評估這些替代性目標和計畫的優點，直到發展替代性方案到達一定的程度。目標(Goals)的定義是管理者希望達成的目標或終點。目標應該是特定的、具有挑戰性且能夠實現。計畫(Plans)是管理者企圖使用以達成目標的活動或方法。這步驟應該列舉足以達成每個目標的替代性活動，藉著那些方法，並去除可能發生的障礙，以最少資源達成目標。 3. 步驟三：目標與計畫評價這個步驟，制定決策者必須評估每項替代性目標和計畫的優點、缺點和潛在的影響，制定決策者必須排列目標優先順序，甚至進一步考慮除去一些。同時，管理者需要考慮哪些是符合優先順位目標的替代性計畫。 4. 步驟四：選擇目標與計畫規劃者未於選擇適當、起最能實行目標和計畫的職位。在評價過程中，應於目標與計畫間確認優先與取捨的原則，並讓出最終抉擇權給決策制定者。 5. 步驟五：執行一旦管理者已經選擇了目標和計畫，就必須實現設計的計畫以達

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成目標。除非適當地執行，否則最好的計畫也不能發揮作用，管理者和員工必須了解計畫，並擁有必要的資源與動機以執行計畫。 6. 步驟六：監督與控制規劃是項持續、重複的程序，管理者必須不斷地依照單位的目標和計畫，監督工作單位的實際績效。情境分析替代性的目標與計畫目標與計畫評價選擇目標與計畫執行監督與控制圖 2.2 正式規劃步驟

資料來源：貝特曼、史奈爾(Thomas S. Bateman & Scott A. Snell) 著；張進德等譯，管理學精要 (台北市：麥格羅，民國 93 年)，頁 89。

(20)

（二）規劃的層級26 1. 策略性規劃(Strategic planning) 策略性規劃牽涉到關於組織的長期目標和策略的決策。策略性規劃具有很強的外部導向，並涵蓋組織主要的部份。策略性目標(Strategic goals)是主要的目標或最終結果，與組織長期存續、價值、和成長有關。策略(Strategy)是活動和資源配置的樣式，設計以達成組織的目標。組織要配合內部技術和資源，掌握外部環境的機會以執行策略。 2. 戰術性規劃(Tactical planning) 組織一旦確認策略性目標和計畫，就成為中階與第一線管理者執行規劃的基礎，當規劃由策略階層移轉至作業階層，目標和計畫變成更特定、較短期。戰術性規劃(Tactical planning)將廣泛的策略性目標和計畫，轉換成為特定的目標和計畫，時常與明確的組織功能領域有關，如行銷或人力資源部門。戰術性計畫的主要重心在於使某一單位實現策略性計畫的某一部份。 3. 作業性規劃(Operational planning) 作業性規劃(Operational planning)確認特定的流程，和組織在較低階層的程序。第一線管理者通常會發展一些期間非常短的計畫，集中焦點在例行的任務，如生產線、遞送排程、與人力資源需求。三、策略規劃模式策略規劃模式不勝枚舉，茲列舉幾種較具特色之模式如下：（一）Simon Wooton 及 Terry Horne(1997)

策略性思考包含蒐集資訊、形成構想與規劃行動等三個有效的步驟，每一個步驟都牽涉到不同的思考技巧，如圖 2.3：

26

(21)

1. 蒐集資訊以解析式思考來分析發生在科技、經濟、市場、政治、法令、道德與社會等領域一般性的變遷，然後再以數字化的思考，稽核組織的策略性能力。資訊的蒐集亦包括自身已經知道的資訊，且必須將蒐集而得的新資訊與原已得知的資訊相互對照，找出其合理的意義，這個合理化的過程就是一種反應式的思考技巧。 2. 形成構想由於獲取未來清晰且確定的資訊非常困難，因此必須以形成構想運用的思考技巧，包括預測、估計、想像、具象化及批判性的評估，而非以解析式、反應式的思考技巧。 3. 規劃行動維持現狀或為改善而進行變革，係策略性思考企圖達成的結果，規劃行動是以創意式的思考提出所有可能的行動方案，而所有的方案都必須進行數量化、道德性與同理心的效益評估，以及政治性與實用性評估，同時亦需結合策略性思考技巧與溝通技巧。27 27

吳頓、赫恩(Simon Wooton & Terry Horone)著；王詠心譯，如何策略思考 (台北市：臉譜，民國 90 年)，頁 5-6。

(22)

圖 2.3 Simon Wooton & Terry Horne 策略思考模型圖資料來源：吳頓、赫恩(Simon Wooton & Terry Horone)著；王詠心

譯，如何策略思考 (台北市：臉譜，民國 90 年)，頁 5。（二）F. R. David(1997)將策略規劃分為三大部分、八大步驟： F. R. David的模型係一個策略管理的基本模型，有助於瞭解策略規劃的進行方式，如圖 2.4 所示：28 1. 策略形成(strategy formulation) 含設定使命與遠景、內外部環境評估、建立長程目標，以及評估與選擇策略。 2. 策略的執行(strategy implementation) 透過建立方案及年度目標，以及資源分配，以落實策略的執行。 3. 策略評估(strategy evaluation) 經方法評估與績效衡量後，還需要回饋(feedback)至各步驟，以隨時調整或修正。 28

(23)

圖 2.4 F. R. David 之策略管理模式資料來源：F. R. David, Strategic Management, 5th

ed., (New Jersey：Prentice-Hall, 1995), p.13.

