公有閒置設施活化利用為銀髮福利設施之研究 ─以臺北市為例 - 政大學術集成
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(2) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(3) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(4) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(5) 謝誌 首先，感謝指導教授白仁德老師兩年來的細心指導，在老師督促之下，給予 不才學生很大的空間與時間順利完成論文。學生永遠記得口試結束那天，白老師 送我一句話，在待人處事上也學習很多，我相信一定終身受用。感謝口試委員彭 光輝老師與洪鴻智老師給予學生精闢的建議，讓學生在論文寫作上獲得更多的啟 發。謝謝系上所有老師在導師課或課堂上不吝嗇地教學，並且玉嬌學姐、存金學 姐經常協助舉辦課外教學，給予很多地政經驗。 想到初來政治大學就讀研究所，雖然脫離以前的朋友與生活圈，念書氛圍大 有不同，但重要的是在這裡認識的每一位同學、朋友都幫助我很多。最開始認識 的吳志文，解決政大生活和課業問題，加上健宇、連吉、孟瑄、浩學，幫助我撰. 政 治 大. 寫論文還有處理電腦技術的困難。芳儀、俊錚、庭如、阿香、蒂蒂、葛仲、宜均、 蔡米、黃斐、雪芬、珍珠、豐荃、宇璇、亭均、欣怡、宇鴻、翎㳖，漸漸互相熟 識、互相幫助，有時候埋頭苦幹也能在研究室裡面吵吵鬧鬧地苦中作樂，放假時 又經常出外遊玩放鬆，讓我感覺念書是非常幸福的事。. 立. ‧ 國. 學. ‧. 白家以及孫家所有的學長姐學弟妹對我更是照顧得無微不至，思翰學長教會 我攝影技巧，讓我培養第二專長跟興趣；優秀的學長姐學弟妹，包括學祥、Seeing、 家齊、人華、阿標、秉宜、建宏，成為我的好榜樣，平時從他們身上學會如何規 劃人生。再而，感謝臺北大學多年感情的好友，Albert、孟君、Debby、王子、. sit. y. Nat. al. er. io. 凱婷、中共、Hojo、家西、燻雞、花生、老媽、LaLa、GBA、薛、瑋良、朱江、姚. n. 明，偶而陪我喝酒談心舒壓。. Ch. engchi. i n U. v. 當然要感謝在香港的家人，從一開始鼓勵與支持念研究所，給予我學習與生 活最大的空間，到整個在安撫心情焦慮的過程，無條件讓我擁有輕鬆的態度面對 壓力。最後一定要感謝我最愛的女朋友，在我最崩潰的時刻，無條件陪伴我，犧 牲平時約會時間陪伴我唸書、找資料、寫論文等。 回想當初從香港到臺灣唸書的心路歷程，仍然是壓力大，直到研究所才了解 唸書真的要用自己最輕鬆的態度與方式。在論文寫作旅途中，得到很多老師啟蒙， 同學們的鼓勵，朋友們的幫助，滿滿感恩的心，話語一切盡在不言中，希望大家 往後工作一路順遂，讓研究所變成最美好的回憶。 張哲瑋 謹誌於 國立政治大學地政學系 中華民國一〇三年七月.
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(7) 公有閒置設施活化利用為銀髮福利設施之研究–以臺北市為例. 摘要 臺北都市公有空間由於缺乏供給與需求配置的妥善評估，產生許多設施與建 築發生閒置與低度利用的情況，造成環境的負擔以及資源的不平均分配。同時， 臺北市持續面臨高齡化社會現象，銀髮福利設施是政府未來發展項目重點之一， 現行多數研究先少探究銀髮福利設施於區域之設置標準。本研究針對公有閒置設 施活化利用為銀髮福利設施，透過國內外文獻回顧，歸納「安全性」 、 「規模性」 、 「參與性」為銀髮福利設施主要活化原則，並建立分析模型。接著援用各級政府 閒置設施資料庫，並結合社經資料，應用 GIS 系統進行閒置設施供給與銀髮福利 設施需求的配置分析。透過分析模型與多評準決策分析法，篩選與評估不同地區 與空間適合發展銀髮福利設施配置，藉此研擬相關活化策略。. 政 治 大. 實證結果顯示臺北市市中心位置對於銀髮福利設施之需求為高，相對其缺乏 資源，以萬華區、文山區、松山區為嚴重。各公有閒置設施受到內在外在條件之 影響，各閒置設施發展強度不同，結果顯示鄰里型服務範圍較適合發展安養護機 構、社區型服務範圍較適合發展日間照顧中心、地區型服務範圍較適合發展安養 護與日間照顧混合型設施。最後依據各別公有閒置設施之配置結果，建議未來公. 立. ‧ 國. 學. ‧. 有閒置設施活化為銀髮福利設施之策略，配合設施內在外在條件，如人口、政策、 文化、區位等等，使閒置設施達到最大活化效益。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 關鍵字:公有閒置設施、銀髮福利設施、GIS 系統、配置分析、 多評準決策分析法. Ch. engchi. i n U. v.
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(9) 公有閒置設施活化利用為銀髮福利設施之研究–以臺北市為例. ABSTRACT In Taipei City, there are government owned urban facilities and buildings which become idle facilities and with low utilization due to the lack of proper evaluation of supply and demand. It causes uneven distribution of resources to environment. Meanwhile, Taipei city faces the issue of aging society. The Government has to develop pension facilities for future planning. There are few existing studies discussed about the configuration standard of pension facilities. Therefore, this study explores the planning principles of pension facilities included safety, scale of facilities, participation, and the activating operations of public idle spaces by using the social-economic and idle spaces data of the Government. Also, this study simulates supply and demand data with GIS system. We analyze and evaluate the allocations which suitable for developing pension facilities in different regions and spatial conditions through Allocation Simulation,. 政 治 大. multiple criteria decision. Thus, it can be a reference for activating idle spaces for Taipei city.. 立. ‧ 國. 學. The results of supply and demand simulation show that the demand for pension facilities is higher in the center of Taipei City that lack of resources, including Wanhua. ‧. District, Wenshan District and Songshan District. Each government owned urban facilities may be affected by outer and inner conditions which cause different development intensity. The results show that neighbor-type facilities are suitable for developing retirement centers, community-type facilities are suitable for developing day care centers, region-type facilities are suitable for developing mix-used centers.. er. io. sit. y. Nat. al. n. Finally, according to all allocation results, it is recommended strategies should be added with outer and inner conditions, including population, policy, culture, location and allocation,etc , in order to maximize the usage efficiency of idle facilities.. Ch. engchi. i n U. v. Keywords: Government owned idle facilities, Pension facilities, GIS system, Allocation Simulation, Multiple Criteria Decision Analysis.
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(11) 公有閒置設施活化利用為銀髮福利設施之研究–以臺北市為例. 目錄 第一章 緒論...................................................... 1 第一節 研究動機與目的 ...................................................................................... 1 第二節 研究範圍 ................................................................................................. 5 第三節 研究方法 ................................................................................................. 7 第四節 研究內容與流程 ...................................................................................... 8 第二章 文獻回顧與理論基礎 ....................................... 11 第一節 第二節 第三節 第四節. 閒置設施活化利用理論與策略研究 ..................................................... 11 銀髮福利設施相關研究 ........................................................................ 25 區位選擇理論基礎 ................................................................................ 31 小結 ....................................................................................................... 38. 治 政 大 第三章 研究設計 ................................................. 41 立 第一節 研究流程 ............................................................................................... 41 ‧ 國. 學. 第二節 研究對象資料選取與整合 .................................................................... 45 第三節 閒置設施分析模型 ................................................................................ 48. ‧. 第四章 設施配置實證分析與結果 ................................... 59. er. io. sit. y. Nat. 第一節 銀髮福利設施供需條件分析................................................................. 59 第二節 閒置設施配置分析與結果 .................................................................... 85 第三節 小結 ..................................................................................................... 108. al. 第五章 閒置設施活化策略研擬 .....................................109. n. v i n Ch 第一節 鄰里型閒置設施最適配置與策略 ....................................................... 109 U i e h n g c....................................................... 113 第二節 社區型閒置設施最適配置與策略 第三節 地區型閒置設施最適配置與策略 ....................................................... 117 第四節 小結 ..................................................................................................... 120. 第六章 結論與建議 ...............................................121 第一節 結論 ..................................................................................................... 121 第二節 建議 ..................................................................................................... 124 參考文獻 ...................................................... 參-1 附錄 .......................................................... 附-1. I.
