中國大陸檢察監督制度研究--以中華民國監察權為比較對象 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法學院法律學系碩士論文. 中國大陸檢察監督制度研究 ——以中華民國監察權為比較對象. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 指導教授：蘇永欽博士. n. al. Ch. engchi. y. sit. io. 研究生：楊奇. er. Nat. 林佳和博士. i n U. 中華民國 104 年 7 月. v.

(2) 謝辭本論文的寫作過程，可以說集中了我在台灣三年時間所能得到的各種幫助和支持的總和。首先必須感謝的是對兒子的學業完全不了解，卻還是毫不猶豫的支持著的父母。來台灣攻讀學位，其實是一個風險極大的選擇，於開放陸生赴台攻讀學位第二年選擇來政大，同時又選擇了最為冷門而無錢可賺的憲法學，在許多人看來，都是不可思議的選擇。然而父母都是樸實的人，總覺得讀書就是好事，即使以後不能得到什麼經濟上回報，但也必須要支持到底的。而來台之後，完成學業，完成論文的寫作，必須感謝的自然是蘇永欽老師。老師雖然身處台灣，但對於大陸的了解，甚至很多時候比我這個在大陸生活了二十多年的大陸人還要深刻。而在論文的指導上，更是細緻入微。從論文的選題，大綱，內容結構等等，都不遺餘力的進行指導，給予幫助。而這也讓我在感激之餘甚至有些愧疚。尤其是最後階段，可以說一直是在給老師添麻煩，心中面對老師都有些惴惴不安，想來人生路上有這樣一個不怕麻煩，不嫌棄麻煩學生的老師，是我在台灣最好的收穫了。而在整個論文寫作的階段，還要感謝林佳和老師對我的支持和幫助。如果沒有他的幫助，這篇論文也肯定是沒辦法順利完成的。而在論文的口試階段，非常感謝翁岳生老師不僅答應出任我論文口試委員這樣奢侈的請求，更是在百忙之中抽出空閒，來聽我這個後輩的後輩講述自己不成熟的論文理念。老師對於司法獨立的堅持，對於大陸政治改革和司法改革的關注，以及在論文的內容上提出的各種問題和指正，都讓我備受感受，受益匪淺。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 還必須要感謝的，是王文杰老師。王老師是我來台灣之後所見到的第一個老師，也是三年以來一直在學業和生活上陪伴和關懷著我的老師，而且在論文的指導階段給予我非常細緻而專業的意見，使我論文最後的完成變的順利許多。王老師對於我這篇論文的完成，其幫助可以說是從我來到政大的第一天就開始，並一直延續到我最後完成論文的一刻。另外，還要非常感謝在論文最後階段一直被我麻煩的徐崑明老師。崑明老師一直埋怨我只有在有求於他時才會嘴甜叫老師。然而從來到政大法學院，來到大陸法中心的第一天起，崑明老師其實都是在以朋友和學長的身份，對我的生活和學業進行指導和幫助。因此必須向崑明老師說明，嘴賤的我，心裡面，一直是把你當老師的。最後，還要感謝張姐在論文寫作階段無微不至的關心和幫助。因為自己的懶. Ch. engchi. i n U. v. 散，想必是讓張姐也跟著操了不少心。還有各位在台灣認識的朋友：孫美子，王展，李源，怡微姐姐，姚姐姐等。如果不是你們，台灣的求學生涯，應該就少了太多色彩了。楊奇僅誌 2015 年 8 月 17 日. 1|.

(3) 摘要檢察監督，是中國大陸承襲蘇聯體制而制定的，非常特殊的監督體制。從中國大陸的憲法文本出發，檢察機關作為法律監督機關，應該針對其他的國家機關進行監督，從而規範其行為，限制其權力，進而保障公民權利以及國家法制的統一。然而目前的檢察機制，由於歷史原因和立法的偏差，導致檢察機關職能集中于刑事訴訟領域，雖然符合一般檢察概念的認知，但與中國大陸憲法所定位的法律監督機關相去甚遠。本文通過歷史解釋的方法，梳理出檢察機關在目前中國大陸窘迫現狀的由來，以及法律監督的含義和歷史淵源。并通過體系解釋和文本解釋，進一步強化對法律監督概念的核心認識，將中國大陸的檢察概念和一般檢察概念區分開來，指出中國大陸憲法所指之檢察監督，其範圍絕非今日限縮於刑事訴訟這一小塊。同時，通過與台灣監察院的對比，進一步強調，國家監督機關的制度設計，與其所扎根的憲法背景息息相關。兩岸國家監督機關而今都陷入了尷尬境地，雖然這種境遇的成因不同，但卻殊途同歸。而這種不同，背後反映出來的，都是監督制度的發展和憲法整體理念不適應的後果。因此，這種對比也才有了其價值。最後，通過對法律監督的正名，在尊重憲法現有文本的前提之下，本文提出了較為簡單但相對完整的檢察監督制度新的架構設計。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 關鍵詞：檢察、法律監督、職能分立、權力分立制衡. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 2|.

(4) 目錄第一章：緒論 ........................................................................................................................... 7 第一節：研究動機 ............................................................................................................... 7 第二節：研究目的 ............................................................................................................... 8 第三節：研究範圍 ............................................................................................................... 8 第四節：研究方法 ............................................................................................................... 9 第二章：檢察的概念對比 ..................................................................................................... 11. 政治大. 第一節：一般意義的「檢察」概念 ................................................................................. 11. 立. 一、大陸法系的檢察制度發展 ..................................................................................... 11. ‧ 國. 學. 二、英美法系的檢察制度發展 ..................................................................................... 12 三、小結 ......................................................................................................................... 13. ‧. 第二節：作為法律監督的檢察 ......................................................................................... 14. y. Nat. 二、. 法律監督的概念、分類與標準 ....................................................................... 14. n. al. er. sit. 導論 ................................................................................................................... 14. io. 一、. i n U. v. 第三章法律監督的由來與變遷 ........................................................................................... 21. Ch. engchi. 第一節：蘇聯的法律監督制度 ......................................................................................... 21 一、. 沙俄時期的檢察制度 ....................................................................................... 21. 二、. 蘇聯的檢察制度 ............................................................................................... 23. 三、. 小結 ................................................................................................................... 29. 第二節：中國大陸檢察監督制度的變遷 ......................................................................... 30 一、. 新民主主義革命時期（1919~1949）人民檢察制度 ..................................... 30. 二、. 中華人民共和國檢察制度的初創 ................................................................... 35. 三、. 1954 年《憲法》與《人民檢察院組織法》頒布後的發展 .......................... 36. 四、. 檢察監督制度的波折與中斷 ........................................................................... 39. 3|.

(5) 五、. 檢察制度的重建及缺陷 ................................................................................... 43. 六、. 小結 ................................................................................................................... 45. 第三節：檢察權的理論紛爭 ............................................................................................. 46 一、檢察權的性質 ......................................................................................................... 46 三、. 法律監督的存廢爭論 ....................................................................................... 49. 第四章：憲法中的法律監督 ................................................................................................. 51 第一節：憲法及法律文本中的法律監督 ......................................................................... 51 第二節：憲法體制中的法律監督機關 ............................................................................. 52 一、民主集中制下的法律監督機關 ............................................................................. 52. 政治大. 二、一府兩院制中的檢察機關 ..................................................................................... 54. 立. 第三節：檢察機關與其他機關之間的關係 ..................................................................... 56 檢察機關與人民代表大會的關係 ................................................................... 56. 二、. 人民檢察院與人民政府 ................................................................................... 56. ‧. ‧ 國. 學. 一、. 三．人民檢察院與人民法院 ......................................................................................... 56. sit. y. Nat. 第四節：作為法律監督的檢察的實際問題 ..................................................................... 56. io. al. er. 第五節：小結 ..................................................................................................................... 59 第五章：中華民國監察院制度與檢察監督制度之比較 ..................................................... 61. n. v i n Ch 第一節：導論 ..................................................................................................................... 61 engchi U. 第二節：監察制度與中華民國的憲政 ............................................................................. 62 一、. 主權在民、權能分離與五權分立 ................................................................... 62. 二、. 行憲前的監察制度 ........................................................................................... 67. 三、. 七次修憲與監察 ............................................................................................... 72. 第三節：兩岸監督體制對比 ............................................................................................. 80 一、. 組織、職權與地位之對比 ............................................................................... 80. 二、. 兩種監督機關現狀之分析 ............................................................................... 82. 三、兩種監督機關殊途同歸的經驗 ............................................................................. 84 第六章：檢察監督制度的重構 ............................................................................................. 87 4|.

