英國與臺灣校長評鑑制度之比較研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學教育行政與政策研究所碩士論文指導教授：湯志民博士. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. 英國與臺灣校長評鑑制度之比較研究 al. er. A Comparative Study on Principals’ Evaluation in the. n. v i n U UnitedCKingdom h e n g cand h i Taiwan. 研究生：施佩吟撰中華民國 103 年 10 月.

(2) 謝. 誌. 當恩師湯志民老師闔上我的論文，說：「好了，你可以這些部分修改好就直接送印了。」如此簡單的一句話，卻讓我心中的大石頭重重地放下，並在心中吶喊：「終於～」卻又有一點那麼不真實的感覺。這本論文得以完成要感謝指導教授湯志民局長，及口試委員秦夢群所長、王如哲校長給予我的指導與意見，使我人生的第一本著作可以順利完成。細數在教政所學習的日子，我還記得一開始踏入政大前的興奮感，認為將每個老師都是不眠不休的鑽研學術；每個學生都視為未來的棟樑；每. 政治大第一個接觸的就是教政所最強的莊姐，無論所上大小事情幾乎一手包立. 個行政人員都是擁有超強效率的超人。. ‧ 國. 學. 辦；莊姐提供我們在所辦的學習，得以更快速得從大學生的稚嫩蛻變成更成熟的面貌。所上的師資無一不是教育界的大師，有：劉興漢教授、秦夢. ‧. 群教授、湯志民教授、吳政達教授、張奕華教授、郭昭佑教授、陳榮政教. y. sit. Nat. 授。每個老師都有其專長，更是一方之霸；老師們願意對我們的學習循循. er. io. 善誘，並對於我們的學習或生涯規劃，老師也多能提攜指點，使我在學習. n. 的過程中成長許多。其中湯志民教授，更是我的恩師。在碩一時提供給我 a v. i l C n hengchi U 擔任研究助理的機會，不僅讓我學習到寫論文的技巧，也讓我從旁見識到老師對學術的熱情與堅持，並將研究應用於實務的成果；老師時時提點我人生的道理、並對於未來的道路老師也給予我們相當多的發展空間與想像。何其有幸能與 101 級成為同學，一起學習、玩耍。謝謝筱由、雅琪、浩銘、倪紹、家安、家昱、凱威、偉傑、佳蓁、彥君、魏琦（希望我沒有漏掉任何一個重要的夥伴），一起走過無數個晴天或是雨天的日子，都能一同笑看我們的人生。除了班上同學，在老師的辦公室更是我第二個家，.

(3) 有珮青學姊、筱甯、綺文、詩媛、宜珍、祐齊、婉玉溫暖的陪伴，更顯得我們家族的龐大與溫馨，我們相處時的每段笑語，總是讓我們在冗長的工作中顯得更多彩。教政所裡有學長姐的傳承與學弟妹的活潑，得以在這樣的環境中孕育出一個「我」。最後要感謝家人對我的耐心與支持。感謝爸媽願意讓我挑戰另一個完全與大學所學不同的領域，也對於我的任性表示認同；感謝妹妹在論文壓力大的時候，陪我一起逛街；感謝弟弟憨直與可愛的陪伴，讓我得以在繁忙的日子得到一點喘息。我所擁有的一切其實比我原本以為得更豐富；對. 政治大華、結識四方的傑出人才，除了感恩，還是感恩。立. 於自己有這個機會，得以在這個充滿人文氣息的學校吸收各大師的日月精. ‧. ‧ 國. 學施佩吟謹誌. n. al. er. io. sit. y. Nat. @臺北好窩咖啡. Ch. engchi. i n U. v.

(4) 英國與臺灣校長評鑑制度之比較研究摘. 要. 本研究旨在進行英國與臺灣校長評鑑制度之比較研究，俾供政府部門、校長評鑑專責機構及校長做為之參考依據。為達成上述目的，本研究採用文件分析法與比較研究法為研究方法，蒐集英國與臺灣校長評鑑制度之相關文獻進行研究，以進行兩國校長評鑑制度之比較，並依據研究發現提出結論與建議。綜合研究結果歸納出以下結論：. 政治大. 一、兩國皆針對校長相關評鑑立法，顯示兩國對於校長評鑑的重視程度。. 立. 二、英國與臺灣校長評鑑之實施目的皆確保校長辦學績效與專業成長。. ‧ 國. 學. 三、英國校長評鑑專責機構為財團法人，臺灣校長評鑑專責機構為學術研究機構。. ‧. 四、英國與臺灣校長評鑑前的訓練皆重視所有之參與人員，並根據評鑑的. y. Nat. sit. 特性進行訓練：臺灣校長評鑑前的訓練包含評鑑的經驗分享，英國校. n. a. i n U. 時所花的時間不相同，經費也會有所差異。 l. Ch. i. er. io. 長評鑑前的訓練包含其他校長們感興趣的議題講座；由於兩國在訓練. v. engch 五、兩國參與人員皆包括外部專家與校長，臺灣校長評鑑中的教育主管人員有參與，英國則未參與。六、兩國校長評鑑召開之會議次數差不多；評鑑過程中，英國重視未來目標設定與檢核，臺灣重視校長辦學現況與提出建議。七、臺灣校長評鑑指標包含六大層面與各六項指標，校長可以選填指標做為自評的內容，臺灣校長評鑑指標較英國深入明確，並較有選擇性；評鑑報告英國全以質性描述校長績效，臺灣則以質量並陳。八、兩國校長評鑑結果皆為校長促進辦學績效與提升專業成長；英國校長.

(5) 評鑑結果做為調薪之依據，臺灣則根據結果提交專業成長報告書。九、臺灣校長評鑑針對「改善後通過」的校長先由教育主管人員進行改善訪視，未能通過再由專責機構負責輔導追蹤評鑑；英國則是透過每年評鑑來檢討校長的辦學現況與改善情形。. 本研究依據上述結論，分別針對教育行政主關機關、校長評鑑專責機構、校長及後續研究等四方面提出相關的具體建議，以供英國與臺灣兩國教育決策人員參考。. 立. 政治大. 關鍵詞：比較研究、校長評鑑制度. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(6) A Comparative Study on Principals’ Evaluation in the United Kingdom and Taiwan Abstract This research mainly focuses on the comparative study on principals’ evaluation in the United Kingdom and Taiwan, and will be provided into the public sectors, institutes that are responsible for the principals’ evaluation, and principals for the references. The research methods are document analysis and. 政治大 Kingdom and Taiwan and comparaing the systems of these two countries bring 立. comparative method. By collecting the related documents in the United. The conclusions derived from the research findings:. Both the United Kingdom and Taiwan legislated for the principals’. ‧. 1.. 學. ‧ 國. out the conclusions and suggestions based on the reseach findings.. y. sit. io. The purposes of the principals’ evaluation in the United Kingdom and. al. v i n Taiwan are to ensure the C principals’ school performances and professional hengchi U n. 2.. er. countries.. Nat. evaluation, and the enactment of the law shows the importance to the. developememt. 3.. The institute that is responsible for the principals’ evaluation in the United Kingdom is an independent consortium Corporate bodies; the institute that is responsible for the principals’ evaluation in Taiwan is academic research institute.. 4.. They value all the participants in both the United Kingdom and Taiwan, and provide the training programs based on the characteristic of the evaluation. In Taiwan, it concludes the experience sharing; in the United.

(7) Kingdom, it has the workshop which the principals are interesting in. The difference in the length of the training programs makes the costs different. 5.. The participants in the United Kingdom and Taiwan are included extra advisers and principals. In Taiwan, it also has educational authorities during the evaluation, but it doesn’t in the United Kingdom.. 6.. The numbers to have meeting in both countries are similar. In the evaluation, it puts more stress on future targets and examinations in the United Kingdom, and on the other hand, it brings out suggestions based on. 政治大 In Taiwan, it has 6 levels and 6 indicators for each level. Principals choose 立 the principals’ school performances.. 7.. indicators in each level as self-evaluations. The design for the levels and. ‧ 國. 學. indicators in Taiwan is more considerate and selective than in the United. ‧. Kingdom. The reports in the United Kingdom are presented in qualitative. quality description.. io. The principals’ evaluations in the United Kingdom and Taiwan are for. al. v i n C h and enhancingUprofessional development. In boosting school performances engchi n. 8.. er. sit. y. Nat. description; the reports in Taiwan are presented in both qualitative and. the United Kingdom, results of the principals’ evaluation are used for the. adjustment of the salary; in Taiwan, principals should hand in the professional development reports based on the results. 9.. As to the principals who pass after remedy, the staff belonged to administrative authorities for education will have some visits for the improvements. In Taiwan, if the principals will not pass after the visits, the institute will take over the evaluations of the guidance; in the United Kingdom, the evaluations are held every year to examine the principals’.