（三）Thomas S. Bateman 及 Scott A. Snell (2004)的策略管理程序策略性規劃延伸至策略管理(Strategic management)，其包含來自組織內所有的管理者，形成並執行策略性目標和策略。其整合策略性規劃和管理到單一的程序之中，策略性規劃成為持續的活動，所有的管理者被鼓勵從事策略性思考，把重心集中在長期、外部導向的議題，以及短期戰術和作業性議題。如圖 2.5 展現六項策略管理程序的主要成分：29 29

(24)

圖 2.5 策略管理程序的主要成分

資料來源：貝特曼、史奈爾(Thomas S. Bateman & Scott A. Snell) 著；張進德等譯，管理學精要 (台北市：麥格羅，民國 93 年)，頁 96。 1. 步驟一：建立使命、遠景與目標策略性規劃的第一個步驟，是建立組織的使命、遠景和目標。使命(Mission)是組織的根本目的和價值，以及其作業範疇。使命陳述組織存在的理由，時常寫在服務一般客戶的術語之中，使命的範圍可能是寬廣的或狹窄的，端賴組織的範疇界定。策略願景( Strategic Vision)比使命陳述更進一步，為公司趨向何方、能成為什麼組織，提供一種遠景。雖然使命與願景兩個術語時常交換使用，但是願景陳述清楚地釐清公司長期的方向和它的策略性意圖。 2. 步驟二：分析外部機會與威脅使命和願景驅動策略管理程序的第二項成份：外部環境分析。對環境正確且完全地評估，是策略管理成功的因素。環境分析包含產業與市場分析、競爭者分析、政治與法規分析、社會分析、勞動分析、總體經濟分析、及技術分析等。 3. 步驟三：分析內部優勢與劣勢

(25)

進行外部分析之際，同時評估組織內部主要功能領域的優勢與劣勢。內部分析提供策略決策制定者一份組織的技術和資源、以及整體與功能績效水準的清單。內部資源有許多形式，大致區分為兩大類： (1)有形的資產，例如：廠房等不動產、製造設備、原物料等；(2) 無形的資產，例如：商譽、企業文化、技術管理知識、專利權、和學習經驗的累績等。內部資源分析包含了財務分析、人力資源評估、行銷稽核、作業分析、及其他內部資源分析等。 4. 步驟四：SWOT 分析與策略形成在分析外部環境和內部資源之後，策略決策制定者有他們所需要制定組織的公司、事業、和功能策略的資訊，SWOT 分析通常指比較優勢、劣勢、機會與威脅，SWOT 分析協助主管概述主要的事實，並由外部和內部分析所得結果進行預測。主管可由此獲得一系列的陳述，以確認組織面對的主要及次要策略議題。策略形成建立在 SWOT 分析之上，運用組織的優勢，以獲得機會、抵銷威脅，並且緩和內部的劣勢。簡言之，由簡單的分析形成策略，轉變為設計一貫的行動系列。經過 SWOT 分析後的策略形成，包含公司策略、事業策略、及功能策略。 5. 步驟五：策略執行任何計畫只形成適當的策略是不夠的，策略管理者執行新的策略也必須兼顧效能與效率。大體上，策略執行包括四項相關的步驟：第一項步驟：定義策略性任務。簡明地說，就是必須產生或維持特定事業的競爭優勢。為了幫助員工了解如何做對組織才有貢獻，而定義策略性任務，這也能重新定義部份組織間的關係。第二項步驟：評估組織能力。評估組織執行策略性任務的能力。一個任務小組與員工和管理者面談，以定義後續協助或有效執行的特定議題，再由最高管理者概述結果。第三項步驟：發展執行議程。決定如何改變管理模式、如何管理

(26)

相互信賴主準則、需要什麼關鍵技能和團體，與最後可能有什麼結構、措施、資源和報酬支援指定的行為，這個程序自然產生一份溝通價值項目的哲學聲明。第四項步驟：執行計畫。高階管理團隊、員工任務小組等發展執行計畫。高階管理團隊監督進度；指派員工任務小組，提供組織中其他人對這項改變如何反應回饋的訊息。 6. 步驟六：策略控制策略管理程序最終成份是策略控制。設計策略控制系統 (Strategic control system)支援管理者，評估組織策略進程，有差異時就採取糾正的行動。組織必須發展績效評估工具，一套資訊系統與特定機制，當作監督進度的控制系統。（四）R. Kaufman 及 J. Herman(1991) R. Kaufman及J. Herman所著「教育的策略規劃」(Strategic Planning in Education)對屬於公共領域的組織提出其策略規劃的方式，有別於一般以營利性組織的模式，故可供檔案事業體策略規劃參考。書中提出因為教育組織負有的特殊任務，並非以利潤為目的，故機關的策略目標訂定時，自有其不同的論點，基於機關的特殊性，在策略規劃設定目標時，即應強化宏觀規劃(mega level planning)、確認組織的信仰與價值(identify beliefs and values)、建構組織願景(identify visions)，以及進行目標與實際情況的需求評估與差距分析。故綜合其策略分析作業包含以下四個階段，如圖 2.6 所示： 30 1. 策略的定位： (1)宏觀規劃範圍：亦稱網路定位策略，即探討機關在社會中的角色、社會對機關的未來需求與發展機會，宏觀規劃通常為期 30