(6) 第一節：檢察監督的職權 ................................................................................................. 87 一、. 檢察與檢察監督的分離 ................................................................................... 87. 二、. 具體的檢察監督職能 ....................................................................................... 88. 第二節：檢察監督的職權行使程序 ................................................................................. 90 一、. 地方立法的法律監督程序 ............................................................................... 90. 二、. 對行政機關的監督程序 ................................................................................... 90. 三、. 對職務犯罪的起訴程序 ................................................................................... 91. 四、. 對審判機關的監督程序 ................................................................................... 91. 五、. 最終解決程序 ................................................................................................... 91. 六、. 兩點補充 ........................................................................................................... 92. 立. 政治大. 第三節：檢察監督的機構設置 ......................................................................................... 92 公訴體系與監督體系分立 ............................................................................... 92. 二、. 檢察體系雙重領導機制 ................................................................................... 93. 三、. 內部領導機制 ................................................................................................... 94. 四、. 檢察長的任免 ................................................................................................... 94. ‧. ‧ 國. 學. 一、. sit. y. Nat. io. al. er. 第七章：總結 ......................................................................................................................... 95 參考文獻 ................................................................................................................................. 97. n. v i n Ch 書籍 ................................................................................................................................. 97 engchi U 論文 ................................................................................................................................. 98. 5|.

(7) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 6|.

(8) 第一章：緒論第一節：研究動機本人在大學學習憲法期間，深感《中華人民共和國憲法》規定之特殊，以及中國大陸憲法實施現狀之複雜。大陸法律人面對社會問題，常常訴諸其他部門法的手段解決，而對憲法敬而遠之。但當筆者面對各種社會問題，深究其法治層面的原因時，卻又每每發現，其解決的根本在於憲法。而這些問題之中，又尤以行政權獨大，缺乏權力的體系化監督為甚。彼時的筆者，可以說是一個單純而「無知」的法學新鮮人，對於行政權的監. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 督問題，自然而然的想到了《憲法》第一百二十九條關於人民檢察院性質的規定，即人民檢察院是中國大陸的法律監督機關1。之後，經老師推薦閱讀了《中國當代法學證明實錄》當中關於人民檢察院一般監督制度存廢的歷史2，深感中國大陸法律監督制度發展之曲折以及目前發展之錯誤。因此對人民檢察院法律監督制度的研究產生了巨大的興趣。來台學習期間，筆者也一直保持著對這一問題的思考。而在來台學習的第二年，大陸的理論界爆發了關於「憲政」的社會主義或資本主義性質問題的大討論。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 在改革開放、解放思想已經三十多年的今天，這樣的討論雖然看似可笑，但在大陸的思想和理論環境下，卻仍有著特殊的意義。可惜的是，在這場討論中，「憲. Ch. i n U. v. 政派」的表現差強人意。就筆者的觀察，關鍵問題還是在於，大陸學者對於「憲政」概念的解釋，還是太過於依附於西方的概念套用，面對諸如「權力分立制衡」和「民主集中制」、「違憲司法審查」和「人大常委會釋憲權」、「政黨輪體制」和「共產黨領導」等西方憲政概念的核心要素與中國大陸這部憲法的核心規定之間的矛盾時，無法給出令人滿意的回答。而在那之後，十八屆四中全會召開，國家高調宣佈進入全面的法治改革和依憲治國階段。憲政派在這場爭論中的錯失先機，實在可惜。而這種可惜的局面，在筆者看來，歸根結底，在於憲法學界的理論建設，一直處在學習西方，西方「憲政」領頭的層面。這種學習的態度，確實為中. engchi. 國大陸的法制建設提供了非常大的幫助。但憲法不同於其他部門法，其往往具有非常強烈的本土色彩，是一個國家、民族、社會的全體成員的意志結合，與產生它的歷史、社會和人民息息相關，密不可分。換言之，憲法是最不能學習別人的法，憲法研究，也是最不能隨便用「他山之石」來「攻玉」的法律研究。 1 2. 《中華人民共和國憲法》第一百二十九條：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。郭道暉、李步雲、郝鐵川，中國當代法學證明實錄，湖南人民出版社，1998 年 12 月，頁 109 7|.

(9) 帶著對大陸「憲政」性質討論的如此認識，筆者也更加深刻的明白，對於中國大陸的權力監督規範制度的研究，也更需要著眼於這部《中國人民共和國憲法》本身。而這部憲法對於國家權力的制度設計，在集權之下，為法律被更好地貫徹和執行而特別設立的法律監督機關------人民檢察院，自然是研究的重點。人民檢察院的法律監督制度的研究，也自然應該成為國家權力監督規範制度的重中之重。. 第二節：研究目的人民檢察院的法律監督，在概念上分為三個方面：針對行政機關是否嚴格執法的監督；針對司法機關是否正確適用法律的監督；針對公民是否嚴格遵守法律的監督。目前的人民檢察院的主要工作，即刑事追訴以及公務員犯罪的偵查起訴，在性質上可以認定為第三類的監督，即公民是否遵守法律的監督。而在「文化大革命」之前，人民檢察院除了這一部分的工作外，還承擔著一般監督的職能。本. 政治大文的研究目的，就在於釐清一般監督存廢的歷史以及原因，進一步清晰人民檢察立院法律監督的概念，指出目前的檢察院工作現狀形成之特殊以及不足。在此基礎 ‧. ‧ 國. 學. 上，試圖建構起新的，符合憲法法律監督職能實現的體制，使人民檢察院真正成為憲法文本中所說的「國家的法律監督機關」。另外，中國大陸的憲法研究，常常天馬行空，脫離文本以及憲法運行的實際。學界常有修憲解決一切以及盲目移植外國憲政制度的傾向。本文的寫作目的，也在於說明，中國大陸的憲法問題，並不在於制度的不健全或憲法內容的落後，而在於複雜的歷史以及脫離憲法設計的實踐。在學習乃至於移植外國制度之前，將. sit. y. Nat. n. al. er. io. 本國立憲先賢關於國家的制度設計先實踐起來，將人民對於憲法改革、法治建設的視角從如何改善制度轉移到如何先發現并實踐已有的制度設計，也是筆者堅持人民檢察院法律監督制度研究的根本目的所在。. Ch. 第三節：研究範圍. engchi. i n U. v. 本論文的研究範圍，包括三個大的方面，即法律監督的憲法內涵、大陸與台灣監督機構的發展對比，以及法律監督制度的建構。在詳細的內容上，首先釐清「檢察」概念在中國大陸《憲法》之下的不同內涵，區分一般認識中的「檢察」與作為法律監督的「檢察」之間的差別。由於本文的研究重點在於法律監督，因此雖然中國大陸的檢察也包含類似刑事公訴和犯罪偵查的部分內容，但該部分僅在概念的對比部分出現，並不進行深入的研究3。其次，對作為法律監督的檢察概念的歷史進行梳理。其範圍包括蘇聯政權和 3. 就刑事訴訟和公務犯罪偵查，在大陸的檢察概念中仍然是法律監督的一部分。這一特別之處因為相對複雜，在檢察概念對比的章節將一方面簡單看作普通的刑事訴訟的檢察概念的一部分進行對比。另一方面對其法律監督的性質進行說明。 8|.

(10) 中國共產黨政權之下的檢察歷史兩個部分。在歷史研究之外，同時比較中華民國監察院制度和人民檢察院制度的異同。其比較重點在於兩種制度都走到今天這種尷尬情景，無法真正達到憲法上的獨立監督機關定位的原因分析。以上，綜合總結出憲法層面的法律監督的內涵，以及獨立監督機關發展的必要因素。而就制度建構層面，就公民守法監督，因與目前的人民檢察院主要工作內容重合，因此只做概念和性質的進一步釐清，而省略制度設計部分。就人民法院的審判工作，集中在抗訴制度的改革，將刑事訴訟和法律監督分割開來，建立單純的上訴制度，而將人民檢察院目前的抗訴所帶有的監督司法的功能抽離出來，歸入法律監督部門的職能範圍，實現個案和法律適用的分離。因此，重點的在於建立專門的法律監督部門，並在人大常委會建立配套的法律監督糾紛終端解決機制。此部分的範圍將跨越司法和行政兩個部門，單純就法律的適用、執行乃至於地方立法進行監督，與個案處理分離。. 立. 政治大. 第四節：研究方法. ‧ 國. 學. ‧. 本文的研究方法，以法制史和比較法為主。通過對蘇聯和中國大陸的法律監督制度發展，尤其是 1954 年到文化大革命前這段歷史的研究，以及文化大革命後檢察院重新設立的歷史研究，一方面釐清法律監督的概念，另一方面發掘法律監督制度在中國大陸存廢的特殊原因。從而說明法律監督制度建設的必要性。同時通過兩岸檢察院與監察院的歷史發展和制度的比較，說明堅持從憲法出發進行. sit. y. Nat. n. al. er. io. 制度設計的重要性以及盲目學習外來制度，分割看待憲法制度之危害。. Ch. engchi. i n U. v. 9|.