(8) performances and the improvements. Based on the conclusions on the research, there are several suggestions provided for educational authorities, institutes for the evaluation, principals and the operation of the principals’ evaluation in the future.. Key words: comparative method, principals’ evaluation. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(9) 目第一章. 次. 緒論 ........................................................................................... 1. 第一節研究動機與目的 .................................................................. 1 第二節待答目的與問題 .................................................................. 8 第三節重要名詞釋義 ...................................................................... 9 第四節研究範圍與限制 ................................................................ 10 第二章. 文獻探討 ................................................................................. 13. 第一節校長評鑑之背景分析與理論基礎 .................................... 13. 政治大英國與臺灣教育概況 ........................................................ 43 立. 第二節校長評鑑之理念探討 ........................................................ 30 第三節. ‧ 國. 第三章. 學. 第四節校長評鑑相關之研究 ........................................................ 54 研究設計與實施 ..................................................................... 65. ‧. 第一節研究架構 ............................................................................ 65. sit. y. Nat. 第二節研究方法 ............................................................................ 66. 英國校長評鑑之沿革脈絡與實施現況 a v................................. 71. n. 第四章. er. io. 第三節研究步驟 ............................................................................ 69. 第一節. i l C n h e n g c h i U........................................ 71 英國校長評鑑制度之沿革脈絡. 第二節英國校長評鑑制度之實施現況 ........................................ 74 第五章. 臺灣校長評鑑之沿革脈絡與實施現況................................. 93. 第一節臺灣校長評鑑制度之沿革脈絡 ........................................ 93 第二節臺灣校長評鑑制度之實施現況 ........................................ 98 第六章. 綜合比較 ............................................................................... 121. 第一節兩國校長評鑑制度發展沿革之比較 .............................. 121 第二節兩國校長評鑑制度實施現況之比較 .............................. 123 i.

(10) 第三節綜合討論 .......................................................................... 137 第七章. 結論與建議 ........................................................................... 141. 第一節結論 .................................................................................. 141 第二節建議 .................................................................................. 148 參考文獻 ................................................................................................. 155 中文部分......................................................................................... 155 西文部分......................................................................................... 159. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(11) 表. 次. 表 2-1 教育品質管理的模式 ....................................................... 24 表 2-2 相關研究之研究主題、研究方法、研究結論分析 ....... 54 表 2-3 相關研究之內容分析 ....................................................... 56 表 2-4 相關研究之評鑑參與人員 ............................................... 58 表 2-5 相關研究之校長評鑑指標內涵 ....................................... 62 表 4-1 英國校長績效評鑑之指標內容 ....................................... 85 表 5-1 臺灣校長評鑑實地訪評時間表 ..................................... 104. 政治大臺灣校長評鑑指標層面二—課程與教學領導 ............. 108 立. 表 5-2 臺灣校長評鑑指標層面一—行政領導與策略 ............. 106 表 5-3. ‧ 國. 學. 表 5-4 臺灣校長評鑑指標層面三—學生學習與表現 ............. 110 表 5-5 臺灣校長評鑑指標層面四—環境設施與規劃 ............. 112. ‧. 表 5-6 臺灣校長評鑑指標層面五—資源開發與運用 ............. 114. sit. y. Nat. 表 5-7 臺灣校長評鑑指標層面六—學校特色與發展 ............. 116. n. al. er. io. 表 6-1 兩國校長評鑑比較之總表 ............................................. 134. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(12) 圖. 次. 圖 2-1 英國學制圖 ....................................................................... 45 圖 2-2 臺灣學制圖 ....................................................................... 51 圖 3-1 研究架構圖 ....................................................................... 65 圖 3-2 研究步驟圖 ....................................................................... 70. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(13) 1. 第一章緒論本章共分為五節，第一節說明本研究之動機與目的；與第二節為待答問題；第三節針對重要名詞釋義；第四節提出本研究之研究範圍與限制。. 第一節. 研究動機與目的. 西諺有云:「有怎樣的校長，就有怎樣的學校（As is the principal, so is the schoo1.）」可見校長在學校的領導行為及辦學理念，將深切的影響該校的. 政治大. 辦學品質及校務發展（郭工賓，2000），而民眾更殷切的期盼能有一位所. 立. 謂的「好校長」來領導學校的發展。因此研究者之研究背景與動機分為四. ‧ 國. 學. 個部分，為「校長評鑑重要性日益增加」、「英國校長評鑑的持續調整」、「臺灣校長評鑑的積極推展」及「他山之石，足以攻錯」來詳述之。. er. io. sit. y. ‧. Nat. 壹、校長評鑑重要性日漸增加. 校長評鑑的肇始於大眾對於績效理念的高漲，社會對於學校的品質要. al. n. v i n Ch 求越來越高，從美國 1960 年代詹森總統所發布的美國中小學教育法 engchi U. （Elementary and Secondary Education Act，簡稱 ESEA）開始便對教育品質採取績效管理的方針進行成果之檢核方向。因為美國的績效管理精神的興起，英國也不免受到績效活動的影響，加上家長參與的呼聲增高、消費者主義的高漲使得英國政府增加公共經費之支出，並以評鑑的方式視其學校經費是否得到妥適的使用。 1983 年 Kenneth E. Young 等人合著《Understanding Accreditation》一書，認為「認可」為「係一種給與教育機構或專業學程許可的地位，此一地位決定是經由考察小組（包括專業人員及公眾代表）之評鑑，審查被認 1.

(14) 可的單位是否符合既定標準」，其中所代表之意義在於：是由一群教育機構，專業實務者以及教育者所形成自願性且非官方之組織以進行評鑑與認定（黃美蓮，2001）。在臺灣，已經有相當多專業領域，如醫學、法律、教育、社會工作等十分重視教育認可或是資格檢定（黃美蓮，2001）。校長的身分雖有其複雜性及多樣性的特色，但仍可將其視為一項專業來進行評鑑。身為一校之長，主要有五項校長任務：一、目標與準則；二、計畫與控制；三、績效回顧與改進；四、教職員工的派任與專業發展；五、溝通與維繫關係（Hewton & West, 1992）。校長對內面對學生、老師，對外. 政治大績效表現，對校長進行非正式的評價，但是非經由公正客觀的評鑑就決定立面對家長、社區、政府主管機關，而社會通常視學校辦學績效做為校長之. 校長能力為何，不僅忽視校長的努力，也對校內教職員工的付出給予不盡. ‧ 國. 學. 客觀的結論。. ‧. 在大眾提高對績效的水準，要求審核相關經費；對專業領域的人才日. 貳、英國校長評鑑的持續調整 a. er. io. sit. y. Nat. 趨重視；以及因為校長角色多樣性，才更有其評鑑之必要性。. n. iv l C n 美國校長評鑑開始於 1970h年代中期 9 州願意參與校長評 e n g c，一開始只有 hi U 鑑計畫，直至 1980 年代末期，已經擴展至 40 州；相對英國 1991 年代全面實施開始前，地方教育局（Local Educational Authority，簡稱 LEA）先在 6 個地區試辦，分別為 Croydon、Cumbria、Newcastle upon Tyne、Salford、 Somerset 及 Suffolk，其意味著，英國政府以中央主導校長評鑑，並全面推動其實施，除有立法保障、全國統一標準、評鑑人員統一接受相同之訓練，相較美國的校長評鑑來得更完整也更有系統。而英國校長評鑑之型態從一開始的「發展型評鑑」到現行之「個人績 2.

(15) 效型評鑑」。自 1991 年開始，英國實施全國性的校長評鑑措施，其發展經歷全國校校長評鑑政策的倡導與協商（1986 年以前）、試辦（1987 年到 1989 年）、政策形成與實施（1990 年到 1995 年）、評鑑制度檢討與修正（1996 年到 1999 年）等階段（王鳳雄、劉幸真，2001）。直至 1997 年英國工黨贏得政權後，以教育做為施政的重心，對學校校長的領導與管理功能更為重視，希望藉由強化學校的機校表現管理，以提升學生的學習成就表現。因此在檢視原有校長評鑑政策的執行方式與成效後，於 2000 年修正實施新的績效表現管理的評鑑政策（鄭新輝，2003），將評鑑的方式變得更人. 政治大然而在 2006 及 2012 年英國政府皆還有進行政策上的修改（DfE, 2012; 立. 性化，也提供校長可以改進的空間。. DfES, 2006），因為英國的校長評鑑為六年一次，因此在每次的評鑑前後，. ‧ 國. 學. 英國官方即會發布相關規則，以法規來支持評鑑的目的與手段，顯示出英. ‧. 國對於校長評鑑的重視程度，因此上述王鳳雄、劉幸真（2001）的四階段. y. Nat. 時間應予延長至 2012 年。相較於美國各州自主決定是進行校長評鑑，以. er. io. sit. 及評鑑指標不統一的情況下，英國中央掌握相對多的權力，地方教育局因為權力消長的關係，難以完全複製美國經驗；英國在校長評鑑的過程中，. al. n. v i n Ch 對於自己國家的評鑑制度，一直不停在檢討與反思，到目前發展了 30 餘 engchi U 年的校長評鑑，卻也提供英國穩定發展的教育基礎。. 參、臺灣校長評鑑的積極推展過去我國中小學校長產生採甄選派任方式，民國 88 年國民教育法修訂之後，校長產生方式改為遴選、聘任，於第 9 條中明訂：「縣（市）立（直轄市立）國民中、小學校長，由縣（市、直轄市）政府組織遴選委員會就公開甄選、儲訓之合格人員、任期屆滿或連任 3.