R. Kaufman & J. Herman, Strategic Planning in Education, (Pennsylvania, Technomic Publishing Company, Inc., 1991), p.42，引自陳士伯，檔案行銷 (台北市：未出版，民國 94 年)，頁 73-77。

(27)

數年，由外往內規劃，含蓋「是什麼(what is?)、什麼是應當做的(what should be?)、及什麼是可能要做的(what could be?)」。 (2)中觀規劃範圍(macro)：亦稱組織策略，以組織本身為對象，為因應未來外部的改變，組織策略首應調整的部分，故為一種由內而外的規劃。 (3)微觀規劃範圍(micro)：亦稱部門策略，係以一個部門、甚至個人為行動單位，設定其行為需求與目標，亦是一項戰術規劃 (tactical pannlng)。 2. 資料彙總(data collecting) 經過上述三個範圍的審視後，再將不同的資料彙總，並完成以下兩項工作 (1)確認組織的信仰、價值、使命與願景； (2)綜合前述後，再確認組織當前應為的事項，以縮小現況與期待結果間之差距。 3. 進行規劃(planning): 以上兩步驟只是彙整工作，正式進行規劃的第一步又回到各範圍所擬出的初步目標與作為等等，是否需要調整，又如何調整彼此的差異性，再正式訂定組織之使命，並訂定各項規章及決策規則，最後研擬行動計畫。故此階段較有明確的計畫及決策規則，包括應考量提供什麼、如何做、由誰做、何時做、為何做及何處等行動計畫。 4. 執行與評估(implementation and evaluation)

包括設計對應手段、評估機制、總結性評估、持續修正與需求修正等步驟。

R. Kaufman 及 J. Herman 的模型特強調組織的信仰與價值、願景與當前使命等的重要性，實因政府機關與一般企業不同，就檔案中

(28)

央主管機關而言，如美國的國家檔案與文件署(NARA)及加拿大的國家圖書館及檔案館對於核心價值的設定就有所差別。另美國「政府施政績效法」(Government Performance and Results Act)要求各行政機關規劃施政計畫時，應先設定機關的核心價值，再規劃各項策略，顯見設定核心價值的重要性。

(29)

中觀宏觀微觀確認願景確認當前使命信仰與價值評估找出應為事項內部掃瞄外部掃瞄辨認與願景等符合與不符合調合差異辨認及選擇組織之未來訂定組織之使命進行SWOT分析規章與決策規則行動計畫設計對應手段實施（策略管理）評估機制（策略與戰術價值評估）總結性評估持續修正需求修正策略的定位目標彙總進行規劃執行及管考

圖 2.6 R. Kaufman & J. Herman 之策略規劃模式圖資料來源： R. Kaufman & J. Herman, Strategic Planning in Education, (Pennsylvania, Technomic Publishing Company, Inc., 1991), p.42.

(30)

第三章國外電子文件管理策略現況

第一節美國

美國國家檔案及文件署 (National Archives and Records Administration，簡稱 NARA)負責典藏美國歷史文獻與聯邦檔案管理工作，並制定檔案管理規範與作業標準。各聯邦機關產生之現行文書隨時間遞增而使用率遞減時，可先行移轉至各文件中心暫時存置，經鑑定具永久保存價值之檔案於文件產生屆滿二十五年之後，移轉至國家檔案館典藏。隨著資訊技術的進步，電子形式的文件數量不斷增加，NARA 意識到必須及時因應電子文件的管理及保存問題，在 1997 年提出美國國家檔案及文件十年（1997-2007）發展策略（Ready Access to Essential Evidence: the Strategic Plan of the National Archives and Records Administration）時，即特別強調「重要事證（essential evidence）」的檔案在移轉時，不論任何媒體形式皆須妥善保存，以提供應用。

為推動十年發展策略NARA於 1998 年著手進行「電子文件典藏策

略計畫(Electronic Records Archives，簡稱ERA) 」，以處理電子文

件管理及保存問題為目標，期望任何格式之聯邦電子文件可無限期保存，並能於未來在任何電腦系統上讀取內容。31 因此，美國對於建立電子文件管理策略的著眼點，是源於電子文件長久保存的必要，ERA 的發展策略分為三個層次（參閱圖 3.1）：32 z 最底層：是在既有的基礎科技下，處理可長期保存及傳遞資訊的電子文件管理技術，提供具獨立性、廣泛應用的資訊技術，例如 XML 標準、或是可整合不同電腦平台及儲存媒體的 31

National Archives and Records Administration ，Electronic Records Archives (ERA)， http://www.archives.gov/era/about/index.html#background（access 2005/11/06）

32

Kenneth Thibodeau, “Building the Archives of the Future ：Advances in Preserving Electronic Records at the National Archives and Records Administration＂, D-Lib Magazine Vol.7 no.2 (Feb. 2001)，

(31)

網格（grid）技術。 z 中間層：是技術的整合，主要在發展可保存及傳送數位資訊的整體管理架構，是底層技術發展的整體呈現。 z 最上層：是整合各項研究成果，尋求可跨越技術變遷的可行方案，將其實際應用在管理的各類電子文件中，並建置發展完成電子文件管理系統。圖 3.1 美國 ERA 的發展策略圖

資料來源：Kenneth Thibodeau, ”Building the Archives of the Future ： Advances in Preserving Electronic Records at the National Archives and Records Administration”, D-Lib Magazine Vol.7 no.2 (Feb. 2001).