(11) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 10 |.

(12) 第二章：檢察的概念對比本章通過對不同語境之下的「檢察」概念的釐清，從而提出中國大陸的檢察概念，其實在一般的刑事偵查和公訴之外，其核心在於「法律監督」，因此是一個「檢察監督」的概念，而非簡單的刑事偵查和公訴。同時對「法律監督」，或者說「檢察監督」的概念做一個詳細的闡述，以方便後續文章的理解。當然，這一概念的闡述多以對歷史上的法律條文和學術觀點的總結歸納。. 第一節：一般意義的「檢察」概念. 政治大. 一、大陸法系的檢察制度發展. 立. 大陸法系檢察制度的萌芽，起源於歐洲地區在早期的莊園經濟中，國王和莊. ‧. ‧ 國. 學. 園主，莊園主與莊園主之間的私人經濟糾紛。在一開始，訴訟被認為是私人之間的事務，只能有當事人以及其親屬參與，而不得由外人代理。然而在莊園制經濟發展之後，莊園主之間，國王之間大量的經濟糾紛不可能都由其本人來參與訴訟解決，於是就出現了所謂的「代理人」訴訟。這一時期的國王代理人，更大程度是只是國王私人事務的管家，因此權利較為有限，也並不涉及國家事務和犯罪事務的追訴。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 而訴訟方式的轉變，也為代理人制度的形成提供了便利。在彈劾式的訴訟制度之下，訴訟只是解決私人糾紛的方式，只有糾紛的當事人及其親屬有理由參與進來，其他無關之人沒有理由進入訴訟程序。而且訴訟的解決多採取神明裁判，決鬥等方式，並且提起告訴者需承擔敗訴的處罰。這一切使得沒有責任和利益在其中的無關個人不願意做代理工作。而國王可以利用其權力要求自己的管家來做代理，也使得代理人訴訟有了發起的可能。在彈劾式的訴訟轉化為糾問式之後，代理人訴訟才有了進一步發展的可能。以法國為例，十四世紀中期，由於國家權力漸漸集中，國家的發展進入君主制時期，國家的司法權的加強使得導致訴訟模式由不告不理，私人發動的以當事人為中心的彈劾式訴訟向法官可主動發起的糾問式訴訟。這就使得作為國王事務代理的代理人訴訟權限進一步擴大，其性質也不再僅限於國王的私人事務，而擴. Ch. engchi. i n U. v. 展到國家事務，以及涉及公共利益的犯罪追訴。因為代理人有權參與設計國王和王室利益的相關訴訟，而「涉及危害社會治安的違法犯罪行為，也視為對王室利益的侵害」4。同時，在歐洲具有強大影響力的教會，也在訴訟制度上有了相應的發展。中 4. 劉方，檢察制度史綱要，北京法律出版社，2007 年 11 月，頁 30 11 |.

(13) 世紀的教會法庭以上帝代言人的名義，介入世俗事務，成立教會法庭。而這一法庭從一開始就採用糾問式的訴訟模式，審理人員對於其認為有違反教會法嫌疑的個人主動進行偵查和審判。而在這一過程中，教會缺少一個發起訴訟的控告人。於是教會法庭中就出現了一種名為「告發官」的職務。其責任在於揭發并控告犯罪。這一制度對於世俗的法庭審判也起到了影響作用。隨著君主制對於國家權力的掌控越來越深，到 1380 年，法國國王的代理人在法院代表國王出庭，其身份從處理國王私人事務的管家變成了國家代理，成為具有國家官員性質的國家代理人。1539 年，法王頒布法令，規定過往代理人是訴訟中的一方當事人，負責起訴和控告。1670 年，法國國王路易十四頒布刑事法律敕令明確規定：在最高審判機關中設置檢察院，稱總檢察官，下設檢察於各級法院內部。並且明確規定了檢察官的權力不僅限於通過訴訟保護王室利益，而且擁有對一切刑事案件行使偵查和起訴的權力5。. 政二、英美法系的檢察制度發展. 治. 立. 大. ‧. ‧ 國. 學. 英美法系的傳統起源於英國，而這兩大法系的分道揚鑣，可以追溯到 1066 年諾曼底公爵通知英國後，進行的司法改革。其從一開始就以普通法體系形成為基礎，派遣法官到各地巡迴審判，形成自己的普通法體系。在歐洲大陸慢慢進入糾問式的訴訟模式時，英國由於其不同的法律體系以及對於犯罪的理解，仍然認為犯罪是個人之間的利益糾紛，是一個人對另一個人的利益侵害，而並非是對國家的侵害，國家無權介入其中。而英國檢察制度的起源，則是從陪審團制度興起。在早期的英國刑事訴訟，. sit. y. Nat. n. al. er. io. 由於私人糾紛解決的認識，一般由受害人或其家屬將犯罪人交付法庭，通過決鬥來證明其是否有罪。 1164 年和 1166 年，亨利二世頒布兩個克拉靈頓詔令，規定巡迴法庭開庭時，須從當地的騎士和自由民中挑選 12 個知情人作證，給與法官判決以依據。由此確立了陪審團制度。1166 年的詔令，則進一步賦予陪審員對於重大刑事案件向巡迴法院控告的權力，并需要證明犯罪事實。這即是我們通常說的大陪審團。1194 年查理一世發佈《巡迴法院規則》，進一步確立了大陪審團負責起訴的制度6。1275 年，英王愛德華一世頒布《威斯敏斯特條例》，規定刑事案件必須實行起訴陪審制。 1352 年，英國國王愛德華三世下令禁止起訴陪審團參與審判，而另設一個. Ch. engchi. i n U. v. 12 人的陪審團進行實體審理，即通常所說的小陪審團。這一改革確立了起訴和審判分離，大陪審團由此專門負責對重大刑事案件的偵查和起訴工作。然而這並不代表大陪審團對公訴具有獨攬權力。實際上，英國歷史上對於刑事犯罪活動的起訴，警察機關承擔了相當大的部分。警察機關內部設立專門律師 5 6. 同前注，頁 33 何勤華，檢察制度史，中國檢察出版社，2009 年 9 月，頁 219 12 |.

