第五章 ：中華民國監察院制度與檢察監督制度之比較
第二節 ：監察制度與中華民國的憲政
一、 主權在民、權能分離與五權分立
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第二節：監察制度與中華民國的憲政
本節的脈絡，在於通過對孫中山先生五權憲法理念的分析，指出五權憲法中 的主權在民、權能分離和五權分立乃是一個系統的憲政體系，而不能孤立分割的 去規定。進而通過對立憲史和修憲史的闡述，觀察這樣一個系統的憲政體系在中 華民國憲法中是如何在一開始就沒有得到好的貫徹，并最終一步步從權能分離的 憲法走向權力分立制衡的憲法，從而指出在五權憲法理念下的監察院，其由於其 所依賴的整個憲政體系被改變乃至於最終徹底轉型，導致目前尷尬的現狀。重點 在於從整個憲政體系的角度去看待其中具體監督機關的存活和發展。
一、 主權在民、權能分離與五權分立
主權在民、五權分立和權能分立的理念，來自於孫中山先生對於國家制度的 設想當中。的政治理念當中，最為重要的，莫過於主權在民、權能分離以及權力 分立。而國民主權，五權憲法以及權能分離，也並非政治理念中各自分立，互不 相干的三個部分，而是互為基礎和表現，有機統一的整體理論。其基礎在於國民 主權，而從國民主權之基礎上，為國家治理的需要，進一步發展出權能分離，將 政權與治權區別開來，從而有別於西方三權分立中單調的「權力」概念，從而能 夠在制度設計上更加細化的去根據政權與治權的不同需求建立不同的機關來處 理。這就是五權憲法這一最終的發展結果。
（一） 主權在民
孫中山先生領導國民革命，其時代背景是清朝封建制度的衰敗以及外國列強 的侵略和之名，中國飽受千年君主專制之苦，而帝國的炮火伴隨而來的先進文明、
一大批有志之士出國遊歷學習，以及各種思想理論所帶來的衝擊，使得當時的先 進分子們意識到不改變就要亡國的危機，以及必須學習西方、變革自強的緊迫。
中山先生在自己早期投身良性改革的失敗經歷告訴他，君主立憲在中國已是 不可行之事。革命的目的，不在於拯救封建王朝或某個帝王，而是為了拯救國家，
具體的就是中國的國民。同時在各國遊歷過程中，也深刻的了解了國民主權，主 權在民的思想，了解到西方之所以強盛，並不僅在於船堅砲利，更在於其先進的 民主制度。而以中國的實際，則應追求的絕非君主立憲的民主，而應是主權在民 的憲政民主。
而在了解了西方各國的民主制度之後，孫中山對於主權在民的理解，也更加 直接和強烈。其核心應在於全民代表而非代議政治，同時依據中國疆土廣大，地 方差異大以及歷史就有各地分治的傳統，提出的自治理念。其對於主權在民的實 現，也自然而然的向這兩種制度的設計去傾斜。其認為：「夫主權在民之規定，
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實際的人人參與，事必躬親的民主形式，依據中國作為一個大國人口眾多地域廣 大的特點，在中央設置國民代表大會，仍然帶有一定代議制的性質。但就權力範 圍和層級而言，其也不僅僅是國民的議事機構，而更加是直接代表國民行使多項 權力的機關。
這裡有意思的是，國民代表大會的概念，在大陸經常會被拿來和人民代表大 會進行對比，這裡面具體的組織和權限上是否有所不同暫且不論，重要的是，在 性質上，其確實都是人民意志的代表機關，是依據人民主權理論所建立起來的，
人民行使國家權力的機關，而非是簡單的代議制的議會機關。在某種程度上，可 以認為，國民大會的理念，使得對於政府權力的設計，實際上有了一個集中的，
最高級別的機關設計，而在筆者看來，這也可以看做是一種集權制度。只不過這 種集權，權力集中在人民的代表機關手裡。而在後面的權能分離的部分，則可以 更加詳細的去看，這是否真的是一種集權制度。
（二） 權能分離
政權與治權的分離，可以說是孫中山的政治思想中最為精髓的部分。其可貴 的地方在於，在這一理論基礎之上，我們才能去發展出更加適合中國人思維的權 力分立的體系。中國人的政治思維，對於國家機關的設置，幾千年來都是一種職 能分工的思想。強大而集中的皇權以及背後為其服務的儒家思想體系，使得權力 的集中不僅僅是體制上，更是思想上的必然。普天之下莫非王土，率土之濱莫非 王臣。權力是上天賦予君王的，而所有的官員都不是過替君主治理國家的臣子，
也就是打工仔而已。這種政治理念之下，像西方式的，因為貴族組成的議會對抗 國王以及王權和地方貴族權力的對抗導致平民階級趁虛而入掌控部分國家權力，
