第三章 法律監督的由來與變遷
第二節 ：中國大陸檢察監督制度的變遷
一、 新民主主義革命時期（1919~1949）人民檢察制度
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獨樹一幟的。
這種特殊的檢察制度，自然與蘇聯以及之前的沙俄一直是一個地域龐大的帝 國有關，同時也和其一直以來的集權制度有關。地域龐大，地方層級多和數量都 多，對抗中央的勢力和意願自然也就更加強烈，因此，一個集權體制對於法制的 統一的需求，也就超越了其他的國家。在歐洲各個國家都為不同權力系統之間的 爭鬥而煩惱時，俄國以及蘇聯則更加關注集權中央和地方之間的關係。因此，一 個能夠代表中央集權去監督地方的體制就應運而生。
然而，這種制度本身也有著非常大的弊端，其中最為明顯的就是對於司法的 衝擊。將檢察和監督結合起來，在組織上不加區分，檢察長同時可以代表國家參 與訴訟和監督訴訟，這種設計本身對於司法獨立而言是極大的破壞。而現在的中 國大陸所面臨的檢察權合理性最大的挑戰，也是來源於此。此外，檢察機關的權 力過大，也導致其運行起來如果不加制止，必然容易濫權，妨礙其他機關工作的 正常進行。
而最大的問題在於，檢察機關本身身兼公訴和法律監督雙重職責，這種結合 不僅僅是職能上的統一，甚至在組織層面也是如此。這就導致檢察機關在面臨社 會變遷時，會自然而然的向某一方面側重而輕視或忽視另一方面，而犯罪的打擊 永遠比監督國家機關更加符合統治者的需求，久而久之，法律監督在這樣一種「兩 塊牌子，一套班子」的情況下，就成了被忽略的那個名牌。不論是沙俄統治後期，
蘇聯後期，還是中國大陸文化大革命前的檢察系統的變動，都反映了這一特點。
第二節：中國大陸檢察監督制度的變遷
一、 新民主主義革命時期（1919~1949）人民檢察制度
雖然新民主主義革命在中國大陸以 1919 年五四運動為起點，但中國共產黨 建立自己的政權卻在之後，因此這裡討論的起點是從 1927 年毛澤東秋收起義後，
部隊在井岡山創建第一個農村革命根據地。
（一） 工農革命根據地時期的檢察制度
（1）司法機關內部的檢察機關及人員制度
1927 年 9 月，毛澤東率領秋收起義，部隊開赴井岡山，建立中國共產黨第 一個工農革命根據地。從此之後，共產黨依託各地方的工農革命根據地，開始了 組建政府機構，實行政治治理的道路。而也是在這一時期，中國共產黨開始探索 其自己的法制建設道路，其中就包括人民檢察制度的建立。而由於當時的建設理
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論水平較差，法治人才也較為稀少，同時各個革命根據地之間的聯絡和交流也並 不方便，各自為政的情況比較常見，也就導致了當時的制度建設具有非常大的不 穩定性以及地區差異性。
在早期的工農根據地建設時期，大部分的根據地政權對於司法制度的建設，
並沒有專門設計檢察機關，而是由類似肅反委員會、裁判部、革命法庭等形式的 機構進行司法工作，其特點在於審檢合一，由同一部門來進行案件的偵查、預審、
起訴和審理工作。公訴工作一般由審判機關內設立的公訴人員來擔任，例如 1931 年 7 月《豫鄂皖區蘇維埃臨時組織大綱》中規定革命法庭內設立「國家公訴員」，
負責公訴工作。
到 1931 年 11 月，中華蘇維埃共和國成立。儘管建立了一個中央政權，但各 個革命根據地因為受到打擊，分割情況嚴重，中華蘇維埃政權在其管轄範圍內，
建立了各式各樣的檢察制度。
這一時期，在較為穩固的革命根據地，都有了專門的檢察機關和檢察人員的 設置。但這一時期的檢察機關和檢察人員，也還是配屬於各審判機關，屬於「機 構配屬，職能獨立」21。《中華蘇維埃共和國裁判部暫行組織及裁判條例》規定，
在最高法院內設立檢察長、副檢察長以及檢察員，獨立行使檢察權；在地方，省 裁判部得設正副檢察員各一名，縣裁判部設檢察員一名，去裁判部不設檢察員。
1934 年公佈的《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》22規定：最高法院設檢察 長一人，副檢察長一人，檢察員若干人，檢察長、副檢察長由中央執行委員會主 席團委任之。
另外，根據當時的特殊情況，對於行使檢察權的機構還有一些特別的制度：
在紅軍中，設立初級、高級檢察所；在新區，即一切暴動時期和紅軍新佔領的地 方，組織臨時政權革命委員會，下設肅反委員會，兼負檢察和審判職能；國家政 治保衛局負責專門對反革命案件行使檢察權；鄂豫皖邊區和川陝省的革命法庭內，
仍然設立「國家公訴處」，代表國家向法庭提起公訴。
在第五次反圍剿失敗之後，共產黨開始進入長徵時期，在紅軍到達陝北後，