(14) 負責起訴，大陪審團只負責審查是否應當起訴，而具體起訴工作則被警察機關侵蝕。同時，類似歐洲大陸的發展，作為國王和王室利益代理人的公共事務訴訟代理人也開始出現。1315 年，首次出現正式任命國王代理人的記載。1399 年，亨利四世賦予王室代理人在所有王室法院發言權力。此時的國王代理人與歐洲大陸類似，具有廣泛的，不限於司法活動的職權。1461 年，英國國王任命第一位「英格蘭皇家檢察總長」，第一次出現檢察總長的稱謂。1515 年，正式設立「副檢察總長」職務，由此開始，皇家檢察總長和副檢察總長開始承擔涉及王室利益的案件的訴訟工作。而由於皇家檢察總長和副檢察總長的職務較為廣泛，具體的訴訟準備工作就落到了財政律師的身上。1685 年開始，財政律師開始承擔行政起訴，1841 年以後，其職能範圍進一步擴展到指導協助警察辦理起訴事宜。而直到 1879 年和 1884 年《犯罪起訴法》，設立皇家檢察長職務，承擔起部分公訴職能，財政律師被賦予公訴職能。但這一時期，檢察長與警察仍然是共同分擔起訴事務。直到 1985 年《犯罪起訴法》本部，檢察官才根據法律享有獨立的作出起訴與否決定權。起訴工作從分散由此開始統一。. 立. ‧. ‧ 國. 學. 三、小結. 政治大. sit. y. Nat. 從上述檢察制度的發展來看，檢察制度在西方法制體系之下，其核心權能就是代表國家對犯罪行為進行公訴。在不同的國家和體系和時空之下，檢察官承擔的角色有很大的不同，其職能範圍也千差萬別，但就其共同點來說，都是代表國. al. er. io. 家對犯罪的追訴。就歷史發展來看，封建時期，「朕即國家」，隨著訴訟制度的改. n. 變，以及王權的增強，君主對司法的控制力增大之後，國王代理人制度逐漸形成，並且伴隨君王的權力增加而從國王的私人管家，代表國王處理私人訴訟的角色，逐漸向代表王室，乃至於代表國家轉換。君國不分的體制，使得國王的代理人同時也就成為了國家的代理人，為其實行公訴打下了基礎。而犯罪案件對於社會公共利益以及國家的重大危害，以及重大犯罪案件受害人進行私力救濟，通過私人訴訟來審判犯罪者的難度非常大，最終導致對犯罪的追訴成為了國家公訴的職能範圍。因此，一般的檢察概念，是以代表國家對刑事犯罪進行公訴為核心。其針對的是公民犯罪而非公權力的運行。檢察工作本身就是一種公權力的運行。而社會. Ch. engchi. i n U. v. 主義國家的檢察監督制度中的檢察，則有著完全不同的內涵，更多的關注在公權力的運行和法制的保障，公民犯罪的追訴是其中的一部分，卻並非其核心。. 13 |.

(15) 第二節：作為法律監督的檢察一、導論由於人民檢察院「法律監督機關」的性質，檢察的性質在大陸具有了特殊的意義。檢察院作為法律監督機關，其檢察權自然而然的有了法律監督權的性質，其職能也不同於一般檢察院的職能，而更多的承擔起法律監督的角色。然而這裡面首先出現的一個矛盾是，儘管在憲法的規定中，人民檢察院的定位是法律監督機關，但其名稱卻並非是「監督院」之類的反映監督色彩的名稱，「檢察」的功能並未因法律監督機關的性質而消失7。因此就導致在外表上，檢察院同時扮演了兩個機關的角色，即法律監督機關和檢察機關。而有趣的是，在立法之初，對於檢察院的命名，起初產生的爭論中，曾有人主張把「檢察」改為「監督」，而，會讓人以為不要「檢察」了8。為了保反對意見中，劉少奇認為如果叫「監督」證檢察功能不被監督功能吞掉，而保持了檢察院的命名，在今天看來，頗為有趣。但這並不能代表，對於檢察機關履行一般檢察概念中的檢察職能時的性質認定，就可以和法律監督分割開來。至少在今天的實踐領域，這兩者具有病態的統一。在「法律監督」這樣的憲法性質之下的檢察院，實際上將外表和一般檢察概念之下的批准逮捕和公訴的職權，也都沾染了「法律監督」的性質。最明顯的表現就在於，檢察院中負責批准逮捕的部門，其名稱並非民間俗稱的「批捕科」或類似名稱，而是「偵查監督科」，似乎必須有監督二字，才能使得自己的權力具. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. 有憲法上的正當性。而其運行的原理，也在於通過批准逮捕的審查程序，監督偵查機關（公安機關和國家安全機關）在案件偵查階段是否有違法操作的現象（如刑訊逼供、違法取證等）。. Ch. engchi. i n U. v. 也就是說，在看待大陸的人民檢察的性質時，無論其外在的行為表現為何，在本質上，都具有法律監督的色彩，都是檢察院行使法律監督權的體現。尤其在公訴這一一般檢察概念的核心要素上，需要特別清晰認識。在外表的檢察之下，所有的檢察行為，都具有法律監督的本質。. 二、法律監督的概念、分類與標準. （一）法律監督的基本概念法律監督的概念，在社會主義法律體系中，最早來源於蘇聯建立之後，列寧 7. 該章節所說的檢察，未特別說明，一般指一般意義的檢察。許崇德，中華人民共和國憲法史，福建人民出版社，2005 年 5 月，2 版，頁 238. 8. 14 |.

(16) 對於國家結構的設計，在最高層的集全機關，即蘇維埃代表大會之下，認為需要進行二次分權，即在蘇維埃代表大會之下設立行政機關，審判機關，以及專門監督法律實施，維護法制統一的法律監督機關。在列寧的法律思想中，非常強調法律必須被遵守，「如果沒有一個能夠迫使人們遵守法律的機關，那麼權利也就等 9 於零」。而檢察機關公訴的功能與「迫使人們遵守法律」的要求正好相符，因此自然就成為了法律監督機關的不二之選。然而作為憲法層次的法律監督機關，其功能並不會簡單的和檢察機關的傳統功能一致，只負責迫使普通公民遵守刑事法律的規範要求。作為最高蘇維埃之下的專門的法律監督部門，公民不僅不是其唯一的監督對象，更是其監督對象中次要的一環。而真正重要的，在於對國家機關，尤其是地方國家機關及其工作人員的遵守法律，維護法制的監督。因此，法律監督的概念，一開始是指對於國家機關、國家機關工作人員以及公民是否遵守法律進行監督。而在許多文件和著作中所謂的「一般監督」，大體上是法律監督的下位概念。. 政治大. 而一般監督與法律監督的區別，在於法律監督更加概括，而一般監督在定義上雖然也是針對所有國家機關、工作人員和公民是否守法進行一般的、普遍的監督，但在實踐領域，其範圍相對較為限縮，是針對地方行政機關和立法機關及其工作人員是否嚴格執行法律以及公民是否守法的監督，卻不包括偵查監督等部分。該部分可以參考 1954 年《人民檢察院組織法》規定，其中對於人民檢察院的職權，分為六個，即：（一）對於地方國家機關的決議、命令和措施是否合法，國家機關工作人員和公民是否遵守法律，進行監督；(二)對於刑事案件進行偵查，提起公訴，支持公訴；(三)對於偵查機關的偵查活動是否合法，實行監督；(四)對於人民法院的審判活動是否合法，實行監督；(五)對於刑事案件判決的執行和勞動. 立. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. al. er. io. 改造機關的活動是否合法，實行監督；(六)對於有關國家和人民利益的重要民事. n. 案件有權提起訴訟或者參加訴訟。而除去第六個之外，當時的最高人民檢察院也. Ch. i n U. v. 針對五個職權設置了五個部門，即一般監督廳、偵查廳、偵查監督廳、審判監督廳及勞改監督廳。通過對比，大體可以觀察出一般監督的範圍，也可以看出，法律監督的第一任務就是一般監督。當然，這裡一般監督的概念和法律監督似乎有所重複。其實一般監督應該可以說是刨除了其他四項職權的法律監督。而這四項職權的單獨分列則是為檢察工作本身方便。因此，本文中的法律監督，其概念仍然是廣泛的，「對國家機關、國家機關工作人員以及公民是否守法的監督」，在未特別說明的情況下，並不指一般監督。. engchi. （二）法律監督的分類在法律監督制度進入中國之後，對於檢察院的法律監督職能，則依據具體工作內容進行了更加細緻的分類，隨著時間推進也有增減，但基本上包括針對行政 9. 列寧，列寧全集，第 25 卷，人民出版社，1959 年 7 月，頁 458 15 |.

