社區營造共用資源自主治理之研究-以臺北市木柵二期重劃區為例- - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. 社區營造共用資源自主治理之研究 —以臺北市木柵二期重劃區為例—. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：吳軍湛指導教授：邊泰明博士. 中. 華. 民. 國. 一. 百. 零. 四. 年. 六. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 致. 謝. 這篇論文的完成，感謝這十年來，在這片土地上努力的人們。我們已達成追求居住幸福的理想。這段期間，邀集了無數產、官、學，以及各方貢獻無私的力量，是一個愛與善的集合，它是偉大的!. 立. 政治大. 後學軍湛以實務結合理論，將這個成功的案. ‧ 國. 學. 例呈現給世人，希望能作為一個現今人類居住的. ‧. Nat. y. 典範，並提供方法，供世人及後代參考-讓生命. er. io. sit. 圓滿、生活和諧，以及資源永續發展。. n. al v 感謝我的指導教授邊泰明博士的教導、龔靜 i n Ch engchi U 蓉小姐的護愛、臻盛建設總裁黃朝木先生、鳳磐建設總裁邱創豐先生、同仁醫院院長張澍平先生、海悅廣告總經理曾俊盛先生及洪麗春小姐的援助與全力支持。.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) 中文摘要. 中文摘要台灣自 1994 年起由文建會推動社區營造，有別於中央主導的方式，，試圖以「在地行動」、「由下而上」的核心概念，讓社區發展以在地居民需求為導向，自發性地營造出各具特色的社區。但社造是涉及許多共用資源管理的複雜議題，早期臺灣地區居民缺乏社造經驗，參與公共事務的意願不高，加上未有一套完整的模式進行輔導，導致二十年來實際成功之案例並不多見。近年來隨著公眾議題發燒，臺灣民眾自主意識提升、開始重視公共事務，正是積極發展社造之際。但環顧國內社區對於共用資源的管理，能在期盼有一套良好的制度或模式得以依循。. 本研究案例木柵二期重劃區，其自主組織「木柵二期重劃區促進發展協進會」透過社會生態系統(Social-Ecological System；以下簡稱 SES)的應用，有效將自主治理理論(Self-governance Theory)運用於社造，用以解決共用資源的問題，甚至曾受邀請至世界衛生組織(WHO)，分享成功經驗。但本研究發現，將自主治理理論應用於社造之研究竟付之闕如，更沒有一套可供社造工作者參考的模型。故本研究試圖以木柵二期重劃區為案例，建立一套社造自主治理之量化模型。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 本研究整理自主治理領域的相關文獻後發現，自主治理的研究雖以質化. n. al. er. io. sit. y. Nat. 研究為主，但隨著 SES 的演進與簡化，是有建立量化模型之可能性。故本研究先對本案例「木柵二期重劃區」進行深度訪談及問卷調查，匯整其成功自主治理之社造沿革、社造過程、社造結果的要素，並將其與 SES 各種核心子系統進行對應，發現有其適用性。據此，再參考 2014 年的架構，提出資源體系、資源單體、治理體系、參與者四個構面皆顯著影響作用情境之假設，建立本案例之社造社會生態系統模型，於 2014 年 11 月對區內 20 歲以上居民發放問卷。. Ch. engchi. i n U. v. 因素分析的結果顯示，模型整體的建構效度良好；但核心子系統需修正為三個(因本案例之資源體系與資源單體的重疊性較高，故歸納為資源體系稱之)。其次，迴歸分析驗證之結果亦顯示本案例所提出之資源體系、參與者顯著影響作用情境，此兩個假設獲得支持；另外由於當初將治理體系的設定為地方政府，將自主治理組織木柵二期重劃區促進發展協進會歸納為參與者，導致結果顯示治理體系不會顯著影響作用情境。故本研究的結果顯示，透過 SES 模型將自主治理理論導入社造是一條可行的方式，然社造的議題涉及層面與考量因素甚廣，且於世界各地亦有許多官方、民間的組織仍不斷的實作以及推廣。唯本研究僅以自主治理理論是否可導入社造為角度切入，與當前主流理論不盡相同，須就其優缺點、以及對現象的解釋力進行比較，然受限於本研究之時間、人力、成本，仍待後續研 i.

(6) 社區營造共用資源自主治理之研究—以臺北市木柵二期重劃區為例—. 究者的協助。研究者本身為協進會理事長，經由近十年之實務操作經驗，並透過本研究之驗證，深知社造之特徵實與自主治理理論概念相近、本研究所建立之社造 SES 模型，亦有良好的建構效度。故期望能將此實證建構之模型推廣到更多地區，建立社造成功的模式、營造更多桃花源般的社區，使人安住休息，並希望人類從此幸福、和諧、安康。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字：社區發展、社區營造、共用資源、自主治理理論、社會生態系統 ii.

(7) 英文摘要. Abstract Ever since 1994, the Council for Cultural Affairs (CCA) in Taiwan has promoted a placemaking movement totally different from the programs previously offered. With the core concepts of “local activities” and “bottom-up” in mind, the movement aims to help develop the communities around the island that could meet the demands of the local residents and automatically display their uniqueness. In the early days, however, the residents in Taiwan did not seem to get very actively involved in public affairs and have access to a good model to follow. Successful cases were rare in the past two decades. In the recent years, public issues have been under heated discussion and autonomous consciousness, raised among the general public. The time has come to develop the placemaking. Considering the management of common-pool resources involved with placemaking and the people’s total lack of the experience, a good system or model is needed to follow. However, the problems faced with the management of common-pool resources, home or abroad, have not been solved, either through the free market or the government centralization, until 1990 when Ostrom proposed his self-governance theory. But no research has been found on the application of self-governance theory to placemaking so far. Taking this into account, this research is intended to apply self-governance. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. theory to the placemaking in “the second phase of re-planning the Mu-zha District” as an example. Through depth interviews and questionnaire survey, this study tries to know how residents themselves have worked on their placemaking, what are the key factors for their success, and, further, have a good grip of how their self-governance organization—The Community Development Association of the. al. n. v i n C hthe Mu-zha DistrictU —has applied self-governance Second Phase of Re-planning engchi. theory to the placemaking so successfully. To illustrate, first, through depth interviews with experts, scholars, and local opinion leaders, this researcher collected the data on the evolution of placemaking in the second phase of re-planning the Mu-zha District, its process and outcomes, finding that “community resources in place” and “leaders with strong leadership” are the key factors for residents’ high satisfaction. Then, in the qualitative study, this researcher compared each of the counterparts both in self-governance system and social-ecological system (SES), finding that the self-governance theory has its applicability. Next, to establish a SES framework suited for this study, this researcher adapted the SES set by McGinnis and Ostrom in 2014 and proposed the resource system, the resource unit, the governance system and participants for factor analysis. In November, 2014, questionnaires were handed out to the district residents iii.

(8) 社區營造共用資源自主治理之研究—以臺北市木柵二期重劃區為例—. aged 20 and over. Through factor analysis, it is found that the construct validity of the social-ecological system for this study is good. Since there is a considerable overlap between the resources system in this study and the resources unit, we called them the resources system. The regression analysis also concludes that the resources system and participants proposed in this study are gaining support. Because the hypothesis of governance system in this research is local government, the inhabitant trusts the Development Association; therefore the governance system cannot obviously affect the focal action situation. With one decade’s practical experience in the placemaking and through the verification of this study, this researcher, also the chairman of Community Development Association realizes that the features of placemaking are quite close to the concept of self-governance theory. And the construct validity of the established SES in this study also proves to be good.It is therefore highly expected that the model of placemaking proposed in this study could be promoted to more regions around the whole world in the hope of building more wonderful communities, where people could live peacefully and happily.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Key Words: Community Development、Placemaking、Common-Pool Resources、 Self-governance Theory、Social-Ecological System iv.

(9) 目錄. 目. 錄. 第一章緒論第一節研究動機與研究目的 -------------------------------------------------------- 1 第二節研究方法與研究範圍 -------------------------------------------------------- 4 第三節研究流程與研究限制 -------------------------------------------------------- 6. 第二章文獻回顧與理論基礎第一節社造相關名詞操作型定義 -------------------------------------------------- 9 第二節社造發展與相關文獻比較 ------------------------------------------------ 14 第三節社造共用資源自主治理之理論基礎 ------------------------------------ 24. 政治大第一節木柵二期重劃區開發沿革 ------------------------------------------------ 37 立. 第三章案例分析—木柵二期重劃區自主治理探討. 第二節木柵二期重劃區自主組織制度與自主治理 --------------------------- 42. ‧ 國. 學. 第三節木柵二期重劃區社造成功因素之深度訪談 --------------------------- 47. ‧. 第四節木柵二期重劃區社造自主治理原則對應與實例 --------------------- 55. 第四章研究設計. y. Nat. sit. 第一節研究架構與研究假設 ------------------------------------------------------ 75. n. al. er. io. 第二節研究對象與研究變項 ------------------------------------------------------ 80. i n U. v. 第三節統計分析 --------------------------------------------------------------------- 90. Ch. 第五章研究結果與分析. engchi. 第一節樣本回收結果與問卷信度分析 ------------------------------------------ 91 第二節樣本基本變項與居民社造認知問卷結果 ------------------------------ 93 第三節木柵二期重劃區社造 SES 模型問卷結果 ----------------------------- 102 第四節假設驗證 -------------------------------------------------------------------- 104. 第六章結論與建議第一節結論 -------------------------------------------------------------------------- 111 第二節建議 -------------------------------------------------------------------------- 114. v.