配合ERA的發展架構，NARA實際所推動與執行的事項分為三個階段：33

一、第一階段技術研究(1998-2000 年)

33

National Archives and Records Administration ，Electronic Records Archives Infopaper，

http://www.archives.gov/electronic_records_archives/about_era/erm_rmi_bpr_infopaper.html (access 2004/12/04)

(32)

與各聯邦機關、資訊工程專家、檔案學者及私人企業合作，進行需求定義與可行性分析，研究電子文件管理問題及各種可行的解決方案。二、第二階段建立架構(2001-2004 年) 經第一階段觀念的探索之後，因而發展出 OAIS 參考模式為主要架構，提供各聯邦機構文件管理及保存的標準格式。經過共同研究討論及凝聚共識的過程，至 2003 年始完成持久典藏架構雛形系統（Persistent Archives Architecture）的建議書，2004 年尋求合作者加入系統設計的行列，但距離真正的應用推廣還有一段路。三、第三階段建置系統(2005-2011 年) 主要進行產品的開發，2005-2006 年將進行系統審選，繼而簽訂合約並擇定系統，2007-2011 將採滾動式進行實作與支援各系統發展工作。

ERA 在第二階段所發展的 OAIS 參考模式，開始是由 NARA 所主導，後來由美國太空資訊系統諮詢委員會（Consultative Committee for Space Data Systems，簡稱 CCSDS）發展完成。OAIS 發展的目的是為長久保存資訊，使資訊內容儘可能不受科技變遷（如新媒體產生或資料儲存格式）而遺失。

OAIS 的功能模型在定義典藏系統所需包含的資訊，故事先定義了三種封包：

z 傳送資訊封包(Submission Information Package，簡稱 SIP)：是指由生產者產生的封包。

z 典藏資訊封包(Archival Information Package，簡稱 AIP)：是為典藏需求而產生的封包。

(33)

DIP)：是為使用者使用需求產生的封包。其系統功能如圖 3.2 所示，包括擷取(Ingest)、資料管理(Data Management)、檔案保存(Archival Storage)、與取用(Access)。各項功能說明如下：圖 3.2 OAIS 功能實體 SIP DIP 擷取保存計畫資料管理檔案保存行政取用 AIP AIP 描述資訊描述資訊生產者使用者需求結果及訂單資料來源：陳昭珍，「電子文件長期保存」，現代檔案管理研討會（台北市：檔案管理局編印，民 93 年 9 月），頁 2-29。一、擷取功能(Ingest) 在資料傳送到擷取功能之前，生產者必須遵守傳送協定，這個傳送協定是與資訊生產者協商後所建立的一些標準，如資料格式、類型、形式、傳送方式等。資料以封包方式將相關的內容封存起來，形成 SIP 封包，包含了內容資訊、需要被 OAIS 維護的資料、可在未來被解譯並被使用者使用的資料。

(34)

SIP 在 OAIS 中可能會因典藏的需求而需改變典藏的格式或內容，例如將內容轉移至可保存更久的媒體，或依內容不同性質，而將 SIP 的內容再分開或合併典藏。在 SIP 轉成 AIP 時，會重新產生一些在生產者端無法提供的 AIP 的描述資訊。擷取功能還有另一項工作就是對 AIP 這個資訊封包進行封包描述，所以在擷取功能中會產生 AIP 提供檔案保存功能，也會產生封包的描述資訊給資料管理功能。二、檔案保存功能 (Archival Storage) 保存功能是將擷取功能中產出的 AIP 加以儲存，提供維護與檢索 AIP 之服務與功能。當接收由擷取功能實體所提供的儲存需求和 AIP，將 AIP 移到長久儲存，這個功能會選擇媒體類型、準備設備和數量，完成傳輸，也會送回儲存確認。在檔案保存功能內，資料流為 AIP 進入檔案儲存功能，依結果輸出 AIP 給取用功能。三、資料管理功能(Data Management) 資料管理是對於描述資訊和管理檔案館的行政資料，提供維護和取用的功能及服務，包括管理檔案資料庫功能，例如維護檔案結構、參考完整性；資料庫更新和執行查詢產生結果等。在資料管理功能內，資料流為描述資訊進入資料管理功能，依結果輸出描述資訊給取用功能。四、取用功能(Access) OAIS 發展相關描述和查檢工具以輔助使用者取得資訊，使用者在取用功能階段，讓使用者檢索、取得回應，一旦使用者找到需要的資訊，OAIS 會提供訂閱輔助（order aid），以處理後續。取用功能訂有訂閱協定，儲存於資料管理功能，只要符合訂閱協定，取用功能便會連絡檔案保存和資料管理功能，要求提供 AIP 和相關封包描述，以回應使用者 DIP 的需求，這時檔案儲存和資料管理功能便會提供需求物件的複本在暫時儲存區。

(35)

求的內容不同，而可能有不同的做法，最簡單的方式就是將檔案儲存和資料管理功能取得的 AIP 的複本和相關封包描述，直接變成 DIP 給使用者。根據 OAIS 系統的四大功能概念，ERA 將其轉化為配合實務作業的三個虛擬工作區，分述如下，並參見圖 3.3 所示。一、登錄工作區（Accessioning Workbench）登錄工作區必須能接受不同媒體送來的不同型式電子檔，在登錄（accession）電子文件後，能驗證（verify）載入的文件記錄完整