(17) 機關、行政機關工作人員以及普通公民中國大陸是否遵守法律的一般監督，針對司法審判是否正確適用法律的審判監督，針對監所工作的監所檢察監督，針對公安國安機關偵查工作是否有違法的偵查監督，民事行政公訴，以及直接的特定類型犯罪偵察。但上述這些職能，實際上都屬於法律監督的範疇。因此，本文將法律監督分為兩大類型，即針對國家機關的法律監督，以及針對公民是否守法的法律監督。（1）針對國家機關的法律監督在這一大類之下，實際上還要具體分為針對行政機關的行政監督、針對人民法院的審判監督10，以及針對地方人大的地方立法監督。行政監督：包括對行政機關和行政機關工作人員的監督兩個方面。這也是國家機關法律. 政治大監督中最為重要的部分。中國大陸行政權的獨大是目前對法治建設最為嚴重的威立脅。中國大陸在經歷了文革的浩劫之後，深感自己的發展嚴重滯後，亟需奮起直 ‧. ‧ 國. 學. 追。而中國大陸的體制本身是一種集權體制，任何的大型國家建設和發展計劃的執行，都必須由國家主導才能進行。而這當中，經濟建設的主要操盤手就是行政機關。加上地域廣大，行政級別豐富以及地方經濟發展條件和基礎差異較大等原因，行政權的中央放權導致地方行政權過大，自由度過高也就成為了一種必然。這種行政權的壯大可以說是一種時代的必需，也確實為中國大陸的經濟騰飛起到了巨大的作用，但在實行多年，也漸漸顯現出了其弊端。這當中最嚴重的就在於，. sit. y. Nat. n. al. er. io. 行政權的發動和運行習慣了以經濟建設和社會發展為目標和標準，而法制維護則成了退而求其次。中國大陸並非是一個民主體制，對於行政機關的工作，行政機關工作人員，包括主政官員的評比，並不以人民的選票為判斷依據，而更多地是一種績效考核式的評價體系。這也就導致官員在行政權的發動和運行中，更多的以績效考核中佔比較大的要素為自己的標準。而在改革開放的「以經濟建設為中心一百年不動搖」「發展是硬道理」等口號的號召之下，整個中國大陸的官員考核，地方行政的工作評比，自然也就形成了以經濟建設的成果為最重要甚至唯一的考核標準的現象。在這樣的氛圍之中，依法行政也就成了最為虛無的口號，在發展和守法兩者的衡量之中，發展成為了天平倚重的一方。這一氛圍和心態並非某一行政機關或某一兩個官員的問題，而成為了整個行政體系乃至國家的默認價. Ch. engchi. i n U. v. 值。這也就導致，行政機關內部的監察成為了空談11。因此，行政體係外部的，以法治維護和遵守法律為根本價值要求的監督部門的存在，就成為當務之急。針. 10. 之所以稱之為審判監督而非司法監督，一方面在於司法機關的概念在中國大陸也包括檢察機關，用司法監督容易產生歧義。另一方面則是由於中國大陸憲法規定，人民法院的性質屬於國家的審判機關，因此用審判監督。 11 中國大陸行政機關內部也有監察部門，類似台灣政府的政風處。 16 |.

(18) 對行政機關及其工作人員的違法行為，檢察院的法律監督，主要集中在三個方面： 1、. 2、. 地方行政立法是否符合《立法法》中關於立法程序和權限的要求，以及立法內容是否有明顯違反相關法律法規的情況，并根據其違法情況做出相應的措施。由於地方行政立法行為一般準備時間較長，具體影響的形成較慢，且專業性較高，因此，可以進行積極廣泛但相對緩和的監督手段，除明顯地程序違法之外，以建議修改為主。對具體行政行為，已造成侵害的，原則上由當事人自行提起行政訴訟。在當事人眾多或不明確的情況下，可依據具體的違法情況自行提起行政公訴。對於有違法嫌疑而未造成具體侵害的，如尚未執行的相關行政決定，自行提出建議、抗議等監督手段。具體行政行為一般作用快，影響具體，同時具有非常強的時效性，因此需採取較為嚴格而審慎的法律監督，在保證法律不被破壞，人民不被行政權嚴重侵害的前提下，同時注意保證行政工作的效率和順暢。. 3、. 政治大針對行政機關工作人員的監督，在性質上僅僅針對行政人員執行公立權力的行為。這裡的違法監督，不能廣義的將所有行政人員違法行 ‧. ‧ 國. 學. 為都包含進來，而僅僅指錯誤的，未按照法律要求去行使公權力。同時監督的標準為法律的遵守而非是否造成具體損害。而行政人員行使公權力為自己謀利的違法犯罪行為，應作為一種公民犯罪來處理，歸入到公民守法監督的範疇。因此，這裡的行政機關工作人員的法律監督，其本質還是公權力的運行是否遵守法律，而非某一兩個工作人員是否違法。舉例而言，為完成都市更新計劃而做出違法. sit. y. Nat. n. al. er. io. 的強拆決定，即屬於此類監督的監督範圍。而接受賄賂利用手中權力將本不必劃入都市更新計劃的區域劃入進來，則屬於公民違法行為的監督範疇。只是此兩者在實踐領域多有重合。須嚴格區分并區別對待。. Ch. engchi. i n U. v. 審判監督：指針對人民法院審判工作的監督。在目前體制之下，法院的審判監督多以抗訴的名義進行，即針對公訴工程中法院對公訴方的不利判決做出抗訴。該制度最受詬病之處就在於球員兼裁判，公訴方同時身兼訴訟當事人以及審判監督者雙重角色。基於此，本文認為，審判監督本身必不可少，法院作為審判機關，其適用法律是否正確，程序是否有違反法律的情況對於法治而言意義重要，甚至法院雖然權力目前比行政機關弱小許多，但法院違法對於法治的破壞卻嚴重許多。針對法院的審判監督，基於檢察院法律監督的本質，應將個案的審判和法律監督分割開來。首先，公訴程序應純粹化，去除監督的成分，單純進行公訴，依據審級制度進行上訴審，再審等，在審判階段給與司法審判，尤其是審級制度充分的信任，這也是法律監督機關的對於訴訟法制的保護。其次，在終審之後，由公訴部門以 17 |.

(19) 外的，專門的法律監督部門根據公訴部門的要求，對終審法院的判決中法律適用和審理程序等問題進行研究審查，對於審查結果認為有違法嫌疑的，針對具體違法問題，向人民法院提出意見。其審查結果並不影響個案的終審結果。最後，監督審查之後確定人民法院審判中對法律有錯誤理解和適用的，應進行通報，明確錯誤，以保證法律的正確適用。因此，審判監督的重點在於，一是監督程序的發動在審判程序之後；二是監督審查的結果不影響已終審個案的終審結果。法律監督的目的在於維護法治，保障法律被嚴格遵守，而非簡單的法律救濟，因此，審判監督的意義在於，對於法院對於法律的錯誤理解和錯誤適用，起到一個向後的糾正作用，明確法律正確的適用和理解，保證其被嚴格和正確的遵守。地方立法監督：法律監督的目的除了監督守法之外，更重要的在於維護法制的統一和完整。而對於法制統一完整有最大威脅的，就在於立法權本身。中國大陸地域廣大，地. 政治大方層級眾多，地情各異，地方立法也是千奇百怪，如何保證地方立法在法律的框立架之內，中央法律法令能夠被地方立法機關嚴格遵守並能通過地方立法進一步細 ‧. ‧ 國. 學. 化執行，就是法律監督的重中之重。首先，由於中國大陸的民主集中制的權力設計，最高人民代表大會是中國大陸最高的權力機關。檢察院作為法律監督機關，在本質上也是其下屬機關，并無權對其進行監督，而是反過來要受人大的監督。因此排除在監督體系之外。其次，地方檢察院由同級地方人大產生，對其負責，受其監督，因此，針對地方人大的地方立法監督，同級檢察機關也無權進行。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 因此，地方立法監督，即針對地方人民代表大會的立法監督，則需依賴於上級人大所產生的檢察院來進行。即省級人大的立法監督由最高檢進行，市級人大的立法監督由省級檢察院進行，由此類推。依據《憲法》第一百零四條的規定，縣級以上各級人大及其常委會有權撤銷下一級人大不適當的決議，因此，針對地方立法監督，仍需藉助上一級人大的權力。針對地方立法的監督，主要集中於違反上級人大決議以及國家法律法規的立法，由檢察機關向上一級人大及其常委會提出審查建議，由上一級人大做最終的抉擇。. Ch. engchi. i n U. v. （2）針對公民守法的監督公民的守法監督，在法律監督中是屬於較為次要，同時也較為特殊的一塊。作為檢察機關，公訴職能是其不可或缺的核心職能。而在現實的實踐中，檢察機關針對犯罪的公訴也已成為檢察院核心的工作。然而問題在於，作為在《憲法》之下具有法律監督性質的檢察院，其所為的公訴，其性質是否帶有監督公民是否守法的性質，以及公民的守法監督的範圍為何。 18 |.