(10) 社區營造共用資源自主治理之研究—以臺北市木柵二期重劃區為例—. 參考文獻一、中文參考文獻 ---------------------------------------------------------------------------- 115 二、外文參考文獻 ---------------------------------------------------------------------------- 117. 附. 件. 附件一、臺北市行政區劃及里鄰編組自治條例 ---------------------------------------- 119 附件二、臺北市木柵第二期重劃區都市設計準則 ------------------------------------- 120 附件三、臺北市土地重劃抵費地出售盈餘款基金收支保管及運用自治條例 ---- 127 附件四、臺北市木柵二期重劃區促進發展協進會章程 ------------------------------- 128 附件五、深度訪談受訪者背景表 ---------------------------------------------------------- 132 附件六、臺北市土地重劃抵費地出售盈餘款基金管理考核作業要點 ------------- 133. 政治大. 附件七、社造共用資源自主治理研究問卷調查表 ------------------------------------- 135. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(11) 目錄. 圖. 目. 錄. 圖 1-1 實證案例空照地形圖 -------------------------------------------------------------- 5 圖 1-2 研究流程圖 -------------------------------------------------------------------------- 7 圖 2-1 影響共用資源使用之因素 ------------------------------------------------------ 25 圖 2-2 個人選擇的內部世界(行動預期成本與收益的預測) ---------------------- 27 圖 2-3 Ostrom-2004 SES 示意圖 -------------------------------------------------------- 28 圖 2-4 SES 的核心子系統示意圖 ------------------------------------------------------- 30 圖 3-1 木柵區第二期市地重劃區航照位置圖 --------------------------------------- 38 圖 3-2 木柵區第二期市地重劃範圍及土地使用分區示意圖 --------------------- 38 圖 3-3 臺北市木柵二期重劃區促進發展協進會組織架構圖 --------------------- 41 圖 3-4 臺北市木柵二期重劃區促進發展協進會組織任務圖 --------------------- 56 圖 4-1 Ostrom-2009 分析 SES 的核心架構示意圖 ----------------------------------- 76 圖 4-2 McGinnis & Ostrom-2014 SES 架構示意圖 ----------------------------------- 76 圖 4-3 木柵二期重劃區社造 SES 之概念性架構 ------------------------------------ 77 圖 4-4 木柵二期重劃區社造推動示意圖 --------------------------------------------- 78 圖 4-5 木柵二期重劃區社造 SES 實務架構 ------------------------------------------ 79 圖 4-6 群落抽樣示意圖 ------------------------------------------------------------------ 80 圖 5-1 自主治理影響因素與社造作用情境問卷之迴歸分析示意圖 ----------- 105 圖 5-2 社造迴歸分析圖-自有/租賃房屋受訪者------------------------------------- 106. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 圖 5-3 社造迴歸分析圖-高中職以下/大專以上受訪者---------------------------- 107 圖 5-4 社造迴歸分析圖-未達 10 年/10 年以上受訪者 ---------------------------- 108 圖 5-5 社造迴歸分析圖-無/有社造經驗受訪者------------------------------------- 109. Ch. engchi. vii. i n U. v.

(12) 社區營造共用資源自主治理之研究—以臺北市木柵二期重劃區為例—. 表. 目. 錄. 表 2-1 社造之社區資源分類表 --------------------------------------------------------- 11 表 2-2 資源產權分類表 ------------------------------------------------------------------ 12 表 2-3 我國社造發展階段及重要政策 ------------------------------------------------ 14 表 2-4 日本社造發展階段與重要政策 ------------------------------------------------ 16 表 2-5 國內外社造相關研究分析 ------------------------------------------------------ 18 表 2-6 整體社造環境-臺灣與國外社造之差異 -------------------------------------- 21 表 2-7 社造評估構面及考量內容分析表 --------------------------------------------- 21 表 2-8 治理運行機制分類表 ------------------------------------------------------------ 26 表 2-9 SES 關聯性分析表 ---------------------------------------------------------------- 29 表 2-10 SES 子系統變數整理表 --------------------------------------------------------- 30 表 2-11 共用資源自主治理原則之綜合整理 ------------------------------------------ 35 表 3-1 木柵二期重劃區社造發展重要事件彙整表 --------------------------------- 40 表 3-2 內部制度與自主治理設計原則之對照 --------------------------------------- 43 表 3-3 現行條文與社會局核備情形整理表 ------------------------------------------ 44 表 3-4 木柵二期重劃區之內部、外部制度規範 ------------------------------------ 45 表 3-5 影響木柵二期重劃區居民個人行動因素之說明 --------------------------- 46 表 3-6 木柵二期重劃區社造與共用資源自主治理原則之對應------------------- 61 表 3-7 木柵二期重劃區自主治理實例彙整表 --------------------------------------- 63. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表 3-8 木柵二期重劃區社造於 SES 概念模型中所包含之實體 ------------------ 70 表 3-9 木柵二期重劃區社造於 SES 概念模型之實體關聯 ------------------------ 70 表 3-10 木柵二期重劃區社造深度訪談與 Ostrom 2004 SES 架構連線對應表 - 72 表 4-1 研究調查樣本擬定表 ------------------------------------------------------------ 81 表 4-2 居民社造認知問卷量表 --------------------------------------------------------- 85 表 4-3 自主治理影響因素與社造作用情境問卷量表 ------------------------------ 87 表 4-4 Earl Babbie 與本研究問卷擬訂之準則對照 ---------------------------------- 89 表 5-1 木柵二期重劃區社造 SES 問卷信度表 --------------------------------------- 91 表 5-2 居民基本變項之次數分配與百分比總表 ------------------------------------ 93 表 5-3 居民社造認知問卷各題項之敘述統計量 ------------------------------------ 96 表 5-4 居民社造認知問卷各題項之次數分配與百分比總表 --------------------- 99 表 5-5 自主治理影響因素之因素負荷量表 -----------------------------------------103 表 5-6 自主治理影響因素與社造作用情境問卷之迴歸分析總表---------------104 表 5-7 自主治理影響因素與社造作用情境問卷之迴歸分析 --------------------105 表 5-8 社造迴歸分析表-自有/租賃房屋受訪者分析 -------------------------------106. Ch. engchi. i n U. v. 表 5-9 社造迴歸分析表-高中職以下/大專以上受訪者分析 ----------------------107 表 5-10 社造迴歸分析表-未達 10 年/10 年以上受訪者分析 ---------------------108 表 5-11 社造迴歸分析表-無/有社造經驗受訪者分析 -----------------------------109 表 5-12 本研究提出之假設驗證結果 ------------------------------------------------- 110 viii.

