中國因素對美越軍事合作的影響：
美國角度之分析
左正東
（臺灣大學政治學系教授）摘
要
歐巴馬政府任內，美越軍事合作快速成長，將越戰時代兵戎相見 的兩軍，轉化為宣示共同操作與邁向武器共同生產的緊密夥伴。雖論 者常將兩國合作歸於中國威脅，但中國因素如何發揮影響，則少有探 討。對此，本文從目標界定和策略互動兩個層次，發現美越軍事合作 的目標皆為應對中國，但具體需求有所不同。而與中國的策略互動， 則決定美國何時改變常軌，從而拉近與越南在目標上的差異，這正可 解釋 2010-2016 年間美越軍事合作的變化。 關鍵詞：美越關係、美中關係、戰略三角、軍事外交、武器禁運壹、前言
2016 年 5 月 23 日，美國總統歐巴馬(Barack Obama)宣布全面解 除對越南的軍售禁令，完成兩國關係漫長的正常化過程，象徵美國與 越南全面揮別越戰遺緒，將雙邊關係推向嶄新時代。1正如歐巴馬所David Nakamura, “In Historic Move, U.S. lifts Embargo on Arms Sales to Vietnam,” Washington Post, May 23, 2016, <https://www.washingtonpost.
說，這個劃時代的決定並非乍然而至。事實上，1995 年美越建交後， 美越兩軍即展開接觸，但進展相當緩慢，直到 2000 年時任美國國防部 長柯恩(William Cohen)訪越後，兩軍互動合作快速成長。在小布希 (George W. Bush)任內，兩軍關係已有相當進展，尤以軍艦訪問和軍 事訓練最為突出。軍艦訪問方面，2003 年美軍艦艇首度訪問越南後， 每年都有一艘美艦訪越，到 2008 年越南放寬到允許三艘美艦同時訪 問。2美國海軍執行人道任務的多國巡迴活動「太平洋夥伴」(Pacific Partnership)，則於 2007 年首次造訪越南。3軍事訓練方面，2005 年美 越簽署關於軍事訓練和武器出售的終端使用者協議(end-user agree-ment)，隨後雙方就越南參與美國國際軍事教育訓練計畫(International Military Education and Training, IMET)具體內容達成協議，越南人
民軍據此派遣軍官到美國軍事院校受訓。4至於敏感的軍售禁令，也是
com/news/post-politics/wp/2016/05/23/in-historic-move-u-s-lifts-arms-sales-embargo-to-vietnam/>.
Lewis M. Stern, “U.S.-Vietnam Defense Relations: Deepening Ties, Adding Relevance,” Strategic Forum, No. 246, September 2009, p. 4, Institute for
National Strategic Studies, National Defense University, <https://www.files.
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「太平洋夥伴」自 2006 年開始，美軍艦艇到達訪問地後，船上醫療、牙醫 及工程團隊下船在當地從事多項公益活動。另外，美國空軍的「太平洋天 使」(Operation Pacific Angel)行動，內容與太平洋夥伴相仿，則始於 2008 年，並於 2009 年首次訪問越南，是越戰後美國空軍首度訪問越南。另外， 兩項行動的譯名及內容，請見蔡鵬鴻，〈美越軍事合作關係析論〉，《美國 問題研究》（上海），2014 年第 2 期，2014 年，頁 57；信強，〈美越安全 合作的發展及其影響因素〉，《國際問題研究》（北京），2014 年第 6 期， 2014 年 11 月，頁 64。
U.S. Department of State, “Defense Cooperation in Vietnam,” U.S.
Department of State, January 21, 2017, Accessed, <http://photos.state.gov/
小布希時代初次鬆動。在前述終端協議的基礎上，2007 年國務院修改 《國際武器交易條例》(International Traffic in Arms Regu lations,
ITAR)關於越南的部分，允許越南向美國購買非致命軍用設備。5
從小幅度允許軍品出售到全面解禁武器交易，美越軍事合作在歐 巴馬時代稱得上進展神速，對此，不少媒體報導或專家評論歸諸於兩
國對中國威脅的共同關切。6美國海軍分析中心(Center for Naval
Analy-sis)即曾於 2010 年出版以此為題的研究報告，點出促使美越雙邊關係 快速發展的中國因素。7但中國因素不但會促進美越合作，也可能阻礙 兩國合作。事實上，美越軍事關係發展之初，越南對中國可能的反應 相當顧慮，最初雙方能就軍事訓練和軍品出售有所突破，就是在越南 確認北京不會強烈反對後達成。8其實，不單越南對中國有所顧忌，美 歐巴馬就任總統後，美國於 2009 年首度對越南提供外國軍事融資(Foreign Military Financing, FMF)，不過，越南向美國採購者主要是越戰遺留的美軍 直升機所需零件，以及英語學習設施。請見 Mark Manyin, “U.S.-Vietnam Relations in 2014: Current Issues and Implications for U.S. Policy,” CRS
Report for Congress, R40208, June 2014, pp. 22-23。
Jane Perlez, “Why might Vietnam let U.S. Military return? China,” The New
York Times, May 19, 2016, <http://www.nytimes.com/2016/05/20/world/asia/
access-to-bay-adds-enticement-as-us-weighs-lifting-vietnam-embargo.html? _ r=0>; Brian Andrews, “Can U.S.-Vietnam Relations Move Above and Beyond the China Challenge,” The National Interest, May 20, 2016, <http://nationalinterest. org/blog/the-buzz/can-us-vietnam-relations-move-above-beyond-the-china-16288>. James Bellacqua, “The China Factor in U.S.-Vietnam Relations,” March 2012, pp. 1-4, Center for Naval Analysis, <https://www.cna.org/CNA_files/ PDF/DRM-2012-U-000184-FINAL.pdf>.
William Jordan, Lewis M. Stern, & Walter Lohman, “U.S.-Vietnam Defense Relations: Investing in Strategic Alignment,” Backgrounder, No. 2707, July 18, 2012, p. 5, The Heritage Foundation, <http://www.heritage.org/research/ reports/2012/07/us-vietnam-defense-relations-investing-in-strategic-alignment>.
國身為超級強權，更需要從與中國既競爭又合作的全球戰略架構來界 定對越政策。因此，除了要問中國因素「是否」影響美越關係，更需 要探究中國因素「如何」影響美越關係，這包括靜態的目標界定和動 態的策略互動，前者指對中國因素的考量，如何影響美國界定其與越 南軍事合作的利益，後者指中國與美國的軍事互動，如何強化或削弱 美國與越南軍事合作的動力。9 為探索中國因素如何影響美越軍事合作，本文選擇 2010-2016 年的 美越軍事合作為研究對象。這段期間，美國推動重返亞洲(Pivot to Asia)，美越兩軍合作從早期有限的訪問和訓練，發展為誓言「共同操 作，提升武器貿易，並朝武器共同生產邁進」的緊密夥伴。10至於不以 2009 年歐巴馬就任為起點，則是因為 2010 年 7 月美國時任國務卿希拉 蕊(Hilary Clinton)與中國時任外長楊潔篪為南海問題在東協區域論壇 (ASEAN Regional Forum, ARF)針鋒相對，是歐巴馬任內美中首度於 外交場合正面交鋒。另外，2010 年適逢美越建交 15 周年，美越兩軍於 當年八月開啟兩項重要的合作行動，11而希拉蕊與楊潔篪言詞交鋒的場 合，又是越南率先就南海問題發難。12凡此，皆使 2010 年 7 月成為美 限於篇幅，本文不探討中國為何要影響美越關係，或如何通過中越關係影響 美越關係。 這是 2015 年 6 月美國時任國防部長卡特(Ashton Carter)對兩軍關係的宣示。 請 見 Cheryl Pellerin, “Carter: U.S. Vietnam Committed to Defense Relationship,” June 2, 2015, U.S. Department of Defense, <http://www. defense.gov/News/Article/Article/604763>。
這是指專屬於兩國軍方的副部長層級「國防政策對話」(Defense Policy Dia-logue)首次召開，以及美國的海軍相約越南行動(Naval Engagement Activity) 首次舉行。
關於越南率先發言，請見希拉蕊(Hillary R. Clinton)著，楊明暐等譯， 《抉擇：希拉蕊回憶錄》(Hard Choice)（臺北：商業週刊，2014 年），頁 120。
越中三角關係的分水嶺。雖然，此後兩軍合作活動持續增加，但美國 對越南關切的武器禁運問題仍懸而不決，直到 2013 年 12 月凱瑞(John Kerry)宣布對越南提供五艘海警巡邏快艇，開啟對越南的武器平臺轉 移，一改過去限於直升機零件的軍品出售，而此時正值中國設置東海 防空識別區，美中關係再度面臨緊張，算是美越中三角關係的第二個 分水嶺。只是，敏感的武器禁運問題，並未於此時一舉突破，而是延 到兩年半後方獲全面解決。 因此，本文將研究範圍分為 2010 年 7 月到 2013 年 11 月和 2013 年 12 月到 2016 年 5 月兩個階段，鑑於美越權力極不對稱，美國的政策對 美越關係發展有決定性的影響，因此，本文將從美國的角度，探討中 國因素如何影響美國對與越南軍事合作的目標界定和策略互動。本文 特別要探究的問題是，在美越於東協區域論壇並肩作戰後，為何美國 沒有立即著手解禁軍售？反而是與越南處於不同場域的東海情勢變化 後，美國方改變對越軍事合作？對於雙邊關係如何受到第三者的影 響，過去研究美蘇中三方互動的戰略三角，算是國關領域最廣泛探討 的理論概念。而且，研究美蘇中三方互動外，也有不少學者曾以此概 念分析其他三邊關係，如美中印13和中印俄14等大國間三邊關係、或 美中巴15和臺美中等不對稱的三邊關係。基此，本文以下回顧戰略三
Johannes Dragsbaek Schmidt, “The Asia-Pacific Strategic Triangle: Unentangling the India, China, US Relations on Conflict and Security in South Asia,” Journal of Asian Security and International Affairs, Vol. 1, No. 2, August 2014, pp. 203-222.