(16) 任期已達二分之一以上之現職校長或曾任校長人員中遴選後聘任之。」（國民教育法第 9 條 3-4 項）並於第 9 條第 6 項規定遴選委員會之組織及運作方式：「遴選委員會應有家長會代表參與，其比例不得少於五分之一。遴選委員會之組織及運作方式，分別由組織遴選委員會之機關、學校定之。」（國民教育法第 9 條第 6 項）另一方面，臺灣對於校長成績考核依據「公立高級中等以下學校校長成績考核辦法」第 9 條規定辦理：. 政治大學校校長，由各該大學校院校長考核，報教育部核定之。三、直轄市立. 「一、國立學校校長，由教育部考核定之。二、國立大學校院附屬（設）. 立學校校長，由直轄市政府考核定之。四、縣（市）立學校校長，由. ‧ 國. 學. 縣（市）政府考核定之。」（公立高級中等以下學校校長成績考核辦. ‧. 法第 9 條）. y. Nat. er. io. sit. 目前臺灣校長的考核通常由教育局督學、課（科）長、局長來核定（林文律，1999）；但是督學的轄區範圍廣大，是否能夠全面、深入了解每個. al. n. v i n C h ，當然也因為這樣的考績制度設計下，校長在各校之做為，是值得讓人討論 engchi U 許多校長並不清楚考核的過程，只看到了最後的結果，對於學校的治理態度自然會轉為傾向「多做多錯，不做不錯」的消極做為。國內有研究學者認為校長成績考核實際上只達到「做為校長年度晉級和給予獎金多寡之依據」及「做為調整校長職務和升遷之參考」的目的而已，最重要的「協助校長改進經營領導策略，提升辦學績效」；「瞭解校長辦學困難及需要，做為校長辦學進修活動之參考」；「提升校長素質，樹立校長專業形象」及「發掘優秀校長」等四項考核目的均未發揮（張清楚， 1996）。再再顯示應建立一套有效的「校長辦學績效評鑑制度」。校長遴選 4.

(17) 之依據為何？國民教育法第 9-3 條規定校長遴聘之依據：「依第九條第三項至第五項組織遴選委員會之機關、師範校院及設有教育院（系）之大學，應就所屬國民小學、國民中學校長辦學績效予以評鑑，以為應否繼續遴聘之依據。」（國民教育法第 9-3 條）「縣（市）立國民中、小學校長，由縣（市）政府組織遴選委員會就公開甄選、儲訓之合格人員、任期屆滿或連任任期已達二分之一以上之現職校長或曾任校長人員中遴選後聘任之。但縣（市）學校數量國中未達十五校或國小未達四十校者，得遴選連任中之現職校長，不受. 政治大直轄市立國民中、小學校長，由直轄市政府教育局組織遴選委員會就立. 連任任期已達二分之一以上之限制；其相關規定由縣（市）政府定之。. 公開甄選、儲訓之合格人員、任期屆滿或連任任期已達二分之一以上. ‧ 國. 學. 之現職校長或曾任校長人員中遴選後，報請直轄市政府聘任之。. ‧. 師資培育之大學附設實驗國民中、小學校長，由各該校組織遴選委員. y. Nat. 會就各該校或其附設實驗學校或其他學校校長或教師中遴選合格人員，. er. io. 法第 9 條 3-5 項）. sit. 送請校長聘兼（任）之，並報請主管教育行政機關備查。」（國民教育. al. n. v i n 國民教育法施行細則第C 11 條延續國民教育法之規定加以研訂如下： hengchi U. 「依本法第九條第三項至第六項規定組織之遴選委員會，應在校長第一任任期屆滿一個月前，視其辦學績效、連任或轉任意願及其他實際情況，決定其應否繼續遴聘。現職校長依本法第九條之三規定評鑑績效優良者，得考量優先予以遴聘。」（國民教育法施行細則第 11 條）法律條文的規定看出國家立法者對於校長的要求提高，及重視校長在. 校的影響力。因為校長帶領整個學校，角色當然有別於一般教師，工作內容相對複雜；校長的表現評定若單靠督學的主觀印象，不僅社會對於校長績效持有存疑，校長亦不能從評鑑中獲取辦校之鼓勵或是盲點，對於學校 5.

(18) 發展其實是有相對上的窒礙。因為受到國外的影響，社會要求校長使用國家資源的效率提高，即使教育經費持續投入，但是在有限資源下，大眾對於校長治校過程客觀化的要求增高，校長評鑑的呼聲也越來越高，故在此脈絡下，研究者認為校長評鑑為有持續發展性的研究領域。. 肆、他山之石，足以攻錯本研究之所以將英國與臺灣兩相比較主要原因有二：相關研究國內文獻並不多尚未以比較研究法進行研究；英國校長評鑑為實施歷史悠久，將. 政治大. 英國與臺灣的校長評鑑制度相比較，以提供未來臺灣校長評鑑發展的參. 立. 考。. ‧ 國. 學. 根據第二章文獻探討之研究結果如表 2-2，國內並無以比較教育法針對校長評鑑制度做研究，而且最近一篇論文為 2005 年，距離現在亦有 9. ‧. 年的時間，隨著時空的變化，因此研究者認為兩國校長評鑑制度之沿革脈. sit. y. Nat. 絡、實施重點、專責機構、實施活動皆有所改變，盼針對於此做出比較分. er. io. 析，並供未來政策發展之參考。. n. 身為最早實行校長評鑑的先進國家之一，英國於每次評鑑前，政府都 a v. i l C n hengchi U 會先以修改法令當作是序曲，以法規內容做為支持評鑑的後盾，接著進行評鑑，並以結果做相關的處理，從 1991 年開始實施實施全國性的中小學校長與教師的評鑑政策。英國工黨自 1997 年執政以後，以教育作為施政的重心，對學校校長的領導與管理功能更為重視，希望藉由強化學校的績效表現管理，以提升學生的學習成就表現。因此在檢視原有校長評鑑政策的執行方式與成效後，於 2000 年 9 月修正實施新的績效表現管理與評鑑政策；英國校長評鑑制度持續發展至今，仍穩健地成長，並隨著時代的改變而做相關的調整。 6.

(19) 相對的，以臺灣目前之情況而言，法規從民國 60 年所公布的公立高級中等以下學校校長成績考核辦法、民國 68 年公布的國民教育法與國民教育法施行細則，但是囿於國內對於校長評鑑制度尚為完整統一建立，校長對於「評鑑」的方向、內容、結果運用的不熟悉，所以產生畏懼，進而不願接受評鑑的檢測。但是在英國教師工會、校長協會之力量並不小於臺灣的利益團體，為何英國政府可以將校長評鑑落實，並將評鑑結果與其薪資結合，過程中當然也引起不小的討論與抗爭；但是在臺灣校長評鑑剛起步的同時，面對外在壓力越來越龐大的，要如何去應對予處理相關議題，亦. 政治大另外在臺灣，校長評鑑制度尚未成熟，評鑑之發展走向有很大的討論立. 為主政者關心的部分。. 空間，認為校長評鑑是為了要提供校長專業之發展者，就會支持「發展型. ‧ 國. 學. 評鑑」；而有人認為校長評鑑應該要是檢視校長在一定時間內在學校推動. ‧. 的政策與成果，則偏向「總結性評鑑」的理念；然而受到 1960、1970 年. y. Nat. 代的績效運動影響，自然也有些人對於校長在校推動的成果應做為校長獎. er. io. sit. 懲的依據，故提倡「個人績效型評鑑」。在這樣子的論辯當中，應該可以從英國的經驗中，瞭解從發展型評鑑轉化成個人績效型評鑑之過程與社會. n. al. 需求。. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(20) 第二節. 待答目的與問題. 根據第一節所提之研究動機，茲歸納出研究目的如下：一、. 了解英國與臺灣校長評鑑制度之沿革脈絡。. 二、. 分析英國與臺灣校長評鑑制度之現況。. 三、. 針對英國與臺灣校長評鑑制度之沿革脈絡、實施目的、專責機構、. 實施活動進行比較分析。四、. 綜合研究結果，提出結論與建議，俾供有關單位及人員參考。. 立. 政治大. 學. ‧ 國. 根據上述研究目的，茲提出待答問題如下：. 二、. 英國與臺灣校長評鑑制度之沿革為何？. 三、. 英國與臺灣校長評鑑之沿革脈絡有何異同？. 四、. 英國與臺灣校長評鑑之實施目的有何異同？ a v. n. er. io. sit. y. ‧. 英國與臺灣校長評鑑制度之現況為何？. Nat. 一、. 五、. i l C n hengchi U 英國與臺灣校長評鑑之專責機構有何異同？. 六、. 英國與臺灣校長評鑑之實施活動有何異同？. 8.