(13) 第一章緒論. 第一章緒論第一節研究動機與研究目的一、研究動機本研究以木柵二期重劃區為例，實有其歷史文化背景。木柵二期重劃區早年為鮮有人煙之山坡地，歷經 1992 年市地重劃完工後，因環境單純、清幽，宛如世外桃源，卻能享有山坡下政大商圈帶來如教育環境與生活便利性等附加價值，故人口急速增長，許多生活與交通上的問題也就接踵而來，使得地方行政單位承受龐大的負擔1。再者，由於其人文、地理的獨特性，與在地建築法規上的特殊限制2，需眾人協調規劃之事務眾多，且與原隸屬之萬興里有著極大的差異。為維護社區居民之權益，實有成立新里之必要。不過受限行政程序，遲遲無法達成居民的需求。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 木柵二期重劃區之規劃亦有其理想，除臺北市政府特派員前往日本多摩市考察，更加入國內建築之元素，望能塑造良好社區之典範。但隨著市地重劃完工，許多建設必須由民間接手，然相關法令、制度卻仍有未臻完備之處。. ‧. 有鑑於此，為解決居民面臨的諸多問題，2005 年由研究者結合在地意見. n. al. er. io. sit. y. Nat. 領袖共同發起社區自主治理之運動，成立社造自主組織「臺北市木柵二期重劃區促進發展協進會」(以下簡稱協進會)。協進會成功應用 Elinor Ostrom(1990) 自主治理理論(Self-governance Theory)之概念，將社區居民的需求具體落實為 26 項建設3、成功推動新里成立。更於 2008 年薔蜜颱風襲台，造成貓空纜車 T16 塔柱土石嚴重崩塌、嚴重危害社區安全之際，結合議員與非政府組織的力量，成功讓政府正視居民的權益，針對社區安全做出改善方案4。其自主組織對社區的貢獻與獨特性，受到國內外的重視，2010 年更受邀至世界衛生組織 WHO (World Health Organization)報告，分享上開成功經驗，成為社區營造(以下簡稱社造)的典範。. Ch. engchi. i n U. v. 然而，政府雖自 1994 年起，就由文建會推動強調「在地行動」、「由下而上」的社造，但以木柵二期重劃區的資源使用問題為例:重劃區內的「抵費地出售盈餘款基金」雖可供社區建設之用途，但若循政府的科層制度，社區居民意見須通過里長、區公所、市政府等政府單位之同意，完成行政程序後，才得以進入議會審議，完成法定流程5。若與其中任一單位意見不同，便無法. 1. 2 3 4 5. 依據臺北市行政區劃及里鄰編組自治條例第二條第一項規定，每里戶數以一千戶至四千戶為原則，超過四千戶者，得劃分為二里(詳如附件一)。當時萬興里戶數早已超過六千戶。臺北市政府於 1993 年 7 月 27 日頒布:臺北市木柵第二期重劃區都市設計準則(詳如附件二)。包含政大附中點燈計畫、千米櫻花大道計畫…等等，詳如第三章所述。施工期間將貓纜暫停運轉，對所有塔柱進行補強，並遷移 T16 塔柱位址施作護坡植被工程。臺北市土地重劃抵費地出售盈餘款基金收支保管及運用自治條例第六條(詳如附件三)。. 1.

(14) 社區營造共用資源自主治理之研究—以臺北市木柵二期重劃區為例—. 進入議會審核的程序。因不得跨級呈報，無法像社區自主組織能直接向市政府陳情，形成個案，確保居民的訴求能迅速且順利地進入議會審核。惟當前社造之具體計畫仍由政府體制負責執行，且社造乃涉及範圍極廣之長期行動，現行政府的單中心科層體制，賦予上級對下屬絕對的影響力，常直接影響實際社造的方向，更間接影響居民參與的意願。爰此，能如同本研究案例木柵二期重劃區由居民自主發起，推動各項社造建設者，實屬不易。研究者長年從事社造活動，以居民的角度，觀察到自市地重劃完成後，各社區規劃及資源整合上的諸多問題，認為自主治理理論可用於解決資源整合的問題，並得透過制度的建立予以優化。故於擔任協進會理事長任內，大膽將自主治理理論試行於社造，故興起探討如何將自主治理理論應用於社造之念頭。自 1994 年文建會開始推動社造，至今已二十餘年，期間雖成功引起各界廣泛重視，地方政府與社區組織也熱衷於爭取經費來推動社造之計畫及活動。然而因政府施政的不連貫，加上「社區營造條例」(草案)尚未完成立法，因此，截至目前為止，社造仍無法源依據6。也由於行政命令的彈性，導致政策隨著主政人員的主張不同，就產生不同的作法與口號7(鍾瑞騰，2007:32)。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 其次，有鑑於中央政府與地方政府許多的施政計劃雖皆以社區為對象，但彼此在推動策略和積極性方面落差甚大，常因業務過度分工而缺乏橫向聯. sit. y. Nat. 繫整合，以致造成行政和社區人力與資源的重複或浪費，影響社造的功效(蘇麗瓊、田基武，2004:6)。. n. al. er. io. 再者，地方政府不重視在地居民的參與，常未以社區需求為主要考量，或是在社區居民尚未達到共識的情況下便輕易執行，導致地方派系或理念不同者對社造共用資源的使用及分配產生歧見，甚至造成社區分裂或演變成爭奪資源的情形（黃肇新，2003:11；李謁政，2006: 13）。. Ch. engchi. i n U. v. 直至一九八零年代，大部分的學者仍不願相信，一群共享資源的參與者會發起自主組織並進行管理。但近年來許多實證研究已證實，將多中心理論的概念應用於治理共用資源，不但能有效達成自主治理，也可避免上述科層制度所造成的問題(Cox, Arnold and Tomás，2010:38)。近年來臺灣居民意識抬頭，居民參與公共事務的意願有所提升，但本研究認為國內社造相關研究，多聚焦於社區意識、社區認同、社區網絡等議題，或尋找影響社造之關鍵因素。至於運用自主治理理論於社造運作之實證研究卻付之闕如。因此，本研究選定運用自主治理理論之實例—「木柵二期重劃 6. 7. 1983 年內政部改「社區發展工作綱要」為「社區發展工作綱領」，但「綱領」非行政法規，因此 1991 年又恢復修正為「綱要」，目前是以未具法律位階的「社區發展工作綱要」(行政命令)做為推動社區發展工作之依據。從社區營造（1994）、地方文化產業（1995）、新故鄉社區營造計畫（2002）、健康社區六星計畫（2005）…等不斷地改變。. 2.

(15) 第一章緒論. 區」為案例，探討將 Ostrom 所提出之社會生態系統(Social-Ecological System；以下簡稱 SES)的概念，落實於社區的情形。. 二、研究目的. 本研究目的在於以「木柵二期重劃區」這個成功將自主治理導入社造的的案例，探討如何將自主治理理論的概念成功導入社造。除了透過深度訪談以及探討自主組織「木柵二期重劃區促進發展協進會」組織架構、內部規則、外部規則、計劃執行與自主治理理論的對應外，更欲建立一個以社會生態系統為架構的「社造-社會生態系統」量化模型，並透過統計分析檢視。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 3. i n U. v.

(16) 社區營造共用資源自主治理之研究—以臺北市木柵二期重劃區為例—. 第二節研究方法與研究範圍一、研究方法本研究之研究方法有四：(一)文獻分析法:回顧社造、自主治理的相關研究，並就自主治理模型的整體架構及相關名詞進行定義。(二)深度訪談法:針對議員、在地意見領袖及協進會幹部，了解執行上的問題，配合社區小眾會議，深入了解本案例社造自主治理的現況。(三)因素分析法:透過主成分分析檢視問卷的建構效度，探討 SES 運作於社造的適用度。(四)迴歸分析法:透過檢視依變數與自變數之間的關係，驗證本研究所提出的四個研究假設。茲說明如下： (一) 文獻分析法. 政治大. 本研究蒐集與社造相關以及共用資源自主治理之國內外論文、期刊、書籍、研究報告、政府出版品等文獻資料，進行綜合比較整理，並從理論與實務等構面進行分析探討，並為研究內容之佐證。. 立. ‧ 國. 學. (二) 深度訪談法. ‧. 為補充次級資料觀點之不足，本研究更深入了解木柵二期重劃區在社造共用資源自主治理的運作方式，並對當地居民、民意代表以及專家進行深度訪談，以勾勒出實證案例之輪廓。. y. Nat. sit. n. al. er. io. (三) 因素分析法本研究是運用主成分法，將本研究建立之社造 SES 內的子系統因子進行檢視，是否會跑出符合 SES 子系統的構面，即驗證性因素分析 (Confirmatory Factor Analysis；簡稱 CFA) ，用以了解 SES 架構是否可以成功的運用於社造。. Ch. engchi. i n U. v. (四) 迴歸分析法透過迴歸分析(Regeression Analysis)探討依變數與自變數間的關係，以決定係數(R square)檢視線性迴歸模式的適配性(goodness of fit)，解釋可藉迴歸模式所解釋的比例，並檢視本研究假設是否成立。. 二、研究範圍本研究對象是以臺北市文山區木柵二期重劃區為範圍，針對該重劃區內的社造發展現況，設計問卷，以探討社造共用資源之管理現況及模式。研究範圍對時間及空間範圍進行界定： (一) 研究時間範圍界定本研究界定研究時間範圍，起點為 2006 年 2 月，終點為 2014 年 4.

(17) 第一章緒論. 11 月，其原因詳述如下。臺北市文山區木柵二期重劃區之市地重劃8，自 1982 年起至 1992 年 1 月 17 日土地分配成果公告為止，社區人口逐年增加。然社造之開端乃是從社區居民 2006 年成立「木柵二期重劃區促進發展協進會」開始，故將 2006 年 2 月設定為本研究時間範圍之起點。其次，受限於本研究之時間、人力之限制，本研究時間範圍終點，只能探討至 2014 年 11 月本研究問卷發放之時，故將本研究之時間範圍終點設定為 2014 年 11 月。 (二) 研究空間範圍界定「木柵二期重劃區」位於國立政治大學國際關係研究中心與指南山莊以東，棲霞山莊以西，萬壽路以南及政治大學與指南宮風景區以北之地區，總面積 30.55 公頃，土地使用分區包含住宅區、公園用地、學校用地、機關用地。重劃前由於坡度陡峭有特殊的建築法規上的問題，除 10 餘戶舊式建築外，其餘均為林木覆蓋之未開發地區。研究空間範圍，如圖 1-1 所示。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖1-1 實證案例空照地形圖資料來源：Google Earth 衛星航照圖。衛星航照時間：2014 年 10 月 21 日. 8. 1982 年臺北市政府發佈實施「修訂木柵區指南里及萬興里附近地區細部計劃(通盤檢討)暨配合修訂主要計畫案」。1988 年 4 月 20 日根據府地重字第 230354 號公告重劃計畫書，由臺北市政府土地開發總隊主導開發。 5.