Amresh Chandra, “Strategic Triangle among Russia, China and India: Challenges and Prospects,” Journal of Peace Studies, Vol. 17, Issue 2&3, April-September 2010, pp. 40-60.
Paul Smith, “The China – Pakistan – United States Strategic Triangle: From Cold War to the ‘War on Terrorism,’” Asian Affairs: An American
角的相關文獻，以建立本文的分析途徑，之後提出本文對美越軍事合 作如何受到中國因素影響的解釋，再以上述兩階段的發展印證本文的 解釋，最後則是結論。
貳、文獻回顧
研究三國間的策略性互動，最常引用的莫過於羅德明(Lowell
Dit-tmer)於 1981 年提出的「戰略三角」(Strategic Triangle)概念。16其實，
1981 年之前，已有研究者以三角關係描述美國、蘇聯和中國的互動。 只是，早期的研究著重於描述三者互動，較少對此進行操作性的概念 化與理論化，甚至多數沒有用「戰略三角」。17當時對三角關係的界 國內對戰略三角的研究甚多，且多著重於臺北－北京－華府的戰略三角。請 見吳玉山，〈非自願的樞紐：美國在華盛頓─台北─北京之間的地位〉， 《政治科學論叢》，第 12 期，2000 年 6 月，頁 189-222；包宗和，〈戰略 三角角色轉變與類型變化分析—以美國和台海兩岸三角互動為例〉，包宗 和、吳玉山編，《爭辯中的兩岸關係理論》（臺北：五南，1999 年），頁 337-364；包宗和，〈戰略三角個體論檢視與總體論建構及其對現實主義的 衝擊〉，包宗和、吳玉山主編，《重新檢視爭辯中的兩岸關係理論》（臺 北：五南，2009 年），頁 335-354；林繼文，〈雙層三角：以空間模型分析 國內政治對美中台三角關係的影響〉，包宗和、吳玉山主編，《重新檢視爭 辯中的兩岸關係理論》（臺北：五南，2009 年），頁 275-302；袁鶴齡、沈 燦宏，〈從美中台戰略三角的演變看兩岸信心建構措施的建立〉，《東吳政 治學報》，第 30 卷第 3 期，2012 年 9 月，頁 52-108。
有些學者用「大國三角」(great power triangle)。請見 John Gittings, “The Great-Power Triangle and Chinese Foreign Policy,” China Quarterly, No. 39, July-September 1969, pp. 41-54 ; Gerald Segal, “China and the Great Power Triangle,” China Quarterly, No. 83, Septemper, 1980, pp. 490-509。 唯二使用「戰略三角」的是蘭德公司(RAND)向美國國防部提供的兩篇報 告。請見 Thomas M. Gottlieb, “Chinese Foreign Policy Factionalism and the Origins of the Strategic Triangle,” RAND, R-1902-NA, November 1977,
定，正如席格爾 (Gerald Segal)所歸納，是三方互不隸屬，從而形成一 種牌局，任一方可以其與第三方的關係，來向另一方要價。18羅德明對 戰略三角的定義，更具一般性和操作性，包含三個面向： 任一方在 管理其與第二方的關係時，將第三方納入考慮； 任一方具有足夠權 力自另兩方中的任一方脫離，從而改變戰略平衡； 為確保可能的關 係調整有利於己，沒有一方願意與另一方形成穩定和持久的關係。19與 羅德明於同書發表論文的羅賓森(Thomas Robinson)，雖限定於美蘇中 三強關係，卻提供極有價值的補充。他認為三角關係中的三者行動彷 彿(act like)為三角關係中的成員，即任一方對另兩方關係投入的注意 與資源，遠超過對其他國家，即便有時他們會宣稱自己並非處於三角 關係。且其所以稱為戰略，乃是因為此三者具有摧毀他方之軍事能 力。20總結上述看法，戰略三角的定義可簡化為，三者中任兩者間關係 不確定、三者皆高度關注另兩者彼此關係及因此而產生的要價能力。 羅德明將戰略三角分成三種類型，分別是「三邊家族型」(menagea trios)，即三組雙邊關係都是正向交換；「羅曼蒂克三角」 (romantic triangle)，即在軸心與兩翼分別維持正向交換，但兩翼間則是負向交 pp. 1-145, RAND, <https://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/reports/2006/ R1902.pdf>；Kenneth C. Lieberthal, “Sino-Soviet Conflict in the 1970s: Its Evolution and Implications for the Strategic Triangle,” RAND, R-2342-NA, July 1978, pp. 1-197, RAND, <https://www.rand.org/content/dam/rand/ pubs/reports/2007/R2342.pdf>。
Gerald Segal, “China and the Great Power Triangle,” p. 509.
Lowell Dittmer, “The Strategic Triangle: A Critical Review,” in Ilpyong J. Kim ed., The Strategic Triangle: China, The United States, and The
Soviet Union (New York: Paragon House, 1987), p. 33.
Thomas W. Robinson, “On the Further Evolution of the Strategic Triangle,” in Ilpyong J. Kim ed., The Strategic Triangle: China, The United States,
換；「穩定婚姻」(stable marriage)，即有一組正向交換的雙邊關係， 但此雙邊關係的兩造，分別和第三者存在負向交換關係。21至於三者皆 處於敵對關係的情境，羅德明在 1987 年的文章以「單位否決」(unit-veto)稱之。22由三角的類型可推演出類型間演化的動力，這是因為行 為者在結構中位置不同，其所具有的親善關係多寡和另兩者是否敵對 就不同，也就有不同的有利程度，如此可排出「樞紐>朋友>夥伴>側 翼>敵人>孤雛」23的優先順序。基於自利，行為者會朝對自己更有利 位置移動，24移動的方式，則是通過增加親善關係數目，和增加另兩者 間嫌隙達成。25不過，個體的特質也對位置選擇有所影響，如席格爾就 認為，要扮演樞紐，需要另兩方具有共同基礎，方能使此兩者彼此牽 制。所謂共同性，非指歷史文化、政體類型或意識形態的相近性，而 是兩方的實質關係。基此，他甚至認為中、蘇和解更有利於美國的樞
Lowell Dittmer, “The Strategic Triangle: An Elementary Game-Theoretical Analysis,” World Politics, Vol. 33, No. 4, July, 1981, pp. 486-489.
Lowell Dittmer, “The Strategic Triangle: A Critical Review,” p. 34。此 翻譯請見包宗和，〈戰略三角角色轉變與類型變化分析—以美國和台海兩岸 三角互動為例〉，頁 339-340。 樞紐(pivot)為「羅曼蒂克三角」中與另兩者皆維持正向關係；夥伴(partner) 為「穩定婚姻」中具有正向關係的任一方；側翼(wing)為「羅曼蒂克三角」 中與一方維持正向關係者；孤雛(Pariah)則為「穩定婚姻」中不具有任何正 向關係者。另外，朋友(friend)是「三邊家族型」的任一方；敵人(foe)則是 「單位否決」的任一方。 包宗和，〈戰略三角角色轉變與類型變化分析—以美國和台海兩岸三角互動 為例〉，頁 341。
Lowell Dittmer, “The Strategic Triangle: A Critical Review,” pp. 34-36; Yu-Shan Wu, “Exploring Dual Triangles: The Development of Taipei-Washington-Beijing Relations,” Issues and Studies, Vol. 32, No. 10, October 1996, pp. 28-31；吳玉山，《抗衡或扈從：兩岸關係新詮》（臺北：正中書 局，1996 年），頁 183。
紐地位。26
不過，也有學者從個體選擇來看結構間的演化，如羅賓森即認 為，鑑於美蘇的超強地位，三角關係的重心在美蘇關係，兩者關係改 變，即改變三角關係與國際關係。又因其廣土眾民，率皆從國內邏輯
決定對外政策，而非受國際環境或他國偏好左右。27針對兩強間的互
動，葛斯登(Joshua S. Goldstein)和傅利曼(John R. Freeman)發現，當 彼此敵意最高時（如 1950 年代初期韓戰、1960 年代末期越戰、1970 年代末期阿富汗戰爭），互動形勢發生根本變化。而在穩定狀態下的 兩強行為動因，則是結合常軌(routine)和互惠(reciprocity)。常軌指兩強 行為出於各自官僚常規和內部因素，而非回應對方，而互惠則指兩強 行為是當對方行為與預期不符時所採取的回應。有趣地是，兩人認為 必須納入中國因素，方能全面理解兩強互動。且此三角互動是不對稱 的，也就是只有中蘇關係受到各自與美國關係的影響，而非美國受到 中蘇互動影響。當中蘇任一方與美國加強合作時，會受到來自另一方 的敵意或報復，但此報復不會針對美國。28拉梅爾(R. J. Rummel)則對 個體選擇提出更一般性的分析框架，他認為三角關係的特質，是任兩 方間雙邊關係的發展過程，依賴於各自與第三方的衝突螺旋，29因此使
Gerald Segal, “China and the Great Power Triangle,” pp. 499-502. 值得一提地是，羅賓森也提到，由於中國在美蘇間劇烈擺動，構成三角關係 變動主要來源，似與其所稱美蘇關係是三角關係主軸有所衝突。請見 Tho-mas W. Robinson, “On the Further Evolution of the Strategic Triangle,” pp. 7-9。
Joshua S. Goldstein & John R. Freeman, “US-Soviet-Chinese Relations: Routine, Reciprocity, or Rational Expectations?” American Political Science
Review, Vol. 85, Issue 1, March 1991, pp. 18-21, 29-31.