性，將文件記錄轉換成可資儲存之型式（wrap & containerize），並

產生文件描述（describe）的資訊。二、檔案典藏區（Archival Repository）將物件與產生時運用的儲存系統獨立開來，成為一份一份的典藏物件（collection），以免未來系統汰換時，需長期保存的物件無法取用，故利用詮釋資料（metadata）儲存當時作業環境背景資料，提供未來使用典藏物件的參考。三、參考工作區（Reference Workbench）參考工作區是在需要使用典藏物件時，透過查詢（query），能對查詢的文件建立（rebuild）適當的文件結構；並使其原貌重現（present）。

(36)

圖 3.3 美國 ERA 系統的虛擬工作區設計圖

資料來源：Kenneth Thibodeau, ”Building the Archives of the Future： Advances in Preserving Electronic Records at the National Archives and Records Administration”, D-Lib Magazine Vol.7 no.2 (Feb. 2001).

ERA是一個持續性的計畫，其發展策略並非一開始就設計系統，而是集結產官學界的智識，先研擬方法與技術，先提供系統需求後，透過雛形系統的前置運作，確定可行才徵求業界或學界開發系統，而後全面推動，其審慎及逐步有計畫推動的作法值得仿效。為了能有效推動ERA計畫NARA於 2002 年 10 月成立了ERA計畫管理辦公室(The Electronic Records Archives Program Management Office ，簡稱 ERA-PMO)，負責ERA系統發展過程中有關計畫管理、溝通、品質管理、

(37)

研發、風險管理、系統工程等議題的支援。34 ERA計畫管理辦公室的組織圖詳如圖 3.4 所示35_{，主要設置計畫支援部門及系統工程部門，} 前者負責計畫策略的協調溝通及計畫品質管理事項；後者負責技術的研究和標準的制訂。 Dr. Kenneth Thibodeau 執行官（Executire Officer）風險管理師 Elizabeth Lazaio 品質管理師 Virginia White 秘書 Helen Love 合約管理師 Sylvia Edward and Al

Edgar 助理研究員 Daryll Prescott 研究小組 Robert Chandduck 預算分析師 Kathy Wickliffe 文件管理師 Ken Hawkins 電腦專家 Richard Lopez 檔案專家（研究計畫） Mark Conrad 檔案專家（虛擬檔案實驗室） Mike Skipper 政策與規劃專家 Deborah Steel 計畫分析師 Ira Harley 資產管理師 Carol Harris 通訊專家 Rita Cacas(Acting) 進度管理師 Carol Harris(Acting) 改變管理師 Fynnette Eaton 工程師 Greg Bluher 電腦科學家 Quyen Nguyen 資訊安全工程師 Acting Mark Bartholomew

測試管理師 Penny Ha 工程師 Tom McAndrew 工程師 Mary Winstead 工程師 Richard Steinbacher EAR

Director: Carmen Colon Direcor: Dyung Le

圖 3.4 ERA 計畫管理辦公室組織圖

資料來源： National Archives and Records Administration , ERA Documentation, http://www.archives.gov/era/pdf/era-pmo-org-chart.pdf (access 2005/11/10)

34

National Archives and Records Administration , ERA Program Management Information, http://www.archives.gov/era/program-mgmt.html（access 2005/11/08）

35

National Archives and Records Administration , ERA Documentation,

(38)

ERA自 1998 年啟動至今，已與相關之聯邦政府機構、學術團體、私人企業以及專業學會建立合作伙伴關係，並逐步研擬完成計畫和標準，具體的成效，依序羅列如表 3.136_{，並以圖示策略發展進度執行} 狀況如圖 3.5。37 表 3.1 ERA 策略發展重要事項表年度重要事項 1998 • NARA 接受經費並籌募款項，鼓勵政府機構及民間企業參與 ERA 的計畫。 • 首先啟動數位保存的研究。 1999 • 將數位保存的研究成果發表公開。

2000 • NARA 成立 ERA 計畫辦公室(Program Office).

2001

• 開始將數位保存技術實際應用在國會電子文件的處

理。

2002

• 發展 ERA 系統的需求書。

• 國家高速電腦應用中心（the National Center for

Supercomputer Applications ,NCSA) 加入 ERA 研究計畫。

2003

• ERA 開始建立虛擬檔案實驗室，進行研究測試。

• NARA 公布 ERA 系統設計規範並建置雛形系統.

2005

• NARA 選定 Harris Corporation 及 Lockheed Martin Corporation 兩個合作伙伴，發展 ERA 系統。

36_{National Archives and Records Administration ，Electronic Records Archives Infopaper -}

2005 , http://www.archives.gov/era/about/infopaper.html (access 2005/11/9)

37_{Kenneth Thibodeau ,}_{NARA's Electronic Records Archives Program}_{, A presentation to the}

National Digital Strategy Advisory Board, Library of Congress, June 2004 ,

(39)

• 2005 年 9 月確定由 Loclhead martim Corporation 建立 ERA 系統，主要原因係其採用 OAI 開放系統標準。 2005- • NARA 選出最佳設計團隊以建置 ERA，並開始執行五階段的系統發展過程： 1、以兩年時間建構系統提供 NARA 電子文件在管理、保存及使用上的完整功能。 2、開始為期兩年的系統實際運作測試。 3、規劃後續四年的新增功能需求、技術的變遷以及電子文件保存技術的變化。 4、預計到 2011 年提供成熟系統的完全使用。圖 3.5 ERA 策略發展執行進度圖