(18) 社區營造共用資源自主治理之研究—以臺北市木柵二期重劃區為例—. 第三節研究流程與研究限制一、研究流程本研究章節可區分為六章：第一章為緒論，說明研究動機及目的、研究方法與範圍、研究流程與限制。第二章為文獻回顧與理論基礎，首先提出本研究重要名詞之操作型定義，並回顧社造發展之沿革與整理社造相關文獻、了解總體、個體觀點如何研究社造成功關鍵因素，最後介紹本研究模型之理論基礎自主治理理論與 SES 架構。第三章透過案例分析，將木柵二期重劃區的開發沿革、背景文化，社造起源、過程與成果，以及實務上所面臨的問題，做完整的整理，用以說明本研究案例的實際情形，並針對社造之成功因素進行深度訪談。藉此將木柵二期重劃區的社造與 SES 構面間之關連性加以探討。第四章為研究設計，提出本研究建立的木柵二期重劃區社造 SES 架構，並說明本研究問卷設計之目的與衡量方式、樣本抽樣方式及數量、以及研究假設。第五章為研究結果與分析，針對回收的有效問卷進行統計分析與整理。第六章為結論與建議，總結本研究的發現，提供本研究社造上的結論與建議，並作為後續研究社造之參考。為完成上述之內容，本研究建立研究流程圖，如圖 1-2 所示。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 二、研究限制. y. Nat. sit. n. al. er. io. 第一、Ostrom 曾提出 SES 架構雖已套用於世界各地，仍須因應在地之人、事、時、地、物，於深化研究時予以微調，並考量外部的政治、經濟情境以及氣候之變遷，甚至是其它的 SES 之干擾。但本研究受限於時間、人力及成本考量，排除外部的政治、經濟情境，以及其它 SES 之干擾，僅列入基本的 SES 模型加以微調。故本研究之模型架構若要套用於其他地區，除須考量其外部政治、經濟情境及其它 SES 干擾，亦須經實證經驗進行微調，此為研究限制之三。. Ch. engchi. i n U. v. 第二、本研究了解社造的議題涉及層面予考慮因素甚廣，且於世界各地仍有許多官方、民間的組織不斷的實作與推廣，唯本研究受限於時間、人力、成本，僅以自主治理理論是否可導入社造為角度切入，與當前主流理論不盡相同，後續研究者，應考量其優缺點並對其現象的解釋力進行比較。. 6.

(19) 第一章緒論. 第一章. 第二章. 立. 政治大. 第三章. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 第四章. v. 第五章. 第六章. 圖1-2 研究流程圖資料來源：本研究整理 7.

(20) 社區營造共用資源自主治理之研究—以臺北市木柵二期重劃區為例—. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8. i n U. v.

(21) 第二章文獻回顧與理論基礎. 第二章文獻回顧與理論基礎本章透過相關文獻的回顧與分析，陳述本研究之理論基礎。為明確聚焦研究議題，第一節首先確定本研究重要名詞的操作型定義，透過回顧國內外社造專家學者對本研究重要名詞的相關研究，給予最明確且適切的定義。第二節透過整理國內外社造相關文獻，了解當前社造研究者主要的研究方向，並藉由各家學者對社造的不同面向，點出社造當前需深入探討的議題。第三節介紹共用資源管理之發展，再透過回顧本研究主要理論基礎:「自主治理理論」之相關文獻，對其進行完整地說明。. 第一節社造相關名詞操作型定義. 政治大. 社造之目的是在結合政府及社區力量去改善社區居民生活，是一個強調社區居民參與、自主性以及運用社區資源的賦權過程，也是一種改造運動，目的在於喚起居民的自主性與自助性。社區是由居民所組成，成立社區組織則是在社造中代表一種地方行動能力的結合，然而此種透過集體行動參與解決社區問題，已成為近年來的趨勢(邊泰明，2011:311-314)。以下將透過國內外官方、學界的各方觀點，提出本研究對社區、社區發展、社造、社區資源與共用資源之操作型定義。. 立. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. 一、社區的定義. sit. n. al. er. io. 早期臺灣地區多為農業社會，所以社區是純以地緣為基礎，只要在規定地區內設籍，即擁有該社區居民的身分。但隨著產業發展，都市居民與其工作地點經常分離，甚至對工作地點的介入較居住地點更深。因此現代的社區組成基礎，漸漸重視事緣的觀念。因為社區之關係主要來自人與人之間的結合，所以社區不單指一群類同的人居住之處，更包含了一種文化認同的意識存在。因此普遍被接受的定義，是將社區定義為居住在某一特定地理區域的一群人，基於共同關係、共同服務體系及社會互助而形成之社會團體(李永展， 1995:53-54；林勝義，2004:62；徐震，1986:26)。. Ch. engchi. i n U. v. 美國社區發展學會(Community Development Society of USA)亦認為社區只是一個概念，若一昧執著於居住區域或行政區域的劃分，反而容易失焦於民間團體與行政體系孰具正當性或代表性問題(黃肇新，2004:463)。綜上所述，社區在國內外的觀點並無顯著差異，僅在著重居住地區之地緣概念，或著重在文化意識與行為之事緣概念的比例上稍有差異。本研究主要參考李永展(1995:53-54)對社區的定義，將本研究社區之操作型定義設定為: 居住於特定區域內，基於對居住生活品質之要求，為營造共同生活品質理念而共同努力的居民組織。 9.

(22) 社區營造共用資源自主治理之研究—以臺北市木柵二期重劃區為例—. 二、社區發展與社造的定義「社區發展工作綱要」第二條將社區發展明確界定為:「社區居民基於共同需要，循自動與互助精神，配合政府行政支援、技術指導，有效運用各種資源，從事綜合建設，以改進社區居民生活品質」。然而臺灣社區發展起源相當程度是受美國及聯合國 1950 年代以來之社區發展潮流影響，因此早年社區發展工作內容與現今美國社區發展較為接近。然而隨著時間變遷，差異已越來越大。臺灣文建會雖於 1994 年提出的社區總體營造，嘗試與世界接軌，但仍需持續因應社會環境的不同而因時因地制宜 (黃肇新，2004:458)。由於社區總體營造推廣至今，政府仍有過多的控制造成居民的參與低落，且政府主導的計畫經濟模式，需要大量公共支出，讓政府面臨極大財政壓力。故政府也試圖改變公部門主導治理的情形，轉而尋求私部門的共同執行，如此不但減輕政府負擔，還可用最少資源提升效率，更可建立社區的主體性與認同（李聯康，2008:1）。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 因此專家學者及政府單位一致認為「社區總體營造」長期由文建會主導，實與社區營造由下而上的精神不符，再將其正名為社區營造。然而社區營造與社區發展、社區總體營造之關係密不可分，內政部社會司也曾指出社區發展與社區營造是一連串解決生活問題的過程(蘇麗瓊，田基武，2004:5-15)。. Nat. y. sit. n. al. er. io. 故考量政策訂定與執行乃長期、具延續性，並且涉及許多不可分割的公共事務，本文綜合上述觀點，發現社區發展、社區總體營造及社區營造實有相同的意涵，僅是政府於不同時期用字上的差異。故本研究根據其適用性，將三者通稱為:「社造」，並提出其操作型定義為:居住在同一地理範圍內的居民，透過集體行動來處理共同面對的生活問題，對社區內共用資源做管理，以達成資源永續生存，同時也創造共同生活福祉之目標。居民彼此之間以及居民與社區環境之間建立起緊密的社會連繫，整個過程稱為社造。. Ch. engchi. i n U. v. 三、社區資源的定義由於社造的執行需要整合許多資源，但社區資源為何？其範圍又該如何界定？本研究回顧社區資源之文獻，從資源的有形無形、取得來源以及共用性質的幾個角度來進行探討。社區資源包含有形的物質資源和無形的精神資源，也涵蓋個體力量和社區團體的整合力量。有形資源包括了人力、物力、財力；無形資源可視為意識力量，包含價值觀、信念追求、社團宗旨，社會的獎勵與鼓勵，共同形成個體及整體的目標（蔡漢賢，1986:49-51）。在社造領域，許多工作者根據日本社造的經驗，將社區資源分為自然資 10.

