參與式預算的幕後：臺北市基層公務人員情緒勞務與信任之研究 - 政大學術集成
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(2) National Chengchi University Department of Public Administration Master Thesis. 治 政 The Backstage of the Participatory 大 Budget: A Study of 立 ‧ 國. 學. Emotional Labor and Trust of Street-Level Bureaucrats in Taipei City. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Advisor: Kaijo Fu, Ph. D.. Graduate Student: Guan-Ying, Lu. July, 2018. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(3) 謝辭 細數日出日落，校內繁花幾度紅的三年時光，還記得約莫去年此時仍在為論 文苦惱，彷彿汪洋中的船失去航行方向，所幸在最親愛的指導老師傅凱若陪伴、 腦力激盪與討論下逐漸有了明確研究議題，也因此讓我有了向前之動力與安定的 力量。同時，也謝謝老師時常傾聽我的心聲、鼓勵與相信我，並給予無限的揮灑 空間，無論是在論文撰寫或日常相處上，都十分感謝這段美麗的緣分，能在研究 所生涯遇到老師，真好！謝謝您！而在論文的生產與醞釀過程中，要特別感謝蕭 乃沂老師與黃一峯老師在論文計畫書與口試時給予許多具體的建議，讓我在不斷 檢視反思中突破自我的盲點，讓論文更臻完善。另外，在此也對每一位受訪者獻 上真摯敬意，謝謝您們素昧平生卻熱情與我分享寶貴經驗與真實感受，論文能順. 政 治 大. 利完成您們功不可沒，我會帶者這份感謝繼續向前行，期待未來也能將這份恩惠. 立. 傳遞下去。. ‧ 國. 學. 回顧在政大公行的歲月，能和一群可愛、幽默、充滿愛的同學在一起真的很. ‧. 幸福，尤其是這一年與論文為伍的日子，還好有羽薇時常一塊兒笑到流淚；相瑜 的擁抱與關心帶來十足溫暖；一直都很可靠也很罩的苡修；我親愛的 PB 好盟友. y. Nat. sit. 婷瑄。以及我的分身、好知己容辰，謝謝您總是一路走在前，並且軟硬兼施的鞭. al. er. io. 策我向前，哈！也謝謝你在這些日子無止盡的包容和安慰，容忍我各式各樣的情. n. v i n Ch 激遠道而來探望我的老朋友們，蕙茹、妍蓉、姵儒、丞雅、睿均、葉子、宛蓁等， engchi U 緒和無厘頭的行為，相互扶持陪我從風雨交加到雨過天晴，謝謝你！另外，也感. 感謝你們的體諒，願意大老遠跑來政大為我加油，讓我見證到友情的力量。. 最後，非常非常感激我最愛的家人，爸爸、媽媽、爺爺、婆婆、妹妹，您們 是我最溫暖且強大的力量，謝謝您們總是默默支持守護我，給予我時間與資源讓 我心無旁騖地完成此階段的任務，我愛您們！接下來換我好好地陪伴您們！ 歡笑、淚水、焦慮、孤寂組成這段刻骨銘心日子，但一路走來沉澱心靈仔細 想想覺得自己很幸福，謝謝每一位有緣之人，您們讓我的人生更加完整。 冠瑩 謹誌 2018/6/24 夏. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(4) 摘要 近年來，我國參與式預算蔚為風潮成為公民參與途徑之一。在臺灣各個城市 和社區型的參與式預算模式中，臺北市相當特別，以 12 區為範圍採取行政機關 推動模式，使得公務人員成為政策推動重要角色。又基層公務人員作為第一線執 行者，與民互動更為直接頻繁，情緒勞務成為工作一環，且公務人員對人民的信 任是影響政策推動的關鍵。故本研究以基層執行者為關注焦點，旨在探討基層公 務人員執行參與式預算之情緒勞務與信任的心路歷程，由執行者個人情緒感受與 政策認同呈現當前政策推行狀況。 本研究目的有二：首先，了解基層公務人員初始情緒狀態，分析情緒勞務成 因與調節歷程及影響；其次，就基層執行者對政策與人民的認同和信任程度，探 討對政策推行產生之作用。為達到研究目的，藉由文獻回顧、次級資料檢視，進 行台北市個案的探討，並以深度訪談法了解執行者內在的感受，研究範圍與對象. 政 治 大 為臺北市 12 個行政區，共計訪談 21 位基層執行者。 立. ‧. ‧ 國. 學. 資料分析上，運用 Grandey（2000）情緒勞務架構為基礎，依受訪者實質感 受客觀探討，由研究結果調整研究架構，進而呈現基層公務人員執行參與式預算 的情緒勞務與信任心路歷程運作。研究發現歸納為以下十項命題： 一、執行者的初始情緒狀態，與其對政策想像和認同、對人民的信任具相關 性，且會影響業務執行過程之情緒勞務和信任感受。 二、執行者頻繁、持續之情緒展現是被期待的，且情緒展示規則已內化為工. sit. y. Nat. n. al. er. io. 作一部份。 三、提案人行為表現與良好提案成果形成正向事件，有助執行者情緒勞務舒 緩與提升政策認同和信任關係。 四、政策目標與實際情形落差形成負向事件，進而增加執行者情緒勞務負荷。 五、情緒勞務的感受因執行者個人情緒管理及職涯歷練而不同。 六、主管與非主管執行者在組織因素對情緒勞務影響上有所差異。 七、主管級執行者在情緒勞務調節上傾向採取深層扮演。 八、情緒勞務造成執行者明顯工作壓力、工作倦怠，但也形塑政府正面形象。 九、執行者對政策認同程度與執行過程情緒勞務感受相互影響。 十、執行者對人民信任的成因與形成時機（業務執行前、中、後）各有不同。. Ch. engchi. i n U. v. 最後，本研究也說明基層公務人員情緒勞務與信任對參與式預算推行的意涵 與作用，並針對研究限制提出後續研究建議，提供參與式預算持續推行或政府未 來公民參與政策推動時公務人員情緒管理的參考。 關鍵字：參與式預算、基層公務人員、情緒勞務、信任. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(5) Abstract In recent years, participatory budget (PB) has become the most prevalent mode of citizen participation in Taiwan. In particular, Taipei city government adopts PB on a city-wide basis and in turn has 12 district administrative agencies to carry out the policy. The street-level bureaucrats play an important role in the PB implementation. Because the civil servants need to interact directly with people, the emotional labor becomes a part of their work. In addition, the idea of trust in citizens for public administrators is the key in the policy implementation process. Therefore, focusing on the front-line civil servants, the thesis aims to explore the psychological journey of emotional labor and trust in the citizens in the PB implementation process by civil servants. The goals of this study are (1) understanding the initial emotional state of the frontline civil servants, and analyzing the causes of emotional labor, adjustment process, and. 