資料來源：Kenneth Thibodeau , NARA's Electronic Records Archives Program, A presentation to the National Digital Strategy Advisory Board, Library of Congress, June 2004 , http://www.archives.gov/era/pdf/era-pro

(40)

gram.pdf (access 2005/11/06) 觀察美國 ERA 的系統架構，可發現檔案永續保存功能的實現，需要仰賴各工作區、系統元件之獨立性，以及系統存取的通透性設計，以達成不受資訊技術遞移影響的永久保存策略。因此，美國對於電子文件的管理是根據NARA所建立的「電子文件典藏策略計畫」（ERA），依序推動電子文件管理的技術標準（XML）、發展保存及應用電子文件的管理架構（OAIS），然後再根據各項標準及研究的技術，整合規劃推動實際系統的開發設計，並設有計畫管理辦公室（ERA-PMO）負責計畫推動的協調及技術研究工作。誠如ERA 計畫改變管理師Fynnette Eaton對於ERA的推動成果報告所言：ERA 並不是一個技術取向的解決方案，而是根據檔案取向考慮找出可行技術的解決方案。可見問題的思考是碁於檔案需求的本質，而非全然以技術本位考量。38

第二節加拿大

加拿大國家圖書館及檔案館（ The Library and Archives Canada，簡稱 LAC）收集與保存具有歷史價值之政府紀錄，隨著資訊技術的進步，政府資訊以不同的媒體型式出現，其中尤以電子型式的數量成長最快，根據加拿大國家圖書館與檔案館預測，至西元 2008 年政府文件的型式可能均已電子化。面對此一趨勢，該館於 2002 年提出了「電子文件基礎建設」（The Electronic Records Archival

Infrastructure，簡稱 ERAI），以因應與日遽增的電子文件管理問題。

根據LAC對於電子文件（electronic records）一詞的定義，係指將各種文件資訊不論其來源為一般公文書、通訊記錄、地圖、表格、

38

Fynnette Eaton & G. S. Hunter,“Building the Electronic Records Archives：A Progress Report,”in Archiving 2006(Ottawa, Canada：Society for Imaging Science and Technology, May 23-26,2006), P.54.

(41)

照片、微縮資料、錄音資料、錄影資料、機讀記錄等各種文字、聲音或影像資料，凡以電子形式媒體加以儲存並需藉助電腦系統檢索使用者，均屬之。39 由於電子文件的形式多元，因此，LAC 提出 ERAI 的目的在於： ERAI 是一個穩定而具有彈性的架構，發展 ERAI 是為確保電子文件的歷史價值可長久保存並持續可用，該架構是整合了與電子文件保存管理有關之各項資源、技術、標準、政策與作業程序，也兼顧文件不同階段生命週期的發展需求，可提供政府機構管理電子文件的依據。 ERAI發展的三個主要步驟：40 一、建立電子文件管理作業標準：透過廣泛的諮詢過程，建立電子文件管理的一般標準及其儲存檢索的規範。二、建立符合文件生命週期管理的系統：根據作業標準兼顧文件生命週期管理的需求，發展符合作業程序需求之系統功能。三、發展合適的使用介面與服務模式：根據作業程序發展之系統規格，必須兼顧使用者介面及服務營運模式，以便捷文件的檢索利用。 ERAI 對於文件生命週期管理過程建立標準化的管理程序，以確保電子文件日後的權威性及可用性，其所建立的文件生命週期架構圖詳如圖 3.6，共分為七個階段，分述如下。

39 Claude Meunier , Understanding Electronic Records: the Basics (National Archives of

Canada,June 2000) http://www.collectionscanada.ca/06/0625/0625020307_e.html (access 2005/08/25)

40_{National Archives of Canada , information management service,}

http://www.collectionscanada.ca/information-management/0612/06120126_e.html (access 2005/10/16)

(42)

圖 3.6 文件生命週期架構圖

資料來源：Library and Archives Canada, Records and Information Life Cycle Management, http://www.collectionscanada.ca/information-mana gem ent/0625_e.html (access 2005/10/16)

文件生命週期管理的各階段：一、規劃（Planning）

在文件初期管理的階段即納入資訊管理的觀點，將資訊管理的觀念化為例行的活動，並在初期階段就以有效的資訊系統觀念進行規劃。

二、蒐集、產生、接收與擷取(Collection, Creation, Receipt & Capture)

為建置有效的電子文件管理系統，在電子文件產生及接收階段就必須納入電子文件管理系統的考量，並建立必要的系統功能。

(43)

建立電子文件嚴謹的組織整理規範，以便日後的檢索與資源分享。

四、使用與傳播（Use & Dissemination）

根據有效的組織方式，提供即時、正確與可用的電子文件資訊，並便利文件的使用與傳播。

五、維護與保存（Maintenance, Protection & Preservation）將電子文件妥善的維護和保存，以確保文件內容資訊的一致性、權威性與長久可用。六、清理（Disposition）對於電子文件需要建立例行的清理規範，避免儲存空間及維護成本的負擔，對於具有歷史價值的電子文件必須移轉成為檔案管理的作業方式。七、評估（Evaluation）有關資訊管理的各項政策與實務，經過一段時間的運作，需要重新檢討與修正，以維持作業的效率。加拿大國家圖書館與檔案館為推動ERAI根據文件生命週期管理的觀念，需要事先建立的相關規範或前提，包括：41

z 電子文件的基礎建設策略（Electronic records archival infrastructure strategy ）

z 聯邦文件中心管理策略（Federal records centres strategy）

z 文件及資訊生命週期管理指引（Records and information life cycle management guide）

41

Library and Archives Canada , Electronic Records Management in the Federal Government, April 29, 2003, Information management initiatives, http://www.collectionscanada.ca/obj/s37/f2/s37-4054-e.pdf