(12) 目錄. 圖目錄 圖 1-1 研究範圍圖 ................................................................................................... 5 圖 2-1 圖 3-1 圖 3-2 圖 3-4 圖 3-5. 日常生活設施之時間與空間關係圖 .......................................................... 37 研究操作流程圖 ......................................................................................... 41 供需分析概念圖 ......................................................................................... 43 閒置設施分佈圖 ......................................................................................... 46 最短距離模型圖 ......................................................................................... 54. 圖 4-1 圖 4-2 圖 4-3 圖 4-4 圖 4-8. 臺北市各里安養護機構床位潛在需求分佈圖 ........................................... 60 臺北市 400m 各里對安養護機構需求強度常態分配圖 ............................ 62 臺北市 1000m 各里對安養護機構需求強度常態分配圖 .......................... 62 臺北市 2000m 各里對安養護機構需求強度常態分配圖 .......................... 62 臺北市各里日間照顧中心服務潛在需求分佈圖 ....................................... 66. 政 治 大. 圖 4-9 臺北市各里日間照顧中心服務潛在需求分佈圖 ....................................... 68 圖 4-10 臺北市 400m 各里對日間照顧中心需求強度常態分配圖 ...................... 70 圖 4-11 臺北市 1000m 各里對日間照顧中心需求強度常態分配圖 .................... 70 圖 4-12 臺北市 2000m 各里對日間照顧中心需求強度常態分配圖 .................... 70 圖 4-16 臺北市 400m 各里對日間照顧中心需求強度常態分配圖 ...................... 72. 立. ‧ 國. 學. ‧. 臺北市 1000m 各里對日間照顧中心需求強度常態分配圖 .................... 73 臺北市 2000m 各里對日間照顧中心需求強度常態分配圖 .................... 73 臺北市安養護機構分佈圖 ........................................................................ 76 臺北市 400m 安養護機構供給強度常態分配圖 ...................................... 78 臺北市 1000m 安養護機構對各里供給強度常態分配圖 ........................ 78. al. er. io. sit. y. Nat. 圖 4-17 圖 4-18 圖 4-22 圖 4-23 圖 4-24. n. 圖 4-25 臺北市 2000m 安養護機構對各里供給強度常態分配圖 ........................ 78 圖 4-29 臺北市日間照顧中心分佈圖 .................................................................... 81 圖 4-31 臺北市 1000m 日間照顧中心對各里供給強度常態分配圖 .................... 83 圖 4-32 臺北市 2000m 日間照顧中心對各里供給強度常態分配圖 .................... 83 圖 4-42 400m 65 歲以上輕中度失能與失智人口日間照顧中心供需比率分佈圖 94. Ch. engchi. i n U. v. 圖 4-43 400m 50 歲以上領有失智症手冊人口日間照顧中心供需比率分佈圖 .... 94 圖 4-44 1000m 65 歲以上輕中度失能與失智人口日間照顧中心供需比率分佈圖 ........................................................................................................................ 95 圖 4-45 1000m 50 歲以上領有失智症手冊人口日間照顧中心供需比率分佈圖 .. 95 圖 4-46 2000m 65 歲以上輕中度失能與失智人口日間照顧中心供需比率分佈圖 ........................................................................................................................ 97 圖 4-47 2000m 50 歲以上領有失智症手冊人口日間照顧中心供需比率分佈圖 .. 97. II.
(13) 公有閒置設施活化利用為銀髮福利設施之研究–以臺北市為例. 表目錄 表 1-1 臺北市銀髮族人口數及占總人口數百分比 ................................................. 3 表 1-2 臺北市扶養比與老化指數 ........................................................................... 3 表 2-1 閒置設施再利用相關文獻 .......................................................................... 16 表 2-2 閒置設施再生相關文獻 .............................................................................. 18 表 2-3 民國 100 年修訂閒置公共設施活化標準表............................................... 20 表 2-4 公共設施設置評估指標及環境評估指標歸納表 ...................................... 27 表 2-5 銀髮福利設施設置評估指標及環境評估指標歸納表 ............................... 29 表 2-6 國內外設施區位相關研究 .......................................................................... 32 表 2-7 適合銀髮族居住區位選址因素彙整表 ...................................................... 34 表 2-8 設施影響範圍彙整表 ................................................................................. 36 表 3-1 臺北市政府財政局閒置與低度利用空間資料統計 ................................... 45. 政 治 大. 閒置與低度利用空間類型整合表 .............................................................. 45 銀髮福利設施服務對象與內容表 .............................................................. 47 各項銀髮福利設施相關規定 ...................................................................... 50 設施規模性篩選標準表 ............................................................................. 50 設施經營團體篩選表 ................................................................................. 50. 立. ‧ 國. 學. 表 3-2 表 3-3 表 3-4 表 3-5 表 3-6. ‧. 表 3-7 各里銀髮福利設施發展類型分析與篩選表 .............................................. 57 表 4-1 區間 30-45 安養護機構床位潛在需求量統計 .......................................... 59 表 4-2 臺北市各行政區輕中度失能失智人口以及領有失智症手冊人口資料表. 64 表 4-3 區間 37-51 各里 65 歲以上輕中度失能失智人口潛在需求較高里數統計. sit. y. Nat. n. al. er. io. ........................................................................................................................ 65 表 4-4 區間 5-6 各里 50 歲以上領有失智症手冊人口潛在需求較高里數統計 .. 67 表 4-5 臺北市各行政區安養護機構數與床位數 .................................................. 75 表 4-6 臺北市日間照顧中心供給狀況統計表 ...................................................... 80 表 4-7 臺北市各行政區閒置設施最適處理方式統計表 ...................................... 85 表 4-8 臺北市 400m 安養護機構供需強度比統計表............................................ 89. Ch. engchi. i n U. v. 表 4-9 臺北市 1000m 安養護機構供需強度比統計表.......................................... 90 表 4-10 臺北市 2000m 安養護機構供需強度比統計表........................................ 90 表 4-11 臺北市 400m 日間照顧中心供需強度比統計表 ...................................... 93 表 4-12 臺北市 1000m 日間照顧中心供需強度比統計表 .................................... 95 表 4-13 表 4-14 表 4-15 表 4-16 表 4-17. 臺北市 2000m 日間照顧中心供需強度比統計表 .................................... 96 臺北市 400m 參與性分析結果一 ........................................................... 100 臺北市 400m 參與性分析結果二 ........................................................... 102 臺北市 400m 參與性分析結果三 ........................................................... 102 臺北市 1000m 參與性分析結果一 ......................................................... 103. 表 4-18 臺北市 1000m 參與性分析結果二 ......................................................... 105 III.
(14) 目錄. 表 4-19 臺北市 1000m 參與性分析結果三 ......................................................... 105 表 4-20 臺北市 2000m 參與性分析結果一 ......................................................... 106 表 4-21 臺北市 2000m 參與性分析結果二 ......................................................... 107 表 4-22 綜合閒置設施最適配置表 ...................................................................... 108 表 5-1 臺北市 400m 閒置設施最適配置標的 ............................ 109 表 5-2 臺北市 1000m 閒置設施最適配置標的 ........................... 113 表 5-3 臺北市 2000m 閒置設施最適配置標的 ........................... 117 附表 1 研究範圍資料.............................................. 附-1 附表 2 閒置設施資料表 ............................................ 附-5 附表 3 區間 30-45 安養護床位潛在需求量........................... 附-13 附表 4 區間 37-51 日間照顧中心潛在需求量(65 歲以上輕中、度失能人口數) . ............................................................ 附-13 附表 5 區間 5-6 日間照顧中心潛在需求量(50 歲以上領有失智症手冊人口數) .. 政 治 大. ............................................................ 附-14 附表 6 臺北市安養護機構名稱與供給量............................. 附-15 附表 7 400 公尺參與性分析結果 ................................... 附-19 附表 8 1000 公尺參與性分析結果 .................................. 附-25 附表 9 2000 公尺參與性分析結果 .................................. 附-30. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.