拉梅爾認為雙邊關係的發展是一種衝突螺旋，即藉由不斷衝突和嘗試錯誤， 調整彼此的利益、能力和意志，最後達成協議。這個協議的達成，是以解決 雙方的權力落差（即達成權力平衡）為基礎而形成的預期結構，所謂權力包
得任兩方的和平會因為第三方對其中一方利益、能力和意志的改變而 受到干擾。由雙邊關係受第三者影響的程度，拉梅爾提出三種三邊互 動類型，分別是三個雙邊關係完全不受第三者影響的「完全脫鉤」(un- coupled)、只有一方能影響另兩者的雙邊關係的「單邊掛鉤」(uni-coup-led)、有兩方能影響他方的雙邊關係的「雙向掛鉤」(bi-coupled)和三組 雙邊關係都受第三者影響的「三邊掛鉤」(tri-coupled)。30 回顧冷戰後美越中三者間互動，與戰略三角的情境若合符節，但 又不盡相同。雖然，美越關係升溫與美中競爭升溫、越中衝突升高幾 近同步，三者間沒有明確的結盟或固定的敵對關係，美越對彼此合作 的言詞，常強調並非針對中國，也極像羅賓森用「彷彿」所描述三者 間若有似無的連動關係。但由於越南本身仍待發展的軍經實力，尚難 以其位置移動改變美中間權力平衡。若根據位置選擇能力和對另兩方 雙邊關係的干預能力不對稱，則美越中三者互動，比較接近拉梅爾所 稱的雙向掛鉤，即美國能影響越中關係，中國能影響美越關係，而越 南不能影響美中關係。當然，雙向掛鉤的分析途徑也有其限制。也就 是兩強為何要干預越南與另一強關係，這是雙向掛鉤所沒有解釋的。 當然，對他方雙邊關係的干預，可能來自本身與另一方的敵對關係， 因此不希望另一方處於更有利位置。但有另一種可能，即兩強因彼此 關係波動，而對第三方採取特定政策，以回應對方作為。換句話說， 對弱者雙邊關係的干預，可能是兩強關係的外溢結果。而對兩強互動 含利益、能力和意志，而所謂預期結構，是雙方各自的預期相互契合，從而 界定未來雙方對對方行為模式的期待，此一預期結構的核心是現狀，也就是 對相互權利、義務、責任和對各自所擁有的（即財產）的界定。請見 R. J. Rummel, “Triadic Struggle and Accommodation in Perspective,” in Ilpyong J. Kim ed., The Strategic Triangle: China, The United States, and The
Soviet Union (New York: Paragon House, 1987), pp. 254-257。
R. J. Rummel, “Triadic Struggle and Accommodation in Perspective,” pp. 261-266.
中各自的行動邏輯，葛斯登和傅利曼所提出常軌與互惠的兩種概念， 則提供非常合適的分析工具。接著，本文探討歐巴馬時代美國亞太戰 略如何看待中國與越南，並參考葛斯登和傅利曼提出的常軌與互惠兩 種模式，來解釋中國因素對美越軍事合作的影響。
參、美越軍事合作的目標界定：設施使用與軍售解禁
歐巴馬政府的美國亞太戰略，是以復甦經濟為最優先目標，而由 於亞太為全球經濟最活躍地區，是美國經濟的未來，為此，美國要尋 求本地區的安全，確保國際秩序、商業航行自由，以及爭端的和平解 決。31更精確地說，美國必須將軍事向亞太移轉，是要塑造本地區（特 別是自西太平洋經東亞到印度洋和南亞之弧形地區）的發展。對此， 中國快速的軍事成長卻缺乏相應的戰略意圖透明，以及中國追求以不 對稱手段反制美國的軍力投射，對區域軍事平衡和美軍長期駐留，帶 來嚴厲挑戰。凡此，美國需要進行必要投資，維持區域介入(regional access)和自由行動的能力，特別是能夠在反介入和區域拒止(anti accessand area denial, A2/AD)的環境下，仍能有效行動。32
要深入理解歐巴馬政府的戰略思維，史坦伯格(James Steinberg)與 歐漢龍(Michael E. O’Hanlon)所著的《戰略再保證與決心》(Strategic
Reassurance and Resolve)，極具參考價值。史坦伯格除了在歐巴馬第
一任政府擔任副國務卿外，其所提出的「戰略再保證」的概念，更是 歐巴馬時代美中互動的重要引導，與小布希時代國務卿佐立克(Robert
Barack H. Obama, “Remarks By President Obama to the Australian Parliament,” November 17, 2011, The White House, <https://www.whitehouse. gov/the-press-office/2011/11/17/remarks-president-obama-australian-parliament>. U.S. Department of Defense, “Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense,” U.S. Department of Defense, January 2012, pp.
Zoellick)所提「負責任行為者」(responsible stakeholder)可相比擬。根 據該書的說法，美國認為美軍在海外長期駐留是該地區的公共財。這 裡談的公共性，不單是通過美軍的存在維持區域軍事平衡，還包括戰 略層次的向盟邦保證其決心、維持航行自由、保持運作彈性以因應緊 急狀態和建立與盟邦的合作網絡，以及戰術層次的常態性訓練盟邦軍 隊、即時掌握區域動態和讓區域國家習慣於美國的存在。33基於長期駐 留的需要，合適的軍事基地對美軍極具價值，此因借助當地軍事設施 的前緣部署(Forward Deployment)，可提高美軍的嚇阻能力和運作效 率，尤其是設施完備的軍事基地，更可節省相當的軍事經費，對於國 防預算日益吃緊，和海外任務日益增加的美軍來說，非常有吸引力。34 雖然，上述的抽象概念不以中國挑戰為必要前提，但無庸置疑，美國 如何因應中國挑戰，對其與亞太盟邦和夥伴的關係，影響至深。固然 因中國崛起造成區域國家不安，為美國加強其安全角色提供充分的合 理性，35但正如歐巴馬的首任白宮亞洲事務主任貝德(Jeffrey Bader)所 說，亞太地區國家多數不願意與中國衝突，若美國為提供安全保證與 中國正面衝突，迫使區域國家選邊，不但違背這些國家意願，也不利 於區域和平穩定。在東南亞國家中越南最期待美國扮演積極角色，也 敢於和中國衝突，只是美國不希望和中國進行零和敵對，而是扮演積
James Steinberg & Michael E. O’Hanlon, Strategic Reassurance and Resolve:
U.S.-China Relations in the Twenty-First Century (Princeton: Princeton
University, 2014), pp. 182-183.
James Steinberg & Michael E. O’Hanlon, Strategic Reassurance and
Resolve: U.S.-China Relations in the Twenty-First Century, pp. 188-189.
2010 年 1 月 13 日，希拉蕊在夏威夷發表著名的「重返亞洲」演說，就明白 表示，美國加強在亞洲的角色，是要作為各國面對中國崛起的安全保證者。 請見 Peter Alford, “US back to Asia to stay: Hillary Clinton,” The Australian, January 14, 2010, <http://www.theaustralian.com.au/news/nation/us-back-in-asia-to-stay-hillary-clinton/story-e6frg6nf-1225819009663>。
極的行為者。36由此也可看出，美國要提高其亞太安全角色，越南若有 合適基地，是極有價值的目標，但美國並不樂意介入越中衝突，最起 碼歐巴馬第一任時期是如此的。 當然，越南對和美國合作也有顧慮，這主要指越南國防政策中的 「三不政策」，即不提供外國軍隊基地、不與外國締結軍事同盟和不 結合一國對抗另一國。37由於後冷戰以來越南對三不政策的堅持，對美 國要取得基地使用構成極大的障礙。不過，越南極重視軍事外交，主 張與所有國家建立雙邊軍事關係，包括東協國家、鄰邦與相關國家， 強調通過與鄰邦合作解決雙邊安全問題，是軍事外交的優先目標。38而 且，軍事外交能促進政權合法性，正如外交表現對政權合法性的重要 性一般。39因此，越南與美國軍事合作面臨兩難。一方面，對美國軍事 外交象徵走出越戰陰影，有助越共政權合法性。另一方面，美國對越 南民主人權的要求，可能從根本上動搖越共統治基礎，是對越共政權 安全更嚴重的威脅。40因此，是否要與美國合作，就要看美國是否真心
Jeff Bader, Obama and China’s Rise: An Insider’s Account of America’s
Asia Strategy (Washington D.C.: Brookings Institution Press, 2012), pp. 102-103.