(23) 第二章文獻回顧與理論基礎. 源、生產資源、景觀資源、文化資源以及人文資源五類(陳文標，1996:1)，經本研究整理後，如表 2-1 所示。表 2-1 社造之社區資源分類表社區. 內. 容. 資源自然包括非生物資源、植物資源、動物資源、廢棄物及落葉的有效利用資源生產包括農產加工食品、畜產物加工品、農林產物加工品、水產加工品等資源上述各種加工品殘渣等景觀包含自然景觀、社會(人工)景觀、生活景觀(生活情趣之景緻)及上述資源三種景觀相配的綜合景觀(舒適的環境) 文化各種制度與組織、各種社會風土、各種技術、無形文化財(民俗、廟資源會等)農林工商生產加工及流通之地方特產、各種活動、情報網路、交通系統. 學. 資料來源:整理自陳文標(1996:1). ‧ 國. 人文資源. 治政大著名歷史人物、各種技術保有者、家族世代之間關係的特色、各種地立方住民活動、各種交流活動等 ‧. 除此之外，社區資源本身亦帶有共用資源（Common-pool resources；簡稱 CPRs）之概念，是一群人相互依存、共同生活的環境空間，在使用及配. sit. y. Nat. 置上，非能由居民或政府單方面做決定，相當程度也具有共用資源的特性。（李晏瑩，2010:1）. n. al. er. io. 綜上所述，本研究將社區資源定義如下:社區資源乃是社區包含一切由政府或民間所提供，涉及自然、生產、景觀、文化及人文領域可運用的有形、無形共用資源。. 四、共用資源的定義. Ch. engchi. i n U. v. Ostrom(1990:29-31)曾定義「共用資源」是一個自然或人造的公共基礎設施，透過將資源體系視為一個存量概念，個別參與者對於資源之使用會造成資源及總體存量增減，故可將共用資源的使用視為一個複雜的財產權系統。、俱樂部財（對一群特定參與可分為四類：共用財（資產權利缺乏明確定義）者而言）、純私有財（如權力歸屬個人或公司）及公共財產（管理權利歸屬政府）。Ostrom 等學者(1994:7)以排他性與敵對性兩項標準分類，將可被任何人占用，卻難以排除他人使用的高敵對性資源定義為共用資源，特性為一旦有人使用資源獲得利益，將可能減損他人之效益，甚至會影響其他人使用的利益，如表 2-2 所示。. 11.

(24) 社區營造共用資源自主治理之研究—以臺北市木柵二期重劃區為例—. 表 2-2 資源產權分類表特性. 排他性. 無排他性 9. 敵對性. 純私有財（Private goods）. 共用資源10 （Common-Pool Resources）. A 型資產. C 型資源. 11. 俱樂部財（Club goods） B 型資產. 無敵對性. 公共財12 （Public goods） D 型資源. 資料來源:Ostrom et al. (1994:7) 但除了傳統的自然資源體系之外，近年內更有將共用資源的概念，新增了城市共用資源、新興共用資源（如網路、電磁波、公共預算）等等。Baden 等學者（1998:51-62）補充提出共用資源財產應屬於一種無法排他且具備高度敵對性的資源，可區分為兩種情況：（一）開放利用型的共用資源（沒有任何人對於資產有獨佔權）。（二）封閉型的共用資源；此兩者皆可能因不易監督管理，往往會使共用資源被過度使用而破壞。. 立. 政治大. ‧ 國. ‧. 五、小結. 學. 綜上所述，考量本研究以社區內封閉型的共用資源為主，根據本研究適用性，參考 Ostrom 於 1990 年對共用資源的定義，定義本文所述的共用資源之操作型定義如下:共用資源是一種居民共同使用整體資源體系，但分別享用資源單體的公共資源。. y. Nat. sit. al. er. io. 因重劃區所涉公有土地、抵費地出售盈餘款基金、公共設施（設備）… 等公有資源所衍生之問題較多且複雜。一般而言政府機關及社區居民均對上述資源所具有公共性及社會性的價值賦予高度期待。. n. v i n Ch 社區內公有土地，在當今社會普遍的觀念中被視為政府的「資產」，於是 engchi U 乎不難想像政府為何總是以經濟、財政的角度來看待土地這件事，因為眼前「資產」的利益太過誘人，但是這樣的觀念並非永恆不變。公有土地之本質在國民經濟上之意義，具有公共性；但在產權上之屬性，則具有財產價值。因此，在現行政府體制中均以財產視之，而以財產管理為其行政管理模式，卻無法呼應其在公共性上之公平正義要求。也即公有土地之經營管理策略，僅止於產籍管理及財產處分。. 9. 具絕對排他性及敵對性，例如私人擁有的汽車無排他性，但具敵對性，這種財貨的存在多是因為技術或制度（包括文化或政治）的理由而無法表現出排他性，在都市裡，這種財貨有越來越多的趨勢。（開放空間不能有排他性）。 11 具排他性但無敵對性，例如游泳池、收費道路或購物廣場，任何人支付費用後皆可使用。 12 公共財：具有無敵對性及無排他性的特性，係指同一期間內可以同時提供給兩個以上個體使用，不會因為某人消費，而使他人無法消費，且不能排除他人使用，即為一般所謂的「公共財」，例如新鮮的空氣、乾淨的水源或政府提供的服務等。 12 10.

(25) 第二章文獻回顧與理論基礎. 由此可發現目前政府對於社區資源的管理，並無法針對性的了解各社區需求，社區居民若重視自己社區的權益，就必須要透過社區自主團體由下而上的做出規劃並向上反應。社造涉及許多社區資源的配置等問題，其中也包含許多共用資源的使用。由於市場是以成本、效益的觀點為核心，因此將私有化策略運用在共用資源的處理，容易導致公共性的缺失與公共利益的不足。而政府壟斷公共事務往往造成公共物品提供的單一，無法滿足多種偏好，也容易導致政府權力過大、效率低落、尋租腐敗等問題（劉峰，孔新峰，2010:70）。所以在社造共用資源的管理上，運用自主治理理論確實有其特殊性與必要性。再者，社造的主體—「社區」的規模，也符合自主治理理論用於小規模共用資源管理的假設。但本研究發現，國內針對社區之研究多著重於心理認同與行為模式，卻甚少著墨於制度面如社造共用資源自主治理的探討，於是本研究特將自主治理理論應用於社造上，並討論共用資源在社造中的問題。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 13. i n U. v.

(26) 社區營造共用資源自主治理之研究—以臺北市木柵二期重劃區為例—. 第二節社造發展與相關文獻比較臺灣社造發展受國外影響甚深，故本研究先整理我國社造發展之沿革，以探討我國社造整體發展，並說明當前國際關注的社造議題與社造發展上的轉變。接著回顧國內外學者近年來的分析，了解當前社造研究者從總體角度、個案分析的各種面向對社造成功關鍵因素分析的方式。. 一、我國社造發展沿革臺灣社造有特殊的歷史文化背景，除了受到近年來政府大力推動的影響，由於早期受聯合國指導，後期又導入日本社區總體營造的概念，產生許多不同的概念，反而造成臺灣社造未能有一持續性的發展，至今仍未有一套專法。 1965 年行政院頒布「民生主義現階段社會政策」，明確規定須以社區發展方式，促進民生建設，並明定社區發展為我國社會福利要項，故內政部擬訂「社區發展工作綱要」，於 1968 年呈由行政院令頒施行；嗣於 1983 年修定為「社區發展工作綱領」。. 政治大. 立. ‧ 國. 學. ‧. 但政府主導的社區發展模式，漸隨社會環境變遷，無法因應社會需求。為解決社區問題、改變社區體質，使其達到民主、自治、自助的目標，於 1991 年 5 月 1 日再修訂發布「社區發展工作綱要」。1994 年，由文建會負責推動有別於過往社區發展的社區總體營造，並推動「社區總體營造條例」(草案)。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 然為求落實社造由下而上的精神、將權力還於地方社區，行政院考量基層鄰里組織與社區發展協會均是由內政部主管，故於 2003 年 1 月指示將研擬「社區總體營造條例」任務改由內政部負責，並更名「社區營造條例」(草案)。本研究將上述社造發展階段及重要政策整理成表，如表 2-3 所示。. Ch. engchi. i n U. v. 表 2-3 我國社造發展階段及重要政策年份. 發展階段與重要政策. 1950-1972. 移植推動期(國民義務勞動階段) 1960 年聯合國派駐專家協助臺灣推動當時的社區發展. 1965. 「民生主義現階段社會政策」中七大項目之一從基層建設工作到社區福利體系的提出(1965-1981). 1966. 聯合國農糧組補助新社區建立開始. 1968. 內政部「社區發展工作綱要」台灣省社會處「台灣省社區發展八年計畫」. 1970. 內政部在聯合國發展方案(UNDP)下，成立「中華民國社區發展研究訓練中心」。. 1971. 退出聯合國. 1973-1986. 嘗試轉型期(社區發展綱要階段) 社區福利體系倡導與社區理事會角色之轉變(1980-1991) 14.