(21) 第三節. 重要名詞釋義. 為使本研究所探討之問題能有一明確概念，並避免混淆，茲將本研究所社及之重要名詞加以解釋如下：. 壹、校長評鑑校長評鑑乃人事評鑑的其中之一，目的在於蒐集校長於一段時間內在學校所表現之狀況，結果再做他用。校長評鑑主要分為兩種形式：形成性、總結性評鑑。形成性評鑑多為了未來改進的目的所施行；總結性評鑑則以認可、挑選、解聘或為績效考核依據之用。. 政治大. 本研究所指的臺灣校長評鑑乃指新北市於 2012 到 2014 年所實施之校. 立. 長評鑑，主要評鑑對象為新北市轄區內中小學校長；英國校長評鑑乃指於. ‧ 國. 學. 2000 年英國法規修正案通過至 2014 年所實施的中小學校長評鑑。. ‧. 貳、評鑑制度. y. Nat. er. io. sit. 根據劍橋詞典（Cambridge Dictionary Online, 2014a）評鑑（evaluation）一詞的定義：判斷或報告有關某人事物之品質、重要性或價值的過程。. al. n. v i n C hDictionary Online, 根據劍橋詞典（Cambridge 2014b）制度（system） engchi U. 有兩種解釋意義：一、係指一套將不同項目與機制連結起來，並且一起運作；二、在身體裡，不同器官和結構各司其職卻能共同運作。教育部重編國語辭典修訂本搜尋「制度」得到兩種解釋：一、經制定而為大家共同遵守認同的辦事準則。二、訂立法度。因此研究者則認為評鑑制度係指針對一套將不同運作機制組織起來，用於判斷或報告有關某人事物之品質、重要性或價值的過程（主要包括：評鑑參與人員、評鑑實施程序、評鑑指標、評鑑內容、評鑑結果與運用），在組織內部都必須按照其共識運作。 9.

(22) 第四節. 研究範圍與限制. 壹、研究範圍一、研究對象之範圍本研究欲了解英國與臺灣校長評鑑制度，因此本論文之研究對象以英國從 2000 年到 2014 年全國施行之中小學校長評鑑、臺灣則以 2012 年到 2014 年所實施之新北市中小學校長評鑑制度為主，並不包含其他國家或臺灣其他縣市之校長評鑑制度。二、研究內容之範圍. 立. 政治大. 為方便英國及臺灣校長評鑑制度之比較研究，本文研究範圍侷限於. ‧ 國. 學. 1991 年英國正式實施校長評鑑後，至迄今的兩國校長評鑑制度，內容囊括. ‧. 英國與臺灣校長評鑑制度之沿革脈絡與實施現況，包含制度的建構背景、. y. sit. io. n. al. er. 究範疇。. Nat. 發展歷程、實施重點、專責機構、實施活動，其他範圍則不在本研究之研. 貳、研究限制. Ch. engchi. i n U. v. 本研究係探究英國與臺灣校長評鑑制度，採比較研究法進行研究，雖在研究架構與內容力求完整，但仍有若干因素之限制無法排除，茲分述如下：一、研究內容之限制研究者利用比較教育法進行比較分析，透過四個步驟—描述、解釋、並列、比較建立英國與臺灣兩國之比較基礎，但因為兩國之文化、歷史背景、發展活動不同，因此內涵亦不盡相同，研究者在將兩國比較之後加以 10.

(23) 推測。加上研究者並非實務工作者，對於文字、背景的理解未能太過深入，恐流於字面上的詮釋，因此研究者在研究的過程中，會蒐集多方資訊，加以從旁側擊，協助研判，以之彌補實務經驗之不足。二、研究方法之限制（一）本研究因為經費上之限制，本研究無法做跨國之實地面談或進行問卷調查，僅以文件探討、分析來進行比較研究，可能礙於下列因素，造成未能正確呈現並解讀英國校長評鑑制度之內涵，包括：某些英國. 政治大. 官方之正式文件蒐集不全、誤解原文含義、以及所蒐集到的中文二手. 立. 資料有誤，故有研究方法限制之虞。因此，研究結果仍有待進一步之. ‧ 國. 學. 驗證。. ‧. （二）本研究乃針對中小學校長評鑑進行英國與臺灣之比較研究，此研究. y. sit. io. n. al. er. 證。. Nat. 之研究成果是否能類推至其他各級各類之評鑑研究，尚待後續研究驗. Ch. engchi. 11. i n U. v.

(24) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(25) 2. 第二章文獻探討本章共分為三節，第一節說明校長評鑑之背景分析與理論基礎；第二節為校長評鑑之理念探討；第三節說明校長評鑑之相關研究。. 第一節. 校長評鑑之背景分析與理論基礎. 本節有兩個部分，闡述校長評鑑的背景分析與其所包含的理論基礎為何。. 壹、背景分析. 政治大無論是最早實施校長評鑑的美國，或是起而效尤的英國，到現在臺灣立. 剛起步不久之校長評鑑制度，每個國家實施校長評鑑，皆有其共同一致性. ‧ 國. 學. 的背景，本節就家長教育選擇權之高漲、隨之財政減少所興起之績效運動. 一、家長教育選擇權高漲 Parental choice. al. er. io. sit. y. Nat. 本結論述整體校長評鑑之整體背景因素。. ‧. 及教育行政中央集權（Hunter, Elliot, Marland, & Eileen, 1985）等三項做為. n. v i n Ch 家長教育選擇權（parental choice）係指家長擁有重要的選擇教育權利， engchi U. 透過教育選擇權，家長可為子女的教育自由選擇符合其性向、興趣及需要的學習環境和學習內容；有別於傳統上由政府將學生強制劃分學區，使學生接受一致性的教育模式。教育選擇權的濫觴起於美國 1776 年的經濟學家 Adam Smith 所提出，他認為政府應該要提供金錢給家長去選擇孩子所要接受的教育，使學校在這教育市場中更具有競爭力。1947 年「世界人權宣言」（Universal Declaration of Human Right）第 26 章第 3 條中更指出：「父母有優先選擇其子女的教育的權利。」顯示出教育為人權的其中之一，家長的教育選擇權乃教育的 13.

(26) 其中一環。1950 年代又一經濟學者 Milton Friedman 批評美國公立學校品質良莠不齊，並主張應該透過將教育放入自由市場競爭，政府主動提供家長教育券，藉以改進學校品質（劉世閔、吳育偉，2004）。教育選擇權所強調的是家長為子女選擇教育之權利，但是相對所造成之影響除了引導學校改進，也導致家長因為學生所就讀的學校也有所分類（Kim & Hwang, 2014）。因為選擇不同的學校，造成不同教育程度、社經地位的家長有訊息接受程度上的差別，尤其是家長所獲得的文化資源是在教育選擇權這項課題中，最為重要的一環；家長的社經地位可以將其進行. 政治大 Ball, & Bowe, 1995）；有利選擇者是最偏好教育選擇權的擴張，因為他們立. 分類：有利的選擇者、不完全有利的選擇者、完全不利的選擇者（Gewirtz,. 在該系統中處在相當有利的地位；同時不完全有利的選擇者雖然他們在參. ‧ 國. 學. 與市場的過程中有些限制和困難，但他們亦較偏好自由的教育市場；而完. ‧. 全不利者在教育選擇權上則被排除在外，無從得以選擇。. y. Nat. 家長使用教育選擇都是為子女的發展做考量，如果子女的學業成就相. er. io. sit. 當高，或是家長的社經地位較高，家長通常會根據學校的升學狀況、或是統一考試的成績做為主要的考慮因素（Hastings, Kane, & Staiger, 2005）。. al. n. v i n Ch Hasting 等人（2005）的研究發現，將孩子送到特許學校的家長對於學校品 engchi U. 質的敏感程度比一般公立學校的家長還要高；而且教育程度高又是白人的父母對於學校的學業成就表現和教師品質比未受教育或是少數族群的家長來得高，也顯得更加積極（Hastings et al., 2005; Schneider, Marschall,. Teske, & Roch, 1998）。至今，已有不同型態的學校出現來符應家長教育選擇權的發展。在美國主要包含另類學校（alternative school）、磁吸學校（magnet school）、特許學校（charter school）、及在家教育（home schooling）（劉世閔、吳育偉， 2004）。各種學校所強調的部分不盡相同，另類學校特別強調以學生為中 14.