政 治 大 its influence, (2) discussing the status of trust in the PB policy and people by the civil 立 servants, and its effect on the policy implementation. Based on the framework of. ‧ 國. 學. The findings and suggestions are summarized into ten propositions: The initial emotional state of street-level bureaucrats is related to their recognition. sit. y. Nat. io. of the PB policy and trust in the citizens, and are influenced their emotional labor and trust experience in the implementation process. The frequent and persistent emotional expression of the street-level bureaucrats is expected, and the display rules of their emotions have been internalized into work. Positive behavior of participants and good proposal achievements can lead to positive events for street-level bureaucrats, which make their emotional labor ameliorated and enhance their trust and recognition on the PB policy. The gap between the policy goal and the actual practice can result in the negative events, which in turn increase the street-level bureaucrats’ emotional labor. The level of emotional labor of street-level bureaucrats is individually different. n. al. er. 1.. ‧. emotional labor proposed by Grandey (2000), this study uses literature review, secondary data analysis as well as in-depth interview with 21 civil servants in the all 12 districts in Taipei to collect empirical data.. 2. 3.. 4. 5. 6. 7.. Ch. engchi. i n U. v. from emotional management and career experience. There are differences in the influence of organizational factors on emotional labor in manager and non-manager of street-level bureaucrats. The manager street-level bureaucrats tend to take deep acting in the moderation of emotional labor.. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(6) 8.. Emotional labor can obviously make street-level bureaucrats have job pressure and. burnout, but it creates positive image to the government. 9. The level of policy recognition of street-level bureaucrats have interaction with the emotional labor in the PB implementation process. 10. The causes and timing (before, during, and after policy implementation) of streetlevel bureaucrats’ trust in the citizens are different. Finally, PB policy implications and future research for emotional labor are discussed and provided in this study.. 政 治 大. Keywords: Participatory Budget, Street-Level Bureaucrat, Emotional Labor, Trust. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(7) 目次 目次................................................................................................................................ I 表次............................................................................................................................... II 圖次.............................................................................................................................. III 第一章 緒論 ....................................................................................................... 