(27) 第二章文獻回顧與理論基礎. 1974. 聯合國農糧組補助終止. 1975. 台灣省政府另頒「社區發展十年計畫」取代「社區發展八年計畫」。. 1978. 中美斷交. 1983. 內政部頒訂「社區發展工作綱領」取代「綱要」. 1986. 內政部再行恢復頒訂「社區發展工作綱要」. 1987. 相對萎縮期(解除戒嚴). 1991. 內政部修訂「社區發展工作綱要」，改以「人民團體法」組織型態運作。. 1993. 多元挑戰期. 1994. 文建會負責推動有別於過往社區發展的社區總體營造，並推動「社區總體營造條例」(草案). 1996. 內政部「推動社會福利社區化實施要點」. 1999. 台灣省政府虛級化，社會處裁撤. 政治大內政部研擬「社區營造條例」(草案) 立資料來源:吳明儒(2011). 學. ‧ 國. 2003. 二、社造在臺灣與國際的發展與轉變. ‧. （一）社區發展階段受聯合國協助改善基本生活條件. n. al. er. io. sit. y. Nat. 臺灣社區發展之緣起，相當程度是受到聯合國的影響。聯合國於第二次世界大戰結束之際，基於世界多數地區受到戰爭影響、百廢待舉，因此 1951 年以「社區發展」一詞為名，並於 1952 年正式成立社區組織與社區發展小組，試行推動社區發展工作，以改善生活條件，解決社會問題，增進社會福利(陳靜誼，2007:26-27)。期間臺灣社造受聯合國的協助，1960 年聯合國派駐英國學者來台，協助台灣推動社區工作，當時臺灣之社造主要是為了改善居住生活環境與社會福利的基本需求(吳明儒，2011)。. Ch. engchi. i n U. v. （二）產業變革階段導入日本社區總體營造之概念 1990 年代初期，由於台灣經濟起飛，都市化發展的效應造成鄉村農、漁、林業和傳統手工藝產業沒落。當時臺灣省政府請來「日本社區總體營造大師」千葉大學工學部部長宮崎清教授指導社區總體營造的要點，其認為社區總體營造的精神原則，是以居民、生活者為主體，透過與企業、產業與政府之合作，追求地區潛在資源的活性化（宮崎清，1996： 27-32）。 1994 年李前總統登輝先生指示由文建會提出的「社區總體營造」一詞，就是源於日本的「まちづくり」一詞，即所謂的「造町」。造町自 1960 年起被廣泛應用，其強調「鄉村振興（むらおこし）」、「地域活性化」、「造市（都市づくり）」等運動，其最終的目的，為「振興地域」， 15.

(28) 社區營造共用資源自主治理之研究—以臺北市木柵二期重劃區為例—. 也就是振興社區的意思(劉新圓，2005)。因此，臺灣於「社區總體營造」階段推動的內涵，實與日本造町運動實是非常相近。造町運動所強調的改革，是讓都市計畫中的地區行政活動從原本以政府行政人員為主轉變為以地區居民為主角，開始「住民參與型造町」。包括景觀與環境品質的改善、歷史建築的保存、交通建設、健康與福利的促進、生態保育等等；動員的地域原以農村開始，後來亦擴大到都會區，而變成了全民運動。本研究將日本社造發展階段與重要政策整理成表，如表 2-4 所示。表 2-4 日本社造發展階段與重要政策年代. 發展階段與重要政策. 1950s. 戰後資本集中，大都市急速發展。地區與政府主導產業優先國土地區開發及都市計畫強調以市民為中心。. 1960s. 日本學運：如規劃大規模住宅發展、幹線道路開發時，民眾為表達自身意見，於居民說明會與協調過程中，發起「反對運動」。貼近市民的環境保護運動開始發展，以市民為主的造町運動精神從此奠定。. 1970s. 反對運動雖然繼續存在，街區保存與住民協定等反對、抗爭的型態減少，自發性的造町活動漸漸擴散起來。以地方自治體及本地資本為中心，居民們開始發起地區產業振興的「一村一品」運動。. 1980s. 1981 年發布「三島町振興計劃」，提倡「生活工藝運動」。地方自治. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. er. 1.促進居民參加都市整備事業，以「世田谷公園 workshop」的造町活動為代表，都市設施計畫過程聽取居民的意見及確實反映在施策方針上。2.受到阪神大地震後的義工組織活躍的影響，加上特定非營利活動促進法案的成立，NPO 活動的大量成長。3.中心市街地的再造活動，由於在中小都市裡商業及居住機能向郊外擴展的影響，造成中心市街的明顯衰退，行政機構及商業團體為中心，再打造中心市街的再生運動。例如 1980 年代滋賀縣長濱市的「黑壁造町活動」及 2000 年代青森市的「造町商人隊」等。. al. n. 2000s. io. 1990s. y. Nat. 體的造町已廣泛包含行政施策及都市計畫，由於時代變遷下都市計畫內容也逐漸產生變化，一改過去過於硬化的思考模式及沒有考慮到居民需求的缺點，提出軟硬兼具的綜合思考方案，依居民的意見反映出來的制度及導入由市民需求作發想的提案制度。. Ch. engchi. i n U. v. 2000 年代後，都市與農村都強調各町個性的各樣活動開始發展。都市地區著眼於創造性藝文活動，並與都市設施及產業振興作結合，促進都市個性化及創新的都市再造活動開始發展。農村地區則是活動地區資源，打造社區魅力。發展各町獨有的品牌特色。不僅是被動的由旅行團將觀光客帶入，而是朝向發展多樣的旅遊提案活動配合，主動吸引觀光客到訪。另外配合網路通信技術的發展及普及，靈活運用在社區打造的各項活動中也是重要的一環。資料來源: 整理自劉新圓(2005) 16.

(29) 第二章文獻回顧與理論基礎. （三）與國際社造發展接軌，強調公民力量運用在地資源發展社造然臺灣社造之起源(社區發展)雖是受聯合國協助才開始發展，但黃肇新(2004:458)參加美國社區發展學會 2004 年年會時卻發現，臺灣社區發展當時所強調之福利社區與當時歐美等國際社區發展學會關注之議題已有所差異。故政府於 2008 年透過中華民國社區營造學會與西雅圖社區發展局的接洽之下，組成代表團至西雅圖最具特色的 Fremont 社區了解並交換彼此成功社造經驗。其提出有三種參與式民主特別值得注意，分別是:社區組織與動員 (Community Organizing)、制度化的民眾參與機制(Fromal Participation)，以及資產累積的社區發展(Asset-based community development)，政府若能夠有效整合此三種參與式民主，正視社區為重要的民主基石，社區便願意承擔相對應的責任，社區環境、公共安全以及其他社會服務 (Jim Diers, 2009:8-20)。本研究整理其核心意涵如下：. 政治大 (1)社區組織與動員：在現代都市文明下，人群的冷漠疏離，使得立個體與社會產生隔閡，也讓民主的基礎逐漸銷蝕。若能有一個. ‧ 國. 學. ‧. 組織群眾的領導者能夠動員居民，並依照居民的利益與興趣，圍繞著那些「特定的、即時性的、可實踐的」議題，便可將群眾的力量聚集起來。此一概念受到美國重視，其最大的社區組. io. sit. y. Nat. 織「格創今日社區組織協會」(Association of Community Organizations for Reform Now)，會員至今已超過十五萬人，遍及七百多個社區，廣泛分布於五十一個城市。. n. al. er. (2)制度化民眾參與機制：許多地方政府也努力發展各種與社區連結的新方式，若能由社區發展協會(Neighborhood Association) 選出代表，每年透過社區議會與市府溝通，甚至經市長提名參與市政府的預算審議會(Capital Improvement Budget Committee)，便是推動民眾參與工作的基礎機制。. Ch. engchi. i n U. v. (3)資產累積的社區發展：此種逐漸浮現的參與式民主，其特色便在於它完全不需要政府的介入。這樣的社區發展模式強調運用社區內既有資源，包含社區組織、居民，不論居民貧富貴賤，是全面的、以社區為主導的取向，充分利用地方資源。其概念強調的社區組織動員、利用在地資源、資產累積的社區發展，實則與自主治理理論中的自主組織、居民參與、制訂共用資源的使用制度，等概念相似，故本研究嘗試尋找國內外社造研究者的相關文獻，是否有以自主治理理論為研究方法的文獻，並將其整理成表，如表 2-5 所示。. 17.