(15) 公有閒置設施活化利用為銀髮福利設施之研究–以臺北市為例. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(16) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(17) 公有閒置設施活化利用為銀髮福利設施之研究–以臺北市為例. 第一章 緒論 第一節 研究動機與目的 一、研究動機 隨著都市成長與發展，臺灣許多建築逐漸老舊，拆除或重建是必要的手段。 過去臺灣都市空間因為規劃不當、或營運不善，政府與地方在商議過程中容易出 現意見分歧，導致許多空間成為閒置狀態或是低度利用的情況出現。學者 Nefs M.(2006)認為閒置設施會引起都市化之議題，包括都市擴張與都市緊密，促使更 多都市規劃者與學者對空間未來發展之關切。都市範圍不斷擴充，造成公共空間 逐漸不足，舊有空間被閒置不用(劉俊驛等，2012)。空間擱置使用，致使都市空 間供給不能夠滿足需求。都市容易出現外移現象，並且新興建設之蓬勃發展，老 舊空間與都市機能之衰退問題持續存在，閒置設施之課題應受到重視。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 為解決都市空間發展問題，許多新生都市發展策略出現，例如：都市再生、 都市更新、都市空間再利用等。英國學者 Chris Couch et al.(2000)認為都市 再生透過回收利用閒置土地或空間，減少都市擴張之問題。臺灣行政院文化建設 委員會推行「閒置設施再利用」之相關方法，試圖透過各種方式與手段活化閒置 的老舊建築。其目的在於消弭不安全或髒亂的死角、避免蚊子館與土地的荒廢， 活絡社區或區域經濟活動，減少城鄉差距。根據國內政府各單位針對閒置設施再 利用之內容記載，一般係強化空間與原有設施的功能，施行空間轉型再利用之。. er. io. sit. y. Nat. 「閒置設施再利用」相關議題之探討在國外早已行之有年，國內往往受限於 現行法令或制度的束縛，使得閒置設施無法充分利用，導致閒置設施的再利用成 為「再度閒置」的困境(張本一、何肇喜，2008)。臺灣在推動閒置設施相關政策 的時間相當短，且成功之案例不多，至今許多閒置設施研究與操作案例，係以文 化規劃發展為導向，包括文化資源(王惠君，2000;盛藹愛，2003;黃雅雯，2013)、 藝文空間(季鐵男，1999;文建會，2000;黃韻謹，2000;洪愫璜，2002)、文創結 合博物館空間(林秀慧，2011)等使用。國內對於閒置設施之研究多傾向於規劃為 藝文展示空間或政策執行層面之探討(陳俊偉，2004)。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 建立於文化發展條件下，臺灣受限於現時法令與政策執行觀念之偏差，致使 臺灣絕大多數的閒置設施偏向「藝文用途」。其實空間自身的條件、以及外在的 環境與社會的需求都潛藏一些空間改造的可能性(陳茂偉，2008)，說明空間的發 展不能侷限於單一模式，必須考量更多空間環境的特性，創造多元化發展。又政 府施行閒置設施再利用各項方案，未能盡符所有民眾的偏好需求(黃水潭，2003)， 說明閒置設施再利用之方法不盡完善。學者廖慧萍(2003)針對公有閒置再利用的 議題建立相關評估模式，其研究目的為透過社會、經濟、環境的效益評估供決策 者及計劃者於評估閒置設施再利用計劃方案之開發優先順序，避免空間再利用後 造成「二度閒置」的情況發生，補足閒置設施再利用考量之缺失。因此應用於空. 1.
(18) 第一章 緒論. 間規劃應將設施的特性、不同的設施類別加入各種個別的考量因素，以滿足空間 使用上供給與需求之平衡。 「人口」一直是都市計畫研究中重要的主題，不同的使用者衍生不同使用需 求，計畫本應為使用者量身訂做，在人口規模縮減的情況下，臺灣都市過於強調 成長、開發的土地利用模式將不再適用(李家儂、林貞雅，2006)。說明不同的需 求隨著社會經濟結構改變，配合不同需求族群之都市發展應該受到持續的關注。 近年來，臺灣人口結構產生明顯轉變，使得老年人口佔總人口比例日益增加(曾 瀝儀、張金鶚、陳淑美，2006)，臺北市人口變化及老化指數如表 1-1 與表 1-2 1 所示。臺灣邁入高齡化與少子化 的社會現象(黃筱薇等，2010)，根據 2013 年 12 月戶政司人口普查資料顯示，臺灣總人口數為 23,373,517 人，65 歲以上之人口 數為 2,694,406 人，老年人口計算比例佔總人口數 11.53%，達到聯合國世界衛 生組織標準之「高齡化社會」現象。臺北市總人口數為 2,686,516 人，65 歲以上 之人口數為 362,605 人，老年人口計算比例佔全市總人口數 13.50%，接近聯合 國世界衛生組織標準之「高齡社會」的現象。相對臺灣的幼年人口逐年減少，依 據內政部統計資料顯示，2012 年全臺灣幼年人口為 3,411,677 人，統計至 2013 年 12 月資料，全臺灣幼年人口為 3,162,857 人，臺北市幼年人口亦從 2012 年 383,134 人下降至 2013 年 357,964 人，均呈現下降的趨勢。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. 雖然內政部定期進行銀髮族狀況調查研究，已瞭解全臺灣銀髮族的需求，但 全國性的調查工作所討論的議題深度較有限，無法深入分析銀髮族之間的差異性 (謝登旺、陳芬苓，2005；侯青雲，2005)。許多研究針對高齡化問題進行探究， 研擬出適合銀髮族生活以及照顧保護的配套措施，並以擬定長遠目標居多，詳細 深入研究實質的操作方式與策略。但銀髮族人口快速增長與幼年人口減少的問題 持續延伸，新社會危機的來臨意指需求增加但資源缺乏，對於照顧者更是重要的 議題(王潔媛，2012)。臺北市政府社會局 103 年施政報告指出臺北市高齡化持續 嚴重，銀髮族、失能及失智人數增加，說明照顧銀髮族之設施與福利需求不斷增 加。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 高齡化與少子化之課題，造成許多幼年人口活動空間逐漸閒置，高齡人口活 動空間不足。近年臺北市政府相較於其他縣市政府積極地釋出閒置設施，試圖透 過民間團體活化活動空間，包括「老房子文化運動」 、 「URS 前進再生基地計畫」 、 其他文化局釋出之閒置設施再生計畫等。然而，許多空間仍然處於低度利用與閒 置狀態，說明「再利用」之功效不彰顯。面對高齡化社會，都市閒置設施在唯一 的解套方式與飽和的文化藝術產業情況下，又受到高齡化現象的衝擊下，整體都 市空間的脈絡、發展模式與資源分配方式係必須重新討論。日本學者阪本一郎 (2002)認為「都市再生」在高齡化社會情況下，現有都市環境條件顯然無法滿足 實際發展及永續都市成長之需要，必須銳變革新。從老人福利設施之法規設立標. 1. 根據聯合國世界衛生組織的定義，65 歲以上老年人口占總人口的比例達 7%時，稱為「高齡化 社會(ageing society)」，達到 14%時稱為「高齡社會(aged society)」 ，倘若老年人口比例達到 20% 時，則稱為「超高齡社會(super-aged society)」 。截至 2010 年 5 月底止，我國老年人口的比例為 10.69%，在 1993 年時已超過 7%，已是一個「高齡化社會」 ，而隨著人口快速老化，依照經建會 推估，臺灣將在 2017 年時成為「高齡社會」 。. 2.
(19) 公有閒置設施活化利用為銀髮福利設施之研究–以臺北市為例. 準探討，臺灣的老人福利設施近年來已經有私營化、市場化、社區式和家庭式發 展的傾向，但整體老人安養的體制尚不完善(胡富傑，2001)。因此操作之相關策 略係需要審思現實都市發展情況、社會結構的改變、社會經濟條件的不同、未來 的發展等，也必須經過妥善規劃，以符合供給需求的平衡。銀髮族人口的增加促 使對於原有都市空間機能的審思，閒置設施的利用配合銀髮福利設施的建構與發 展係值得討論的議題。 緣此研究契機，閒置設施之發展有諸多可能性，則本研究針對閒置設施之處 理方式，探討活化利用為其他非文化用途類型設施之研究，以銀髮福利設施為研 究對象，界定臺北市各里為研究範圍，提出列管公有閒置設施與銀髮福利設施的 供給與需求狀況，並整理針對銀髮福利設施之相關研究，檢視閒置設施活化為銀 髮福利設施之最適配置，完成建立適合規劃配置銀髮福利設施活化策略之研究。. 表 1-1 臺北市銀髮族人口數及占總人口數百分比 項目 銀髮族人口數 總人口數(人) 年份 (人) 2008 年 2,622,923 322,975 2009 年 2,607,428 328,416 2010 年 2,618,772 331,906 2011 年 2,650,968 338,199 2012 年 2,673,226 348,656 2013 年 2,686,516 362,605 資料來源：內政部. 銀髮族佔百分比 (%) 12.31% 12.60% 12.67% 12.76% 13.04% 13.50%. 學. sit. Nat. y. ‧. ‧ 國. 立. 政 治 大. n. al. er. io. 表 1-2 臺北市扶養比與老化指數 扶養比(%) 老化指數(%) 項目 [(0-14 歲人口數＋65 歲 (65 歲以上人口數／0年份 以上人口數)／15-64 歲 14 歲人口數)*100 人口數]*100 2008 年 38.65 79.13 2009 年 38.30 83.43 2010 年 37.61 86.48 2011 年 37.37 88.31 2012 年 37.69 91.00 2013 年 48.27 94.53 資料來源：內政部. Ch. engchi. 3. i n U. v.