1 第一節 研究背景與動機........................................................................................ 1 第二節 研究目的與問題........................................................................................ 6 第三節 研究流程.................................................................................................... 8 第二章 第一節 第二節. 文獻檢閱 ............................................................................................. 10 參與式預算.............................................................................................. 11 情緒勞務.................................................................................................. 16. 第三節 第三章 第一節 第二節 第三節 第四節 第五節 第六節. 個案探討－臺北市參與式預算.............................................................. 49 研究架構.................................................................................................. 52 研究方法.................................................................................................. 56 研究範圍與對象...................................................................................... 57 訪談題綱設計與訪談實施...................................................................... 61 研究倫理與資料分析品質...................................................................... 63. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. 研究結果－參與式預算基層執行者情緒勞務與信任探討 ............. 65 基層執行者初始之情緒狀態.................................................................. 66 情境因素對基層執行者情緒勞務的影響.............................................. 70 基層執行者個人因素對情緒勞務的作用.............................................. 99 組織因素對基層執行者情緒勞務的作用............................................ 121 情緒勞務調節歷程－深層扮演與表層扮演........................................ 128 情緒勞務對基層執行者產生之影響.................................................... 141 基層執行者對參與式預算政策、人民信任之感受............................ 148 分析後之研究架構................................................................................ 158 結論與建議 ....................................................................................... 161. io. 第四章 第一節 第二節 第三節 第四節 第五節 第六節 第七節 第八節 第五章. 政 治 大 信任.......................................................................................................... 37 立 研究設計 ............................................................................................. 49. Ch. engchi. i n U. v. 第一節 研究結論................................................................................................ 161 第二節 研究建議................................................................................................ 175 第三節 研究限制與後續研究建議.................................................................... 179 參考資料 ................................................................................................................... 181 附錄一 訪談題綱 ................................................................................................... 202. I. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(8) 表次. 表一 我國公務人員情緒勞務研究結果摘要 ......................................................... 35 表二 影響公務人員對人民信任之因素摘要 ......................................................... 