(44)

z 資訊管理能力檢視工具與示範評估（IM capacity check tool and pilot assessments）

z 明確的紙質文件處理規範（Clear paper mountain pilots） z 文件清理授權的明確規定（Review and validation of

records disposition authorities）

z 分類系統的設計和操作指引（Classification system design and implementation guide）

z 一般行政文書的保存年限規定（Records retention periods for common administrative functions）

z 國際標準組織的相關規範（ISO standard）

z 電子郵件的管理指引（Guide on the management of E-mail Messages） z 詮釋資料（Metadata）加拿大國家圖書館與檔案館建立ERAI的最終目的在於獲致下列成果：42 一、可在既有的基礎建設之下清楚考量各機關的需求。二、提供電子文件整個生命週期的有效管理架構。三、提供電子文件資訊長久保存的一致性架構。四、避免文件產生機關各自處理電子文件耗時費錢的問題。五、整合文件的管理程序成為日常例行工作的一環，使電子文件的管理可輕易完成。綜觀加拿大國家圖書館與檔案館對於電子文件的管理策略是先建立作業標準與規範，並根據文件生命週期不同階段的管理需求研擬作業標準與系統功能，使電子文件自產生開始即依循一定的作業準 42

Library and Archives Canada,

(45)

則，提供各文件產生機關採用一致的作業方式，便於電子文件後續的保管與運用。

第三節英國

英國國家檔案館(National Archives,U.K.)為英國之公共文書管理專責機關，是由公共文書館(Public Record Office，簡稱PRO) 與歷史手稿委員會(Historical Manuscripts Commission)於 2003 年合併成立。英國所有電子文件管理及保存的相關政策與法規，皆統一由英國國家檔案館制訂實施。英國國家檔案館的前身－公共文書館因鑑於所有中央政府機構必須在 2004 年將政府公文書完全電子化的目

標，遂於 1995 年開始著手進行「電子文件管理系統計畫」（Electronic

Records from Office Systems，簡稱EROS），該計畫係由跨政府部門

的資深管理人員組成規劃工作小組，其成員尚包括中央電腦及通訊局（The Central Computer and Telecommunications Agency，CCTA）及中央資訊技術部門（The Central IT Unit，CITU）等資訊技術人

員。此計畫分為三個主要部分：43

z 研究政府部門之文件管理政策與實務（Records Management Policy and Practice）：主要工作為研究跨部門文件管理問題，並定期公布年度研究結果，提供使用者文件管理標準，進行最佳實務之案例研究。

z 建立文件管理流程（The Records Processes）：鑑定、蒐集與保存電子文件，發展鑑定文件之指導方針，建立蒐集與保存文件之程序，目前有許多相關先導計畫在 PRO 陸續展開。 z 制定文件長期傳送與存取策略（Long Term Transfer and

43

Public Record Office ed., Management, Appraisal and Preservation of Electronic Records. Vol.1 Principles. (Kew：Public Record Office,1999)

(46)

Access Strategy）：EROS 的目標是發展可提供各公務部門長期性文件傳輸標準及相關軟體，以備文件未來移轉至 PRO 時不會喪失文件內容及系統功能。 EROS 認為發展完善的電子文件保存系統涉及三個層面問題，而此三者之間是彼此關連而互相影響。 z 第一個層面是組織問題，重點在於建立全面性的政策與策略，並形塑良好的文件管理組織文化； z 第二個層面是文件管理問題，重點在於定義電子文件管理的必要資訊及其作業程序，以建立符合電子文件生命週期的管理程序； z 第三個層面是資訊系統問題，重點在於建立符合電子文件管理需求的系統。根據此三個層面問題，EROS 所推動的策略，分別說明如下：一、組織層面策略針對第一項組織層面問題，EROS建議各機關應根據英國標準協會（British Standards Institute，BSi）的電子文件管理系統法定承認的資訊儲存標準（BSi PD008－A Code of Practice for Legal Admissibility of Information Stored on Electronic Document Management Systems），建置各機關的資訊系統，並符合該標準協會名為BSi 7799 的資訊安全架構（BSi 7799－A Code of Practice for

Information Security Management），進行資訊安全管理及系統備援

作業。英國國家檔案館同時提供各文件產生機關處理電子文件管理問

題的服務，包括：44

44

The National Archives, Electronic Records Management,

(47)

z 提供電子文件管理的問題諮詢； z 制訂一系列實用的作業手冊說明各項規範； z 提供電子文件管理、鑑定與保存的指引； z 提供國家檔案館對於數位資訊的保存經驗與技術支援。二、文件管理層面策略針對最核心的第二項文件管理層面問題，EROS 研究電子文件管理需要保留的主要資訊，一為文件內容；另一為其內部結構，而詮釋資料就是用於描述結構的部分，其所描述的結構，包括文件內容特性或是文本及歷史等管理性資訊。（如圖 3.7）電子文件 Electronic Record 文件內容詮釋資料 Document metadata （document profile）文件內容 Content （document itself）管理性詮釋資料 Record metadata （context and history）

圖 3.7 電子文件主要組成結構圖

資料來源：Public Record Office ed., Management, Appraisal and Preservation of Electronic Records. Vol.1 Principles. (Kew：Public Record Office,1999) , P.40.