(30) 社區營造共用資源自主治理之研究—以臺北市木柵二期重劃區為例—. 表 2-5 國內外社造相關研究分析研究者/年. 理論基礎. 研究主題. 陳文標. 社造實務. 了解日本. 與日本千葉個案研究. 活用當地的地. 經驗. 都道府縣、市町村的社造. 大學合作整實地觀察理日本一百個社造案例. 區資源和發揚地區特性. 苗栗社造的優劣勢與願深度訪談景，供苗栗實地觀察社造之決策參考. 社區主義雖是西方產物，且苗栗縣的社區發展可做為社區主義的實驗場域. 政治大重建區公了解社造過文獻回顧立私部門協程中的問題問卷調查. 重建區社造尚處於點的擴散. 吳月招. ‧. 永樂社區發展協進會推動社造歷程. io. 2004. 社造實務經驗. al. n. 黃肇新. 以及滿意度深度訪談. ，成果漸受居民支持肯定，但受訪者對政府及民間部門推動社造的滿意度僅達普通. Nat. 詹雪梅. 力推動之社造. 學. ‧ 國. 2003. 社造實務經驗. Ch. 了解社區參與學習、永續經營動力、社造困境. 個案研究實地觀察深度訪談文獻分析. 社造因民間自發成立與政府支援而穩固、團隊間能分工合作. e了解台灣與 ngchi. 專家訪談. 美國社區發展之異同. 臺灣社區發展應適當調整方向，與國際社造接軌. y. 2001. 苗栗縣的社造發展. 結論. sit. 林振豐. 社造實務經驗、西方社區主義. 研究方法. er. 1996. 研究目的. i n U. v. 參與美國社區發展學會年會經驗. 與美國社區發展對話. 2005. 社造實務經驗. 非營利組織推動社造. 了解非營利個案研究組織推動社深度訪談造如何與公文獻回顧私部門互動. 詳述「桃園縣大溪鎮大嵙崁文教基金會」之案例. 曾槶源. 社造實務. 南投桃米. 非營利組織個案研究. 社區自覺、自. 經驗. 生態村社造. 與震災重建深度訪談區的互動. 發、自主及政府政策資源支持是桃米社區成功關鍵. 2004. 謝禎德. 2005. 18.

(31) 第二章文獻回顧與理論基礎. Jim Diers 2009. 社造實務經驗. 西雅圖社區發展局長分享社區成功社. 政府組代表個案研究團至西雅圖實地觀察學習成功社深度訪談造經驗. 造經驗游春香 2010. 蔡必焜顏建賢莊士弘. 社造實務經驗. 社區發展關鍵成功因素. 2010. 立. 彰化縣田中鎮復興社區. 探討社區發展關鍵成功因素. ，供做臺灣社造發展參考以個案分析個案研究提出具體建實地觀察議供復興社深度訪談區社造參考. 意見領袖和社區組織是居民形成共識的主因. 透過文獻匯整與設計專文獻回顧家問卷，用層級分析法層級分析分析社造關鍵成功因素. 勇於挑戰的企圖心最重要，其餘為開創能力、組織衝突協調、社區支持、持續產生領導者、良好溝通方式. 政治大. ‧. ‧ 國. 學 y. n. al. Ch. 探討當外界個案研究助力離開社文獻回顧區後，社造專家訪談是否得以永續發展. sit. 高市三民區鼎力里改造案、西雅圖社造模式. er. 社造實務經驗、專家系統、永續社造. io. 2011. Nat. 簡美素. 透過介紹西雅圖 Fremont 社區所運用的社造理論與實務. engchi. i n U. v. 透過比較分析為臺灣社造之永續發展提出實務對照案例. 資料來源：本研究整理如上表所示，本研究發現社造研究者多是透過個案分析探討其社造的發展，或是社造過程中的實務經驗，但卻未有社造研究者嘗試將自主治理理論導入社造應用。. 三、社造成功關鍵因素探討然為提供社造工作者良好的範本，許多研究者在針對社造進行個案分析後，都會嘗試整理案例社造成功之關鍵因素。多數是透過質化分析方式，如實地觀察或深度訪談，找出社造成功關鍵因素。研究成果主要是：社區組織領導者、相關單位彼此聯繫、及完整的社造規劃等成功社造之要素。由於社造或自主治理都必須符合在地需求與觀點，故一個成功的社造或 19.

(32) 社區營造共用資源自主治理之研究—以臺北市木柵二期重劃區為例—. 自主治理不但要在總體營造上有宏觀的規劃，更要能因應在地不同的人文、時空、特色之差異予以了解及重視，才能真正去異求同、凝聚共識。但臺灣社造雖已推動二十餘年，始終未能建立成一套模式，為能促進社區及地方的永續發展，若能針對一成功社造的案例，進行個案分析，整理出其關鍵成功因素，並建立一套模式，則可供做各地社造工作者參考。因此，為客觀了解臺灣社造成功因素，本研究透過文獻回顧的方式，整理社造的「關鍵成功因素13」，並套用「三角驗證法14」之概念，透過總體觀點、個案觀點以及執行能力觀點共同分析同一現象，予以統整並說明，以供案例分析之對照。 (一) 總體觀點探討社造成功因素目前國內社造多參考歐美日等國之經驗，但考量時空背景與環境的不同，臺灣的社造必須考量許多文化、環境與規劃機制上的差異，有其自主性與角度不同的問題(吳綱立，2007:37)，如表 2-6 所示。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 13. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵成功因素(Critical Success Factor : CSF)一詞，最早出現在管理資訊領域，其核心理論在闡述:每個產業都有三到六個決定成功與否的關鍵因素，若一家企業想獲得成功，必須在該領域的這些因素上表現傑出，不但可能來自不同構面，隨著不同產業及時空背景也會有不同的成功因素產生(Daniel，1961)。近年來，關鍵成功因素被廣泛運用於各種領域，被認為是為了成功而需要做得特別好的重要工作。 14 三角驗證法(triangulation)由學者 Norman Denzin 於 1978 年首次引用社會科學的研究當中，期以一種以上的理論、方法、資料來源或分析者解釋同一現象，以確保研究的一致性。(胡幼慧，1996:271；揚克平，1998:439) 20.

(33) 第二章文獻回顧與理論基礎. 表 2-6 整體社造環境-臺灣與國外社造之差異社造觀點. 歐美日地方政府. 社區規劃的決策自主性對社區規劃及社區環境. 國內社造. 自主性較高. 多依中央政策而定. 重視程度較高. 重視程度較低. 社區意識較高. 社區意識較不足. 居民參與度較高. 居民參與度較低. 扮演重要角色. 具體影響力尚嫌不足. 經營的重視程度社區意識與居民參與非營利組織與自治條例. 已達基本需求，進而追多屬城鄉規劃層級，無. 規劃機制不同. 求環保與土地動態調整. 立. 明顯社造的著力點. 治政資料來源:本研究整理自吳綱立(2007:37) 大. ‧. Nat. io. 生態與環境景觀社會與文化經濟與產業. al. sit. 社造評估構面. y. 表 2-7 社造評估構面及考量內容分析表. 生活機能. er. ‧ 國. 學. 故有學者曾透過整理國內外官方學界的文獻取其聯集，並透過量化分析，依據曾參與臺灣社造之社區居民問卷，整理出五個可用於評估社造的構面，並透過問卷的量化分析予以增刪。分別為：生態與環境景觀、社會與文化、經濟與產業、生活機能、機制與治理(吳綱立，2007:38-39)。本研究刪除未重疊之範圍，取其交集部分構面，如表 2-7 所示。. 機制與治理. n. v i n 生態與生物多社造公 C 共性社造與地方產公共空間與服務社造資源之空 hengchi U 樣性、保水及水與可及性、社業發展結合、設施、人行環境間分配、政策與資源循環、節能區培力、社區土地有效利改善、社區醫療計畫之配套、村設計、環境綠美居民參與、社用、籌備社區與關懷照顧、社里制度之配化、資源回收再造共識建財源、社造內區終身學習、社合、計畫管理與利用、親自然性立、社區資訊容與知識之創區數位資訊化、督導、社區規劃與減法減量、地管理、鄉土文新、社區形象社區守望相助、師輔導、夥伴關方特色營造. 化傳承. 設計與行銷. 社區防救災. 係建立. 資料來源:本研究整理自吳綱立 (2007:38-39) 綜上，雖社造的評估構面是透過眾多的文獻回顧，並輔以量化資料驗證，但其觀點僅偏重於從總體面向評估，若欲從總體觀點將推導至個案運用，仍需視個案之特色予以微調。. 21.