47 表三 深度訪談受訪者名單 ..................................................................................... 59 表四 基層執行者性別與情緒勞務調節模式的選擇 ........................................... 100. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. II. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(9) 圖次. 圖一 研究流程............................................................................................................ 9 圖二 組織中個人情緒表達歷程.............................................................................. 18 圖三 影響工作中情緒表達的因素.......................................................................... 19 圖四 Grandey（2000）情緒勞務架構 .................................................................... 25 圖五 原始研究架構.................................................................................................. 54 圖六 分析後研究架構............................................................................................ 160. 政 治 大. 圖七 參與式預算基層執行者之情緒勞務與信任的心路運作歷程圖................ 174. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. III. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(10) 第一章 緒論 第一節. 研究背景與動機. 壹、 研究背景 隨著社會快速發展，傳統政府強調以理性、專業、效率為主軸，依法執行的 行政官僚已無法負荷複雜的公共問題，在治理上相繼出現危機，為了改善政府困 境，學者自 1980 年代引入新公共管理思維以提升政府服務品質與績效。而後，. 政 治 大. 由於公、私部門本質與服務對象不同，經過批判與反思，強調公民與公共利益的. 立. 新公共服務理念，調和政府的管理及運作模式，更加強調公民參與在治理過程的. ‧ 國. 學. 重要性，在此脈絡下相關理論與實務研究如雨後春筍般出現，多樣的公民參與型 態，如：公民會議、願景工作坊、公民陪審團、審慎思辨民調、公民論壇、公聽. ‧. 會等（林國民、黃東益，2004），使當代政府與人民關係更為緊密。外在環境急. Nat. sit. y. 速變化帶給政府的衝擊，以及社會對政府之期待，使公部門必須不斷精進，掌握. n. al. er. io. 趨勢、求新求變，滿足人民需求與維持良好運作。. i n U. v. 然而，傳統官僚體制理性專業觀念仍根植於當代政府，使得公務人員在推行. Ch. engchi. 公民參與時產生阻礙。公部門人員在提供公共服務、執行公共政策時，如果僅以 專業理性考量為起點，依循法規與程序執行業務，對於未受過專業訓練對政府運 作機制不甚了解的民眾，容易因為自己想法、意見受到重重限制無法被採行而與 公務人員產生不愉快。此不好的參與經驗也會對人民後續投入參與動機、意願有 負面的影響，進而損害公民參與政策最初之美意。另外，由於公民組成背景複雜 且偏好不一，使得公民參與往往涉及多元價值，在資源有限情況下，人民需求必 然會產生競合，此時須透過相互了解、同理關懷、互動溝通加以討論協調，進而. 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(11) 做出共同決定，由此可知此公民參與的歷程並非僅具傳統官僚的理性，也極具情 感涵容性。 因此，在人民自主意識提升、民意高漲，公民參與成為當前政府治理的趨勢， 考量「公民」的背景、偏好、需求不同，而「參與」本質又涉及情感、互動與溝 通，行政官僚是無法僅以法規制度、專業技術與流程標準等規定來實行。有鑑於 公共服務核心目標為「人」，當今公務人員在提供公共服務與民眾直接互動時， 專業技術並不足以提供有效的公共服務，而是必須以同理心、設身處地為人民著 想，調和理性與情感使能達成社會期待（Guy, Newman, & Mastracci, 2008; Putnam. 政 治 大 大的參與需求，工作上最大的挑戰並非提升效率，而是具備關懷與人道特質 立. & Mumby, 1993）。再者，公務人員除了例行性行政業務外，同時須面對人民龐. （Stivers, 2008）。所以情緒勞務成為公務人員工作能力的一環，情緒勞務表現較. ‧ 國. 學. 佳者，能使人民服務滿意度提升（Hsieh & Guy, 2009），有助於建立政府與人民. ‧. 間良好互動關係，也對工作上有正向影響，因此公務人員除了具備理性專業特質. y. Nat. 外，柔性情感能力的運用也相當重要。. er. io. sit. 雖然工作上情緒展現能帶來效益，但有關公務人員情緒勞務研究顯示，過度 情緒勞務易促使人員產生工作倦怠、情緒耗竭，而降低工作動機及對公民關懷能. al. n. v i n 力，最終導致人員的離職（Mastracci, 2012）。近期臺灣各縣市 C h Guy, & Newman, engchi U 開始啟動參與式預算的機制，將公民納入預算資源的分配過程，又各縣市推動模 式包含行政機關自辦、委外辦理、議員推行三類型實踐方式不盡相同，但對公務 人員而言皆為新業務，必須投入時間與心力學習新知、累積經驗與調適摸索，同 時在各縣市首長重視及人民期待下，在執行成果上擔負相當的工作壓力。是以， 公務人員自身如何看待參與式預算、對此政策的看法與認同度，以及個人與民眾 互動合作的過程是否信任人民，是政策推動過程的重要關鍵。 公務人員乃政府穩定運作的基礎，近年來參與式預算成為備受關切的公民參 與途徑。故本研究以此議題為焦點，探討當前公務人員執行該政策時的情緒勞務 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(12) 感受、情緒調節策略及所產生的影響，作為參與式預算持續推行或政府未來公民 參與政策推動時，有關公務人員情緒管理的正視與參考。. 貳、 研究動機 公民參與成為民主發展的主流，而參與式預算為當前公民參與實踐方式之一。 近年來我國參與式預算蔚為風潮，中央政府部會、六都、各地社區等皆陸續因應 區域及對象特性，設計不同的模式加以實踐。我國公部門參與式預算推動途徑與 行政首長企圖心、行政機關條件及資源相關，主要分為議員建議款模式、委外模 式、行政機關模式三種（蘇彩足，2017）。以我國參與式預算發展現況，新北市、. 