Vietnam Ministry of Defence, Vietnam’s National Defense in the Early
Years of the 21st Century (Hanoi: Vietnam Ministry of Defence, 2004), p. 14; Vietnam Ministry of National Defence, Vietnam National Defence (Hanoi: Vietnam Ministry of National Defence, 2009), pp. 21-22.
2009 年白皮書特別舉越南與中國、柬埔寨和寮國之間劃界問題順利解決， 與周邊國家邊防部隊共同執行劃界成果和打擊犯罪，以及與柬埔寨、泰國、 馬來西亞和中國間的海軍熱線，作為以合作解決雙邊安全問題的例證。請見 Vietnam Ministry of National Defence, Vietnam National Defence, pp. 23-26。 Tung Nguyen Vu, “Vietnam’s Security Challenges: Hanoi’s New Approach to National Security and Implications to Defense and Foreign Policies,” in B eish B ei Kenky jo, ed., Asia Pacific Countries’ Security Outlook
and Its Implications for the Defense Sector (Tokyo: National Institute for
支持越南，是否值得越南信任。正如越南國防部負責國防外交的副部 長阮志詠所說，「國防外交的特質之一是創造互信……另一特質是直 接應對國防軍事衝突的風險……國防合作也有助軍隊現代化……然 而，國防合作必須奠基於國家政治穩定。」41 當然，若是能夠贏得美國解除對越軍售禁令，不啻為越南擴大武 器採購來源，並提高與現有賣家（主要是俄羅斯）間的談判籌碼，取 得更先進更優惠的武器。42同時，通過與美軍交流，越南可爭取美國在 南海爭議支持越南，並藉此刺激中國解放軍加強與越南人民軍的溝通 合作，緩和南海情勢。一個例證是 2010 年 7 月東協區域論壇後，中國 對越南充滿疑慮，越南隨即派阮志詠前往北京，順利化解兩方誤會。43 2011 年 5-6 月越中兩國船艦兩次在南海發生衝突，越南人民軍與中國 2004 年國防白皮書和 2009 年國防白皮書，都將敵對力量介入與政治社會不 穩定，列為國家安全兩大首要威脅，其不言而喻之處，乃是將共產政權安全 等同於國家安全。請見 Vietnam Ministry of Defence, Vietnam’s National
Defense in the Early Years of the 21thCentury, pp. 11-12 ; Vietnam Ministry of National Defence, Vietnam National Defence, pp. 17-18。
“The Outstanding Feature of the Vietnamese Defense Policy,” Vietnam Net, September 3, 2013, <http://english.vietnamnet.vn/fms/special-reports/72428/ the-outstanding-feature-of-the-vietnamese-defense-policy.html>. 汪哲仁，〈美國解禁對越南武器禁令對俄越軍售的影響〉，《戰略安全研 析》，第 134 期，2016 年 6 月，頁 23。 阮志詠此行主要是邀請時任中國國防部長梁光烈出席 10 月在河內舉行的東 協加八防長會議，但他公開宣稱越南永遠不會成為美國軍事同盟，獲得中國 媒體大幅報導。10 月，梁光烈如期出席河內東協加八防長會議，並與越南 時任國防部長馮光青達成加強防衛合作，持續雙方海軍及其他軍種互訪，和 以和平方式解決紛爭等共識。Robert Sutter & Chin-Hao Huang, “China Re-assures Neighbors, Wary of US Intentions,” Comparative Connections, Vol. 12, No. 4, January 2011, p. 6, CSIS, <https://csis-prod.s3.amazonaws.com/ s3fs-public/legacy_files/files/publication/1004qchina_seasia.pdf>。
解放軍仍密切互動，44且適時澄清彼此疑慮，45對越中能持續邊界談 判，終於該年 10 月取得重大突破，簽署《關於指導解決中越海上問題 基本原則協議》，發揮重要貢獻。 簡言之，美越對於兩軍交往的目標相當不同。美國的目標是功能 性和軍事性的，而越南的目標則是象徵性和外交性的，這也證諸於兩 軍交往的歷史。由於美國具有非常清楚的目標，最初是尋找越戰失蹤 美軍，後來是擴大美軍在本地區的設施使用機會，所以軍艦訪問在兩 軍關係發展具有重要地位。相反地，越南不追求功能性目標，而是要 通過與美軍交往平衡對外關係，但兩軍長年交戰毫無互信，要如何交 往仍待摸索。雙方除目標分歧外，工作文化也有相當差異。根據史登 (Lewis Stern)46的觀察，兩軍交往窗口分別是美國國防部國際安全事務 助理部長辦公室和越南國防部對外局，但最初越南方面往往需要向最 高領導請示後，方能決定是否及如何推進兩軍合作，甚至當越南進行 2011 年 6 月爆發中國船隻於一個月內第二度剪斷越南船隻探勘電纜後，越 南時任總理阮晉勇發表強硬聲明，時任國家主席阮明哲訪問北部灣的姑蘇 (Co To)島，展現護土決心。但六月中旬，越中雙方海軍仍循例在北部灣舉 行聯合巡邏，結束後越南海軍編隊訪問位於廣東湛江港中國南海艦隊總部。 請見〈南海爭議之際越南軍艦訪問湛江〉，《BBC 中文網》，2011 年 6 月 23 日，<http://www.bbc.com/zhongwen/trad/rolling_news/2011/06/110623_ rolling_china_vietnam.shtml>。 2011 年 5 月爆發中國船隻剪斷越南船隻探勘電纜後，越南時任國防部長馮 光青與中國時任國防部長梁光烈在香格里拉會議期間會晤，梁向馮說明此事 解放軍並未涉入。請見 Carlyle A. Thayer, “China’s New Wave of Aggressive Assertiveness in the South China Sea,” June 30, 2011, p. 15, CSIS, <https:// csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/legacy_files/files/publication/110629_ Thayer_South_China_Sea.pdf>.
史登於 1988-2008 年，先後擔任美國國防部國際安全助理部長辦公室印度支 那與泰緬主任，以及國防部長辦公室東南亞主任，直接負責對越南軍事外交 事務。
人大代表選舉時，雙方合作倡議都須暫時擱置。相反地，美國在工作 層級有很大的決定空間。同時，最初 10 年美國非常積極而越南相對保 留，往往美國主動倡議，越南接受或拒絕。而且，越南不斷強調兩軍 合作的底線，包括限定合作範圍於軍醫、科技和救災，以及絕不與美 軍在越南領土共同演習或訓練。雖然，隨著兩軍關係發展，越南方面 愈來愈敢於主動倡議，但其倡議的考慮，仍以確認該倡議不會帶來重 大的戰略後果為前提。47 如此的交往歷史，對於了解雙方的目標和達成目標的途徑，有很 大幫助。可以說，美國的目標是軍事設施使用，這往往以軍艦訪問為 起點，以固定化軍事設施使用為最終目標，而金蘭灣則是最有價值的 標的。從軍艦訪問到設施取得，擴大美軍與越南人民軍的各種協同操 作，又是必經之途。此因雙方協同操作可提升區域國家對美國存在的 舒適程度，建立各國的信心，為美軍使用越南軍事設施奠定必要基 礎。從協同操作到設施使用，可以一次到位，也可依任務屬性從非戰 鬥任務交流、非戰鬥任務共同演練到戰鬥任務共同演練，以及依設施 地點從在次要地區演練到在主要地區演練的漸進發展。至於越南的目 標，則是政治上要展現越南政府贏得美國支持，戰略上要擴大軍事工 具的選擇。因此，解除武器禁運成為最高目標。當然，解除武器禁令 也可依武器特質，或依是否提供財務援助分階段施行，甚至可再向前 延伸到共同研發和共同生產。 誠如前述，美越合作是設施使用與軍售解禁的交易，那麼，究竟 何時一方會同意另一方的要求呢？對此，若參考葛斯登和傅利曼的常 軌與互惠兩種模式，會得出美國有遵循常軌的傾向，但若中國對美國 超乎預期地行動，可能促使美國在與越南軍事合作上改變常軌，作為 對中國進行互惠式反擊。相反地，若是美國對中國採取超乎預期的行
Lewis M. Stern, “U.S.-Vietnam Defense Relations: Deepening Ties, Adding Relevance,” pp. 1-3.
動，中國或許會採取互惠式反擊，但美國不致在與越南軍事合作上改 變常軌。不過，葛斯登與傅利曼沒有回答，在什麼條件下會造成互惠 式反擊太過強烈，以至於創造新的常軌？對此，選擇作為反擊的手段 當然是重點，但也受到兩強對彼此核心利益的界定所形塑。這裡，可 以再度參考史坦伯格的觀點，即雖然對於中國在釣魚臺問題的進逼， 美國可以通過強化與其他和中國有領土爭議國家的安全合作，作為對 中國施加的成本。48可能作為反擊的合作形式之一，當然包括取得設施 使用或邁向此長期目標，但若中國採取積極作為讓美國與鄰近國家放 心，包括制定南海行為準則，與限制在爭議水域的軍事部署，美國也 可公開放棄基地取得，與中國達成戰略再保證。49 以上的觀點，正可解釋美越軍事合作的變化。從目標界定來看， 因為要維持美中之間的戰略再保證，取得金蘭灣使用權的過程必然是 漸進而緩慢的，這也決定美國對越南軍售解禁是緩慢而漸進的。從策 略互動來看，2010 年 7 月是美國對於中國採取超乎預期的行動，美國 本無意在美越軍事合作改變常軌。但 2013 年 12 月，則是中國對美國 採取超乎預期的行動，而美國則以改變美越軍事合作常軌，作為對中 國互惠式的反擊。只是，此時的改變只是一時一次性的。要從一次性 行動轉變為常態性政策，需要不斷實踐，修正彼此對現狀的界定。 2014 年 5 月的越中西沙衝突和中國填海造陸，美中數度經歷衝突邊緣， 雙方對現狀的界定不斷修正，也提升對管理現狀改變的信心，為美國 最後全面解禁奠定基礎。
James Steinberg & Michael E. O’Hanlon, Strategic Reassurance and Resolve:
U.S.-China Relations in the Twenty-First Century, pp. 143-144.
