第五章 ：中華民國監察院制度與檢察監督制度之比較
第二節 ：監察制度與中華民國的憲政
三、 七次修憲與監察
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
72 |
四條規定：「治權之行政、立法、司法、考試、監察五項，託付於國民政府總攬 而執行之」。之後公佈《國民政府組織法》，明定監察院為國民政府最高監察機關，
依法行使彈劾與審計兩權。
在這之後，在民國十九年公佈《中華民國約法草案》，規定訓政時期應成立 監察院，作為國民政府的最高國家監察機關，負責審查決算及一切會計，并彈劾 及審理官吏之違法或溺職行為。民國十九年十一月中國國民黨第三屆四中全會議 決新政治方案，以監察院之行使職權不容再緩，選於右任為院長進行組織，最終 在民國二十年二月二日於右任宣誓就職，訓政時期監察院正式成立。86之後，依 據現實需要，監察院之監察委員增加至二十九人到四十九人，又於民國二十二年 提派晉陜及熱察綏區監察使，民國二十四年又有江蘇、皖贛、閩浙、湘鄂、豫魯、
河北、甘寧青等監察區監察使。各區監察使的設置，也使監察制度能夠推及全國。
民國二十五年，國民政府公佈《中華民國憲法草案》，即「五五憲草」，規定 監察院為中央政府行使監察權的最高機關，其職權包括：彈劾、懲戒、審計，而 為執行這些權力，並可向各院、部、會提出質詢。之後，抗日戰爭爆發，民國二 十六年十二月十七日，國民政府頒布《非常時期監察權行使暫行辦法》，除原有 權限外，規定廣行監察於事前。87
抗戰勝利之後，社會各界因經歷多年戰亂之苦，和平建國成為全國人民的一 致願望。而國共的對立也因抗戰結束成為最大的政治問題。於是，由各黨派代表 共商國是的「政治協商會議」（簡稱「政協會議」）在民國 35 年一月十日在重慶 召開。在此後的一個月內，決定修改「五五憲草」，其中包括廢除國民大會之有 型組織、總統及立法委員均由選民直接選舉、行政院對立法院負責、雙方各以不 信任投票及解散權互相制衡等。而監察委員從改由地方議會選舉產生，并擁有考 試院及司法院之人事同意權。88該草案對於孫中山先生五權憲法之精神實際上做 了巨大的修改，但由於政治協商會議本就是各黨派共同協商，互相妥協，因此自 然不可能以國民黨一黨的精神和理念來處理憲法問題，為達成和平建國的目的，
最終提出的憲法草案，在大體上雖然保留了五權憲法的基本架構，但實際上已經 變化巨大。民國三十六年一月一日，憲法正式公佈，同年十二月二十五日實施。
由此，制憲大業終於宣告完成。
三、 七次修憲與監察
（一）1947 年憲法中的監察權
1947 年的這部中華民國憲法，正如上面所說，雖然在形式上保存了五權憲
86 同前注，頁 102
87 同前注，頁 113
88 法治斌、董保城，憲法新論，2012 年 9 月，第 5 版，頁 117
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
74 |
程序、範圍，另一方面，則是通過三個平等權力主體之間的鬥爭，互相制衡來達 成。這種思維更多的是受到西方歷史發展的影響，在此不多敘述。然而就中國的 傳統而言，封建皇權之下各機關單位之間雖然平等，但實際上都是屬於統一的官 僚體系，服務於同一個目標，因此並沒有強烈的機關之間互相攻訐的傳統。並且 古代官職本就紛繁複雜，幾千年來形成的權力系統並沒有所謂三權或兩權的概念，
幾乎都是單一的皇權。因此，在中國的傳統思維中，對於權力的限制，其針對目 標是兩個：皇權和官僚。而針對國家機關，自然是通過對官僚的限制來達成。然 而通過官員之間的朋黨勢力來平衡權力是帝王之術，不是國家的制度。因此針對 整個官僚體系的監督，實際上中國更多的採取一種專設機構來處理的方式。通過 設置專門的監督系統來管理官吏，以達到管理整個官僚體系和國家機器的目的。
諫官系統是如此，類似明朝的錦衣衛、兩廠制度，也大體如此。
因此，在借鑒古代諫官制度而形成的監察制度中，其本身就含著一種對於國 家機器的監督規範如何完成的思維體系。這種思維是通過專門設置對官員的監督 機關，通過對官吏的監督達到對各個國家機關工作的監督和規範的目的。而在權 力分立制衡的理念之下，對於權力機關的限制，則是通過三權之間的互相防範，
以一種恐怖平衡的方式來達成目的。