治 政 桃園市、臺中市、臺南市、高雄市皆以委外模式辦理，僅臺北市由行政機關為主 大 立 體推動並於 12 個行政區同步展開，為我國舉辦參與式預算中規模最大者，公務 ‧ 國. 學. 人員必須協助參與式預算整個程序過程為重要角色，故本研究選擇臺北市參與式. ‧. 預算為個案探討。. 參與式預算為臺北市長柯文哲的重要政策，在「開放政府，全民參與」的理. y. Nat. io. sit. 念下，由臺北市政府民政局進行規劃，各區公所經建課作為執行單位。是以，經. n. al. er. 建課課長為執行單位的主管人員，需領導單位人員進行業務，同時也必須向上級. Ch. i n U. v. 區長、民政局人員等呈報。由此推論，經建課課長在參與式預算執行過程肩負上. engchi. 級交代、民眾期望、社會團體監督，以及業務順利執行與運作的成果責任。甚至， 有些單位可能面臨人員不足或異動頻繁，課長需投入更多精神心力協助或指導接 手業務的承辦人員。因此，本研究以臺北市參與式預算推動下，基層執行公務人 員為關注焦點，深入探討經建課長及業務承辦人員等基層執行公務人員在參與式 預算執行中的情緒勞務感受及對該項政策的看法。 臺北市參與式預算推行公務人員為重要的人力資源，其中各區公所經建課為 第一線承辦人員，過去經建課辦理的業務多為專業技術性項目，像是修繕工程、 地政、工商、農政、社區環境、公民會館改造、區民活動中心新建等有關基層建 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(13) 設事項，多與工程廠商或特定施工範圍對象接觸，相對與人民直接互動的機會與 頻率較少。但就參與式預算政策而言，其強調公民參與，公務人員必須具備與人 民溝通及互動技巧，面對該業務之時也須兼顧既有工作項目，因此須投入大量心 力與時間、犧牲夜間與周末等，對公務人員而言是新的挑戰與革新。此外，基層 執行者經常是人民與上級機關間意見溝通與資訊傳達的角色，也是第一線直接與 政策網絡多元行動者互動之人，須接受上級業務的交辦、首長的期待、人民的意 見等，多方兼顧下才能讓參與式預算順利推行。進一步言之，參與式預算執行上 從推廣、提案說明會、住民大會、審議工作坊到最後的提案票選往往歷經數個月，. 政 治 大 度通常會給予人民最直接的感受，也容易形成民眾對公部門的印象，因此執行者 立. 此期間必須頻繁的與民眾面對面接觸與交流，過程中執行者的行為表現與言行態. 必須更為審慎與注意言行態度，這對過去多處於封閉官僚體系行事的公務人員而. ‧ 國. 學. 言有相當大之衝擊與負荷。Lipsky（1980）提及大多數公民對政府的印象，都是. ‧. 與政府直接接觸而產生，時常是透過第一線的基層官僚而來。過去研究顯示第一. y. Nat. 線人員在面對服務對象時常因為要符合組織目標與社會期待，而隱藏個人實質情. er. io. sit. 緒，或在執行職務時壓抑自己情緒感受以表現出應有的行為，導致長期下來構成 情緒勞務（Emotional Labor）。Hochschild（1983）定義所謂的情緒勞務，意旨除. al. n. v i n 了勞力與心力，須將情緒視為工作的一部份，然過度的情緒勞務會造成工作壓力 Ch engchi U. 和職業倦怠，對個人身心健康與工作績效、工作滿意度產生負面影響（Guy et al., 2008）。基於此，本研究以個人層次為焦點深入了解臺北市參與式預算基層執行 者情緒勞務感受，以及情緒勞務對工作執行之影響，以此作為研究動機之一。 其次，參與式預算為近年來中央及各縣市政府盛行的公民參與推動途徑。有 鑑於美洲、歐洲、亞洲等世界多國的實際經驗與成效，我國引入參與式預算並陸 續推動。此項新興議題除了受到實務界及社會的期待外，學術界亦十分關注，許 多國內研究從不同面向探討，其中不乏針對「參與式預算個案的制度與規則」層 面（王振成，2017；李碧芬，2016；徐仁輝，2014；章法琪，2016；陳翠宗，2017； 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(14) 葉欣怡、陳東升、林國明、林祐聖，2016；葉欣怡、林祐聖，2017；萬毓澤，2016； 蘇淑婷，2017）、「參與式預算人民及相關行動者」層面（李慈瑄，2018；林春 伶，2017；洪貫珍，2018；張玲玲，2017）。綜覽目前研究發現較缺乏就「參與 式預算執行者」層面的探討，普遍而言，政策執行成效與人民滿意度經常受到關 注，但相對也必須重視執行推動人員，尤其執行者的動機、情緒及態度往往是影 響政策成效的關鍵。因為情緒影響做事態度與效果，正向良好的情緒及對政策認 同，會讓公務人員在推動政策時投入更多的努力，對政策執行有加分的效果。當 前臺北市參與式預算執行單位為各區公所經建課，在參與式預算執行過程中，經. 政 治 大 各式各樣不同背景與需求的人民。此外，參與式預算業務的性質與經建課原先主 立 建課負責此項業務之承辦人員不僅須與人民有密切、直接的溝通互動，亦須服務. 要負責的技術性與基層建設事項有極大差異，此對業務承辦人員而言明顯為一項. ‧ 國. 學. 挑戰和衝擊，必須加以調整與充實個人動機、能力、相關知識素養等。綜上，在. ‧. 臺北市參與式預算以行政機關作為推導與執行角色狀態下，公務人員對此項公民. y. Nat. 參與政策的看法、態度為本研究所關注，以之作為本研究動機之二。. er. io. sit. 當前，公民參與已經成為民主國家政府運作的趨勢，而公民參與的推動，政 府須將部分權力、公共事務的決定權授予人民，讓人民參與並發揮實質影響力。. al. n. v i n 在此過程中，公務人員與人民間相互信任程度是關鍵。信任不僅是民主治理中的 Ch engchi U 重要元素，更是政府正當性的來源以及民眾認同政府的基礎（Kramer & Tyler,. 1996）。是以，當參與式預算成為公民參與的新途徑時，必須回到根本來思考政 府與人民間的信任關係，避免因彼此間信任關係的缺乏，而使參與式預算成為制 式化的運作機制。由我國近年來的大大小小的社會運動以及國、內外相關研究發 現，人民對政府的信任程度在過去數十年來逐漸下降（Braithwaite & Levi, 1998; Nye, Zelikow, & King, 1997；黃東益、李仲彬，2010）。因此，如何提升人民對 政府的信任是公部門重要的課題，然事實上，人民與政府間信任關係是雙向的， 要提升人民對政府的信任程度，前提是公務人員也必須對人民有一定程度的信任， 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(15) 願意相信人民、賦予其權力，使其在公民參與過程中有足夠的影響力（Yang, 2006） 。 就公部門而言，公務人員個人對公民參與的看法，以及其對公民的信任程度是影 響公民參與的要件。當公務人員對人民的信任程度較低，相對的其投入公民參與 的動機也較微弱與不足，對政策與業務執行過程和成效極可能有負面的影響。因 此，參與式預算執行者對人民的信任會影響該業務的成果，故本研究欲藉由探討 參與式預算執行下，公務人員對於公民的信任感受，構成該信任的原因，以此作 為本研究動機之三。. 治. 第二節 政 研究目的與問題 大. 立. ‧ 國. 學. 壹、 研究目的. 依據前述的研究動機探討臺北市參與式預算推行下，區公所經建課人員對於. ‧. 參與式預算作為公民參與途徑的看法、動機，了解個人內在感受對政策執行的影. y. Nat. sit. 