并最終導致爭鬥各方依據手中權力去鬥爭而形成的權力分立的政治理念，完全不 可能在中國形成，也很難被中國人所接受。「各司其職」，不僅僅是對於每一個官 員的要求，更是對於每一個國家機關的要求。
因此，西方式的三權分立制衡，實際上並不能被中國的政治思維所完全接受。
或者說，在那樣一個年代，傳統政治思維的力量仍然強大，西方的政治理念，在 進入中國後，也只能「入華夏則華夏之」，被加上中國自己的政治理念去理解和 改造。而權能分離，則正是這種改造的非常好的成果。
權能分離，就是將國家的權力，從單一的權力概念，區分為國家政府管理眾 人之事的政治大權，劃分為政權與治權兩大權力68。政權即權，而治權即能。這 一區分的基礎，自然是主權在民的理論。這裡的主權在民，應該是包括治權和政 權在內的全部權利。而人民作為民主國家的新的「君王」，實際上就是其不僅僅 是國家服務的對象，也是國家的管理人。孫中山先生在民權主義第六講中層說明：
「我們想造成新國家是把國家的政治大權分開成為兩個：一個是政權，要把這個 大權完全的交到人民的手中，要人民有充分的政權，可以直接的管理國事，這個
68 同注 23，頁 28
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樣的制度，實際上也還是一種集權體制。
而有意思的是，在這種本質上是集權制的體制之下，中華民國的憲法制度，
卻被冠以「五權憲法」的花名，造出了一套五權分立的政治制度。而這一套五權 分立的憲政制度，在筆者看來，確實孫中山先生政治思想，或者說憲政思想的敗 筆。
（三） 五權分立
從上面的論述可以看出，五權分立的「權」，指的是治權，是在總統統帥之 下，由五個治權部門各司其職，各行治權，互相獨立的體制。然而這種制度，筆 者認為是一種政治制度改造上的冒進和好大喜功，是對權能分離理念本身的一種 背棄。
首先，我們可以看到，孫中山先生對於憲法和權力分立的理解，本身就融入 了中國式的思維。其在「五權憲法」中即界定憲法為「憲法就是把一國的政權分 作幾部分，每部分都是各自獨立的，各有專司的」70。對於權力分立的概念，自 然而然的帶入了中國式的「各司其職」的理解。同時，孫中山先生有非常肯定三 權分立的思想：「三權分立為立憲整體之精義。蓋機關分立，相峙而行，不致流 於專制。」71
同時，依據自己對於西方整體的理解以及中國本身的特點和發展，孫中山先 生提出了自己獨創的五權分立的制度設計。在其看來，英國的內閣制，實際上就 是國會獨裁，而美國的三權分立，使國會有對總統的彈劾之權，使議會可以藉此 要挾行政權，也容易造成國會獨裁。同時，我國的御史和科舉錄士的制度施行千 年，以中山先生對於國家的自豪情感和傳統的法治思維，以及對於三權分立之下 可能產生的弊端的顧慮，加入監察和考試兩權，形成五權憲法，也就順理成章。
本文在此處並不討論考試權的加入是否合宜，監察權的部分則留待後續部分 詳述。對於五權分立的設計，筆者認為最大的問題在於這一理念和權能分離理念 背後的根本衝突。
三權分立制衡的理念，一般看來，最重要的就在於兩個部分：分立和制衡。
然而我們在分析這一概念時，經常容易忽略的地方在於，這種分立制衡的基礎在 於其本體是「權力」。之所以需要分立制衡，正是在於權力本身是沒有自製的，
其貪婪的本性會導致其自然而然的侵入到各個領域當中去，因此需要其他的權力 去做平衡。這種制度之下，其實是職能依附於權力而非權力依附於職能。儘管一 開始我們可能對於權力有了界定，但並不代表權力不會自發的去做其他事情。例 如審判權通過判決來進行造法，立法過於細緻導致行政無法運行等等。也就是說，
當我們在討論權力分立時，這種分立之所以有意義有必要，在於其主體是權力而 非某種職務。而制衡，則是由於這種權力是一種最高級的權力（或者說位列最高
70 同前注，頁 28~29
71 同前注，頁 29
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權之一），其沒有一個更高的權力主體在管理和規範他，這種情況下只能依靠同 級別的權力來達到一種制約的平衡。
而五權分立的理念，則是建立在權能分離的理論基礎之上的。權能分離之下，
所謂的「五權」，其實並非我們所理解的那種高高在上的，沒有更高級別限制的，
政權治權統一的「權力」，而是依據治理的需要，設置專門的事務處理部門并根 據具體事務的區分而分配的「治權」。這種權力之所以被稱作「治權」，就是因為
政權治權統一的「權力」，而是依據治理的需要，設置專門的事務處理部門并根 據具體事務的區分而分配的「治權」。這種權力之所以被稱作「治權」，就是因為