而 1947 年的中華民國憲法，顯然在這一問題上出現了模糊的認識。其對於 監察院的職權規定以及監察委員的產生方式的規定，使監察院實際上成為了帶有 國會性質的監督機關。此時的五權分立，已經有立法和監察組成國會與其他權力 機關分立制衡的形勢。其沒有認識到，在權能分離的理念之下，包括監察院在內 的五權，都不應過分強調其制衡的色彩。而是通過這種職權的規定，引入了權力 分立制衡的憲法思維。這種情況之下，受到最大威脅的其實就是監察權。因為監 察權在五權中，本就是依據權能分離的思維，作為治權機關專門負責監察，完成 對治權機關的監督制衡效果的一個權力。而同時憲法又暗自加入權力分立制衡的 思維，實際上就使得監察院的監察權存在的必要性大幅度降低，或者說在地位上 實際已不能達到原先的五權憲法的設計目的。這種矛盾最終就會導致監察權必然 走向衰落。而它是否能夠堅持的關鍵因素就在於，憲法的根本理念是否能夠堅持 住權能分離的理念。而這種理念的堅持，在憲法的國家體制規定中，最關鍵的就 是代表政權機關，同時代表權能分離的國民大會，是否能夠真正發揮其功能。
（二）修憲中的重大變革
自中華民國遷臺之後，因時局原因，一直處於動員戡亂時期，直到李登輝擔 任總統之後，於 1990 年五月二十日，在其就任後所舉行的中外記者會中宣示：「將 在一年內終止動員戡亂時期臨時條款，兩年內完成憲政改革」。隨即執政的中國 國民黨提出「一機關二階段」的修憲主張。所以一機關為國民大會，排除立法院 參與修憲可能。二階段指現召開第一屆國民大會臨時會議，通過廢止動員戡亂臨 時條款。而第二階段，則在終止動亂戡亂時期之後，又具有充分民意基礎的第二
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
75 |
屆國民大會進行實質修憲。89在此之後，中華民國共經歷了七次修憲，本文僅就 其中有關監察院的部分進行說明。
（一）第一次修憲結果分析
一九九一年四月二十二日，第一屆國民大會第二次臨時會議第六次大會三讀 通過增修條文十條條文。作為過渡的修憲結果，其對於監察院的規定進行的修改 幅度並不大，主要在第三條中凍結憲法第九十一條，從而使監察委員的選舉範圍 限制在台灣地區國民以及僑居海外國民，以及不分區五人。以解決國民政府遷臺 後無法進行大陸地區監察委員選舉的困境。第四條規定監察委員之選舉罷免，依 據《公職人員選舉罷免法》規定辦理。第五條中則規定了第二屆監察委員的選舉 時限。此次修憲對於監察制度本身並沒有產生大的修改，僅僅是為後期只是修憲 做準備。
（二）第二次修憲結果分析
一九九二年五月二十七日，第二屆國民大會臨時會議第二十七次大會三讀通 過第二次中華民國憲法增修條文。作為第一次的實質修憲，該次修憲可謂影響重 大。其中針對國民大會的部分，在第十一條中規定：「國民大會之職權，除依憲 法第二十七條之規定外，並依增修條文第十三條第一項、第十四條第二項及第十 五條第二項之規定，對總統提名之人員行使同意權。」因此，修憲使國民大會取 得對司法院、考試院以及監察院的人事同意權。而第十一條第三款規定：「國民 大會集會時，得聽取總統國情報告，并檢討國是，提供建言」，該修正背後的結 果就是國民大會進一步增強了對於國家治權機關的監督和限制，強調了權能分離 的憲政理念。
而在監察院領域，取消了同意權之規定，在修正條文第十四條明確「不適用 憲法第九十條及第九十四條有關同意權之規定」。該條規定配合國民大會同意權 之獲得，進一步強調了權能分離，同時使監察院的制衡色彩大幅度降低，成為比 較單純之監察治權機關。
而在第十五條第二項中，規定監察委員及正副院長均由總統提名，國民大會 同意。廢除了原先關於監察委員有選舉產生之規定。這就使得監察院的「國會」
色彩基本消失，成為更加專業和單純的監察機構而不至於產生美國式的參眾兩院 制的錯覺。同時，由於監察委員之產生從民選改為提名，因此其已不具備民意代 表身份，不再享有言論免責權以及人身特別保障，在第十五條第四項中規定：「監 察院對於監察院人員失職違法之彈劾，適用憲法第九十五條、第九十七條第二項 及前項之規定」。
就監察權行使之程序進行了修正，提高監察委員提出彈劾之門檻，對一般公
89 謝政道，中華民國修憲史，揚智文化事業股份有限公司出版，2007 年 7 月，2 版，頁 220
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
76 |
務員之彈劾，由原先的「一人以上提議，九人以上之審查決定」改為「須經監察 委員二人以上提議」。對於總統副總統之彈劾，增修條文第十五條第五項規定，「監 察院對總統、副總統之彈劾案，須經全體監察委員過半數之提議，全體監察委員 三分之二以上之決議，向國民大會提出，不受憲法第一零零條之限制」。 較原先
務員之彈劾，由原先的「一人以上提議，九人以上之審查決定」改為「須經監察 委員二人以上提議」。對於總統副總統之彈劾，增修條文第十五條第五項規定，「監 察院對總統、副總統之彈劾案，須經全體監察委員過半數之提議，全體監察委員 三分之二以上之決議，向國民大會提出，不受憲法第一零零條之限制」。 較原先