(20) 第一章 緒論. 二、研究目的 現時都市的退化狀況日益嚴重，建物與人口老化之問題相對重要。舊有建築 之使用效率降低，目前閒置設施活化利用議題多以文化導向發展，對於都市文化 空間飽和與活化再利用再閒置之情況甚為普遍。閒置設施活化利用的操作方式， 以及符合現時社會、環境與經濟條件係有待考量。又臺北市政府在缺乏土地資源 之前提下，無法應時提供相關福利建設解決高齡化課題，因此利用臺北市閒置設 施作為建設銀髮福利設施成為值得研究之議題。本研究首先透過文獻回顧之方法， 彙整閒置設施活化利用為銀髮福利設施之設置原則，探討相關銀髮族對於銀髮福 利設施之供給與需求條件。瞭解臺北市銀髮福利設施資源分配之供給需求發展情 況，並且透過設置原則分析閒置設施活化為福利設施之適宜性，歸納閒置設施之 最適配置，針對其分析結果研提相關活化策略。本研究之研究目的分述如下：. 政 治 大 (一)彙整銀髮福利設施之設置原則 立 (二)分析最適活化為銀髮福利設施之閒置設施. ‧. ‧ 國. 學. (三)研提閒置設施活化利用為銀髮福利設施之相關策略. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i n U. v.
(21) 公有閒置設施活化利用為銀髮福利設施之研究–以臺北市為例. 第二節 研究範圍 一、空間範圍 臺北市較早形成都市發展脈絡且成長速度較快，則容易出現需汰換、閒置或 低度使用之建物。故本研究係以臺北市為空間範圍，根據本研究操作內容，蒐集 相關銀髮福利設施以及臺北市財政局列管閒置設施之資料建立研究資料庫。本研 究以臺北市 12 個分區，456 個里為研究範圍。其中以「里」為最小空間分析單 元，呈現各行政區之細部分析結果。相關分析資料結果則以各行政區說明，以大 範圍統計狀況進行論述。臺北市行政區位置與各里界線之空間範圍如圖 1-1 所 示，相關里資料與人口統計詳見附錄表 1。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 圖 1-1 研究範圍圖 資料來源：本研究繪製 5. v.
(22) 第一章 緒論. 二、研究對象 本研究對象分為兩個主題，一為公有閒置設施，二為銀髮福利設施。針對兩 者內容進行研究彙整分析，包括閒置設施與銀髮福利設施之選取內容與選取原因， 相關分述如下文說明。 (一)公有閒置設施 公有閒置設施涵蓋範疇甚廣，本研究以臺北市都市內之公有閒置設施為研究 標的。閒置設施之主體僅有建物空間部分，而閒置土地之列管係由相關所屬機關 單位登記，其使用狀態界定較為模糊，因此本研究資料排除受限於相關單位已規 範或已有活化目的之閒置設施，以臺北市政府財政局已登錄清冊之 230 筆閒置設 施公開資料作為研究對象。公有閒置設施標的包括位於學校用內宿舍、學校用地. 政 治 大. 內宿舍、社會福利服務房舍、倉庫、眷舍、宿舍、退休教職員工眷屬宿舍、提供 學員宿舍使用、普通教室、辦公廳舍、職務宿舍、警衛營舍及其他。本研究以各 個閒置設施據點為中心，至周邊範圍進行研究。. 立. ‧ 國. 學. (二)銀髮福利設施. ‧. 本研究針對銀髮族福利設施為研究對象，依照臺北市社會局對銀髮福利設施 制定之內容，可分為 14 個項目。根據前節研究動機之分析，目前臺灣邁入高齡. Nat. io. sit. y. 化與少子化社會之嚴重化現象，臺灣以長期照顧服務為優先推動計畫。長期照顧 服務內容以「居家式」 、 「社區式」 、 「機構式」分類成三種照顧服務模式，許多學. n. al. er. 者對於高齡化設施有「在地老化」 、 「社區化」 、 「多樣化」之目的，並提出「高齡 2 者複合設施 」的概念(淺沼由紀、谷口汎邦，2003)。在高齡化率介於 10%-15%， 主要以社區式為服務需求(陳政雄，1997)。但土地取得困難之原因，致社區式設 施─臺北市日間照顧中心目前尚無法遍及 12 個行政區(江綺雯、林佳玫，2013)。 在落實「在地化」與「多元化」的服務需求下，內政部積極輔導臺灣安養護機構. Ch. engchi. i n U. v. 之設立，主要鼓勵發展「機構式服務」─安養護機構轉化為「社區式服務」，並 發展「社區式服務」─日間照顧中心。因此本研究以「安養護機構」與「日間照 顧中心」為研究對象，針對相關內容進行研究與分析。. 2. 高齡者設施複合化可以營造出使高改進高齡者安定、安心的生活處所，高齡者住宅與其他社會 福祉設施結核可提供高齡者多樣性的服務，家庭規模較小之家族，可透過設施複合化促進不同世 代間的交流(淺沼由紀、谷口汎邦、西田達生，2003)。 6.
(23) 公有閒置設施活化利用為銀髮福利設施之研究–以臺北市為例. 第三節 研究方法 一、文獻回顧分析法 本研究藉以國內外相關閒置設施之文獻，歸納其內涵與定義作為本文之參考， 包括論文、期刊、報紙社論、網絡資料。釐清臺灣閒置設施處理方式，便於整理 出公有閒置設施活化為銀髮福利設施之分析方法與評估原則。透過整理銀髮福利 設施之相關文獻，瞭解其種類與相關供給面與需求面之特性，便於建立相關空間 分布之參考依據供資料進行分析。同時確立適合臺北市活化閒置設施之配置準則， 作為活化利用策略研擬之基礎。. 二、空間分析法. 政 治 大 地理資訊系統(GIS)係設施配置最佳工具(Anthony Gar-On Yah，1997)，本 立 研究透過 GIS 軟體之應用，配合文獻回顧彙整之設施設置原則，運用於各項分析. ‧ 國. 學. 與結果之呈現，包括建立臺北市各里之銀髮福利設施空間屬性資料，分析各地區 之人口結構特性；利用環域分析方法，根據不同設施服務層級與範圍，探討其涵 蓋範圍內設施之供給需求強度與區位發展類型。. ‧. 三、現地場勘法. sit. y. Nat. 本研究之研究對象分為閒置設施與銀髮福利設施兩大主體，透過財政局之閒. io. n. al. er. 置設施資料是無法確切瞭解現在的使用狀況與相關資訊。則需要現地場勘蒐集一 手資料，觀察細部的狀況，排除已經實施活化之閒置設施，並進行判斷與分析。 本研究針對閒置設施標的活化為銀髮福利設施之情況，並以最適配置空間研擬相 關策略，因此透過現地場勘瞭解該分析後標的之發展適宜性以及周邊環境條件。. Ch. engchi. i n U. v. 四、多評準決策分析 本研究由於針對閒置設施評選適合活化為銀髮福利設施進行分析，並透過分 析結果研擬策略。為協助研究達到理性與最適決策，則選用多評準分析方式，判 斷與篩選閒置設施選址指標與活化策略內容，並且評估閒置設施與銀髮福利設施 之特性與各屬性資料之配置合理性，建立活化為銀髮福利設施之分析，以便研擬 相關活化策略。. 7.
(24) 第一章 緒論. 第四節 研究內容與流程 一、研究內容 (一)文獻回顧與理論基礎 文獻回顧分為兩個研究方向，包括閒置設施活化利用之相關研究、銀髮福利 設施設置條件之內容。透過相關研究之規範與內容，包括閒置設施再利用、都市 再生之空間規劃角度，彙整適合閒置設施活化之方式與探討相關活化策略。本研 究係以彙整文獻配合應用地理資訊系統分析之方式，探討臺北市適合活化利用為 銀髮福利設施之閒置設施最適配置。因各個分區與各里區域特性不同，供給與需 求特性與強度有其差異性，規劃配置上之影響因素與內涵則產生變化。因此透過. 政 治 大. 相關銀髮福利設施設置之課題切入，建立適合分析銀髮福利設施的評量標準依據。 並且透過區位選擇理論之內涵，建立本研究分析之基礎與方法。. 立. ‧ 國. 學. (二)研究設計與資料庫建立. 首先建立本研究操作之步驟以及分析運作流程，說明設置原則分析中相關供. ‧. 需模型分析之方式以及閒置設施最適配置篩選原則。根據蒐集之閒置設施與銀髮. al. er. io. sit. y. Nat. 福利設施資料，依據文獻回顧章節彙整之方式將資料分類，建立可應用於地理資 訊系統分析之圖資資料庫，包括閒置設施屬性資料、現有銀髮福利設施屬性資料、 社經資料等分析項目。本研究以「里」為研究最小單位，而臺北市政府公開資料 未登載以「里」為最小空間分析單位之資料，則本研究將資料進行推估，並說明. n. 詳細推估公式與過程，計算各里對銀髮福利設施之潛在需求，並建立分析資料庫。 (三)最適配置模型實證分析. Ch. engchi. i n U. v. 本研究主要係透過文獻彙整適合分析閒置設施活化利用為銀髮福利設施之 評量標準後，應用地理資訊系統將分析資料建立圖資，透過相關工具之運用以及 多評準分析法進行相關分析，並以圖層呈現分析結果。整合各分析結果，包括閒 置設施安全性篩選結果、空間規模性篩選結果、臺北市各里現況供給量與潛在需 求量推估、各里供給強度與需求強度比值、閒置標的參與性篩選結果。將相關分 析之結果分類，建立各個活化閒置設施之最適配置。 (四)閒置設施活化分析與研擬策略 本研究主要透過幾項銀髮福利設施設置指標，探討適合活化為銀髮福利設施 之閒置設施最適配置。其中本研究採用推估各里之銀髮福利設施供給與需求強度 比之方式、臺北市 230 筆閒置設施標的之空間面積運算，計算各閒置設施之使用 8.