這裡，史坦伯格特別提到金蘭灣，作為美國放棄基地取得可能觸及的話題。 請見 James Steinberg & Michael E. O’Hanlon, Strategic Reassurance and
肆、美中策略互動與美越軍事合作 I：2010-2013 年
2010 年 7 月到 2013 年 11 月之間，美越軍事合作進展順利，兩軍 共同演練次數和範圍持續擴大，但沒有重大突破。美國對越南的武器 禁運毫無更動，越南對美國的設施開放局部擴大，但仍以訪問形式進 行，沒有正式協議確認美軍的常態性使用。此一期間在美中關係上， 雙方軍事關係先僵持後成長，而且是美方在中國凍結兩軍關係後升高 南海對峙情勢，中國則以恢復軍事交流緩和與美國關係。美國本無意 於此時在美越軍事關係作出重大改變，在成功讓美中軍事合作重新啟 動後，對改變美越軍事關係的誘因更形降低。 誠如本文開頭所述，2010 年 7 月希拉蕊在東協區域論壇與楊潔篪 的針鋒相對，是美中轉為公開對峙的關鍵點。但是，美國此番行動究 竟是主動出擊或被動回應？是精心設計或是臨時演出？從相關證據來 看，這是美國主動且有所準備的行動。早於 2010 年初，時任國安會亞 洲事務主任的貝德(Jeffrey Bader)與坎貝爾(Kurt Campbell)即草擬關於南海問題美國利益的政策文件，50此事自非臨時演出。若回顧 2010 年 上半年美中互動，一月中國對美宣布軍售臺灣強烈反彈，倡言制裁參 與軍售公司，2 月 23 日，美國國防部證實中國將延後數項與美軍交流 計畫，以報復美國對臺軍售，其中包括取消時任總參謀長陳炳德訪美 行程。51 六月香格里拉會議，解放軍時任副總參謀長馬曉天與美國時 任防長蓋茲(Robert Gates)未如往例進行雙邊會談，52 七月初，蓋茲原 本的北京之行被要求取消。53同時，三月南韓「天安艦」沉船事件後，
Jeff Bader, Obama and China’s Rise: An Insider’s Account of America’s
Asia Strategy, pp. 104-105.
Bonnie Glaser & David Szerlip, “U.S.-China Relations: the Honeymoon Ends,” Comparative Connections, Vol. 12, No. 1, April 2010, p. 34.
Bonnie Glaser, “U.S.-China Relations: Cooperation Faces Challenges,”
美韓在黃海演習，中國持續批評，並在東海演習。54其實，貝德等著手 準備南海文件時，正是兩軍交流暫停前後。55因此，若說希拉蕊此舉也 有應對中國杯葛雙方軍事交流之意，可能性相當高。 從後來的發展來看，希拉蕊驚天一擊的確改變中國行為，雖然當 時中國立即強力回應，56但兩個月後，美國時任副助理國防部長史菲爾 (Michael Schiffer)即低調前往北京，磋商兩軍交流。10 月 12 日的東協 加八防長會議上，在梁光烈當面邀請下，蓋茲同意於隔年訪問北京，57 至此，兩軍關係開始融冰。從 2011 到 2013 年間，雙方無論高層互訪、 艦隊訪問和政策對話，都有穩定而持續的進展。尤其雙方共同軍事演 練項目的快速成長，更令人矚目。這方面，除中國海監總隊和美國海 岸防衛隊在夏威夷舉行搜救演習及美軍與解放軍在亞丁灣舉行防制海
Robert Gates, Duty: Memoirs of A Secretary at War (New York: Alfred Knopf, 2014), p. 415.
Bonnie Glaser, “U.S.-China Relations: Cooperation Faces Challenges,” p. 46.
貝德的回憶錄只說起草南海文件為 2010 年初。但他提到起草過程中，回憶 起二月與副國務卿史坦伯格前往北京訪問時，聽到大陸方面經常提到中國對 南海不可爭辯的主張，而兩人到達北京時為 3 月 1 日，是在解放軍取消與美 軍交流計畫之後。請見 Jeff Bader, Obama and China’s Rise: An Insider’s
Account of America’s Asia Strategy, pp. 104-105; Bonnie Glaser & David
Szerlip, “U.S.-China Relations: the Honeymoon Ends,” p. 34。
兩人於河內交鋒後，中國外交部立即在網站公布完整回應，國防部七月底於 南海舉行有史以來最大規模的演習。請見 Bonnie Glaser & David Szerlip, “U.S.-China Relations: Tensions Rise and Fall, Once again,” Comparative
Connections, Vol. 12, No. 3, September 2010, pp. 28-29; Robert Sutter &
Chin-Hao Huang, “US Interventions Complicate China’s Advances,”
Comparative Connections, Vol. 12, No. 3, October 2010, p. 64。
〈梁光烈會見美國國防部長 邀請蓋茲明年初訪華〉，《中國新聞網》，2010 年 10 月 11 日，<http://www.chinanews.com/gn/2010/10-11/2579350.shtml>。
盜演習外，美國還參與中國和紐澳在紐西蘭舉行的鳳凰精神救災演 習。特別是 2012 年 9 月，美國時任防長潘內達(Leon Panetta)與梁光烈 共同宣布，美國將邀請解放軍參與 2014 年環太平洋海軍演習，將兩軍 關係推向高峰。58 由於美國在美中軍事關係重新取得優勢，且當年東協加八防長會 議，與會者達成推進〈南海行為準則〉的共識，中國不再高聲抗議，59 美國以建立區域國際規範為目標的重返亞洲政策獲得初步成果。60此時 若與越南擴大軍事合作，導致與中國再度對峙，自非美國所願。因 此，2010-2013 年的美越軍事關係，即處於快速成長卻沒有突破的格 局。首先，2010-2013 年美國軍艦對越南的訪問更加頻繁，除了每年皆 有軍艦訪問外，艦隻和訪問地點的軍事重要性也不斷提升。如 2010 年 8 月航空母艦喬治華盛頓號(USS George Washington)停泊峴港(Da
Nang)外海，越南政軍官員前往參訪，612011 年 8 月補給艦李察畢爾德
號(USNS Richard E. Byrd)停泊金蘭灣進行檢修，為 1973 年後美艦
首訪金蘭灣。622012 年 6 月李察畢爾德號再度停泊金蘭灣，潘內達還
Karen Parrish, “Panetta: Navy Will Invite China to Pacific Rim Exercise,”
U.S. Department of Defense, September 18, 2012, <http://archive.defense.
gov/news/newsarticle.aspx? id=117902>.
Robert Gates, Duty: Memoirs of A Secretary at War, p. 419.
時任國務卿希拉蕊在回憶錄寫到，東協區域論壇上採取行動的目標，是希望 藉此推動在亞太地區建立一套國際規範和組織系統，以避免未來衝突和確保 長期的秩序與穩定。希拉蕊(Hillary R. Clinton)著，《抉擇：希拉蕊回憶 錄》(Hard Choice)，頁 117-118。
Margie Mason, “Former enemies US, Vietnam now military mates,” USA
Today, August 8, 2010,
<http://usatoday30.usatoday.com/news/topstor-ies/2010-08-07-1453818316_x.htm>.
Military Sealift Command Public Affairs, “MSC ship completes first U.S. Navy ship visit to Vietnam port in 38 years,” U.S. Pacific Fleet Commander, August 23, 2011, <http://www.cpf.navy.mil/news.aspx/000620>.
登艦演講，為越戰後首訪金蘭灣的美國防長。63另外，象徵美越海空軍 友誼交流的「太平洋夥伴」行動和「太平洋天使」行動，也持續進 行，2012-2013 年，此二行動甚至能夠訪問原隸屬於北越的軍事基地， 較早期限於南越的訪問地點，大幅向北推進。不過，在 2010 年之前， 已有美軍航空母艦訪問越南64與軍艦在越南維修的前例，65而「太平洋 夥伴」與「太平洋天使」行動，本限於非戰鬥任務，這段時期也不例 外。66可以說，這段期間的軍艦訪問與海空軍交流，有象徵性進展，但
Jim Garamone, “Panetta’s Cam Ranh Bay Visit Symbolizes Growing U.S. Vietnam Ties,” U.S. Department of Defense, June 3, 2012, <http://archive. defense.gov/news/newsarticle.aspx?id=116597>.