(27) 心，並且於入學前要求學生試讀、家長面談，待確定學生適合該學校及家長教育理念與學校相契合，才能入學；磁吸學校利用學校的專長班來吸引不僅限於學區內的學生來就讀；特許學校向公立學校一樣，不挑選學生，但是卻比公立學校在面對家長的要求時，能更有彈性及效能的來處理；在家教育是家長透過在家陪伴，為子女設計合適的內容。這樣的學校教育改變所產生之影響主要有四個：（一）分析學校選擇後的學業成就表現父母透過望子成龍、望女成鳳的心情為子女選擇學校，尤其是教育程. 政治大. 度高或是高社經地位的父母無非希望自己的下一代有優異的學業成就表. 立. 現，然而經由研究調查指出家長通常選擇的學校偏好，不見得能準確預測. （二）檢視學校選擇後的學校分層現象. ‧. ‧ 國. 學. （Hastings et al., 2005）。. sit. y. Nat. 在家長教育選擇權之下，學校選擇通常都會增加家長分層的程度. er. io. （Palmer, Finn Jr, Manno, & Vanourek, 1997; Witte, Sterr, & Thorn, 1995），家. n. 長分層的程度表示學校效能表現和影響未來家長進行學校選擇重要考量 a v. i l C n hengchi U 的因素。這樣的現象表示同為有利選擇者的家長，對於學校的相關資訊掌握程度較高，自然會將子女送進不錯的學校就讀；對教育相關消息較不難掌握的家長，則可能就無法如有利選擇者的家長將子女送入差不多水準的學校。（三）分析學校選擇後的學校運作情形通常家長自己選擇的學校，亦會投入相對多的心力。Schneider 等人在 1997 年做的研究顯示出家長的參與對於社會資本的積累有正面之影響，例如家長會、志工、家長間主動討論學校相關活動、家長對教師的信賴；當 15.

(28) 然不見得家長的投入都是因為家長教育選擇權的因素，也有可能跟學校的規模大小或是社區居民的宗教信仰有關。（四）分析學校選擇和教育機會不均等之間的關係家長教育選擇權最讓人憂心的部分，在於這樣的政策會造成教育機會更不均等的問題，因此有學者提出減少這樣的情形發生的可能策略，政府若可以給家長更公平、更民主的機會來進行學校選擇（André-Bechely, 2005），反而不能因為有教育機會不均等的疑慮就因此廢棄家長教育選擇權，相對在城市地區因為時間和大眾運輸的支持，家長比較容易得到學校. 政治大. 的消息，也可以為自己的孩子選擇最適合就讀的學校，如此一來即可減少. 立. 教育機會不均等的情形發生。. ‧ 國. 學. 二、績效運動 The accountability movement. ‧. 績效運動的興起可追朔至 1965 到 1975，績效的概念是由當時擔任美. y. Nat. sit. 國聯邦教育署副署長 Leon Lessinger 所先倡議的。Lessinger 提出績效的概. a. er. io. 念乃因為當時教育界大量從商業界援引商業界的語言和管理模型，為了要. n. iv 確保從商業界移植的內容可以是用於教育領域，故學界對此認為應該要將 l. n U engchi 管理理論重新在教育界檢視，因為教育畢竟是為公共提供服務並達成特定. Ch. 目標的產業。也因為這樣的脈絡下，績效即測量結果輸出；即使 Lessinger 在談績效時並沒有明白說出「原因（cause）」和「影響（effect）」這兩個詞語，但是在文章確有隱含行動計畫及結果計畫，例如：「這個計畫…將會清楚看到所投資的金錢會造成之結果（Bunda, 1979）。」「這個計畫應該要呈現結果和目標的清楚關係，藉此呈現其績效關係（Bunda, 1979）。」 16.

(29) 1960 年代前期，美國「反貧窮戰爭」（the war on poverty）、「教育即人力資源的投資」和 1957 年前蘇聯將第一顆人造衛星送上外太空，在三大脈絡下美國在 1965 年詹森總統頒訂美國中小學教育法（ESEA）目的在於打擊貧窮，但也是美國聯邦政府第一筆對中小學教育做出高額投資的法案，其對貧窮的社區和學習瀕臨失敗的孩子幫助相當大，促進教育均等的理想實現，但是在提供補助的同時，因為社會大眾不希望這些教育投資浪費掉，因此透過法案使聯邦政府得以「依法有據」地去評鑑其所提供補助的各公立學校（從幼稚園到高中），形成績效評鑑最早之起源（吳清山、蔡菁芝，. 政治大隨著時代的變遷、資訊科技的發展，學習資源不足的學生成就表現顯立. 2006）。. 示出與學習資源相對豐富的學生差距逐漸拉大，歷經 30 年後，聯邦政府. ‧ 國. 學. 挹注的大量經費，但是在教育成效上並無起色，學生學業成就、校園環境、. ‧. 教師及校長之品質依然讓社會大眾感到憂心，因此布希總統於 1991 年提. y. Nat. 出「美國兩千：教育策略」（America 2000: An Educational Strategy，簡稱. er. io. sit. America 2000）。. 1994 年美國柯林頓總統針對 ESEA 改稱「改革美國學校法」（Improving. al. n. v i n America's Schools Act，簡稱CIASA）（Goals U h e n，並頒訂「目標兩千年教育法」 i h gc 2000: Education America Act，簡稱 Goals 2000），這兩項法案皆基於目標導. 向進行教育改革，利用這些標準、評量並為學生設立具挑戰性但又非遙不可及的目標，以改善學生的學習成效，如此實施後，有參與計畫的州和學區，學生在閱讀及數學表現上已有豐碩的成果（劉慶仁，2009）。至於那些未實施標準為導向改革的州，這兩項法案則是它們改善課程教學與評量的一項觸媒劑，例如，北卡州、德州 1992 年至 1996 年之間，學生在數學、閱讀的國家教育進步評量上，比其他州獲得更好的成果，而且德州在縮小各族裔學生間成就上的差距也呈現相當的跡象，研究指出，這些州測驗分 17.

(30) 數之所以提高，最合理的解釋是它們訂定標準、課程及評量協調一致的體系，並要求學校對學生的成就負起績效責任（劉慶仁，2009）。另一方面，英國因受到美國績效運動的影響，1969、1970 和 1975 由 Cox 分別與 Dyson 和 Boyson 出版黑皮書（Black Paper），針對當時的教育提出學校的顧客（client）不足之疑慮， 1975 年工黨的首相 James Callaghan 在倫敦 Ruskin 大學的演講中提到應該要提高教育績效水準、學校標準、和課程品質，他當時的原話為「在高度競爭的世界裡，教育體制已經離英國人在經濟基本需求太遠（Hewton & West, 1992）。」並在那場演講中以共同. 政治大業界的關係，為主要之重點。Callaghan 演講過後引起了一場教育的大論辯，立學科、建立學生學習成就的標準、並進行監控、以及學校績效責任及其與. 正式為英國的績效評鑑拉開序幕。. ‧ 國. 學. 1977 年，Becher、Eraut、Button、Canning 和 Knight 是英國學者中首. ‧. 度在英格蘭的 East Sussex 進行《中等教育的績效研究》（Accountability in. y. Nat. the Middle Years of Schooling），其為期兩年，此可算是研究英國教育基校. er. io. sit. 責任最早之源頭；接著，英國中央政府藉社會科學研究院對學校績效責任的研究，把績效責任的機制帶入校園（吳清山、蔡菁芝，2006）：所有學. al. n. v i n C歲之考試，到了生皆須參加 7 歲、11 歲和 14 U 歲時，則需要參加中學普 h e n g c h i 16. 通證書考試（General Certificate Secondary Education，簡稱 GCSE），國訂. 課程也廣受到大眾討論，顯示教育績效的概念已經包括標準化的成就測驗、測驗結果和公開及應用，與全國的一致性標準（Elliott, Bridges, & Ebbutt, 1981; Gipps, 1990）。1983 年，Thatcher 首相二度執政，對教育制度一方面採取中央集權，另一方面又推行教育自由化（吳清山、蔡菁芝，2006）。除了增加英國教育與科學部（Department for Education and Science）對地方的教育控制外，並建立學校之間更多的競爭，迫使學校提高教育品質。英國在 1988 年公布《1988 教育改革法》（Education Reform Act 1988）， 18.