(20) 首先，本文認為，檢察機關之所以能夠成為法律監督機關，除了其他機關功能不適之外，也在於檢察機關本身公訴職能背後所反映的維護法制，打擊犯罪（即不遵守刑法）的性質，和法律監督的目的功能不謀而合。因此，可以說是公訴職能本身帶有部分法律監督的性質，從而使其成為了法律監督機關的不二之選。由此可以看出，作為法律監督機關的檢察院，其公訴行為的本質，就是一種針對公民是否遵守刑法的監督。然而，之所以要讓檢察機關來做公民犯罪行為的公訴這種監督，是由犯罪本身的特點決定的。普通公民在面對犯罪時的弱小和無力，以及犯罪對於社會和國家的絕大危害等等因素，使國家有正當理由介入到對公民犯罪的追訴當中，而這種介入本身也受到刑事訴訟和刑法的相當限制，如疑罪從無，罪刑法定以及超越合理懷疑的證據原則等等。而歸根結底，國家針對公民的違法犯罪行為，實際上已經有了一套監督和處理的機制，即司法審判制度。公民是否違法，違法後果為何，如何預防違法犯罪的發生等等，大都可以通過訴訟程序來解決。檢察機關的過度介入，實際上是對國家訴訟法制的另一種破壞。另一方面，國家公權無論是行政司法或是法律監督權，相對公民都是極為強大并帶有侵略性的。而法律監督本身又帶有強烈的預防性，即在危害發生前就介入相關事務，過度的法律監督，實際上會造成一種白色恐怖的社會氛圍，使人人自危。因此，針對公民的法律監督，仍應限制在打擊犯罪的領域，依據現有的刑事訴訟程序進行即可，對於民事領域的公民守法監督則以不進行為原則，特別訴訟為例外。這種例外，目前以重大環境污染，產品安全事故等的公益訴訟為主。因不屬於本文討論的主題範圍之內，概不贅述。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. 在法律監督的分類中，有一種特別類型，即國家機關工作人員的職務犯罪的偵查和公訴。目前中國大陸針對該類犯罪，以法律監督為名義，特別將該類犯罪的偵查工作交由檢察院主要執行。也就是說，國家機關工作人員的職務犯罪，檢察院目前是偵查與公訴一體。而在定性上，則定性為針對國家機關的法律監督。但是，本文對於該類犯罪的監督的定性與目前的定性有所不同，認為應該是一種公民犯罪的監督。只是由於犯罪主體的特殊性不宜交由公安機關處理，由檢察機關獨攬偵查與公訴。. Ch. engchi. i n U. v. （三）法律監督的標準法律監督的目的在於保證國家機關，國家機關工作人員以及公民遵守法律，維護法制的統一和完整。前面提到，由於國情的原因，中國大陸除了法律和行政法規之外，還存在大量的地方立法。而由於其更加的細緻具體，更加方便地方機關使用，因此大量的立法、執法監督，當中的法，其實都會有地方立法的影子。這裡出現的問題就在，法律監督的標準為何。本文認為，法律監督的目的並不僅僅是法律的維護，而是整個法制體系的正 19 |.

(21) 常運行和維護。因此，作為體系之中一部分的地方立法，包括地方人大立法以及地方的自治條例，規章和單行條例等，都是其維護的對象。整個法體系的上下位階關係，同樣值得法律監督機關的尊重和保護。因此，法律監督的標準，除了法律之外，在具體的監督過程當中，也會包含地方立法。具體來說，對於有效的法律、法規、部門規章、自治條例、單行條例等等法規範，依據位階層級，進行逐級的法律監督，而並不單純的只以法律作為監督審查的標準。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 20 |.

(22) 第三章法律監督的由來與變遷檢察院的法律監督作為社會主義國家法體系的特殊產物，來源於蘇聯作為社會主義國家在社會主義法律體系建立之始對於原沙俄的檢察制度，依據社會主義法律體系的特殊要求和當時的國情改造而成，並經歷了不斷地修正和完善，同時也經歷了後期的異變。而中國共產黨在借鑒蘇聯這一套制度之後，又依據自身的革命和建國後的建設需要以及國情不同，進行了不同的改革。而法律監督制度在中國的實踐，尤其在 1954 年憲法之後的實踐，由於時代、政治、法律人員素養、制度成熟度等等原因，最終走向了現在這種幾乎失敗的尷尬局面。這其中法律監督制度的由來，在不同國家的變遷，以及相關的原因等，對於理解恢復并進一步發展法律監督制度的必要性以及如何做到這些，有重要的意義。下面本章節將分為兩個部分，即蘇聯時期的法律監督制度及中國大陸的檢察制度。. 政治大. 立第一節：蘇聯的法律監督制度. ‧ 國. 學. 一、沙俄時期的檢察制度. ‧. sit. y. Nat. 檢察官制度一開始在沙俄的建立，就帶有強烈的監督色彩。1682 年彼得一世上台後，面臨著非常嚴峻的國家現狀。當時的俄國，相對於西歐列強，無論是. n. al. er. io. 經濟上，軍事上，都是一個落後的國家。在經歷了一系列的經濟和軍事改革，以及對外戰爭之後，俄國終於確立了自己的強國地位，同時彼得一世的地位也進一步鞏固。然而作為封建君王，彼得一世所面臨的不僅僅是來自外國的壓力，更重要的是其國內的各種勢力的衝擊。為了強化君權，彼得一世採取了一系列的國家制度改革措施，而其中非常重要的一項就是設立專門的監督機構，以保證王令的順暢執行以及對官員和地方勢力的高壓管控。一開始，彼得一世在國家最高管理機關元老院下面，設立了行政監察官，由行政監察長及其助手副行政監察長擔任。其任務是秘密監視各種公務，查訪冤獄，監視國庫收支，而為了讓監察官可以放開手腳，不用擔心事後的打擊報復，更是採取了類似「風聞言事」的制度設計，即使舉報不實，也不用擔心事後的處罰。. Ch. engchi. i n U. v. 然而這一設計並沒有達到彼得一世的原本目的。毫無限制的監督權導致監察官們可以隨意的誣告官員，甚至干涉司法審判。因此，在監察官制度實施三年之後，彼得一世作出規定，監察官誣告他人，要受反坐懲處。而由於監察官的手段其實主要就是向元老院舉發，監督的權力並沒有真正集中到君主手中，且監察官大多是在機關外進行活動，因而不可能對機關內的活動施加影響，因此，彼得一世提出，需要一個更加公開，屬於官廳性質的監督制度 21 |.

(23) 12. 。. 1722 年，彼得一世設立總檢察長的位置，在各署和宮廷法院服務的檢察官均歸其領導，其職責在於成為君王的代理人。雖然在地位上類似於歐洲其他國家的檢察官，均是國王代理人性質，也都有代表國家（君王）進行訴訟的職責，但俄國的總檢察長較為特殊的地方在於，其更有監督國家機關及公務人員的職責，其根本目的是為了保障君主的法令被貫徹執行。而作為君王的代表，即使是最高機關的元老院，也受其節制，其對於元老院日常工作處理的正確和及時與否有監督的職責。總檢察長本人只對君主負責。而各署的檢察長則同樣有權干預各署討論的問題，對於其認為不合法的決定，有權要求復議，總檢察長甚至有權使元老院的決定中止執行。而在彼得一世去世後，葉卡德琳娜二世在位期間，也繼續加強和完善了檢察長監督的制度。在該制度的早期，可以說，由於封建君主的權力還並沒有完全鞏固，沙皇俄國面臨巨大的內憂外患的威脅，作為君主對於國家治理的對內首要需要就是鞏固政權，在統治階層內部進行權力的集中。集權成了國家制度改革的首要目的。而彼得一世建立的檢察制度，實際上是讓檢察官成為沙皇箝制官員和地方勢力，監. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 督各個國家機關以及地方政府是否嚴格執行皇帝的法律和命令的主力軍。只有保證了王令的準確、迅速的執行，才能保證王權的穩固。因此，這一時期的檢察官，又有著「沙皇之眼」的稱呼，其作為皇帝代表，其主要的代表功能並不在於代表皇帝去參加民事訴訟，類似一個國王的私人管家的角色。他的角色並不在訴訟中發揮，而是作為君主的耳目，監視著潛在的對王權的威脅。因此，與本文所述的傳統的檢察制度形成早期的那種國王代理不同，其關注的不是國王的財產，而是國王的權力。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 而在那之後，隨著君主制的完善和鞏固，沙皇的權力和地位也進一步的鞏固。對於沙皇的國內統治的最大威脅，漸漸地由統治層內部的內鬥，轉為統治層與被統治者之間的矛盾。尤其是隨著農奴制經濟的巨大危機的出現，農民在不堪封建主的巨大剝削後，紛紛開始發動起義反抗。而整個歐洲的民主發展如火如荼，并進一步影響俄國。新興資產階級和民主主義人士對於農奴制的反對，對農民起義的支持，以及當時俄國對外戰爭的失敗，導致俄國面臨著非常大的革命危險。為了避免被推翻，延續沙皇俄國的統治，在 1861 年，亞歷山大二世被迫開始進行一系列的政治、經濟、司法和軍事方面的改革。這一改革對於檢察制度最大的影響在於，檢察制度的目標開始改變。由於統治最大的威脅已經改變，再將檢察制度關注點集中在監督官員和國家機關上面已. Ch. engchi. i n U. v. 經沒有意義，而是應該去解決更為嚴重的來自於底層民眾的威脅。檢察制度的設計，也就自然而然的更加傾向於對於公民犯罪的控制而非針對國家機關。檢察機關的基本任務，從幫助確立君主專制制度，轉變到對被統治階級的鎮壓活動。但這一時期的檢察官，是否完全拋棄了監督的職能。有學者指出，當時的俄羅斯檢察機關，在 1864 年的改革之後，根據統一原則，建立起高度集中的國家 12. 曾憲義，檢察制度史略，中國檢察出版社，2006 年 6 月，2 版，頁 277 22 |.