響，及執行過程中的情緒勞務狀態，個人會如何因應、調節與管理情緒，並進一. n. al. er. io. 步深入了解公務人員情緒感受、情緒勞務成因與情緒策略選擇。另外，也關注執. i n U. v. 行者對人民之信任程度在公民參與推動過程的影響。希望將當前參與式預算執行. Ch. engchi. 人員的感受進一步探討與分析，以此作為臺北市參與式預算執行者層面的檢視， 並就所遇到的問題困境，提出可能對個人或政府組織產生的影響，使政府在推動 政策的同時，也能在規劃與發展上有更宏觀、長遠的視野。 綜上，本研究希望達到以下研究目的。首先，了解臺北市參與式預算基層執 行公務人員情緒勞務心理歷程，探討執行者的情緒演出與調節歷程，並釐清構成 情緒勞務的正、負向原因及其對個人和組織的影響，以提供參與式預算未來推行 人員情緒管理之參考。其次，就臺北市參與式預算基層執行公務人員對此政策的 動機、想法有所了解，並納入公民參與重要元素－信任，透過研究過程探討執行 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(16) 人員對人民的信任程度，對參與式預算推動的作用及結果。整體而言，聚焦在基 層公務人員執行參與式預算時個人的情緒感受、情緒勞務展現形式及所產生影響， 期望能提供政府在參與式預算推行或未來其他公民參與政策上，有關公部門人力 資源中公務人員情緒管理的相關建議。. 貳、 研究問題 本研究以臺北市參與式預算運作情況，將焦點置於執行者個人層次，欲探討 執行單位公務人員在參與式預算業務推行過程中的情緒勞務感受、對該政策的動. 治 政 機和看法。此外，信任是影響公民參與政策成效的關鍵，公務人員在推動政策時， 大 立 個人對於該政策的看法及對人民的信任感受，影響其對政策的投入及成果。綜合 ‧ 國. 學. 上述提出以下兩項研究問題：. ‧. 一、在參與式預算業務上，基層公務人員的情緒狀態？形成情緒勞務的各項 因素為何？又情緒調節過程中，個人情緒勞務扮演形式？以及長期下來. y. Nat. io. sit. 可能產生的影響？. n. al. er. 二、公務人員對於參與式預算作為公民參與途徑的看法，對該政策的動機與. Ch. i n U. v. 認同為何？以及，在參與式預算成為新興公民參與途徑的情況下，公務. engchi. 人員對人民的信任感受為何？構成該信任的原因有哪些？. 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(17) 第三節. 研究流程. 在研究流程安排上如圖一所示。首先，就當前臺北市參與式預算背景脈絡進 行回顧，以此發展出本研究之動機與目的。其次，聚焦在參與式預算執行單位的 個人層次，以基層公務人員的情緒勞務、對參與式預算看法、信任為核心，以此 建構具體的研究問題。再來，經由臺北市參與式預算個案探討和本研究所關注概 念進行文獻檢閱，找尋最為貼近、適宜本研究的理論架構。在研究方法上，透過 深度訪談對實際情況有更深入了解，將訪談資料與次級文獻資料進行分析。此外， 紐文英（2015）提到質性研究非線性過程，必須具備動態、開放、彈性的特質。. 政 治 大. 是以，本研究將上述特質貫穿於整個研究中，於文獻檢閱、資料蒐集、資料分析. 立. 等數個階段間循環進行，使研究結果與實務相貼近，最終結果與建議能具有效益。. ‧ 國. 學. 誠如上述，在質性研究不斷來回循環過程中（如圖一虛線箭號所示），研究 上不預先設定立場及提出假設，透過理論與實際現象的交流與對話，以及研究者. ‧. 個人的理論觸覺與資料解讀，來賦予研究結果意義。最後，提出研究結論與建議。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(18) 研究背景. 研究動機與目的. 研究問題. 文獻檢閱 個案探討： 臺北市 參與式預算. 立. 參與式 預算. 政 治 大 情緒 勞務. 信任. ‧. ‧ 國. 學 研究設計. n. 深度訪談. Ch. engchi. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. v. 資料分析與結果. 結論與建議. 圖一. 研究流程. 資料來源：本研究整理繪製 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(19) 第二章 文獻檢閱 民主化影響當代政府角色由統治轉向治理（from government to governance） 。 民主新興治理途徑強調主權在民，人民有權參與公共事務、發揮公民責任及義務。 當前政府運作強調以公共利益為依歸，在法律制度下落實公開、透明、責任、回 應等要素，以滿足公民社會偏好、增進對政府課責，使人民權益有所保障，並改 善人民對政府無感的問題（徐仁輝，2014）。在治理趨勢下行政官僚與公民的互 動更為緊密，民意除了透過選票、民意代表等間接方式呈現外，直接的公民參與 途徑隨著審議民主、參與式預算等工具的出現與擴散日漸蔚為流行，鼓勵人民參. 政 治 大. 與政府重大政策、預算制定過程，透過討論提出更好提案，使政府政策資訊更開. 立. 放透明。在政府改造與革新下，公務人員業務執行與決策方式受到影響，須於公. ‧ 國. 學. 共空間、交流平台與人民和多元行動者討論，公共事務不同於傳統僅由政治首長、 行政官僚作成。這也考驗政府行政人員的能力，這些能力包含政府官僚人員對於. ‧. 公民參與的看法、對人民的信任態度、自我情緒勞務的管理、面對組織內部與外. Nat. sit. y. 部多元行動者的表現及回應。行政官僚能力與態度是影響公民參與實質成效關鍵，. n. al. er. io. 因此在執行與處理該些業務時所具備的能力與感受是極需被關注與重視的議題，. i n U. v. 如此方能使公民參與能順利推動與發展，成為民主深化及前進的助力。. Ch. engchi. 在本章文獻檢閱中，第一節將先介紹參與式預算概念起源與發展，並就我國 推行情形及相關研究進行回顧。第二節探討情緒勞務理論、架構及其應用，藉由 過去情緒勞務研究結果，了解影響組織中個人情緒勞務的因素。整理國內公部門 情緒勞務研究作為本研究分析參與式預算執行公務人員與人民接觸、互動可能產 生情緒勞務。第三節說明行政官僚對人民的信任，許多文獻及研究顯示「信任」 為關鍵，是影響個人促進公民參與意願的重要因素，行政官僚對人民信任程度愈 高，較會以人民角度去思考其需求，讓公民參與發揮實質影響力（Braithwaite & Levi, 1998; Nye et al., 1997；蔡姍珊，2016）。過去數十年來世界各國政府多面 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(20) 臨人民對政府信任程度日趨下降現象，形成因素錯綜複雜包含既有體制、制度、 組織、運作、財政等問題。行政官僚對公民的信任，會影響人民對政府之信任感 受，彼此為雙向互動關係，但公民參與的推動不能僅有理論和技術規範，政府人 員也必須調整官僚本位立場，以開放彈性的觀點傾聽來自社會多元的意見與需求， 而非一味的說服與認為不可行。綜合上述，期望藉由參與式預算、情緒勞務、公 務人員對人民信任三部分文獻的整理，設計與建立本研究的架構、訪談大綱，作 為資料分析與研究結果的理論與基礎。. 治. 政 參與式預算 第一節 大. 立. 近來受到關注的參與式預算（Participatory Budget，簡稱 PB）是公民參與的. ‧ 國. 