兩種監督機關現狀之分析

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也同樣在第一百二十九條規定「中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機 關」。其區別就在於檢察與監察。然而就本質上而言，其都是國家監督機關的一 種，所以在這一點上，兩者本質是相同的。

而就地位上而言，兩者都具有獨立之地位，但在整個憲法制度當中，中華人 民共和國憲法採取的是民主集中制，即一種集權體制。檢察機關並非完全獨立，

而是要對人民代表大會負責并受其監督，所以實際上這種獨立地位是有折扣的。

而目前的監察院，由於國民大會的撤銷，導致整個權力體系成為五權分立的 體系，監察院之上並沒有一個高層級的集權機關，由此看來，監察院的獨立地位 更加的徹底。

二、 兩種監督機關現狀之分析

（一）檢察監督制度的現狀分析

就人民檢察院目前的現狀，從前文中已經可以清晰的看出，其已經脫離了法 律所賦予的「國家法律監督機關」的角色而成為了刑事案件程序的一環。這種現 狀主要來源於兩個方面的原因：

一是歷史遺留的問題。1957 年發生的反右派活動擴大化以及之後的文化大 革命，對於檢察監督制度的破壞，對於堅持這一理念的人的迫害，導致即使到了 今天，檢察監督仍然是非常敏感的話題。這種敏感來源於反右活動擴大後的各種 對檢察監督的抨擊理論，其中最重要的就是檢察監督和黨的關係。檢察監督是否 會導致對黨的反對和攻擊，檢察監督的獨立性是不是要主張向黨鬧獨立，這些都 是困擾目前檢察監督復興的心理障礙。即使對於反右活動擴大後以及文化大革命 的性質已經有了明確定性，但在這種活動中所形成的對檢察監督的固有認識卻始 終是一種思想枷鎖。

二則是檢察監督制度本身的問題。檢察監督制度本身在蘇聯的發展就不是非 常成熟，進入中國後其本土化的改良也沒有來得及進行，就進入到了強烈的政治 運動中，成為了犧牲品。這種不足主要反映在對於監督客體的把握，非常頻繁的 對不屬於法律監督範圍的各種行政自由裁量範圍內的事務進行監督和干涉，導致 人們對檢察監督產生極大的不滿。而這種情況在文化大革命之後也並沒有在理論 上得到改變，導致人們沒有信心輕易開啟檢察監督的制度。

三則是時局變化導致人們需求的變化。文化大革命結束之後，中國的整個社 會氛圍都進入到一種思想解放以及改革開放的氛圍當中，這種情況下由於法治本 身的不健全以及對文化大革命中沒有法制的慘痛歷史的恐懼，導致人們對於法律 的需求更多的集中在穩定和安全的保障上，在經歷了混亂的社會帶來的巨大痛苦 之後，人們對政府的期盼集中在如何運用權力打擊犯罪保障人民生活和安全上面，

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對於秩序的需求遠遠超過對國家權力的規範。⁹³因此，檢察機關在這個時期也自 然而然的更多關注在專政的功能上，專心於打擊犯罪、維護社會穩定，而非限制 和規範政府公權力。

因此，雖然檢察機關在憲法中明定位「國家法律監督機關」，然而實際上，

為因應社會需求，檢察機關的制度發展走入到一個非常畸形的狀態。就目前而言，

其基本上是處在掛羊頭賣狗肉的狀態，雖然是法律監督機關，但實際上主要是在 負責刑事訴訟的工作。

（二）監察院現狀之分析

與檢察院不同的是，監察院目前的雞肋狀態，實際上並非來源於現實社會的 變化，而更多的是制度層面的變化。而這種制度的變化，背後更深層的，是憲政 理念的變化。

就中華民國憲法而言，其一開始就走入了一條憲政基本理念不明的道路。

1947 年公佈施行的這部憲法，由於在起草階段經歷了政治協商會議，其中最為 關鍵的憲政精神其實就有了極大地妥協成分。儘管保留了孫中山先生的五權憲法 的形式，但為了達成政治的妥協，實際上加入了許多西方分權制的影子。

孫中山先生的五權憲法，應該是以國民主權、權能分離、五權憲法為核心的。

而表現在憲法當中，則是以國民代表大會制度來代表國民主權，以國民代表大會 和立法、行政、司法、監察、考試五權的獨立制度設計顯示權能分離的理念，並 以五項治權的設計體現五權憲法。在這個理念之下，由於五個治權機關所擁有的 是治權而非政權，因此其實在本質上，五權機關是實現「能」的機關，而國民代 表大會才是真正的有「權」機關。人民通過在國民代表大會的代表們行使政權，