(31) 正式以法律確立教育績效在學校教育之落實（吳清山、蔡菁芝，2006）。其立法目的主要是透過國訂課程的擬訂，促使學生的精神、道德、文化、心理和身體各方面之發展，並提供學生機會與責任使其在學校能適應未來進入社會的成人生活（DfES, 1988）。英國政府並在《1988 教育改革法》規定學生的成績必須提供給家長、學校管理委員會（the governing body）和地方教育局（LEA）（DfES, 1988），可為英國學校績效責任的起源；而績效運動在教育市場被視為以學校為基準點的發展管理策略，並且增加學生入學做為管理績效卓越之酬賞（Ouston, Fidler, & Earley, 1998）。. 政治大會，並改制皇家督學為「教育標準局」（Office for the Standard of Education, 立. 其後，英國政府採取一系列的立法，例如，1991 年成立擴充教育撥款委員. ‧ 國. 學. Ofsted），俾透過明確的考核、評鑑，以確保教育的品質。1998 年，因應終身學習，發表《學習年代》（The Learning Age）綠皮書。1999 年，持續呼. ‧. 應聯合國的終身學習理念，公布《學習成功》（Learning to Succeed）白皮. sit. y. Nat. 書（DfEE, 1999）與《關鍵能力》（Key Skills）教育諮議書，期能透過發. er. io. 展特殊學科專長的學校（specialist subjects schools），以雙軌方式，提升 16-19. n. 歲學生的學術或職業能力。2005 年公布《技能：馳騁職場與工作》（Skills: a v. i l C n h ine work）白皮書，確立學校可以提早和市 Getting on in business, getting on ngchi U. 場人力需求結合，讓學校教育的「產品」足以因應職業和市場的需求（DfES, 2005a）。2005 年公布《所有學校都更好、更卓越》（Higher standards, better schools for all）的白皮書，希望全面提升學校的品質，以厚植國家競爭力（DfES, 2005b）。當然績效運動蓬勃發展時，也有反對派系隨之而起，其憂心的理由主要有二：一、績效運動多為看量化資料來評定，因此學生學業成就亦是由標準化測驗結果所衡量，因此 Barro 提出替代評量（alternative assessment）， 19.

(32) 企圖將量化的學科成就結果轉化成相對具發展性的評量方式；然而在當時確未能被接受，因為他並沒有提出解決隱性原因的問題，所以並未能被為接受。二、學校表現的基礎是利用行為目標或是可測量性目標來視學校表現的成果為何；還有學者談論到行為目標只可以解決最簡單、最狹隘範圍的教育目標（Combs, 1973）。因此績效運動激發了人們檢視在教育的輸入和成果之間的關係，並將成果以可測量的行為目標來列舉，做為客觀觀察教育的指標；但是相對的，教育目標不單只是量化的數字，其實教育學者對於相對忽略質性的發展表示憂心。. 立. 政治大. 三、中央政府教育集中化 The concentration of central government. ‧ 國. 學. 家長教育選擇權是提高家長對於教育的介入程度，是政府相對減少對. ‧. 於家長選擇學校上的限制；另一方面，以英美而言，政府欲強化教育品質，. y. Nat. 利用不同的工具來進行預算分配或是監督學生學業成就。. er. io. sit. 以英國而言，1979 年保守黨上台後，開始進入 Thatcher 主義時期。此一主義可說是新保守主義（neo-conservatism）與新自由主義的結合。新保. al. n. v i n Ch 守主義鼓吹傳統的權威形式和國家文化與認同，教育的目的即在於精鍊過 engchi U 的文化遺產之保存與傳遞（李奉如，2008）。英國政府政策發展的趨勢主要從《1988 教育改革法》、《1992 教育（學校）法》開始正式確立政府中. 央集權的態勢，藉由法律的制訂顯示出結果導向的政策發展（Simkins, 2000）。英國政府規定學校教育預算是根據學生數由地方教育局（LEA）進行統籌與分配，學校的主要任務為在家長選擇權的脈絡下，學校對於學生學業表現要求也亦趨重視，如此一來才可以維持或提高學生入學數，對於學校的預算也不會因此有太大的影響；1988 年教育改革法案中正式提出國訂 20.

(33) 課程（National Curriculum），要求每個就讀公立學校的適齡學童應該接受符合國家要求的課程，並會定期發布課程之標準，英國最近發布的國訂課程於 2013 年 9 月，仍維持一貫的目標，以確保學生能夠達到每關鍵階段的主要能力，並且在階段結束後要有測驗以確保學生能力之養成，對於學生的學業表現政府也逐漸重視。接著於 1992 年英國政府規定學校要接受定期視察、1993 年英國更成立了獨立於 DfE 的皇家督學局，使許多英國學校對於定期視察的政策感到有相當壓力，因為學校會因為視察結果而有所影響，例如經費、家長意願等等，使得校長在學校管理就負擔更重的責任。. 政治大（一）國家考試結果的公佈：立. 因此在 1988 年以後便有其他的主題向後延伸（Simkins, 2000）：. 政府以公權力要求學生對學業成就為目標來進行學習規劃，當然這樣. ‧ 國. 學. 子的規劃設計並非目標於學生、而是學校，透過國訂課程的編訂，對教師. ‧. 的教學內容有所依歸，確保學生所接受到的教材都是全國一致，並不會因. y. Nat. 為地區而有所不同。家長們依照國家所公佈之考試結果，可能會將學校進. er. io. sit. 行分類、進而選擇子女就讀之場所，是以國家考試結果公佈無疑使學校對於學業表現造成壓力。. n. al. C （二）提出更多的干預性政策：. hengchi. i n U. v. 以中央指導為原則的教學模式、潛移默化地改變學校管理方式，例如評鑑制度、教學視導等，這些制度的設計將使得學校在運作管理的過程中，必須要依循政府所規範出來的範圍運作，才不會偏離國家對學校所設定之框架。從 1980 後產生出更多的中央政策，對於教育體系中每一個環節都會受到相當之影響，也感受到不小的壓力，因此以下便分項詳述之：（一）對地方教育局（LEA）而言：將權利下放給學校，讓學校有權利自己進用教師、負責財政收支，或 21.

(34) 是賦權予消費者，使家長在選擇學校教育的過程中，擁有更多自主的權利，因此地方教育局（LEA）所能掌管的權限較以往而言較為限縮。（二）對公立學校而言在強調結果導向的管理模式運作下，係透過績效指標的定義、建構目標設定與相關規劃程序，學校的辦學結果，經由視學生測驗成績的好壞來決定學校的狀況。對於組織的程序和決策上，有更多政府涉入的影子在細節中；例如，學校所使用的課程，或是使用之教科書。政府對於學校的風險管理系統的監控係透過教學視導制度來達到目的。. 政治大貳、理論基礎—全面品質管理（Total quality management）立. ‧ 國. 學. 全面品質管理（total quality management，簡稱 TQM）為一 1950 年代由 Deming 所提出之管理哲學，目標在於提高消費者之滿意度還有組織績. ‧. 效。TQM 一直以來都被製造業所使用，近年來亦被服務業引進，教育界. sit. y. Nat. 的採用又是更最近的事（Asif, Awan, Khan, & Ahmad, 2013）因為每個機構. er. io. 都在為其發展尋求更多的機至可以提升，並尋求認可。然而即使針對教育. n. 改進計畫和履行績效制度，但成效並不大，原因在於教育的複雜性和教育 a v. i l C n hengchi U 系統、指標的標準尚未建立，造成使用者無法綜觀全局。TQM 會因為對. 象不同、所產生的定義也不同、對於教育的指標亦不盡相同（Fuller, 1986; Hughes, 1988）。有些會強調教育系統的輸入品質、或是有些則強調過程、結果的品質，但無論強調哪一階段的教育品質，對於教育品質的定義也會隨著適用性、策略需求的滿意度、組織章程的需求性、結果的期待性有所改變。為了要符應教育的複雜性，還有要發展管理策略，參照不同的教育概念或是模式是相當有其必要性。以下闡述由 TQM 發展出七種不同模式的 22.

(35) 內涵（Cheng & Tam, 1997）：. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 23. i n U. v.

(36) 表 2-1 教育品質管理的模式教育品質管理的模式教育品質的概念. ‧. y. Nat. io. 正當性模式. 學. 滿意模式. 立. sit. 過程模式. 政治大. n. er. 資源-導入模式. 品質評鑑之指標／主要領域達成組織目標，並 組織目標清晰、組織目標、標準、組遵循給予之規定。有共識、有時間限織計畫中的條列的制、有可測量性。詳細說明。 組織資源足以支持目標達成與符合規定。 導入的資源及產組織運作資源的取對組織所需達成得。例如：招生、設出有明確關係。品質目標之資源 組織所需的有品備、財務支持等等之取得與導入。品質。質資源稀缺。教學過程和教育領導、參與、社會互順暢的內部流程結果有明確關係。動、教室氣氛、學習和豐碩的學習經活動和經驗等等。驗。所有顧客都感到顧客需求可能配教育機關、董事會、相當滿意。合且不可忽視時。行政人員、教師、家長、學生等等的滿意度。取得組織的正當 組織面臨到廢存公共關係、行銷、公地位及聲譽。之秋。 al v 共形象、聲譽、在社 i n 群中的地位、績效成 C h 外在環境相當競 U i e n爭、嚴苛。 h gc 果等等。衝突、功能不全、困組織內不存在問並沒有一致的品題或是紛擾質條件，但是有改難、失敗、弱點、紛擾不存在於組織中。進策略之需求。 感知到外在需求及當組織為新成立適應外在環境的改變。或是改變中的。改變及內在的困 內部歷程監控、計外在環境為不可囿。畫評鑑、發展規劃和忽視的。持續性的改善。職員發展等等。. ‧ 國. 目標與循規模式. 模式之適用條件. 零問題模式. 組織學習模式. 資料來源：Cheng, Y. C., & Tam, W. M. （1997）. Multi-models of quality in education. Quality assurance in Education, 5（1）, 22-31. 24.