2009 年 4 月，美軍尼米茲級航空母艦「約翰史坦尼斯號」(USS John C. Stennis)訪問越南外海崑崙島(Con Son)，越南國防部長和副總參謀長前往參 觀。請見 Steve Owsley, “Vietnamese Ministry of Defense Officials Visit USS John C. Stennis,” American’s Navy, April 24, 2009, <http://www.navy. mil/submit/display.asp? story_id=44660>；John Ruwitch, “Vietnamese officers visit U.S. aircraft carrier as China celebrates navy anniversary,” Reuters, April 23, 2009, <http://blogs.reuters.com/global/2009/04/23/vietnamese-officers-visit-us-aircraft-carrier-as-china-celebrates-navy-anniversary/>。
2009 年 9 月，美軍救援艦守衛者號(USNS Safeguard)在胡志明市附近維修， 2010 年 3 月，李察畢爾德號到越南維修，地點就在金蘭灣北面的雪風灣(Van Phong Bay)。請見 Military Sealift Command Public Affairs, “MSC ship completes first U.S. Navy ship visit to Vietnam port in 38 years”。
Pacific Partnership 2010 Public Affairs, “Pacific Partnership 2010 Ends With Many Firsts,” U.S. Pacific Fleet, September 12, 2010, <http://www. cpf.navy.mil/news.aspx/000054>; Peter Lee, “Vietnam Welcomes a Fourth Pacific Partnership Mission,” U.S. Pacific Fleet, July 9, 2012, <http://www. cpf.navy.mil/news.aspx/030023>; 13th Air Force Public Affairs, “Vietnam,
U.S. set to begin Pacific Angel mission,” Pacific Air Force, May 7, 2010, <http://www.pacaf.af.mil/News/ArticleDisplay/tabid/377/Article/595091/ vietnam-us-set-to-begin-pacific-angel-mission.aspx>; Lauren Main, “Thousands
談不上重大突破。
其次，2010-2013 年間，美越兩軍在雙邊與多邊的共同演練有重要 進展。雙邊軍事演練部分，美越於 2010 年 8 月首度在峴港舉行名為 「海軍相約越南行動」(Naval Engagement Activity)的年度共同演
練，67此後三年美軍參與艦隻數量和重要性持續上升，演練方法也從靜 態的專業交流訓練到海上共同操演。不過，是項活動的主題是人道援 助與災難急救，這是美越兩軍交流最初設定的限制，至 2013 年仍未超 過此範圍（「海軍相約越南行動」參與艦隻及活動內容請見表 1、表 2）。多邊軍事演習方面，2012 年越南不僅派員參與美軍在東南亞最大 規模的陸上演習「黃金眼鏡蛇」(Cobra Gold)，68並以觀察員身分派員
參加最大規模海上演習之「環太平洋軍事演習」(the Rim of the Pacific Ex
ercise, RIMPAC)。69不過，越南既未成為正式的演習成員，更未允許
美軍在越南領土行動，這同樣未超過越南對兩軍交流設定的界線。
of Vietnamese receive health education during Operation Pacific Angel 12,”
Ho’okele, June 30, 2012,
<http://www.hookelenews.com/thousands-of-vietnamese-receive-health-education-during-operation-pacific-angel-12/>; Sara Csurilla, “Operation Pacific Angel 13-3 Wraps Up in Vietnam,” Air Force
Medical Service, June 20, 2013, <http://www.airforcemedicine.af.mil/News/
Article/425612/operation-pacific-ang el-13-3-wraps-up-in-vietnam/>. 此處譯名採自蔡鵬鴻，〈美越軍事合作關係析論〉，頁 57。
越南僅派員參加黃金眼鏡蛇的多邊規畫階段(multinational planning augmen-tation)。請見 U.S. 7th Fleet Public Affairs, “Chafee Tortuga Support 31st
MEU at Cobra Gold,” America’s Navy, February 10, 2012, <http://www. navy.mil/submit/display.asp?story_id=65265>。
Carlyle A. Thayer, “Vietnam Gradually Warms Up to US Military,” The
Diplomat, November 6, 2013,
表1 美國「海軍相約越南行動」歷年美軍參與艦艇及單位 （2010-2016 年）
時間 地點 參與艦艇及美軍單位 2010
8.8-14 峴港 參與艦艇：驅逐艦「馬侃號」(USS John S. McCain)。停泊外海之戰鬥艦艇：航空母艦「喬治華盛頓號」、驅逐艦 「鍾雲號」(USS Chung-Hoon)、「魏 柏號」(USS Curtis Wilbur)、「麥坎伯 號」(USS McCampbell)。
參與單位：西太平洋後勤群指揮部第 73 特遣隊。 2011
7.15-21 峴港 參與艦艇：驅逐艦「鍾雲號」(USS Chung-Hoon)、「普雷布爾號」(USS Preble)、救援艦「守衛者號」(USNS Safeguard)。
其他參與單位：西太平洋後勤群指揮部第 73 特遣隊、隨艦膳食 部、救援部。
2012
4.23-27 峴港 參與艦艇：兩棲指揮艦（第七艦隊旗艦）「藍嶺號」(USS BlueRidge) 、驅逐艦「查菲號」(USS Chafee)、救援 艦「守衛者號」。 2013 4.22-26 峴港 參與艦艇：驅逐艦「鍾雲號」、救援艦「救援者號」(USNSSalvor) 參與單位：西太平洋後勤群指揮部、隨艦膳食部、救援部、海 軍陸戰隊第三遠征軍陸戰和醫療講師、東方快遞樂 團(Orient Express)。 2014 4.7-12 峴港 參與艦艇：驅逐艦「馬侃號」、救援艦「守衛者號」。參與單位：西太平洋後勤群指揮部第 73 特遣隊、隨艦膳食部、 救援部、海軍陸戰隊第三遠征軍陸戰和醫療講師、 東方快遞樂團、第五械彈處理小組(Explosive Ord-nance Disposal Mobile Unit (EODMU) 5)、驅逐 艦第七中隊(Destroyer Squadron 7)。
2015
4.6-10 峴港 參與艦艇：濱海戰鬥艦「沃斯堡號」(USS Fort Worth)、驅逐艦「菲茲傑拉德號」(USS Fitzgerald)。 參與單位：西太平洋後勤群指揮部第 73 特遣隊、東方快遞樂 團、第五械彈處理小組、第七驅逐艦中隊、聖地牙 哥水下救援指揮部(Undersea Rescue Activity San Diego)。
2016
9.28-10.4 峴港金蘭灣
參與艦艇：驅逐艦「馬侃號」。
參與艦艇：潛水母艦(submarine tender)「凱伯號」(USS Frank Cable)、驅逐艦「馬侃號」。
參與單位：海上運輸指揮部(Military Sealift Command)。 資料來源：作者整理自 U.S. 7th Fleet Public Affairs, “Seventh Fleet Kicks off Vietnam
Naval Engagement Activities,” America’s Navy, August 9, 2010, <http://www. navy.mil/submit/display.asp?story_id=55185>；U.S. 7th Fleet Public Affairs,
Navy, July 14, 2011, <http://www.navy.mil/submit/display.asp?story_id=61589>；
U.S. 7thFleet Public Affairs, “U.S. Navy Kicks Off Naval Exchange Activities
with Vietnam,” Commander U.S. Pacific Fleet, April 22, 2012, <http://www. cpf.navy.mil/news.aspx/000832>；Task Force 73 Public Affairs, “U.S. Navy Begins Fourth Annual Naval Engagement Activity with Vietnam,” America’s
Navy, April 22, 2013, <http://www.navy.mil/submit/display.asp? story_id=73560>；
Task Force 73 Public Affairs, “US Navy and Vietnam People’s Navy Build Confidence during NEA 2014,” America’s Navy, April 8, 2014, <http://www. navy.mil/submit/display.asp?story_id=80203>；Destroyer Squadron 7 Public Affairs, “SECNAV Visits Sailors During NEA Vietnam,” America’s Navy, April 9, 2015, <http://www.navy.mil/submit/display.asp?story_id=86477>；Task Force 73 Public Affairs, “Seventh Annual Naval Engagement Activity Begins in Da Nang,” America’s Navy, September 28, 2016, <http://www.navy.mil/ submit/display.asp?story_id=96901>；Alana Langdon, “USS Frank Cable arrives in Vietnam for 7th annual NEA,” U.S. Pacific Fleet, October 3, 2016, <http://