學. 途徑之一。1989 年起源自巴西愉港（Porto Alegre），目標乃是透過公民參與及. ‧. 預算配置的結合，促進政府效率與效能，透過翻轉支出優先順序，使公共資源配 置更為公平與符合社會實質需求，以保障多元群體權益。而後，巴西許多城市相. y. Nat. io. sit. 繼採行，並擴散至世界各地包含拉丁美洲、歐洲、北美洲、亞洲、非洲等地，至. n. al. er. 少有 1500 個城市陸續採行參與式預算（徐仁輝，2014）。美國參與式預算最初. Ch. i n U. v. 為芝加哥議員 Joe Moore 所推動，2009 年其在所屬選區以議員補助款推行，而後. engchi. 擴展至其他選區及城市如：紐約市。而歐洲許多國家、城市也採行參與式預算， 包含：法國巴黎、義大利羅馬、葡萄牙里斯本、德國柏林、英國倫敦、波蘭、西 班牙。其中，法國參與式預算以分權概念推行；德國強調提升公民參與；英國著 重社區發展及賦權，實踐方式政治文化因素相關（Sintomer, Herzberg, & Röcke, 2008）。參與式預算的推動與執行也因各國政治、社會、文化背景與歷史脈絡因 地制宜調整而有所異同。蘇彩足、孫煒與蔡馨芳（2015）在「政府實施參與式預 算之可行性評估研究報告」中，歸納國外參與式預算推動模式主要可分為三種： 一、將全市部分預算交由市民討論、決定，不限特定用途，如：巴西愉港。 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(21) 二、政府部門決定範圍及議題，由人民進一步具體討論，如：波士頓青年參 與式預算。 三、以特定區域為範圍，由社區居民決定如何配置資源，如：芝加哥及紐約 市的議員補助款參與式預算。. 臺灣參與式預算的興起，最初是 2014 年今臺北市長柯文哲的競選政見之一， 希望讓市民參與市政預算的提案及審查。而後，隨其當選任職後，正式規劃與推 動。同時，中央政府、五都直轄市及其他縣市等，也在首長支持、專家學者及相. 政 治 大 確之定義，廣義而言只要人民藉由審議與協商的過程，參與公共資源及預算的分 立. 關組織團體協助下，各地陸續展開參與式預算實驗計畫。有鑑於參與式預算無明. 配與決策即為參與式預算（Sintomer, Herzberg, & Röcke, 2012; Sintomer, Herzberg,. ‧ 國. 學. Allegretti, Röcke, & Alves, 2013）。故其實踐途徑多元，實行範圍、議題、對象等. ‧. 也十分具彈性，也可以區、里為單位。就單一議題、整個市為範圍進行如：105. y. Nat. 年臺北市新移民議題參與式預算，而小範圍型態則以文化部於北、中、南三區域. er. io. sit. 之社區進行的參與式預算實驗計畫為代表。1 整體而言，無論是中央政府部會所 推行之參預式預算或各縣市政府自行推動的參預式預算政策，核心目的乃期望由. al. n. v i n 公民或社區組織或團體，藉由參與、意見交流、討論表決等過程，使資源配置更 Ch engchi U. 加符合人民需求與社區居民期待，進而促進政府運作透明、有效課責，進而提升 公部門績效與人民滿意。綜觀我國當前參與式預算實行樣貌型態多元，萬毓澤 （2016）及蘇彩足（2017）認為這與各地政府資源、具備條件、預算體制與經費 來源、行政首長的支持程度密切相關，以參與式預算推動主體做分類主要可區分 為三大類型：. 1. 文化部將參與式預算引入社區總體營造政策中，自 2015 年年底開始在北、中、南三個區域各 別選擇兩個社區進行試點計畫，北區以內湖區金龍里、萬華區全德里為代表；中區以南投眉溪部 落、南投桃米社區為代表；南區以台南嶺南社區、台南正覺社區為代表。 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(22) 一、立法體系協助模式（又稱議員建議款模式） 我國有些縣市的地方議員配有議員建議款或工程建議款，議員就該 筆款項能靈活彈性運用，地方政府皆不干涉並予以尊重，因此多半用來 向地方政府部門提議興建地方建設或給予某些社團經費補助。而議員建 議款在參與式預算的運用，係邀請民眾參與設計與提案，做成決定後再 由議員向公務體系提請執行辦理，此模式下政府公務人員主要提供行政、 法規、資源等執行面的協助。目前新北市有多位議員發起此模式，陳儀 君議員於新店區及達觀里、洪佳君議員於樹林區東昇里與北鶯里、陳幸. 政 治 大 智勤、崔芳瑜、葉懿倫，2017）。 立. 進提供款項給社會局投入蘆荻區的社福、劉美芳議員於宏翠里舉辦（陳. 二、行政體系編列模式. ‧ 國. 學. 由行政機關主導參與式預算，推廣與執行相關流程，人民參與提出. ‧. 方案、經討論加以表決後，再由政府相關單位處理加以編列預算彙整，. y. Nat. 送交立法機關審議。然進入立法機關後，行政與立法間之關係影響案件. er. io. sit. 的執行與否，此時行政首長的角色十分重要，除了支持政策外、訂定完 備的運作機制、協調行政和立法機關間關係，降低民意代表對預算審查. al. n. v i n 權產生弱化的疑慮，將能使參與式預算運行更為順利。此模式係臺北市 Ch engchi U 所採運作方式，必須有首長的大力支持，建立與立法機關的信任與協調。. 將所票選出之提案，由各部會、局處協調、評估決定有哪個單位負責， 進而配置或編列預算。此模式在預算分配與審議上對現有程序衝擊較小， 因這些過程本來就鑲嵌在既有政治運作中。 三、政府補助模式（又稱委外／標案模式） 行政機關以補助金額方式，鼓勵民間專業團隊與組織參與競標，透 過委外方式將參與式預算業務交由決標團隊，透過契約及規定要求其辦 理相關業務。我國六都參與式預算的推行，除了臺北市外，其他大多依 13. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(23) 循此模式，對公部門而言，透過委託能減輕業務負荷，由專業團隊執行 有助於參與式預算運作，公務人員僅需監督委外業務執行情況。然長期 而言，由廠商執行，公務體系僅負責監督與間接辦理，無法累積實質公 民參與經驗能力。此外，委託可能會面臨因資訊不對稱或執行團隊更換 而產生斷層等問題。. 檢視 1990 年代初至今參與式預算議題的相關探討，歸納發現主要的研究面 向多半以各別國家或城市之推動經驗進行個案分析，此乃每一個國家的政治文化、. 政 治 大 2006; HERNÁNDEZ‐MEDINA, 2010）。此外，也有研究針對不同城市參與式預 立 社會發展、公民背景的差異，使得參與式預算在不同區域有其獨特性（Cabannes,. 算制度進行比較（Montecinos, 2011; Ryan & Smith, 2012）。參與式預算於巴西. ‧ 國. 學. 愉港興起，逐漸擴散至世界各地，其對各國家產生一定影響，許多專家學者也相. ‧. 繼投入該議題的研究（Baiocchi & Ganuza, 2014; Coulon, 2001; de Sousa Santos,. y. Nat. 1998; Souza, 2001） 。隨著民主國家政府對公民參與的重視在國際逐漸形成趨勢，. er. io. sit. 許多國家或城市將參與式預算是為創新治理機制（Cabannes, 2004; Mattson, 2017; Novy & Leubolt, 2005; Patsias, Latendresse, & Bherer, 2013; Rodgers, 2010），並. al. n. v i n 將其理念、精神引入應用，制度與政策的學習、移植往往需要先透過對其的認識 Ch engchi U. 