(37) （一）目標與循規模式此模式將教育品質視為須達成組織目標，並遵循給予之規定。此模式通常被使用於測量獨立機構或是國家教育系統的教育品質；此即假設目標為組織目標清晰、有共識、有時間限制、有可測量性、有規範性、可接受性，工作事項可以做為獨立機構或是教育系統未來可以實行或確認之指標和標準。教育機構達成自己條列之目標、或確認所有之工作事項，將被視為有. 政治大出席率、輟學率和個人未來之發展；此模式如果在目標和工作事項的評定立. 良好之教育品質之機構。最典型教育品質的例子也許是學生的學業成就、. 是相當清楚，並可以被所有參與的顧客所接受，那該模式即為有用的模式。. ‧ 國. 學. 目標與循規模式的好處在於，可以使機構專注於教育計畫的重點項目。. ‧. （二）資源-導入模式. y. Nat. 此模式為對組織所需達成品質目標之資源取得與導入。因為教育機構. er. io. sit. 必須要有能力去面對不同顧客的所抱持著各種期待的壓力，進而追求不同的目標、確認各式各樣的工作事項和標準；來源-輸入模式的內涵即為以稀. al. n. v i n Ch 缺、有品質的資源去達成不同目標，並在短時間內提供有品質的服務。此 engchi U 即假設機構將稀有珍貴之資源導入該模式中，自然所得之結果。教育品質之指標可能包含：學生獲得高品質之教育過程；聘入品質一致之教師；提供更好的設施器材；從中央政府、校友、家長、贊助廠商、或其他外部人員取得財政的支援。如果資源的品質與產出之間的關係明確，資源-導入模式則為相當有用之工具（Cameron, 1984），對教育機構而言，該資源是相當有限，但是對於達到目標是不可或缺的。對於亞洲國家而言，學生品質對教育機構而言是重要的導入資源，因為吸引高品質的學生入學，對於學校要達到的目標， 25.

(38) 就會輕鬆容易許多；通常來自低社經地位的學生，也會伴隨著行為偏差或是犯罪行為的問題，然而這些學生對於學校發展的進程卻是有阻礙的作用，為了要幫助這些學生，學校必須要付出相對更多的資源。獲得稀少且有品質的資源顯示出，機構可以在高度競爭的環境中保證高教育品質；此研究模式改善了目標特定模式的缺點，加強了教育品質和環境脈絡及資源的導入。（三）過程模式此模式意味著順暢的內部流程和豐碩的學習經驗，內部的過程意即將. 政治大學更有效率、學生亦能收穫滿溢。尤其是教育組織過程順暢之自然及品質立. 輸入的資源轉換成績效和成果的歷程；有順暢的內部流程，能夠使教師教. 通常會決定輸出的教育品質、和教育目標的達成率有相當大之關係。. ‧ 國. 學. 在教育機構中重要的內部活動通常都被視為教育重要的指標，例如：. ‧. 領導、溝通管道、參與、協同合作、適應、規劃、決策、組織互動、組織. y. Nat. 氣氛、教學方法、課室管理、學習策略、學習經驗等等，這些指標可以根. er. io. sit. 據教育的過程來分成幾大項：管理品質指標（如，領導、決策）；教學品質指標（如，教學效能、教學方法）；學習品質指標（如，學習態度、出. n. al. 席率）。. Ch. engchi. i n U. v. 如果流程與產出之間的關係明確，則該模式為相當有用之工具，並有研究支持領導和文化對績效成果反映出過程模式之重要性。當然此模式也有所限制，例如，難以監控歷程、搜集資料及專注於品質的方法而非最後之結果。（四）滿意模式滿意模式假設主要顧客對教育機構的滿意程度會影響到機構的去留，教育機構的績效可以滿足需求還有顧客的期待。在學校的場域中，重要的顧客可能包含：教師、董事會成員、家長、學生、校友、教育機關的長官 26.

(39) 等等。此模式中認為，教育品質是相對的概念，滿意程度是根據重要的顧客的需求，如果所期待的是很高且多元的教育品質，那對教育機構來說將視為相當困難的目標，因為要滿足所有不同對象實在並非易事；但如果所期待的是低、簡易的教育品質，則當然比較達成的難度就比較低，也比較容易去滿足顧客的要求。通常來說，要滿足全部有力顧客的要求是相當不容易，技術上來說也不太可行，概念上也有相牴觸之處。此模式不太合適的原因，有力顧客的需求通常是相衝突，在現實考量上，也不可能讓所有人都滿意。. 政治大教育品質在正當性模式中，被認為教育機構要達成的正當性地位或是立. （五）正當性模式. 聲譽。在過去，教育環境變動很慢，對於外界的挑戰也相對來說較少，在. ‧ 國. 學. 中央政府的保證之下，通常教育機構不用面對存廢問題，因此對於教育機. ‧. 構追求任何正當性地位的需求其實是相當低的；但是現在情況不一樣，在. y. Nat. 劇烈改變和發展上，教育環境越來越有挑戰性與競爭性，教育機構必須要. er. io. sit. 去爭取資源，並且克服內部的障礙，另一方面來說，教育機構也必須要面對外在環境的挑戰和對績效的要求。如果教育機構對於這些都置之不理，. al. n. v i n Ch 則可能會面臨到倒閉或是沒有辦法得到資源的下場，為了避免如此，他們 engchi U 必須要建立良好的公共形象、拿出績效證據，來贏得社區對教育機構的支持。此模式假設教育機構需要社區的接受與支持，才得以繼續經營並達成其使命。因此根據這樣的邏輯推演，教育品質的指標就通常會和活動或是達到公共關係、行銷、公共形象、聲譽、地位等有關，因此正當性模式很適合在變動環境中，教育機構面臨存廢的問題。（六）零問題模式零問題模式的目的即要在教育機構中沒有存在問題或紛擾。通常在組 27.

(40) 織內指出缺點比去認可教育品質來得簡單，因為當組織發展不夠完全，可利用適當的指標和測量的工具對平常很難發覺的困難進行改進，因此與其尋找教育機構的品質為何，不如找出組織內部的問題；如果一個組織沒有衝突、功能不全、困難、失敗、弱點、紛擾，那麼該組織即為相當有品質的組織。因為問題和資源缺乏都是給行政部門的警示燈，若在運作的過程中，若沒有明顯的問題產生，則在組織的運作上是相當順利，且容易達成目標。因此零問題模式在教育品質的規準未明，但是又需要有改進策略的時. 政治大前的障礙，而非以追求卓越做為組織目標，則零問題模式就相當適合這些立候，是相當有用的一種模式。一般而言，很多教育機構越來越重視克服當. 組織採用。. ‧ 國. 學. （七）組織學習模式. ‧. 在組織學習模式當中，教育品質被視為持續發展與改進的方法，在變. y. Nat. 動的教育環境中，這個模式對教育機構每一方面的功能都產生相當大的影. er. io. sit. 響，這些不再是靜態的或是單一執行的因素，相對的變得動態及複雜，因此如何去處理在環境中所產生的影響還是內部流程的問題，都是在評估教. n. al. C 育機構可否持續提供有品質的服務。. hengchi. i n U. v. 在某方面而言，組織學習模式類似於過程模式。但是不同的地方在於此模式強調的是學習行為的重要性以確保教育品質，反而內部的順暢性就不是那麼地重要。在許多發展中的國家，因為教育系統的擴張，產生許多新興的教育機構，這些新成立的機構必須面對許多問題，像是：成立組織架構、教育過程、處理速質較差的學生、教職員之發展及拓展在社區中的影響力，而且在經濟、政治環境的需求改變下，在教育系統裡的課程的改變、管理的改變、科技的改變，透過該模式就可能有效地適應新環境。. 28.