(34) 社區營造共用資源自主治理之研究—以臺北市木柵二期重劃區為例—. (二) 社造領導者與社造成功因素之關連實證研究上，關鍵成功因素常透過以下的統計方法確認，學者常用下列四種方法：(1)迴歸分析法(2)因素分析法(3)德爾菲法15(4)層級分析法 16 。社造學者常透過層級分析法，其中黃秋媖(2014:1)針對社區領導者、社區居民、社區內部資源、社區外部資源、及社區培力等決策層進行研究，發現無論是專家學者或是社區執行者，皆認為社區領導者的影響是最為明顯的。其整理出「具挑戰的企圖心」、「具開創性能力」、「組織衝突之協調」、「取得社區組織支持」、「持續產生領導者」、「擁有良好的溝通方法」等六個指標為關鍵成功因素。問卷調查亦顯示，學者與執行者都認為：社造的領導者的人格特質、積極程度，以及溝通協調能力，對於社造成功與否占有非常大的影響。簡而言之，在理論與實務上，領導者都被認為是優先於整體規劃的原則與外部環境的變數，是為影響社造成功與否最重要之因素。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. (三) 個案觀點探討社造成功因素以上透過文獻回顧將相關研究之問題，統整出研究架構與構面，雖透過學界嚴謹邏輯驗證並有問卷數據支持，然此種方式多以建立通則為主。由於各地區之社造不盡相同，若僅單從總體評估的角度可能未能忠. al. er. io. sit. y. Nat. 實反映在地真實的問題，為避免邏輯上所謂分割之謬誤，許多學者藉由文獻回顧個案分析，透過確認在地的特色及文化，進行質化分析，進而整理出該社區發展社造成功之因素。. n. 就社造進行質化研究的文獻很多，吳敏賢(2011:75-81)曾透過了解在地之自然人文、經濟生活、宗教信仰、歷史遺跡，對個案進行說明與分析，以統整出地方的地區特色。另方面針對社造的發展歷程、運作情形以及具體成果進行整理，最後透過田野調查與深度訪談統整出社造成功的因素。. Ch. engchi. i n U. v. 個案分析的優點，是可以更針對性的對案例提出建議。包含協進會的運作、在地居民的需求、對於社造的滿意度，甚至對政策的意見，都可以徹底的藉由個案內的訪談方式得知。. 15. 德爾菲法(Delphi method)是 1946 年由 O.Helmer 和 T.J.Gordon 首創，是一種結構化的決策支持技術，目的是在信息收集過程中，通過多位專家的獨立反覆主觀判斷，獲得相對客觀的信息、意見和見解。 16 層次分析法(Analytic Hierarchy Process；簡稱 AHP)，1971 年由 T.L.Saaty 提出，是一種質化量化相結合的決策方式，透過建立層次結構模型及成對比較矩陣，經過一致性檢驗後決定順序及權重。 22.

(35) 第二章文獻回顧與理論基礎. 四、小結藉由回顧國內外社造之發展可知，臺灣社造已隨著社會經濟環境的發展，從早期改善居民居住衛生品質、社區福利等走向，逐漸邁向建立一個實現居民意向、或更理想的居住生活環境等提升生活品質的層面。如同前述，強調「由下而上」、「以民為主」的社造，已經演變為一種參與式的民主。近年來隨著民眾意識抬頭，無論社區組織與動員、制度化的民眾參與機制、或是資產累積的社會發展，都逐漸以不同形式在各地發酵。因此探討居民如何透過自發性的組織動員、建立制度，充分利用在地資源，發展出一套社造模式，實是刻不容緩之議題。然而，本研究回顧當前社造之相關文獻後發現，以自主治理理論探討社造共用資源使用問題之研究，至今仍付之闕如。. 治政然而社造牽涉之層面甚廣，無法單純地以量化或質化研究方式解釋，故大立本研究先透過個案分析，以實地觀察及深度訪談的質化研究，了解本案例社 ‧. ‧ 國. 學. 造之概況以及成功因素。並透過第三節自主治理理論與本社造案例的探討，進行實證研究與問卷調查。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 23. i n U. v.

(36) 社區營造共用資源自主治理之研究—以臺北市木柵二期重劃區為例—. 第三節社造共用資源自主治理之理論基礎社造涉及許多社區資源的配置等問題，其中也包含許多共用資源的使用。西方學者面對共用資源的管理原是採取「國家集中控制」或「放任市場機制」兩種策略，但這些策略常常造成、甚至是加速資源的退化。於是 1990 年 Ostrom 從共用資源自主治理出發，透過長期的實證研究觀察，發現當前政府、市場機制無法有效治理共用資源的問題，是因為當人類遇到這類問題時，理性的個體行動，往往導致共用資源產生擁擠或退化(顏愛靜、羅恩加、陳胤安， 2012:56-57；Ostrom, 1990:18-19)。為解決此問題，Ostrom 提出透過自主治理理論的運用，將可使居民願意配合自主組織的決議，避免獨立行動的不利後果。本節將透過回顧自主治理理論說明該如何應用於社造。. 一、共用資源管理的發展. 治政共用資源指的是一個自然的或人造的資源系統，由於系統龐大，使得排大立他(使用資源而獲益的潛在受益人)的成本很高(Ostrom,1990:30)。雖然發現人 ‧. ‧ 國. 學. 們在面臨共用資源的使用上會產生如：過度使用、不足或搭便車等問題。但無論是集體行動理論(Olson,1965)、共用地悲劇(Hardin,1968)或是囚犯困境賽局理論(Dawes,1974)都只證實：「共用資源若無一套良好的制度管理，群體中理性的個人會造成在追求集體利益的過程中的損失，並會造成共用資源的過. al. er. io. sit. y. Nat. 度使用、不足、以及搭便車17等問題」，卻未說明要如何解決此問題。學者們在徹底私有化及徹底政府化兩方的論戰，也未能成功提出解決方案，直到自主治理理論的出現。. n. Ostrom 認為由於共用資源的管理不只是地區性的課題，更是全球遲早必須面臨的挑戰(Ostrom et al.,1999:278)。因此不但必須要考量多種因素的交互影響，如：在地的經濟環境、政治環境、法律環境、科技技術外部因素，還必須考量資源本身的特性、使用資源的個人或組織的特性，最後才能依照上述各項特徵，制訂一套有效的管理制度(Dolsak & Ostrom,2003:10)，如圖 2-1 所示。. 17. Ch. engchi. i n U. v. 社會經濟學家 Mancur Olson 於 1965 年提出，基本意涵為不付成本而坐享他人之利，是一種發生在公共財上的問題。指一些人需要某種公共財，但事先宣稱自己並無需要，在別人付出代價去取得後，他們就可不勞而獲的享受成果。 24.

(37) 第二章文獻回顧與理論基礎. 圖2-1 影響共用資源使用之因素資料來源:Dolsak and Ostrom (2003:10). 二、自主治理理論自主治理理論，又稱「多中心理論」(Polycentric Theory)，是由歐斯特羅姆夫婦(E.Ostrom & V.Ostrom)共同創立，試圖讓相互依賴的資源參與者能夠自發性的組織並進行自主治理，從而解決人們面臨搭便車、規避責任或其他機會主義行為型態的誘因下，願意為了長久性的共同利益而遵守在地規則。是針對共用資源自主治理的制度理論，內容結合制度分析和實證研究，並以小規模共用資源問題作為發端，分析個人行動的邏輯，並依此解決共用資源治理上的問題。是一套可用於發展自主組織，亦可用於治理公共事物的創新制度理論。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. Ostrom 的自主治理理論繼承社會秩序理論18，更強調參與者的互動過程以及創立治理的規則和型態。Ostrom 曾對「多中心」作出以下定義:「是城市中地方自治單位的多樣化，可視為一種多中心政治體制，在許多形式上相互獨立的決策中心，在彼此競爭關係中重視對方的存在，並願意簽訂各式合約，從事合作性的活動，或利用核心機制來解決衝突」。. Ch. engchi. i n U. v. 該理論實質內涵是透過多個權力中心和組織集體對公共事務進行管理，為人類提供服務，是相對於單中心提出的。以政府為例，集權式行政便是單中心制，有生產規模的優點，但資訊成本及策略成本極大。分權式行政雖類似夥伴型，能減少時間的浪費及地區資訊的錯誤，但仍受制於層級控制。依自主治理理論的分權思路，可將治理運行之機制分成四類:極權模式、官僚制模式、多中心模式、分散模式(王興倫，2005:99)。本研究整理其主要特徵，如表 2-8 所示。. 18. 多中心一詞，最早是英國社會學家 Polanyi(1951)在「社會秩序理論」中，用來論述自發秩序的合理性以及闡明社會管理可能的限度。將社會區分為兩種秩序:指揮秩序與多中心秩序。前者透過威權，一體化的以上級指揮與下級服從，長鏈式地維繫著自身的協調與運轉，實現自身的分劃與整合。後者則是透過彼此獨立的行為單位，自由地追求自己的利益，卻又相互調適，受特定規則的制約，在社會的一般規則體系中找到各自定位，以實現相互利益的整合。 25.