(24) 機關結構，其內部分為擁有兩個不同權限的檢察機關分支體系：法院的檢察機關和各省的檢察機關。並且，各省的檢察機關仍然具有在一般監督，即針對國家機關和工作人員的監督權能13。但可以確定的是，1864 年的司法改革之後，檢察機關的主要任務，已經有監督監察，轉向打擊犯罪以及對底層民眾的鎮壓活動。因此，在蘇聯之前的沙皇俄國檢察制度，在一開始就帶有濃烈的監督色彩，其作為國家和君王代表的身份，更多地用於建立和鞏固君主專制制度而非管理和維護君王的私產。而隨著時代的改變，作為統治階級的封建君主，對於檢察機關的需求也從建立君主專制，監督統治階級內部活動轉向了對犯罪以及底層民眾的鎮壓當中。後期的檢察機關，其任務重心則是擔任起公訴官員的角色，更加接近我們現代的檢察的角色設定。而在 1917 年俄國十月革命之後，蘇聯建立，伴隨著國家性質和根本制度的大轉變，對於檢察機關的制度設計，也有了根本的變化。. 二、蘇聯的檢察制度. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 1917 年蘇聯建立之後，對於原沙俄的法律制度採取部分廢止的態度。1917 年 11 月 24 日，蘇俄人民委員會公佈了關於法院的第一號令，規定：「所有同工. ‧. 農兵代表蘇維埃中央執行委員會和工農政府的法令以及俄國社會民主工黨的最低綱領相抵觸的法律，都認為是已經廢除的法律」，「廢除現有的法院偵查員制度、檢察監督制度、律師制度和私人代理制度」。之後，蘇俄人民委員會通過了關於建立全俄肅反委員會的決議，對一切反革命分子和怠工分子向革命法庭起訴，主要職能是負責偵查和監督。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 但是，由於沒有建立起專門的檢察機關，導致檢察部門的大部分工作由其他部門分擔，檢察權行使較為混亂。1921 年，根據列寧的法律監督理論及列寧關於建立俄國檢察機關的倡議，蘇聯司法人民委員會擬定了了第一個檢察機關條理草案。1922 年，全俄中央執行委員會第三次會議通過了《檢察監督條例》和《蘇俄刑事訴訟法典》，新型的蘇維埃檢察機關正式建立。而這個新建立的檢察機關，則是將法律監督和追訴犯罪結合起來，而並非簡單的犯罪公訴機關。而在之後的 1924 年《蘇聯憲法》中，其第七章對於檢察機關做出了規定，聯盟檢察機關由蘇聯最高法院檢察長及其助手組成。在憲法中特別針對檢察機關進行規定，這種特別的情況也足以反映出蘇聯檢察機關的特殊地位和功能。而到了 1933 年 6 月，蘇聯撤銷最高法院檢察署，在聯盟法院之外單獨設立. Ch. engchi. i n U. v. 蘇聯檢察院，使得檢察體系正式的從法院從脫離出來，成為一套獨立體系。而 1936 年 7 月，蘇聯各加盟共和國的檢察院也從其法院從脫離出來，直接歸屬最高檢察長領導，同時蘇聯檢察院從司法委員會脫離出來。1936 年的蘇聯憲法則進一步明確了蘇聯檢察機關在國家體制中的地位、職能和作用。. 13. 孫謙，＜檢察監督＞評介（上）---中俄檢察之比較，載：人民檢察，2010 年第 1 期，頁 7 23 |.

(25) （一）列寧的法律監督思想法律監督的功能在於監督法制的實施，而在檢察機關作為專門的法律監督機構之前，該職能多由多個部門來分擔。針對這一情況，列寧在《怎樣改組工農檢查院》《寧肯少些，但要好些》等文章中，提出了如何建立起一個有威信的工農檢查機關的意見。 1921 年年底，根據列寧的倡議，蘇俄司法人民委員部起草了一個《檢察監督條例》草案。在起草過程中，對於檢察機關的組織和職權規定產生了反對的意見。克雷連科依據列寧的意見，認為檢察機關不僅是公訴機關，而且必須是「監督法制的機關，是法律的維護者」，「是國家政權的眼鏡」；「檢察長不能從屬於任何地方行政機關。。。。」「檢察長作為國家和國家權力的代表由上級委派是檢察長的特殊地位的重心」14。但這一點遭到了非常多的反對。多數委員對於檢察. 政治大. 機關的領導關係和職權表示了不同意見。一方面，在領導關係上，多數委員反對檢察官只服從共和國檢察長而不受地方執行委員會管轄的規定。在這個問題上，根本的分歧在於，委員們對於蘇維埃建立統一法制的前景不樂觀，甚至認為不必要。作為一個聯邦制國家，地方的勢力實際上對於蘇聯中央的壓力在一開始還是非常強大的。因此多數委員認為在領導關係上，應該採取雙重領導制，即一方面服從其所屬中央人民委員部，另一方面也服從地方的省執行委員會。而在職權問題上，同樣的，多數委員否決了地方檢察長有權從法制觀點抗議省執行委員會及一般地方當局的任何決定。列寧當時因身體原因沒有參與此次草案的審議，但其對於檢察機關的問題一. 立. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. 直非常重視，對於多數委員的反對意見，列寧提出了自己的批評。列寧一方面同意各個地方的工作尤其地方特點，不能一概而論，「在一切問題上不估計到地方的特點，就會犯官僚主義集中制的毛病和其他毛病，就會妨礙地方工作人員估計地方的差別，而這種估計是進行合理工作的基礎」15。但同時，列寧進一步強調了，地方的工作特殊性並不能成為妨礙法制統一的藉口。列寧強調，檢察機關的功能僅僅是監督，而這種監督是實現法制統一的根本保障。檢察機關並沒有對任何地方行政事務的表決權，而僅僅是監督共和國的每一個角落對於法律都有統一的了解。而這種統一是不受任何地方差別的影響的。對於檢察長的職權的大小，列寧指出，「檢察長的責任是使任何地方政權的任何決定都與法律不發生抵觸。檢察長必須僅僅從這一點出發，對一切非法的決. Ch. engchi. i n U. v. 定提出抗議，但是他無權停止決定的執行，而只能設法使整個共和國對法制有絕對一致的了解」16。可以看出，列寧對於檢察機關的重視，對於檢察機關監督職權的強力支持， 14 15 16. C·T·諾維科夫，蘇聯檢察系統，群眾出版社，1980 年，頁 10 列寧，列寧全集，第 33 卷，人民出版社，1959 年 7 月，頁 326 同前注，頁 327 24 |.