(25) 公有閒置設施活化利用為銀髮福利設施之研究–以臺北市為例. 需求面積等篩選方法。透過設置原則之分析與觀察後，其閒置設施則為最適配置 為銀髮福利設施之標的，並針對該標的之特性研擬相關活化策略，包括區為條件 之整合、操作方式、經營團體策略、資源結合與實際發展策略之建構。. 二、研究流程 本研究知研究流程如圖 1-2 所示： 研究動機、研究目的 研究範圍界定 文獻回顧與理論基礎. 法規探討. 定義. 定義. 相關研究. y 指標篩選. Ch. i n U. v. GIS資料庫之建立. engchi. 安養護機構最適配置分析. 日間照顧中心最適配置分析. 社區型. 地區型. 活化閒置設施配置結果 活化利用策略研擬 結論與建議. 圖 1-2 研究流程圖 資料來源：本研究繪製 9. 分析內涵. 資料運算與設定. er. 資料推估與整合. n. al. 閒置設施. 配置模型實證分析. 鄰里型. 理論基礎. 資料分析與操作方式. sit. 銀髮福利設施. io. 配 置 分 析 模 型. 設置原則. 資料蒐集. Nat. 空 間 分 析 流 程. 內涵. 區位選擇理論. ‧. 研究操作流程設計 研 究 操 作 步 驟. 銀髮福利設施 相關研究. 學. 相關研究探討. 政 治 大. 立. ‧ 國. 閒置設施與活化利用 相關研究.
(26) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i n U. v.
(27) 公有閒置設施活化利用為銀髮福利設施之研究–以臺北市為例. 第二章 文獻回顧與理論基礎 本章之主要目的在於蒐集研究對象、研究理論與研究方法之相關文獻，針對 研究動機之問題意識，釐清研究界定之議題。同時瞭解研究方法本身之理論與特 性，藉以架構良好之研究設計。目前國內外對閒置設施活化利用之議題以設置文 化設施為主，對於活化為銀髮福利設施之研究案例鮮少。則本章透過整理相關閒 置設施再利用與再生之概念，探討活化為銀髮福利設施之重點與理論，作為本研 究研擬活化銀髮福利設施之方法與策略參考依據。本章總共分為三大部分，第一 節係閒置設施活化利用相關研究之探討，瞭解閒置設施活化之手段與相關策略， 彙整閒置設施活化過去操作方式，作為本研究研擬活化策略之參考依據。第二節 係銀髮福利設施建構分析相關研究探討，瞭解社會福利設施之內涵，確定銀髮福 利設施之設置條件與選址因素，以供後續實證操作建立活化閒置設施最適配置之 評量標準依據。. 學. ‧ 國. 第一節. 政 治 大 閒置設施活化利用理論與策略研究 立. 一、公有閒置設施定義. ‧. (一)公有閒置設施定義. er. io. sit. y. Nat. 臺灣有關於閒置設施之議題略為廣泛，存在著不同種類與空間屬性。本研究 以公有閒置設施為研究標的，透過法規層面分析，相關臺北市市有閒置及低度利 用建物清理利用計畫，係根據臺北市政府財政局彙編之臺北市市有財產管理法令。 其屬於公有財產之管理問題，該界定之範圍與性質有相關分類。. al. n. v i n Ch 公有財產之範圍包括不動產、動產、有價證券、權利，不動產係指土地及其 engchi U 定著物；動產係指機械設備、交通運輸設備及其他雜項設備；有價證券係指股份、. 股票、債券及其他有價證券；權利係指地上權、地役權、抵押權、典權及其他財 產上之權利。 根據其性質區分為公用財產與非公用財產，公用財產分為公務用財產：市政 府所屬機關、學校、醫院、救濟院等供辦公作業及宿舍等使用之財產；公共用財 產：直接供公共使用之財產；事業用財產：市營事業機構使用之財產，但市營事 業為公司組織者，僅指其股份而言。非公用財產係指公用財產以外之一切財產。 本研究之公有閒置設施為不動產之定著物部份，為公用財產之性質，閒置設 施之原使用功能為公務用財產，包括市政府所屬機關、學校、醫院、救濟院等供 辦公作業及宿舍等使用之財產。. 11.
(28) 第二章 文獻回顧與理論基礎. (二)公有閒置設施法規限制問題 根據本研究動機提及，由於現時臺灣針對閒置設施之處理方式仍未完善，則 須檢視閒置設施處理方式之相關法規，瞭解改善閒置設施存在之問題。上述提及 臺北市政府財政局彙編之臺北市市有財產管理法令，其中有關於閒置設施之管理 方式參考臺北市市有閒置及低度利用建物清理利用計畫。該計畫目的為提升本府 所屬各機關學校經管市有建物之有效合理利用，避免閒置浪費，進而減少市府財 政支出，增裕市庫收入，爰訂定本計畫。 然而，閒置設施再利用，為國內長期重視經濟發展之政策，現時法令限制與 過去法令產生衝突性，臺北市受到市計畫之管制，都市土地之通盤檢討、變更等 等，各項設施有其建築法令之規章，限制各項設施之發展強度與使用性，例如： 舊有建築之結構安全問題，導致空間發展長期未能運用，產生閒置之問題。受限 於文化資產保存法，目前台北市大多閒置設施具有歷史文化性，保存與維護之準 則在行政院文化建設委員會推動活化設施政策下，追求現代化設計與管理方式， 產生環境的衝擊與矛盾，缺乏活化利用之彈性。. 政 治 大 綜合上述，臺灣尚未有完善之法規，限制或鼓勵閒置設施活化利用。此問題 立 仍然由文建會以文化發展為主導，難以跳脫為新的活化方式。上而下的決策，加 ‧. ‧ 國. 學. 上環境條件的優劣，與在地之結合，其效率與需求性則為重要。因此必須回顧臺 灣面臨閒置設施活化之相關作法，透過瞭解過去在法規限制下，臺灣係如何活化 利用、空間係如何發展。. sit. y. Nat. 二、閒置設施活化利用相關理論. n. al. er. io. 臺灣目前針對「閒置設施」之處理方式，主要有幾項實際操作方向，包括「閒 置設施再利用」、「都市再生」、「閒置設施活化利用」。對於「閒置設施」為主題 之相關研究，過去較多以「閒置設施再利用」為主要操作方式，較廣泛作為研究 標的； 「都市再生」較廣泛作為實際操作案例，為「都市再生前進基地推動計畫」 ； 「閒置設施活化利用」則較鮮少備受研究與探討。由於「閒置設施活化利用」之 研究領域較為廣泛，目前尚無法源依據作為研究之參考。. Ch. engchi. i n U. v. 最早出現「活化」是運用在「校園活化」一詞上，教育部針對臺灣目前少子 化的趨勢所順勢作出的相關政策計畫(劉侑承，2009)。而目前國內操作案例大多 以文化資產的活化利用為標的，實行「再利用」之目的。然而「活化利用」之內 涵為何，係有待釐清。臺灣對於「活化利用」一詞無實際定義，僅有相關相似定 義與相關操作內容。國內對於閒置公有空間(含指定的古蹟、歷史建物、或未被 指定的閒置設施)的「再利用」 、 「再生」 、 「活化」辭彙使用狀況紛雜(陳茂偉，2008)， 因此須界定清楚相關內容與標的。 整理國內外相關文獻對於「活化利用」相關定義，「活化」係指賦予生命、 給予活力的行為或過程，增強其能量； 「利用」係賦予新的使用機能。 「活化」亦 指透過適當的途徑，改善不同地區的經濟和環境狀況，為地區帶來新氣象。利用 全面規劃方式，並與公、私營機構及社區使用者合作，利用重建發展、建物修復. 12.