(41) TQM 可以在教育中利用這麼多，看似可以用不同模式來進行教育品質的管理，然而 TQM 還是有三點值得令人質疑之處：一、對於討論 TQM 的論點除了肯定其功用以外，亦有人認為那只是一時的風潮，但如果將 TQM 善加利用，將其概念化為高階領導者的願景，必能成為一相當有用之管理工具；二、認為 TQM 對員工的自主性會有所損害。在實際的情形，員工必須在顧客參與及團體合作的框架下工作，這些外在的力量使得員工自己無法完全將原有能力發揮；. 政治大啟發性的領導者，則是有可能徹底改變整個系統。立. 三、TQM 僅能針對過程做改善，無法從根本改變。但倘若有一相當有. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 29. i n U. v.

(42) 第二節. 校長評鑑之理念探討. 校長評鑑不單是因為有評鑑需求，其實校長工作的行政環境是根據幾項大體的相同的特徵，如：不確定性、問題性、改變性、績效性、合法性及系統性（Bolton, 1980），明白校長之工作環境與任務，因此校長更需要以專門的評鑑技術來衡量其工作成效。本節以校長評鑑之定義、特色、模式來闡述校長評鑑之意涵。. 壹、校長評鑑之定義. 政治大. 校長評鑑主要針對校長做評鑑，要探究校長評鑑之定義，研究者從校. 立. 長本身之角色工作內容開始著墨。. ‧ 國. 學. 有個美國教師曾經如此表示「學校的績效要有可信度，前提是校長必須要接受評鑑。」（It sure as hell would lose credibility if the principals weren't. ‧. evaluated!）（Moore, 1988）。校長評鑑之重要性，是從研究中可以得出校. y. Nat. sit. 長對於學校效能是有相當程度的關係（Brown, Rutherford, & Boyle, 2000;. a. er. io. Hsiao, Lee, & Tu, 2013; Lai, 2014; Moore, 1988; Naylor, Rothwell, & Bell,. n. v 2003）。因為校長的工作會影響全校之發展，在 1986 i年英國有學者 Moore， l. n U i e n g c hspecification）只給了曾做了一個研究：將校長工作說明書（job 26 個英國. Ch. 地方教育局其中之一，研究結果顯示，有給工作說明書的學區中的校長表現較其他的校長還要好；這樣的結果公布後，引起各界的討論，校長的工作龐雜，若能有工作說明書，則可以提醒校長公做是否有所遺漏，相對地，校長並不希望某些工作被列在公開的工作說明書中。但是在 1987 年所公布的教育（學校教師薪資和就業情形）事項[Education （School Teacher’s Pay and Conditions of Employment） Order （1987）]中就清楚地定義校長的責任與工作內容，主要有八大項（Moore, 1988）： 30.

(43) 一、. 承擔學校內部組織管理、紀律的責任。. 二、. 對於主要執行和領導專業有所作為。. 三、. 實施政策時能採用民主和參與型式的領導風格。. 四、. 向學校管理委員會（governors）和地方教育局（LEA）詢問或是. 報告學校狀況。五、. 和同事們一起適當地討論：. （一）設定學校目標。. 政治大（二）建立一個適合孩子社會化或是教育發展的環境。立. ‧ 國. 學. （三）建立長期和短期目標。（四）教職員的進用、派任和評鑑。. ‧ sit. y. Nat. （五）處理爭議的分際範圍。. a. iv 參與或採取和其他老師合作的方式來處理學生偏差行為，和學生 l n. 六、. er. io. （六）和家長們溝通。. 的特殊需求。. Ch. n U engchi. 七、. 管理在校未參與教學的職員。. 八、. 適度授權於副校長：. （一） 1.和教務主任討論整體協調和課程發展。 2.學生成績。 31.

(44) 3.學校本位課程。（二） 1.協調學校的高中低階行政主管。 2.溝通 3.預算早期的英國校長其實只是個「主要教師」，幫忙不同領域的教師分擔發展課程的責任；隨著學校的擴張，校長的角色也跟著擴張（Glasman & Heck,. 政治大. 2003）。校長開始要關注學生的註冊率和到校率、準備相關報告書、還要. 立. 監督教師的工作狀況（Glasman & Nevo, 1988）。之後這些功能都被不同行. ‧ 國. 學. 政單位的管理人員所接手，校長本身也逐漸放棄教學的部分，如此一來，校長才可以放更多心力在學校的組織和管理（Glasman & Heck, 2003）。. ‧. 評鑑和學校校長之間是近年來才開始產生媒合；評鑑可視為教育上的. y. Nat. sit. 行政機制（Glasman, 1979; Stufflebeam & Webster, 1988），其功能包含了決. a. er. io. 策、問題解決、教學視導，其評鑑之功能廣泛包含了校長工作說明書的內. n. iv 容；無論是校長或參與評鑑的人員皆應該先理解校長的工作內容為何，才 l. n U engchi 可能知曉校長評鑑的評鑑重點；校長評鑑為一種人事評鑑（Seyfarth, 1996），. Ch. 而因為人事評鑑相對重要的原因乃教育是人力相當密集的產業，因此透過人事評鑑得以解決、篩選校長及校內教職員工的人事問題、薪資問題、員工發展問題及人事分配問題。另外根據美國教育評鑑標準聯合委員會（Joint Committee on Standards for Educational Evaluation）對於人事評鑑的定義：人事評鑑是對於個人的表現、關於某種特定角色的資格取得或是為了建立。某種特定制度之目的所進行之系統化的評鑑歷程（郭工賓，2000）國內學者認為，校長評鑑是對「較長表現作價值判斷和決定的歷程； 32.

(45) 其步驟為根據較長表現的指標，蒐集一切有關訊息，以瞭解校長表現的優劣得失及其原因，以協助校長改進其服務品質或作為行政決定的依據」（張德銳，1998）。另有認為校長評鑑是依據審慎訂定的指標，經由評鑑者對受評者相關表現資料的多方蒐集，以評估、判斷受評者的表現，並進而根據評鑑結果，以協助校長專業成長或作為行政上決定校長任用、獎懲之依據（朱淑雅，1999）。綜合以上國內外校長評鑑之定義，研究者認為校長評鑑即長時間且客觀觀察校長表現，透過多方資料佐證，並配合評鑑者之專業技能給予校長. 政治大. 專業之意見，做為未來校長專業成長、辦學與獎懲之用。. 立. ‧ 國. 學. 貳、校長評鑑之特色. 1980 年代起，開始討論啟不同階層的評鑑，有以國家、地方、或學校. ‧. 為對校的評鑑，主要的評鑑對象多為教師或是校長，但是校長評鑑相較於. sit. y. Nat. 教師評鑑來得重要許多（Moore, 1988）。因此 Hewton 和 West （1992）特. al. n. 一、直線管理. er. io. 別針對校長評鑑提出七大特色：. Ch. engchi. i n U. v. 不同於兼任行政職的教師，校長「直線主管」的身分其實是相當難被識別的，似乎沒有一個人是擔任這個角色的。英國地方教育局有強烈的管理學校動機，並且需要在他們認為學校被不當管理時行使權限介入，然而實際上的直線管理連結卻不是那麼的明顯。1980 年代的立法賦與了學校的管理委員會（the governing bodies）廣泛的權力，但是管理委員會的主席也很難被稱為校長的直線主管。除了地方教育局，家長和其他社區團體亦對學校的運作相當關心，並認為校長對他們是有責任的，然而其間仍然沒有直線管理的關係。 33.

(46) 整體而言，管理委員會、地方教育局官員和顧問/督察人員可能會要求只有校長能夠提供之特定資料，他們對於校長積效的可能也都有各自的觀點，但他們都不是定義上的直線主管。此一現況對於究竟誰能擔任校長的評鑑者之議題格外重要。二、角色複雜性由於校長的角色之複雜性，以及其所需要管理的廣泛業務，使我們不可能在單一的評鑑循環中評鑑校長的全部工作。「誰」要負責區分並決定如何探索這些工作面向便成了核心和敏感的關切領域。雖然有些基層學校. 政治大. 的教師也承擔了管理職責，但與校長一職的多元性難以相提並論。在比較. 立. 小的學校裡，校長可能也有對學生的教學職責，這又更增加了其角色的複. ‧ 國. 學. 雜度。. ‧. 三、管理他人. sit. y. Nat. 校長是否達成之前所設立之目標為校長評鑑考量的一部分，然而相較. er. io. 其他教職員工，學校的目標非靠校長一人之力即可達成，校長身為率領全. n. 效的統帥，應該要知能善任、適才適所，以共同達成學校目標為主要任務。 a v. i l C n hengchi U 除此之外，校長除了要關切其如何提升學生學習品質之外，其對於教員專業發展的推動能力也同樣重要。（Hoglund & McClung, 2012）。四、角色範疇大校長評鑑視校長的工作來給予改進與建議，但是與一般教師相較起來，校長所要掌管的範圍是在太多、太廣了。教師大多數時間只要未備上學生負責，並且對校長有所交代即可，另一方面，校長所面對的資訊確比教師多，因此要以更多的人力與時間來回應外界的變化。. 34.