來管理和監督五個治權，使五個機關可以各盡所能，服務人民。因此，在五權憲 法的理念之下，五個治權機關本質上並不是西方式的「權力」機關。其治權是依 附於「能」的實現的。因此，五權之間本就沒有強烈的互相防範和互相攻訐，以 求互相平衡的那種權力分立平衡的制度需求。

而在這樣的設計當中，關於機關單位的監督功能，就非常自然地需要一個專 門的監察機關來完成。從這個角度來說，作為監督機關的監察院的設置，並非僅 僅是孫中山對於古代中國諫官制度的推崇所致，更是權能分離之下的必然選擇。

當然，對於治權機關的監督制衡，也可以由政權機關的國大會議來做。但一來國 大會議本身在設計時並非常設機構，二來專設監督機關也可以使監督工作更加的 專業化和常態化，有利於監督的更好開展。而國大會議則可以抓大放小，將監督 之最終決定權限留在手裡即可。

因此，這種監督制度，本身就是一種依託國民代表大會以及權能分離的理論

93 與許多人的理解不同，文化大革命中真正讓人感到恐懼的並不是國家權力的迫害，而是在瘋 狂的社會狀態下來自於身邊人的大量迫害，以及許多趁亂進行犯罪活動後一般人的人權無法得到 保障恐懼。對於社會穩定和犯罪打擊的需求也因此大大高於對國家權力的管制需求。

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為基礎的監督制度。而當經歷了七次修憲之後，今日之中華民國憲法，與當初理 想中的五權憲法，乃至於 1947 年之五權憲法，相比較之下都已經是面目全非。

這當中最重要的就是權力分立制衡代替了權能分離。而在權力分立制衡的理念之 下，對於國家機關的監督，雖然不可或缺，但已經沒有在權能分離的理念之下那 麼重要。因為對權力本身的氾濫危險，已經通過權力分立的關係來達到制衡目的，

而剩下來的就大多是一些簡單的技術問題。在權力分立制衡的制度中，專設一個 監督機關不僅沒有必要，也會顯得非常危險。一方面它會大量的吸取其他機關用 來實現制衡目的的各種權力，導致制衡效果的喪失。另一方面，專門的監督機關 如果又同時具備與其他權力機關同等的地位時，其對其他權力機關的威脅就會非 常強大。因為其他機關發動制衡的目的大多是完成自己本職工作為限，以一種誰 敢違規侵犯我就攻擊他的狀態來達到平衡。而監督機關其本職工作就是監督，或 者說就是不斷地去侵犯其他權力機關。因此這種權力機關的設置，實際上在沒有 更高層的權力平等而互相獨立制衡的制度下，簡直是一個異類，自然不能被接 受。

因此，當整個制度從權能分離向權力分立制衡轉變時，監察院這種專設而又 獨立，且與其他治權機關平等的專職監督機關，就必然成為多餘的存在。尤其是 在國民大會解散後，其最重要的罷免權，即糾紛解決的最終拍板權被司法院取走 之後，監察院的監督，實質上已經淪為普通西方議會監察的地位。這樣一個所謂 的獨立監察機關，自然也就如雞肋一般，食之無味，棄之可惜。

三、兩種監督機關殊途同歸的經驗

就以上的兩種監督機關的發展來看，其似乎都陷入到了一樣尷尬的情境。立 憲者們野心勃勃的通過學習西方也好，借鑒古代中國經驗也好，設立出獨立的，

並且也是獨特的監督制度，但到最後，兩種監督還是都回歸到了其最原始和最普 遍的西方式的認識概念中去。監察院的監察實際上回歸到了和議會監察相同的內 容上，而人民檢察院的檢察，也確確實實回歸到了刑事訴訟和偵查的領域。

然而這種殊途同歸，在原因上卻有著完全不同的理由。監察院的現狀，來源 於憲法本身制度和理念的轉變，導致監察院的存在變得極為尷尬。而人民檢察院 在憲法制度層面實際上是賦予了非常好的環境。尤其是更加集權的人民代表大會 制以及常設機構全國人大常委會，都給了檢察監督以很好的憲法環境。而導致其 失敗的，則是現實環境的巨大轉變和檢察監督本身制度施行的不力。同樣作為失 敗的獨立監督機關，其失敗的原因卻恰好相反。

就制度比較的意義來看，本文更加傾向於互相吸取教訓而非學習經驗。而這 種教訓的吸取對於中國大陸人民檢察院制度發展則更為重要。因為就目前的制度 看來，中華民國憲法走上進一步的三權分立制衡已經是不可避免。在憲法環境不 利的情況下堅持獨立監督機關的設置顯然不符合現實，也不利於整個憲政制度的 徹底轉型。這並非對兩種憲政制度作出優劣的判斷，只是當已經選擇一條路并走