(29) 公有閒置設施活化利用為銀髮福利設施之研究–以臺北市為例. 及保育文物的工作，改善市區的生活素質，為區內注入新色彩(文匯報，2009)。 「活化」係一種行動，化建築物之被動為主動；「再生」係一種目的，係建築物 起死回生之期望； 「再利用」係設計策略之執行，使建築物脫胎換骨。換句話說， 空間可以若是想要「再生」，必須經由某種「活化」之行動，以「再利用」來達 成(傅朝卿，2001)。 因此「活化」融入「再利用」 、 「再生」等之概念與意涵，其包含相關針對閒 置設施建立之都市規劃操作手段、策略，以解決閒置設施存在之問題。通常係建 立活化目標，研擬相關策略與施行計畫方案，目的是重新賦予其空間定位與功能， 利用生命週期的再循環，使其以自身之條件，獲得經濟上的轉型能力，並促進地 區的永續發展。在全球永續發展理念的推動下，活化閒置設施對地區發展而言， 係活絡地區生命力的一項契機。 活化之目標不單只考慮原本再生的閒置設施，必須再將周邊環境與文化生活 納入討論範圍(林宛璇，2011)。運用新的空間設計與規劃的技術，重新塑造舊空 間以滿足新需求，促使空間能夠達到最大限度的利用，發揮空間最大之價值(盧 維禎，2008）。完成活化空間的行動，以閒置設施再利用給予公共空間的定位和 性格，亦使空間再生活化，得以成為開放和親近人，更可以讓大眾進而使用和進 入，也許是單純的借用和使用空間，或是以漫步性或目的性進行學習和休閒的空 間體驗，得以轉化成進一步的空間認同和贊助空間，將是空間活化的重要意義(張 瑞峰，2003)。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 綜合以上所述，「活化利用」之定義，實為都市規劃操作手段之ㄧ，係靈活 且有效率積極運用閒置設施或低度利用之空間，配合地區發展賦予空間新的生命， 改善地區之社會與經濟發展，提升其生活素質以達到永續發展。只要能夠讓空間 的機能最大化使用或轉型成為最有效使用，均屬於達到活化利用之效用與意義。 「閒置設施活化利用」之內涵，除原有之定義與內容之外，亦包括「再利用」與 「再生」兩者。三者之目的大同小異，差別在於施行對象與操作內容的不同。本 研究以此三項操作方式之內容為「活化利用」之基礎，研擬本研究閒置設施活化 利用策略，以下則針對三項操作方式進行探討，包括操作方式與策略。. Ch. engchi. 13. i n U. v.
(30) 第二章 文獻回顧與理論基礎. 三、閒置設施活化利用相關研究 (一)閒置設施再利用 「閒置設施再利用」便逐漸成為國內備受關注的重點議題之一，也因此得以 為這些閒置設施的再生注入了活化契機(孫傳仁、邱上嘉，2013)。「再利用」為 臺灣最常見處理閒置設施之方式，透過「再利用」有效達成「活化利用」之操作 方式，說明「活化利用」之使用工具係由「閒置設施再利用」延伸，其概念係密 不可分。而「閒置設施再利用」之概念可由其發展脈絡探討，並從閒置設施再利 用興起的之概念觀察，其主要源自於國外歷史性建築再利用的運動(徐國訓， 2004)。 臺灣於 1977 年出現老建築再利用的觀念，當時並未引起很大之迴響；1986 年成大戴育澤的碩士論文《臺灣都市中近代公共建築之維護與再利用》首先把再 利用之觀念論述及於臺灣日據時期建築；1992 年成大施進宗的碩士論文和 1993 年李清全的碩士論文，相繼以臺灣日據時期建築論述歷史性建築的再利用和再利 用計畫程序(傅朝卿，2001；湯志民，2008)。過去的研究當中，以歷史建築再利 用的議題佔多數。閒置設施近年來的處理對象除了古蹟與歷史建築之外，舊宿舍、 倉庫廠房也是政府對於閒置設施處理的目標。起始以古蹟與歷史建築為對象，閒 置設施的內涵涉及文化方面，則文建會成為負責施政或辦理閒置設施之公家機關 單位。文化部自 2001 年起，便積極推動「閒置設施再利用」之計畫，內容是重 新檢討修正關於歷史建物再利用的實際操規範。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. Nat. y. sit. n. al. er. io. 「閒置設施再利用」此類相關之議題，建立於處理歷史建物的操作模式之下， 絕對不只係基於經濟及社會成本考量下之空間再利用層面。其目的在於透過建築 物使用機能的延續，使那些具有歷史價值或地方特色之建築物免於毀壞或閒置， 藉由經濟活化的手段來重塑建築物的新生命(李清全，1993)。在建築物的生命週 期之間，改變其原有用途作為別種目的之使用，或是重新組構建築物使其原有使 用機能得以延續下去(廖慧萍，2003)。除此之外，其深入之目的在延續空間中所 呈顯的一種在地產業風貌及當地人文社區之意識與情感，能在閒置設施再利用的 轉變中被閱讀，進一步以永續性經營都市之風潮下來看，如何能在都市快速變遷 中繼續保留及呈顯歷史文化所積累的集體記憶及情感，如何在既有的基地環境及 建築物條件中給予新的創造性，並誘發民間積極投資之意願，實則需要深入研究 的方向之一(曾梓峰，2002)。. Ch. engchi. i n U. v. 「閒置設施再利用」是一個不斷被建構、實踐、詮釋、集體性的參與過程， 意義的挖掘、延伸和培養至關重要。從「空間」到「地方」牽涉到意義的賦予與 歸屬的養成，由於意義的變動與可操作性，「地方」隱含著某種排除或納入的緊 張關係。再利用的意義乃是以「活用的原則」達成生和情境的整體保存，並活化 都市空間。使閒置設施再利用符合現代生活的需求，這不僅對資源的珍惜，亦對 資源的尊重，也使之成為都市環境中具有歷史元素之ㄧ，進而對人產生異議延續 歷史場所記憶價值(黃劍虹，2007)。閒置設施再利用可以使建築獲得新生，也可 以讓民眾共同參與，強化公民意識與社區意識。因此面對閒置設施之處理方式， 對於當地人文與都市結構變化之配合係更為重要。 14.
(31) 公有閒置設施活化利用為銀髮福利設施之研究–以臺北市為例. 透過前述對「活化利用」定義之解釋，瞭解「活化利用」包含三個層次，由 「活化利用」自身組成，同時結合「再利用」與「再生」之內涵。因此本研究以 「活化利用」之內涵作為研究之基礎，並加入「再利用」與「再生」之觀念探討。 因此以下則彙整「再利用」與「再生」之相關研究，瞭解其操作方式與分析重點， 作為本研究分析之參考依據。本研究首先參考「閒置空間再利用」之相關研究， 由不同研究對象類型之觀點探討，包括以校園、文化資產、商業區空間等為主， 彙整相關研究方向與內容，詳細分述如下，相關內容彙整如表 2-1 所示。 學者黃水潭(2003)探討台灣閒置空間再利用文化政策評估，以政策利害關係 團體及個人的觀點為主體，解析關係群體對藝文空間的理念與認知，進而利用評 估個案之方式，制定相關策略。研究顯示現階段的文化建設部門缺乏民眾意識與 市場經濟的概念，說明再利用為藝文空間的前置規劃缺乏公眾意見徵詢，對營運 目標及功能定位均未明確設定。 學者廖慧萍(2003)探討公有閒置設施再利用評估模式之研究，研究說明評估 模式主要著重於「外部環境因素」之考量，且以「社會文化環境」之「該地區文 化資源」為重要考量因子，趨向於外部環境之經濟及社會文化條件。研究經實證 之方式，證明公有閒置空間再利用係以「經濟利益」為再利用評估導向，以此一 前體操作與「文化資源」為輔助性主題應用下，方能提高再利用之價值。說明再 高的文化亦亦未能做有效的永續經濟價值運用時，空間還是有機會被二度閒置。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. 學者陳俊偉(2004)探討商業區域內閒置空間再利用優先順序之研究－以餐 飲類、零售類為例，研究指出閒置空間的產生主要是來自於一些既有的老舊建築 物，在社會都市發展過程中隨著都市機能的擴張與使用分區上的改變，逐漸不被 使用進而形成閒置的狀態。透過實證分析方法，證明閒置空間再利用應以導入經 濟活動，使其具有經濟存活的能力為必要考量，說明再利用後可提高周遭地區整 體利益。. er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n 學者曾能汀(2006)探討閒置空間再利用各階段考量要項及其相對重要性，研 Ch engchi U 究成果顯示「營運管理階段」為影響推動閒置空間再利用的最關鍵階段。應跳脫. 政府的引導模式，民間力量發揮積極創意注入活力。另外，閒置設施因起造久遠， 在結構、設備等硬體上大都難以滿足時代性需求，閒置空間起死回生要靠外部的 力量，缺少不了政治、經濟、社會等方面的投入。 學者許智凱(2012)探討校園閒置空間再利用策略之研究:以臺北市大龍國小 為例，研究說明學校與地方社區的關係及認同，釐清校園本身史實價值及周遭文 化資產並協同社區參與所建構校園閒置空間再利用發展，並藉此研擬校園閒置設 施再利用策略及因應建議，以發揮校園閒置空間之最大價值與效益。 學者劉俊驛等(2012)之研究以台灣省南投縣竹山鎮公有零售市場為研究對 象，由分析結果發現，影響竹山鎮公有零售市場閒置設施再利用評估之四大關鍵 成功因素，依序為「維護管理項目」因素、 「營運服務項目」因素、 「經營模式建 議」因素和「政策之可行性」因素。. 15.