(26) 以及對雙重領導制的反對，都明顯反映出其對於當時蘇聯內部各個地方各自為政，中央法令無法真正得到貫徹執行的現象深惡痛絕。這種以「法制的統一」為根本目的的檢察監督制度，顯然也是深深植根於當時蘇聯的特殊狀況之中的。「我們無疑生活在違法亂紀的汪洋大海之中，地方影響對於建立法治和文明制度是最嚴重的障礙之一，甚至是唯一的最嚴重障礙」17。而對於檢察長本身是否有可能濫權或不受監督制衡的情況，列寧的思維則還是受到了黨國不分的影響。其認為行使檢察長職權的人都在中央所在地工作，因此可以受到中央組織局、政治局以及監察委員會的監督。而這些機構實際上都是黨的體系。列寧的意見在之後成為蘇維埃檢察機關組織和活動的理論基礎。全俄中央執行委員會同意了他的意見，并依據這些意見修改并最終在 1922 年 5 月通過了《檢察監督條例》。同時，從 1922 年 1 月開始，各蘇聯加盟共和國也陸續通過了相關的檢察監督的法律法規。而這些國家檢察機關都依循著檢察機關作為法律監督機構，保證法制統一的思想。. 立. 政治大. （二）蘇聯檢察組織制度的變遷. ‧ 國. 學. ‧. 在 1922 年 5 月之前，蘇聯並沒有建立起單獨的檢察監督制度，而《檢察監督條例》的通過，標誌著蘇聯檢察監督制度正式的確定。 1922 年 5 月至 1923 年底，各蘇維埃共和國在司法人民委員會內部設立檢察機關，司法人民委員會兼任共和國檢察長。共和國檢察長統一領導地方檢察機關。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 1923 年 6 月，第一屆蘇聯中央執行委員會第二次會議通過決定，批准《蘇維埃社會主義共和國聯盟根本法（憲法）》，並立即付諸實施。憲法第七章規定聯盟了對蘇聯檢察長的設立、任命和職權。這也是歷史上第一個對檢察制度進行規定的憲法。 1923 年 11 月 23 日，蘇聯中央執行委員會頒布了《蘇維埃社會主義共和國. Ch. engchi. i n U. v. 聯盟最高法院條例》，該《條例》規定，依據蘇聯憲法第 43 條至 48 條的規定，在蘇聯中央執行委員會下面設立蘇聯最高法院，最高法院內設置蘇聯檢察長和副檢察長由蘇聯中央執行委員會任命。 1924 年 10 月 29 日，蘇聯中央執行委員會通過了《蘇聯及各加盟共和國法院組織原則》，再次肯定司法人員兼任共和國檢察長的體制，同時規定檢察機關的職權還包括保衛國家和勞動者在民事案件方面的利益，首次確定了檢察機關對於法院民事訴訟的監督權限。 1929 年 7 月，蘇聯中央執行委員會及人民委員會批准《蘇聯最高法院及最高法院檢察院條例》，對蘇聯檢察長的職權和蘇聯最高法院檢察院的職權進行了規定。 17. 同前注，頁 327~328 25 |.

(27) 這裡必須強調的是，儘管蘇聯最高檢察機關在組織上設置在蘇聯最高法院之內，稱為最高法院檢察院，但最高法院檢察院以及檢察長並不受最高法院領導，並且對於最高法院的審判工作具有監督權限。其任命由蘇聯中央執行委員會主席團任命。「檢察機關建立在集中制和只服從共和國檢察長的原則上，并根據共和國所頒佈的特別條例執行任務；共和國檢察長只向該共和國最高機關報告工作，受其管轄」18。這一制度的缺陷在於，最高法院檢察院與各加盟共和國的檢察院並沒有上下級的領導關係，各加盟共和國的檢察長對加盟共和國最高機關負責而非對蘇聯最高法院檢察院的檢察長負責。這對於蘇聯最高法院檢察院對各加盟共和國的法律監督工作而言是不小的障礙。 1933 年 6 月，蘇聯中央執行委員會及人民委員會通過決議，建立蘇聯檢察院。1933 年 12 月 17 日，蘇聯中央執行委員會及人民委員會批准了《蘇聯檢察院條例》，在蘇聯最高法院內部設立檢察院的制度取消，而轉為建立獨立的檢察機關。這意味著，蘇聯檢察機關實現了真正的統一集中領導制度。蘇聯各加盟共和國的檢察長此時與蘇聯最高檢察長的關係是直接的領導關係，蘇聯最高檢察長的指示和命令，各加盟共和國的檢察機關必須執行。同時，對於各加盟共和國檢察長的任免權，也收歸蘇聯檢察長。但在該《條例》中，蘇聯各加盟共和國的檢察長，實際上仍然屬於各加盟共和國的司法人民委員會的體系，各加盟共和國檢察長多半是司法人民委員部副部長。這一現象就導致蘇聯各加盟共和國的檢察長實際上在領導制度上仍然是中央與地方的雙重領導制。 1935 年 2 月 6 日，全蘇聯第七次蘇維埃代表大會通過決議，決定修改蘇聯憲法。1936 年 12 月 5 日，在全蘇聯第八次蘇維埃非常代表大會上，代表們同意. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. 斯大林所作的《論蘇聯憲法草案》報告，批准了新憲法草案。1936 年憲法宣佈最高蘇維埃是蘇維埃國家最高權力機關和唯一的立法機關。而在蘇聯憲法第九章《法院和檢察機關》中，對蘇聯檢察長的職權，產生方式，檢察機關行使職權的原則，做出了規定。第 113 條規定，「對於各部及其所. Ch. engchi. i n U. v. 屬機關、個別公務員以及蘇聯公民是否嚴守法律的最高監督權，均由蘇聯檢察長行使之。」值得注意的是，正是由於檢察機關已經實現了集中統一領導的組織體系，因此，蘇聯檢察長的監督，在憲法中也成為了「最高監督」。同時，憲法明確規定了「各共和國、邊區、省檢察長以及自治共和國與自治省檢察長，由蘇聯檢察長任命之」，「各檢察機關獨立行使職權，不受任何地方機關干涉，只服從蘇聯檢察長」。這裡蘇聯檢察長對於加盟共和國檢察長的任命已經無需中央執行委員會同意，直接任命。各加盟共和國檢察長也都從司法委員會中分離出來，不受共和國的政府領導，直接隸屬蘇聯總檢察長的領導。自此，蘇聯檢察系統的制度基本形成，之後也少有大的改動。. 18. Л.Н.古謝夫，蘇聯和蘇俄刑事訴訟及法院和檢察院組織法立法史料彙編（上冊），法律出版社， 1958 年，頁 794 26 |.

(28) （三）蘇聯檢察機關及檢察長職權蘇聯的檢察機關，其職權從 1922 年《檢察監督條例》到 1936 年蘇聯憲法的規定，其職權並沒有太大的根本變動，大體上可以分為以下幾類：（1）追訴犯罪以對刑事案件提起公訴的形式，代表國家對公民、經濟機構、社會團體、私人組織等是否遵守刑法進行監督。作為法律監督機關，其追訴犯罪的職能自然也帶有強烈的法律監督色彩。在這一性質之下，對於公民的追訴成為法律監督機構的重要任務，其目的在於監督全國人民是否守法，保證任何組織和個人都沒有超越法律的特權。. 立. （2）一般監督. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 即監督一切機關的行為是否合法。這裡的「一切機關」，實際上並不包括全俄中央執行委員會19。一般監督。即通過提出抗議的方式，代表國家對一切政權機關實施監督。作為最高權力機構的下屬機關，其自然無權監督蘇聯最高權力機關。但這並不代表其無法監督地方權力機關。這種監督分為兩種形式，即抗議和提請。抗議，是指對於公職人員的違法行為，以及與法律和決議相抵觸的文件，以. sit. y. Nat. n. al. er. io. 檢察長的名義，向相關單位或發佈該項文件的機關提出抗議。對於檢察機關的抗議，負責處理的部門或機關必須在收到抗議書後十天內進行審議，並將審議結果通知檢察機關。提請，是指對於檢察機關認為應當消除的違法現象，如各類程序違法或違法的行政行為，檢察機關可以向有權消除該違法現象權力的部門、機關或人員發出提請書。負責處理的部門對於檢察機關的提請書必須立即審議，並在一個月內將消除違法現象的結果和情況告知提請的檢察機關。這裡必須再次強調的是，檢察機關的抗議或提請，都無法中止被抗議或提請對象的行為。. Ch. engchi. i n U. v. （3）直接監督偵查機關和調查機關蘇聯在戰爭期間曾經設立全俄肅反委員會，擁有廣泛的偵查和懲罰權。1922 年，按照第九次全俄蘇維埃代表大會決議，進行改組。2 月 6 日，通過《關於撤銷全俄肅反委員會以及關於搜查、扣押和逮捕的規則》中，決定撤銷全俄肅反委 19. 同注 12，第 294 頁。 27 |.