www.cpf.navy.mil/news.aspx/110142>。 表2 美國「海軍相約越南行動」歷年地點及演練活動 （2010-2016 年） 時間 地點 演練活動 2010 8.8-14 峴港 專業交流：醫療、搜救、海難救助、船體損傷控制。友誼活動：牙醫義診、工程協助、體育比賽；開幕式後峴港地 區政軍官員前往停泊於外海的航空母艦「喬治華盛 頓號」參觀艦隊操作。 2011 7.15-21 峴港 專業交流：航行、維修。友誼活動：一般與牙醫義診、工程協助、親善訪問、樂團演 奏、社區服務、體育比賽。 2012 4.23-27 峴港 專業交流：醫療、航行、潛水、救火。友誼活動：親善訪問、音樂會、社區服務和體育比賽。 2013 4.22-26 峴港 專業交流：醫療、搜救、航行、維修、潛水醫學、甲板救火、海洋安全研討會、人道援助與救災後勤支援之個案 研討。 友誼活動：親善訪問、社區服務和體育比賽。 2014 4.7-12 峴港 專業交流：醫療、搜救、救援、航行、維修、潛水、甲板損傷控制。 友誼活動：親善訪問、社區服務、音樂會和體育比賽。 2015 4.6-10 峴港 專業交流：醫療、搜救、甲板損傷控制、海洋安全（特別著重於海域監控）、潛艇救援海上演練：簡單的〈海上 意外相遇規則〉(Code of Unplanned Encounter at Sea, CEUS)、船舶操控演練。
2016 9.28-10.4 峴港 金蘭灣 專業交流：航行、船體損傷控制、甲板急救、醫療與海事法研 討會。 友誼活動：社區服務、音樂會。 海上演練活動：複雜的〈海上意外相遇規則〉、搜救演練。 親善訪問、社區服務。
資料來源：作者整理自 U.S. 7th Fleet Public Affairs, “Seventh Fleet Kicks off Vietnam
Naval Engagement Activities”；U.S. 7th Fleet Public Affairs, “U.S. 7th Fleet
Kicks Off Vietnam Naval Exchange Activity 2011；U.S. 7th Fleet Public
Affairs, “U.S. Navy Kicks Off Naval Exchange Activities with Vietnam”； Task Force 73 Public Affairs, “U.S. Navy Begins Fourth Annual Naval Engagement Activity with Vietnam”；Task Force 73 Public Affairs, “US Navy and Vietnam People’s Navy Build Confidence during NEA 2014”； Destroyer Squadron 7 Public Affairs, “SECNAV Visits Sailors During NEA Vietnam”；Task Force 73 Public Affairs, “Seventh Annual Naval Engagement Activity Begins in Da Nang”；USS Frank Cable Public Affairs Langdon, Alana, “USS Frank Cable Arrives in Vietnam for 7th Annual NEA”。
最後，2010-2013 年間，美越兩軍逐步建立高層對話機制和釐訂明 確的行動方案。2008 年美國國務院和越南外交部開啟「政治、安全、 國防議題對話」(Security Dialogue on Political, Security, and Defense Issues)，兩國軍方高層皆參與對話，2010 年 8 月美越兩國國防部開啟 專屬於兩國軍方的副部長層級「國防政策對話」(Defense Policy Dia-logue)，並於 2011 年 9 月簽署〈促進雙邊國防合作備忘錄〉(Memoran-dum of Understanding for advancing bilateral defense cooperation)， 明示以建立定期高層對話、海洋安全、搜救、聯合國維和行動、人道
援助與救災為優先合作領域，70這是兩軍首次簽署的綱領式協議。2013
年 10 月「國防政策對話」期間，美國海岸防衛隊與越南海事警察簽署 協定，雙方除承諾在海上安全與海上預警展開合作，美方也同意為越
方提供訓練，71落實 2011 年合作備忘錄雙方對海洋安全合作的承諾。
“Vietnam, US ink deal to boost defense ties,” Thanh News, September 22, 2011, <http://www.thanhniennews.com/politics/vietnam-us-ink-deal-to-boost-defense-ties-10500.html>.
不過，兩軍新建立的合作架構，仍停留於過去以非戰鬥任務為限 的範疇，即便是雙方承諾展開訓練合作的海巡部門，既非隸屬於軍 方，72且雙方海巡訓練合作早於 2009 年開始，73因此，即便就海巡合 作而論，2013 年的協定也難稱為重大突破。正如賽耶(Carlyle A. Thayer)所觀察的，2013 年 7 月歐巴馬總統和張晉創主席宣示啟動全面 夥伴關係(Comprehensive Partnership)的聯合聲明中，對兩軍合作並未 提出新的行動倡議，只對 2011 年國防合作備忘錄之執行表示滿意，正 說明兩軍合作進展有限。74更重要地是，儘管越南已向美國表達對武器 輸出解禁的高度期待，75但 2013 年 10 月的兩次高層對話（「政治、安 全、國防議題對話」與「國防政策對話」），皆未觸及武器輸出問 題，這也說明美方此時並無意根本性改變兩軍關係。
伍、美中策略互動與美越軍事合作 II：2013-2016 年
2013 年 12 月，由於中國在東海採取超乎預期的行動，美國以提升 月 30 日，<http://zh.vietnamplus.vn/Utilities/Print.aspx?contentid=18771>； Murray Hiebert, Phuong Nguyen, & Gregory B. Poling, A New Era inU.S.-Vietnam Relations: Deepening Ties Two Decades after Normalization (Washington
D.C.: Center for Strategic and International Studies, 2014), p. 6。
美國海岸防衛隊歸國土安全部指揮，但總統視需要可命其歸海軍部指揮。越 南海事警察局雖為國防部下屬單位，但非隸屬於人民軍。
Global Security, “Vietnam Coast Guard – Modernization,” Global Security, January 21, 2017, Accessed, <http://www.globalsecurity.org/military/world/ vietnam/marine-police-modernization.htm>.
Carlyle A. Thayer, “Vietnam Gradually Warms Up to US Military.” 2012 年 6 月潘內達訪越時，越南時任總理阮晉勇和國防部長馮光青皆曾向 潘內達表示，希望美國解除對越南武器禁令。馮光青甚至於 2013 年 8 月邀 請當時新就任美國國防部長的黑格(Chuck Hagel)於隔年訪越，打破過去三 年一訪的慣例，展現提升兩軍關係的意願。請見 Carlyle A. Thayer, “Vietnam Gradually Warms Up to US Military”。
美越軍事合作作為應對，而有首次贈與越南海巡艦艇之舉。然而，鑑 於美中兩軍關係持續進展，美中在軍事規則制定的合作也有所突破， 降低美國進一步提升對越軍事合作的誘因，直到越中於西沙爆發衝突 後，越南政府與美國國會皆強烈期待對越軍售解禁，美國政府雖有意 解禁，但仍小心翼翼，到越中情勢回穩後，方宣布解除部分禁令，並 在隨後半年將美越軍事合作推向高峰。然而，2015-2016 年，美中數度 經歷衝突邊緣，一方面，中國持續於南海填礁造陸，讓美國取得金蘭 灣使用的功能需要驟然升高；另一方面，美中兩軍溝通機制有效運 作，這也讓美國有信心管理因此衍生的緊張，這是歐巴馬全面解禁對 越軍售的結構因素。但不可否認，2015 年中以後，美越兩軍合作趨 緩，2016 年越南共產黨和政府換屆後，親中派抬頭，加上南海仲裁案 宣布在即，歐巴馬解禁軍售，既有安慰改組後屈居弱勢的親美派之 意，更是為仲裁案結果預作準備。
一、中國設置防空識別區和美國對越南武器贈與
首先，自 2013 年 6 月歐巴馬與習近平的陽光莊園峰會以來，美中 關係氣氛良好，11 月 20 日，美國國家安全顧問萊斯(Susan Rice)發表 演說，肯定中國在北韓問題的合作，強調美中建設性關係在再平衡戰 略的重要性。76然而，三天之後（11 月 23 日），中國宣布設立東海防 空識別區，震撼區域國家。12 月 5 日，美國時任副總統拜登訪問北京 期間，並未公開要求中國撤銷東海防空識別區，77但與此同時，中國航Susan Rice, “America’s Future in Asia,” November 20, 2013, The White
House,
<https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/11/21/remarks-prepared-delivery-national-security-advisor-susan-e-rice>.
“Biden set to meet Xi as U.S.-China ties are tested amid ADIZ,” Japan
Times, December 4, 2013,
空母艦遼寧號試航南海，護衛的解放軍兩棲登陸艦與在附近巡航的美 軍飛彈巡洋艦考本斯號(USS Cowpens)幾乎擦撞，美中關係急轉直
下。78中國出乎意料的行動，促使美越軍事合作開啟戲劇性的變化。12
月中，凱瑞在越南宣布美國政府將對東南亞國家提供約 3,250 萬美元， 協助建立區域國家海事安全能力，其中約 1,800 萬美元，將用於提供越 南海警五艘巡邏快艇(fast patrol boat)和相關訓練，提升其海上搜救、
災難應變和其他活動的能力。79這項行動的戲劇性有二，一是甫代表歐 巴馬出席印尼亞太經合會的凱瑞，離開亞洲前往中東後，突然宣布訪 問越南與菲律賓。80二是此項多邊計畫，越南所占金額超過半數，首次 將越南視為東南亞中對美國最重要的夥伴。而戲劇性行動的目的，既 是要傳達美國對中國在東海行動的不滿，更是為中國在南海的可能行 動預作準備。81正如凱瑞宣布是項援助時所說：「美國非常關切也強烈 反對以強制和侵略手段推進領土主張」，凱瑞也藉此向越南表示， 「美國不承認也不接受東海防空識別區，美國在本地區的軍事行動不 會改變，美國並已向中國坦率表達，東海防空識別區不應執行，也應 有所克制，不在其他地區採取類似舉措（特別是南海）。」82
Bonnie Glaser & Jacqueline Vitello, “US-China Relations: Maritime Disputes top the Agenda,” Comparative Connections, Vol. 16, No. 1, May 2014, pp. 40-43.
Lesley Wroughton, “U.S. offers help to South East Asia, most to Vietnam, to patrol seas,” Reuters, December 16, 2013, <http://www.reuters.com/ article/us-vietnam-usa-kerry-maritime-idUSBRE9BF07M20131216>.