(32) 第二章 文獻回顧與理論基礎. 表 2-1 閒置設施再利用相關文獻 作者 文章名稱 研究重點 台灣閒置空 以政策利害關係團體及個人的觀點為 間再利用文 主體，解析關係群體對藝文空間的理念 黃水潭 化政策評估 與認知；並引據政府方案目標，進行台 (2003) -以台中二 中二十號倉庫藝文空間的實施效益評 十號倉庫藝 估；進而探索政策相關問題背後更深層 文空間為例 結構，以勾劃可行策略。 公有閒置空間再利用評估模式之建立 公有閒置空 上，主要著重於「外部環境因素」之考 廖慧萍 間再利用評 量，且以「社會文化環境」之「該地區 (2003) 估模式之研 文化資源」為重要考量因子，趨向於外 究 部環境之經濟及社會文化條件。 商業區域內 閒置空間再 閒置空間再利用應以導入經濟活動，使 陳俊偉 利用優先順 其具有經濟存活的能力為必要考量，將 (2004) 序之研究－ 投資策略結合閒置設施方可為其再利 以餐飲類、 用創造更大的可能。 零售類為例 閒置空間再 利用為藝文 有關再利用推動過程區隔為規劃、設計 曾能汀 用途之關鍵 整修、營運管理三階段，各階段分別有 (2006) 成功因素分 不同考慮評估因素。各階段中，以營運 析—以二十 管理階段為影響成功與否之最關鍵者。 號倉庫為例 探討學校與地方社區關係及認同，釐清 校園閒置空 校園本身史實價值及周遭文化資產並 間再利用策 許智凱 協同社區參與所建構校園閒置空間再 略之研究: (2012) 利用發展，並期望藉此研擬校園閒置設 以臺北市大 施再利用策略及因應建議，以發揮校園 龍國小為例 閒置空間之最大價值與效益。 傳統市場攤商生意也就從此每況日下 劉俊驛、 公有閒置空 至今，導致市場也日漸式微，為活化資 李宗霖、 間再利用競 產空間與減輕稅賦，探討經營模式，如 林偉嘉、 爭優勢之研 公辦公營，委外經營，民營等方式及重 楊士弘 究 新規劃整理、修繕，以多元化及藝文產 (2012) 業作為未來經營發展方向。 資料來源：本研究彙整 註：表格按年份排列順序整理. 立. 政 治 大. 研究方法. 文獻分析法 質性訪談法. 文獻回顧 模糊德爾菲法 模糊層級分析法 實證研究法 問卷調查法 模糊德爾菲層級 分析法 模糊層級加權法 實證研究法. ‧. ‧ 國. 學. Nat. n. al. er. io. sit. y. 文獻回顧 專家訪談 問卷統計分析. Ch. engchi U. 16. v ni. 專家訪談 田野調查 SWOT 分析. 模糊層級分析法 問卷調查.
(33) 公有閒置設施活化利用為銀髮福利設施之研究–以臺北市為例. (二)都市再生 從「都市再生」之定義觀察，都市再生(urban regeneration)與傳統都市更 新(urban renewal)或都市再發展(urban redevelopment)之主要差異乃在於，都 市再生強調經濟產業機能之活化，而都市更新與都市再發展強調的則是硬體實質 環境之改良與再建設，如公共設施及建物之改建等。都市再生並非侷限在房屋改 建，而是透過政府與民間合作、專家學者與一般民眾共同參與，加速都市在社會、 經濟、環境與就業等層面之發展(賴炳樹、白仁德，2009)。都市再生串結城市人 力資本，開拓公、私及第三部門間發展夥伴關係(林崇傑，2013)。因此「都市再 生」之意涵在此一前提下，可作為「活化利用」概念之基礎。 過去都市發展往往在追趕城市快速都市化的環境衝擊，而忽略環境、經濟共 生的現實。為此，臺北市政府致力於在城市推動產業群聚，希望藉由空間的群聚， 形成完整的產業生態鏈，營造產業發展的優勢。臺北市都市更新處 2010 年啟動 都市再生前進基地(Urban Regeneration Station)」的計畫，簡稱(URS)。計畫 共選定六個都更前的閒置土地，不用傳統都市發展的更新(renewal)或再發展 (redevelopment)，而以較具經濟、社會與文化意涵的再生(regeneration)為目 標，施行「都市再生」之願景，完成「都市再生前進基地」之計畫。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 「都市再生前進基地推動計畫」為「都市再生」其中政策，為整體性計畫， 針對不同類型之空間使用狀態有其相關策略。「都市再生前進基地」英文縮寫為 「URS」 ，其取其諧音即為「YOURS」 ，所代表的意義為都市再生所創造出來的空間 以及人聚集而形成的活動，都是「你們的」 、 「所有市民的」的涵義，所有的成果 不論是軟體計畫的推行或是硬體設備的充實，都是與市民所共有共享的，其衍生 的意義包含：Your Station，Your Society，Your Space，Your Shelter，Your Studio 等意涵。包括城市的多元活動、都市創意，共同賦予城市活力，並能符合 地區個性與特質。. n. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. v. 透過「活化利用」完成「再生」之目的， 「再生」之內涵為引導「活化利用」 操作之借鑑，因此本研究探討「都市再生」之定義與發展，瞭解「再生」之內涵， 以及與「活化利用」之關聯性程度，並且透過彙整臺北市政府推動之「都市再生 前進基地計畫」內容，作為「活化利用」於操作對策方面之基礎。. Ch. engchi. 學者王麗卿等(2001)探討空間的經營模式與地方居民互動的策略，認為空間 想要能夠永續經營，必須注重民眾的參與與社區居民的互動，並重視地域特質與 文化的融入，善用良好地理位置的優勢。對閒置設施的再利用而言，建築空間結 構與安全性的考量是空間整理與修繕首要考量的因素，因此在空間營運的初期宜 重視建築物的結構維修與公共空間的安全性並編列更多的預算進行修繕，宜在空 間記憶與舒適性、使用性間做全盤的考量，必須對現行的空間經營策略進行使用 性的評估，找出適合空間使用者與參觀民眾的需求。 學者林政逸等(2009)探討探究臺北市文化導向都市再生之策略模式，運用象 徵性文化空間及其文化活動活化地區，以兩種不同策略取向塑造地方獨特性。地 方政府企圖以核心區空間改善計劃,創造實質再生效果，並呈現地方獨特之文化 意象，以促銷地方獨特性。文化導向之都市再生計劃不應簡化為一種追求經濟效. 17.