有關詮釋資料的格式，英國業已發展政府電子文件詮釋資料架構（The UK Government Metadata Framework，e-GMF）及詮釋資料標準（The UK Government Metadata Standard，e-GMS），並於 2001 年修訂公布第二版，加強有關電子文件管理及保存的詮釋

(48)

資料項目。45

對於文件管理的程序，EROS 建立文件管理的系統流程模型，如圖 3.8 所示。

圖 3.8 英國電子文件管理系統流程模型

資料來源：Public Record Office ed., e-Government Policy Framework for Electronic Records Management (Kew: PRO, 2001), P.26.

45

Public Record Office ed., e-Government Policy Framework for Electronic Records Management (Kew: PRO, 2001), P.17.

(49)

文件自產生後登錄（accession）、組織（structure）、保存與安全維護（ protection/security ）到應用與檢索（access/retrieval），對於文件生命週期各階段系統應具備的功能說明如下：46 1、登錄（accession）功能 z 能擷取所有新產生的內部文件 z 擷取的資訊應包含符合標準的詮釋資料 z 擷取文件產生者及文件時間的相關訊息 z 將新擷取的文件與系統既有的相關文件產生關連 z 擷取過程也能蒐集來自外部來源的電子檔案 z 能記錄電子檔案產生過程的真實性 2、組織（structure）功能 z 能將所有紀錄視為一個整體單元索引 z 能支援文件組織的邏輯結構 z 必要時可支援文件保存期限及清理作業需求 z 完全以電子化方式管理電子檔案 3、保存與安全維護（protection/security）功能 z 禁止任意的異動電子檔案 z 可根據預先設定的條件提供文件的取用 z 提供所有影響文件儲存事件的稽核追蹤 z 可支援文件屆滿保存年限的銷毀管理 46

Public Record Office ed., e-Government Policy Framework for Electronic Records Management (Kew: PRO, 2001), P.26.

(50)

z 避免正常銷毀管道之外的任何文件意外產生 4、應用與檢索（access/retrieval）功能 z 可檢索取用所有儲存的文件 z 可將所有儲存的文件視為同一單元完整檢索 z 可正確顯示檢索的文件內容 z 可提供文件列印的功能 z 能以標準的交換格式輸出儲存文件的詮釋資料及其內容三、資訊系統策略源自上述文件管理的流程，在進入第三項系統層面的發展問題時，EROS 建立了整體資訊系統發展及文件管理流程如圖 3.9 所示，在此流程中，文件管理系統（ERM）必須提供完整的文件管理功能，包括能將文件自擷取（ capture ）、清理（ disposal ）、保存

（preservation）、鑑定（appraisal）到移轉（transfer）至 PRO 或

銷毀（ destruction ）的作業流程，加以定義釐清（ process definition ），接著進入技術設計及軟體選擇（ technical design/software selection），然後推動技術加以執行（technical

and procedural implementation），最後是評估（review）整個作業

(51)

資訊技術及策略 IT/IS Strategies 資源管理策略 RM Strategy 電子文件管理計畫 ERM projects 文件清單 Inventory of record collections 建立文件 Terms of reference 需求及程序定義 Requirements and process definition 技術設計及軟體選擇design/software selection 推動技術Technical and procedural implementation 執行 Operation Review 評估文件擷取 Creation and Capture

處置 Disposition

鑑定 Appraisal

清理Disposal 保存 Preservation

移轉或銷毀 Transfor to PRO or destruction

圖 3.9 EROS 建立的資訊系統及文件管理作業流程圖資料來源：Public Record Office ed., Management, Appraisal and Preservation of Electronic Records. Vol.1 Principles. (Kew：Public Record Office,1999) , P.53.

PRO（英國國家檔案館前身）推動ERM計畫執行至今，逐年完成的

重要事項摘錄如表 3.2 所示。47

47

Public Record Office ed., e-Government Policy Framework for Electronic Records Management (Kew: PRO, 2001), P.23-24.

(52)

表 3.2 ERM 策略發展重要事項表年度重要事項 2000.10 z 開始推動電子商務策略建立機關與資訊業界的電子文件發展合作關係。 2000.12 z 全面瞭解並對於既有的與持續產生的電子文件館藏建立清冊。 2001.07 z 將各機關既有的電子資源納入電子商務策略的整體考量，以統整資訊業界的技術資源。 2001.09 z 根據所有文件館藏清單，擬具電子文件的鑑定計畫。 z 根據文件的內容價值，擬定電子文件的保存策略，包括將電子文件轉置於未來即將發展的 ERM 系統。 z 瞭解各機關的電子文件或文件管理系統的細部計畫，包括其執行程序與需要的設備。 2002.03 z 建立對於 ERM 系統功能、程序及設備的詳細需求。 2002.12 z 實施電子文件系統建置的計畫。 2003.12 z 實施電子文件館藏維護和保存的設備和作業程序。整體而言，英國的電子文件保存策略是分為組織、文件管理流程及系統設計等三個層面考量電子文件保存需求，並建立作業流程及訂定標準，達到建置符合文件真實性、完整性的電子檔案管理系統的目標。