國務院宣布這項訪問的時間是 12 月 10 日，凱瑞於 12 月 16 日到達越南。 事實上，2013 年 12 月訪越旋即訪問菲律賓，並宣布除在越南宣布的多邊計 畫外，將另外向菲律賓提供 4,000 萬美元，提升菲國海岸巡防隊的海防能力 及菲國警方的反恐能力。請見 Matthew Lee, “US earmarks $40-M for Phi-lippines’defense,” Phil Star, December 17, 2013, <http://www.philstar.com/ headlines/2013/12/17/1269188/us-earmarks-40-m-philippines-defense>。
二、黑格登遼寧號與美中同簽海上相遇規則
不過，美中對峙在 2014 年上半年漸趨緩和，儘管官方言詞較勁， 但美中兩軍試圖控制局勢的努力有所進展。2014 年 4 月，時任美國防 長黑格從日本訪問中國時，在青島登上中國首艘航空母艦遼寧號參 觀。83由於遼寧號是半年前軍艦擦撞的主因，解放軍邀請黑格參觀遼寧 艦，是展現與美修好的誠意。二周後，在青島舉行的西太平洋海軍會 議上，美國與中國和其他 18 國共同簽署〈海上意外相遇規則〉，84對 美軍來說，這是邁向區域規則建立的重大突破。美中兩軍關係的突破 性進展，降低美國再提升與越南軍事合作的需要。這段期間，美越軍 事互動相當平靜，2014 年 4 月舉行的「海軍相約行動」來訪美艦為巡 弋飛彈驅逐艦「馬侃號」和救援艦「守衛者號」，與 2013 年的規模相 當。85兩年來越一次的「太平洋夥伴」行動於六月到越南峴港，既沒有凱瑞的原句如下：I told the deputy prime minister that the United States does not recognize that zone (East China Sea Air Defense Identification Zone) and does not accept it. China’s announcement will not change how the United States conducts military operations in the region. This is a concern about which we have been very, very candid, and we’ve been very direct with the Chinese. The zone should not be implemented, and China should refrain from taking similar unilateral actions elsewhere in the region, and particularly over the South China Sea。請見 U.S. Department of State, “Joint Press Availability With Vietnamese Deputy Prime Minister and Foreign Minister Pham Binh Minh,” U.S. Department of State, December 17, 2013, <http://www.state.gov/secretary/remarks/2013/12/218747.htm>。
“US defence chief Hagel tours China’s Liaoning aircraft carrier,” BBC, April 7, 2014, <http://www.bbc.com/news/world-asia-26917693>.
Chief of Naval Operation Public Affairs, “Navy Leaders Agree to CUES at 14th WPNs,” America’s Navy, April 23, 2014, <http://www.navy.mil/
如 2012 年前往越北，來訪艦隻也只有日本海上自衛隊輸送艦「國東 號」(JS Kunisaki)，86不似前兩次有美艦與日艦同時來訪，當年「太平 洋天使」行動甚至沒有來到越南。
三、美與中推進軍事互信和對越審慎解禁軍售
無庸置疑地，2014 年 5 月初中國與越南在西沙爆發衝突，對美越 軍事合作於短期內再向前推進發揮關鍵作用，但是，此時美國正與中 國展開兩項重要協商，一是美國試圖以外交途徑緩和衝突，87中國則於 七月中宣布撤回鑽油平臺；另一則是美中正積極談判的海空相遇規 則，雙方最後於 11 月北京 APEC 期間正式宣布簽署〈空海相遇安全行 為規則備忘錄〉(Memorandum of Understanding On the Rules of Behavior for the Safety of Air and Maritime Encounters)。面對中 國展現的善意與積極，美國推進與越南軍事合作自然必須謹慎漸進。 事實上，衝突發生後，越南政府即一改過去與中國相同的立場，宣布加入美國所推動的防擴散倡議，表態與美國同一陣線，88並積極向美國
Nguyen Tu, “U.S. naval ships arrive in Vietnam,” Thanh Nien News, April 7, 2014, <http://www.thanhniennews.com/politics/us-naval-ships-arrive-in-vi-etnam-25140.html>.
Pacific Partnership Public Affairs, “Pacific Partnership 2014 Kicks Off in Vietnam,” U.S. Pacific Fleet, June 6, 2014, <http://www.cpf.navy.mil/news. aspx/030409>.
美國行政部門的交涉包括 7 月 9-10 日美中戰略與經濟對話、7 月 11 日國務 院時任東亞副助卿福克斯(Michael Fuchs)呼籲凍結南海現狀，以及歐巴馬與 習近平於 7 月 14 日通電話。請見 Carlyle A. Thayer, “4 Reasons China Removed Oil Rig HYSY-981 Sooner Than Planned,” The Diplomat, July 22, 2014, <http://thediplomat.com/2014/07/4-reasons-china-removed-oil-rig-hysy-981-sooner-than-planned/>。
遊說，爭取解除武器輸出禁令。89同時，美國國會重量級參議員也公開 呼籲美國政府逐步解除對越軍售禁令。90即便如此，美國在推動解除武 器禁運依然小心翼翼。八月中，美國時任參謀首長聯席會議主席鄧普 西(Martin Dempsey)首度訪越，當時即有報導暗示美國可能於九月部 分解禁，91 九月下旬，美國政府資深官員對《路透社》透漏，美國正 考慮解除對越南軍售禁令，並提及可能的武器交易品項。92直到 10 月 初，美國國務院宣布，將對越南解除關於海上安全武裝設施的輸出禁 令，以利提供越南武裝船隻和偵測飛機，強化越南海巡能力，美國政 府同時肯定越南改善人權狀況。93同時，國務院官員強調此非針對中國
Initiative,” U.S. Department of State, May 22, 2014, <http://www.state.gov/ r/pa/prs/ps/2014/05/226449.htm>.
2014 年 7 月初，美國前總統柯林頓訪問越南時，越南時任國家主席張晉創 當面呼籲美國政府解除對越南武器輸出禁令，強調此舉實展現互信和實現兩 國關係全面正常化的關鍵。請見“Former U.S. President Bill Clinton Visits Hanoi,” Embassy of the Socialist Republic of Vietnam, July 18, 2014, <http://vietnamembassy-usa.org/vi/node/5614>。
2014 年 8 月初，參議員馬侃(John McCain)與其他參議員聯袂訪問河內，公 開呼籲美國政府逐步解除對越軍售禁令，優先協助越南提升其海岸巡邏和海 事體系能力。請見 John McCain, “Statement by Senator John McCain in Hanoi, Vietnam,” Office of Senator John McCain, August 8, 2014, <http:// www.mccain.senate.gov/public/index.cfm/2014/8/statement-by-senator-john-mccain-in-hanoi-vietnam>。
Tran Van Minh, “US military chief visits Vietnam, first since 1971,” Stars
and Stripes, August 14, 2014,
<http://www.stripes.com/news/pacific/us-military-chief-visits-vietnam-first-since-1971-1.298172>.
當時提到的是無人駕駛的 P-3 偵察機，因該機正逐步從美軍退役。請見 Les-ley Wroughtong & Andrea Shalal, “Exclusive: Courting Vietnam, U.S. prepares to ease arms Embargo,” Reuters, September 23, 2014, <http:// www.reuters.com/article/us-usa-vietnam-relations-exclusive-idUSKCN0HI22I20 140923>。
(an anti-China move)，且將以越南人權進展決定未來是否繼續解 禁。94此次解禁，從五月爆發衝突到 10 月宣布解禁，整整五個月，與 2013 年 11 月中東海防空識別區後一個月美國即宣布軍援，相差甚多。 若對照美國在俄羅斯兼併克里米亞後，美國國內對歐巴馬政府過於軟 弱的批評，95以及五月底歐巴馬在西點軍校的演講，強調若不有效制衡 在南烏克蘭和南海發生的侵略行動，美國將被迫捲入戰爭，96則美國對 越南解禁的行動，的確是超乎尋常的小心翼翼。 美國政府部分解禁後，美越國防合作急速升溫。2015 年 2 月，美 國國務院高階官員證實，2013 年 12 月凱瑞承諾的五艘巡邏快艇已交付 越南。97 三月來到越南的「太平洋天使」行動，除美軍外，泰國、柬 埔寨和新加坡軍隊也派員參加，這是首次多國部隊聯合在越南進行 「太平洋天使」行動。98 四月的「海軍相約越南行動」，美國海軍派
Michael Gordon, “U.S. Eases Embargo on Arms to Vietnam,” New York
Time, October 2, 2014,
<http://www.nytimes.com/2014/10/03/world/asia/us-eases-embargo-on-arms-to-vietnam.html>.
Lesley Wroughton & Andrea Shalal, “U.S. eases arms embargo against Vietnam for maritime Security,” Reuters, October 2, 2014, <http://www. reuters.com/article/us-usa-vietnam-arms-idUSKCN0HR29V20141002>.
Michael McFaul, “Former U.S. Ambassador to Russia: Debating Obama’s Weakness Only Makes Our Entire Country Weak,” Time, March 19, 2014, <http://time.com/30561/former-u-s-ambassador-to-russia-debating-obamas-weakness-only-makes-our-entire-country-weak/>.
Office of the Press Secretary, “Remarks by the President at the United States Military Academy Commencement Ceremony,” The White House, May 28, 2014, <https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/05/28/ remarks-president-united-states-military-academy-commencement-ceremony>. “US transfers 5 patrol ships to Vietnam as maritime assistance: media,”
Tuoi Tre News, February 6, 2015,