成立中央臨時政府西北辦事處，在省、縣兩級革命法庭內，設置檢察處，仍然是 機構配置，職能獨立的設計。
（2）工農檢察機關
在中華蘇維埃的檢察概念中，除了司法意義上的檢察之外，實際上當時已經 出現了法律監督意義上的檢察概念。這一思想的體現就是工農檢察機關的設置。
根據《中華蘇維埃共和國憲法大綱》的規定，新成立的臨時中央政府在人民 委員會之下設中央工農檢察人民委員部，作為中華蘇維埃共和國的最高工農檢察
21 劉清生，中國近代檢察權制度研究，湘潭大學出版社，2010 年 4 月，頁 256
22 武延平、劉根菊，刑事訴訟法學參考資料彙編（上冊），北京大學出版社，2005 年 10 月，頁 79
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2、 檢舉權，由檢舉委員會行使；
3、 檢察督促權，指各級工農檢察委員會對蘇維埃行政機關及其工作人員執 行蘇維埃法令政策有檢查督促的權力。「在蘇維埃政權面前的一切戰鬥任 務，也就是我們工農檢察委員會的任務，不過我們工農檢察委員會是在用 檢查這些任務的執行的特殊工作方式，來幫助這些任務迅速地與正確的實 現」27；
4、 公訴權與抗訴權，對於特定的職務犯罪行為，工農檢察機關有權向法庭 控告，提起公訴。
5、 檢察建議權，包括對人和對事兩個方面。凡國家機關工作人員出現問題，
各級工農檢察機關有權向同級蘇維埃執行委員會或主席團建議撤換或者 處罰。當國家機關或企業在工作中出現違法或違反蘇維埃政令的行為，工 農檢察機關有權向該機關或企業提出建議，若機關或企業不同意該建議，
各工農檢察機關則應將建議提請同級執行委員會以命令方式促使該機關 或企業執行建議。
從上述內容可以看出，工農檢察機關的設計，很大程度上受到了蘇聯檢察機 關一般監督職能的影響。對於檢察的概念，基本上承襲了蘇聯檢察的概念，既包 括司法上的公訴機關的檢察，也包括一般監督的檢察概念。而有所不同的是，蘇 聯的檢察機關是完全獨立於審判和行政系統之外的檢察系統，同時承受公訴和法 律監督兩種職能。而工農檢察機關則不同，其將重心完全集中在監督上面，而公 訴工作則由法院配屬的檢察機關來完成。從職能上來看，工農檢察機關不僅僅有 一般監督，而是在監督權上有了非常廣泛的權力範圍。甚至可以看作是檢察和監 察的合體。
但無論如何，這一制度設計，實際上開啟了中國大陸對於檢察概念雙重認識 的序幕，也可以說，檢察概念在進入中國共產黨的執政理念之時，就已經是有異 於西方那種國家公訴人角色的，帶有明顯蘇聯色彩的監督和公訴一體的概念了。
（二）、抗日戰爭時期的檢察制度
1937 年 7 月 7 日，盧溝橋事變爆發，抗日戰爭正式打響。為建立統一的抗 日民族統一戰線，按照國共兩黨聯合抗日的協定，1937 年 9 月將中華蘇維埃臨 時中央政府西北辦事處改組為陝甘寧邊區政府。
依據聯合抗日的協定，陝甘寧邊區政府此時是屬於中央政府下屬的政府機關，
因此，其司法制度自然也要同中央政權的法制相統一。然而，這種統一很大程度 上還是保留了中共領導和控制的獨立特性，因此在該時期，陝甘寧邊區政府的司 法制度，包括檢察制度，有著非常強烈的中央政權法制、蘇聯制度和中共自主制 度發展的雜糅特色。
首先，邊區政府成立後，原先的七部一局被撤銷，導致負責法律監督職能的
27 洛甫，蘇維埃工作的改善與工農檢察委員會，載:鬥爭,第 37 期
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工農檢察機關不再設立，而承擔訴訟檢察職能的檢察機構則依然沿用蘇區審檢合 一的體制。其特點是實行審檢合署，在法院內設置檢察處，配備檢察人員。
1939 年 1 月，陝甘寧邊區第一節參議會決定在陝甘寧邊區高等法院設置檢 察處。4 月 4 日，邊區政府公佈《陝甘寧邊區高等法院組織條例》28，規定高等 法院設置檢察處，其內設檢察長及檢察員，直接受高等法院領導和管轄，但獨立 行使檢察職權。
這一時期的檢察院，其組織和職權基本上參照國民政府的有關法律規定。
由於戰爭進入相持時期，邊區政府面對戰爭的需要，進行精兵簡政的改革。
1942 年 1 月，陝甘寧邊區檢察處和各縣檢察員一併裁撤。檢察機關職權由保安 機關、公安機關和司法機關代行。1943 年，晉察冀邊區行政委員會決定邊區司 法機關改制，「各專員對普通刑事案件，兼任高等法院在各專區所設法庭之檢察 官；各縣長對普通刑事案件，兼任縣司法處之檢察官，檢察官均不另加委任」29。
之後，對於檢察機關的存廢雖有幾次反復討論，但由於戰爭期間的特殊情況，
之後，對於檢察機關的存廢雖有幾次反復討論，但由於戰爭期間的特殊情況，