(34) 第二章 文獻回顧與理論基礎. 益與邁向全球都市的空間策略，政府需從地方角度瞭解地方文化，才能將地方文 化獨特性整合到都市再生計劃。 學者林欽榮(2010)探討臺灣城市再生之關鍵要義，認為在全球經濟不穩定架 構下,當代的每一個城市發展都面臨嚴峻的環境結構變遷議題；因而迫使全球各 城市必須進行都市空間與產業再結構與都市治理機制的城市再生調整。而以產業 創新與文化創意之角度探討公共基礎設施與公共服務之提供，可活化社區生活環 境，地方之生活新模式能夠創造都市發展之競爭力。 學者許惠雯(2013)探討都市再生應用於臺灣都市再生前進基地計畫之策略 研究，其彙整國內外相關都市再生案例，認為國外強調公私合夥的互助關係，給 予資金挹注，在營利方面亦開放高度的發展空間，反觀臺灣對於都市再生之計畫 限制過多。但臺北市擁有豐富的環境條件，文化創意產業的投入，帶動周邊區域 自行改變之優勢與發展，說明社群參與性與合作方式為之重要。. 政 治 大. 學者曾憲嫻(2013)探討建築物之再生及其所誘發的效益為目的，使建築物轉 換合適的機能用途，並引進適度的使用人口，使地區意象修復。「都市文化」的 物質基礎，包括經濟、空間和形式的生產、社會關係等，由此可知都市文化其實 就如同其他文化一樣，是在都市的發展過程中基於人類的需求。. 立. ‧ 國. 學. ‧. 表 2-2 閒置設施再生相關文獻 作者 文章名稱 研究重點 「閒置設施再利用」成為文化空間政 公有閒置空 策的主流，對於舊有空間的保存與運 間的文化再 王麗卿、 用發揮了高度的創造力，也保留了空 生—藝文展 何明泉 間場所對於城市的歷史記憶與感情。 演空間企劃 (2001) 舊有空間的釋出與再利用，空間的演 與經營管理 變隨著文化藝術及社會價值的演變形 之研究 成多元化的需求。 文化導向都 文化導向都市再生計劃業成為各都市 市再生之策 強化競爭力與社會和諧的重要空間策 林政逸、 略模式:臺 略，運用地方文化資源為基礎驅動都 辛晚教 北市保安宮 市再生。但都市之文化再生計劃過度 (2009) 文化慶典與 強調計畫所衍生之經濟效益，反而忽 空間計畫的 略地方文化經營之重要性，以及社區 個案研究 與政府合作之制度能力。 創新區域與 資源重新的瓜分與解構後，縣市將會 創意城市: 面臨社會的適應、人口流失或是無計 林欽榮 產業創新與 畫發展城鄉蔓延等問題，對此地方縣 (2010) 文化創意作 市發展則需要儘速研擬下一步的策 為城市再生 略，方能創造都會生活新的模式與新 的動能 的都市競爭力。. Nat. n. al. er. io. sit. y. 研究方法. Ch. engchi. 18. i n U. v. 個案研究法 訪談法. 歷史研究法 文獻回顧法 個案研究. 歷史研究法 文獻回顧法.
(35) 公有閒置設施活化利用為銀髮福利設施之研究–以臺北市為例. 文章名稱. 研究重點 臺北「都市再生前進基地計畫」藉由 基地之擴張型態作為都市再生示範 從都市再生 點，促使臺北市其他老舊空間或短暫 許惠雯 看老舊空間 閒置設施能有所再生與活化。基地未 (2013) 再利用─以 來發展可能性甚廣，為達到持續長久 URS21 為例 經營，推廣再生力量，完成都市再生 之目的，可透過當地社群參與何推動 者與執行者之緊密合作。 臺南舊市中 心空間再生 從文化再生的角度論述，重新思考都 曾憲嫻 之研究:由 市的植入發展有諸多的可能性，舊市 (2013) 街區結構和 中心閒置建築空間可能被轉用再生的 文化再生之 趨向。 觀點 資料來源：本研究繪製. 立. 政 治 大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 作者. Ch. engchi. 19. i n U. v. 研究方法. 文獻回顧法 深度訪談 個案研究. 文獻回顧法 田野調查.
(36) 第二章 文獻回顧與理論基礎. 四、閒置設施活化利用策略 臺灣於「活化利用」操作方式上首以「校園」為標的，主要議題為公共建設 之部份。相關制訂內容與規範由政府執行單位擬定，其執行機關為行政院公共工 程委員會。則參考行政院公共工程委員會訂定之相關閒置公共設施活化之標準， 如表 2-3 所示，各項設施或空間之活化須符合法令規定條件。針對不同設施，其 規範標準不同。民國 100 年修訂閒置公共設施活化標準，總計分為 9 項設施類 別，包括交通建設、工商園區、文教設施、體育設施、社福設施、展覽場館、辦 公廳舍、市場、工程設施。其中本研究以銀髮福利設施為研究對象，屬於社會福 利設施項目；財政局 230 筆閒置設施為辦公廳舍為主，則相對應之活化標準旨設 施正常開放使用，其標準屬於開放式規劃原則。此活化標準項目，說明由於涵蓋 領域較廣之原因，公家機關單位對於活化之標準訂定較為廣泛，操作方面並無限 制。則相關操作內容與規範，係由執行單位針對該標的進行相關配套規劃與設計。. 政 治 大. 表 2-3 民國 100 年修訂閒置公共設施活化標準表 項次 類別 子類別 活化標準 「一個月內平均小時停車率≧30%」或「尖 停車場 峰小時停車率≧70%」。 1.空間使用率達 70%以上；或 機場 2.年租金收入占總投資金額 5%以上；或 交通 1 3.機場配合政策完工使用 建設 觀光遊憩 預估遊客量之 70%以上。 道路工程（含橋樑） 完工開放使用。 基本設施配合政策完工使用且公共設施正 漁港 常開放使用。 工商 工業，科技，生化，環保 2 完成開發土地之出租(售)率達 70%以上。 園區 園區 訓練所 設施利用率 40%以上。 1.預估參觀人數之 70%以上。 文教 3 文物館 2.一年開館日達 300 天以上。 設施 3.演藝廳部分一年達 30 場次。 校舍 設施正常開放使用。 場地及內部空間活動使用率須達全年天數 室內體育場館 50%以上。 1.場地活動使用率須達全年天數 60%以 體育 上。 4 戶外封閉式（以圍牆、鐵 場館 2.「戶外冷水游泳池」 ，考量季節氣候及實 絲網等隔離）體育場地 際使用性與需求性等因素，其活動使用率 須達實際開放期間（5-7 個月）之 80%以上。 戶外開放式體育場地 除維修整建情形外，全年開放使用。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 20. i n U. v.
(37) 公有閒置設施活化利用為銀髮福利設施之研究–以臺北市為例. 項次. 類別. 4. 體育 場館. 子類別. 活化標準 由目的事業主管機關（本會）認（核）定， 其他特殊屬性體育場館 惟場地活動使用率仍須達全年天數 20%以 上。（如國際標準棒球場、沙灘排球場等） 社福設施 設施正常開放使用。 殯儀館，火化場 設施完成啟用 展覽館，產業交流中心， 全年展覽日數達 50%以上及參觀人數達預 農業中心 估人數之 70%以上。. 社福 設施 展覽 6 場館 辦公 7 辦公廳舍 廳舍 8 市場 零售市場 工程 9 污水處理廠 設施 資料來源：行政院公共工程委員會 5. 設施正常開放使用。 出租(售)率達 50%以上。 生活污水或截流污水進廠處理. 政 治 大. 本研究旨研提閒置設施活化利用為銀髮福利設施之策略而透過「活化」之定 義，相關策略之研擬納入「再利用」與「再生」之概念，其主要研究主題較多以 個案探討策略之發展，說明對應不同個案之操作方式，其目標為研擬相關策略解 決閒置設施存在之問題。因此策略之研擬為處理閒置設施之重要課題，其中歸納 幾項策略內容作為本研究策略研擬之參考，彙整之相關參考方向與內容分述如下：. 立. ‧ 國. 學. ‧. (一)強化原有設施功能策略. n. al. er. io. sit. y. Nat. 社會發展的轉變，少子化及人口老化與外移，使得設施空間原有的功能逐漸 喪失，原定的使用空間遭到廢棄。閒置或低度利用空間受到重視，透過公共設施 之活化標準辨別活化適用類別，針對相對類別進行活化措施。為持續檢討空間之 浪費情況，行政院公共工程委員會擬定相關公共設施閒置空間之活化對策。. Ch. i n U. v. 由於部分設施因時空環境變遷，要達到原計畫之效益，確實有其困難度，故 該機關可因應實際使用需求，強化原有設施功能。例如：原有使用空間為公家機 關宿舍，活化後可為提供住宿使用類型之產業發展，並盡量保存建築物之外觀主 體。此類型之空間經常忠實地反映當代當地的建築風格、建築語彙、空間及使用 型態，也同時記錄了當時使用的建築工法、素材與色彩等，甚而與周邊環境構成 社會發展的脈絡紋理軌跡，展現當地產業、經濟活動以及社會風華等。. engchi. (二)經營管理策略 許多空間因管理使用不當，未有適當的經營管理策略，導致閒置設施之 產生(湯志民，2008)。因此為空間能夠有長遠之規劃與使用，經營管理為重要之 課題。首先可透過各機關優先依促進民間參與公共建設法辦理，區公所得依政府 採購法第 99 條委託經營，縣市政府得依促進民間參與公共建設法委託方式辦理 BOT、OT 或 ROT 等。OT 係依「促進民間參與公共建設法」第 8 條第一項第五款 規定，由政府投資興建完成後，委託民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸 還政府。ROT 係政府舊建築物，由政府委託民間機構或由民間機構向政府租賃， 予以擴建、整建、重建後並營運，營運期滿，營運權歸還政府。由於涉及弱勢族. 21.
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