和省思，不少文獻以發源地巴西愉港的實踐過程、結果深入分析與探討（Dalla Déa, 2012; Krawitz, 2012; Reiter, 2009; Rossmann & Shanahan, 2012），進而透 過政治、行政、法律等多面向的可行性評估（Leon Gutierrez, Alberto Hincapie, & Maria Villa, 2016; Sintomer et al., 2008），考量各地的既有制度及資源、條件後， 再進一步建立適宜機制，不斷透過實驗調整、適應找到適合的模式（Rios & Insua, 2008; Röcke, 2014）。隨著時間遞移，各地參與式預算的結果陸續呈現，而推行 過程的經驗積累、預期目標和實際現象的差距（Cabannes, 2015）、運作績效、對 民主制度下政府透明度與課責的成效（Bassoli, 2012; Brun-Martos & Lapsley, 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(24) 2017），也形成值得關心的議題，是以相關探討也隨之出現，觀察參與式預算推 行過程的參與情況及公平性，以性別對參與影響觀點探討，提出平等參與、實質 權益兼顧的重要性與建議（McNulty, 2015; Palacios, 2016）。另外，因參與式預 算涉及行動者多元，因此網絡互動也是學者們關切的部分（Delamaza & Ochsenius, 2010），包含行政機關、立法機關、政治行動者（Goldfrank & Schneider, 2006; Holdo, 2016）、公民（Cabannes, 2015; Talpin, 2011; Zhang & Liao, 2011）、組 織團體（Acharya, Lavalle, & Houtzager, 2004; Ganuza, Nez, & Morales, 2014）等 在其中扮演的角色、互動關係、影響，也受到諸多研究所關注。. 政 治 大 代表，就理論進行探討並評估在我國推動的可行性。而後，中央與各縣市政府陸 立 國內參與式預算相關研究，初期以徐仁輝（2014）、蘇彩足等人（2015）為. 續推動參與式預算，許多研究針對個案或區域之執行成果進行實務觀察與分析. ‧ 國. 學. （王振成，2017；葉欣怡等人，2016；蔡雪秋，2017）。而推動過程中既有體制、. ‧. 預算制度、治理機制與參與式預算之間的磨合，為執行過程必須逐步檢討與調整. y. Nat. 的部分，宋威穎與吳偉寧（2016）、巫泙霈（2017）、李慈瑄（2018）、洪貫珍. er. io. sit. （2018）、陳翠宗（2017）、蘇淑婷（2017）等相關研究以政策整體和執行階段 提出諸多實質建議，主要包含參與者的資格與代表性、公務體系能力、提案執行. al. n. v i n 與監督管道透明度、制度長期運作之法制化規劃、經費來源、與大學院校合作、 Ch engchi U 培訓推廣機制等。此外，因立法機關代議士為預算審查把關者，故行政與立法兩 機關在參與式預算推動上，雙方的關係與態度也是影響制度順利推行的關鍵，就 此張玲玲（2017）以臺北市參與式預算為例，建議應藉由制度化法治、法定預算 納入公民精神、建立競合關鍵指標、提升公民文化等方式來解決行政機關與立法 競合的關係。在其他相關利害關係人互動上，林春伶（2017）以臺北市參與式預 算各階段運作流程，探討參與式預算政策網絡諸多行動者彼此的互動交流型態與 影響。. 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(25) 綜合國內外對參與式預算的探討，發現主要是就運作機制、績效結果、現有 體制影響、公民資格及能力、網絡行動者互動關係等的研究。雖在公民參與成為 主流的治理機制下，政府為推行與實踐此理念與政策，要求公務人員應具備足夠 的能力與知識來引領與協助人民，提升公民民主素養。然公務人員對參與式預算 作為公民參與途徑的動機、看法影響政策推行的實際效果究竟為何？目前較缺乏 相關文獻的探討，因此為本研究關切之處。. 第二節. 情緒勞務. 治 政 「工作就是劇場！當員工在顧客面前開始工作時，一場戲劇表演就開始了。」 大 立 －Pine & Gilmore（1999） ‧ 國. 學. 情緒勞務是個人面對不同對象時的情緒轉化，當自我內在所產生情緒和外在. ‧. 應有情緒表現發生矛盾、不一致，即形成情緒勞務負荷之感受。就情緒型態而言， 可分為基本情緒和複雜情緒，前者主要包含高興、悲傷、生氣、恐懼、驚訝、噁. y. Nat. io. sit. 心六種；而後者指經由社會化、經驗、學習而來的情緒感受，如：嫉妒，此情緒. n. al. er. 係個人學會與他人比較而來。日常生活中，人際互動、工作需求等的應對進退皆. Ch. i n U. v. 涉及許多情緒感受。有關組織中情緒探討，過去以產量、成本、效率為首要的時. engchi. 代較被忽視，少有對於組織人員情緒的探討。直到 1980 年代，Hochschild（1983） 在 The managed heart: Commercialization of human feeling 一書提出情緒勞務 （Emotional Labor）概念，主張「情緒勞務係組織成員致力於自我情緒管理，表 達出適當的面部表情與肢體語言，以符合大眾的要求期待。」其後，有關組織中 情緒相關研究在學術界與實務界陸續展開，促使組織中的情緒研究備受重視（吳 宗祐、鄭伯壎，2003）。由上述可知，個人情緒勞務的形成，主要是為了滿足組 織、工作、服務對象的需求，將符合期待的情緒展現於外，透過表達方式使服務 對象能夠有所感受，進而使目標任務完成。故本節將先對組織中情緒表達歷程做 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(26) 說明，進而探討情緒勞務定義、類型、架構，以及當前情緒勞務於公部門研究之 結果與發現。. 壹、 組織中的情緒表達 Ashkanasy、Härtel、Zerbe（2000）提到「情緒向度是組織生活中所不可或缺 的一環，不能被組織研究者所忽略！」即是將情緒視為工作的一部分，組織人員 在執行任務、達成目標時，不僅要付出勞力、腦力，情緒也是有效完成工作的元 素。Rafaeli 與 Sutton（1989）在 Hochschild 的論點上，以特定職務角色進行觀 察研究，針對該職務角色的情緒表達歷程與前因後果作探討，聚焦於該職務角色. 治 政 與他人互動交流上，以此將組織中個人情緒表達歷程分為三層次，建構組織情緒 大 立 模式（吳宗祐、鄭伯壎，2003）。 ‧ 國. 學. 首先為個人情緒表達的歷程，詳如圖二所示分為三個層次：. ‧. 一、第一層次：職務角色為基礎的規則（role ground rule）. 此為組織中情緒表達的首要步驟，受到個人所擔任職務角色所決定。. y. Nat. io. sit. 組織中人員的情緒主要由組織制度和規範、職務特性、工作需求所組成。. n. al. er. 就公務人員而言，其所任職務、組織單位、業務內容等構成其職務角色 的基礎規則。. Ch. engchi. i n U. v. 二、第二層次：定義交流歷程的線索（transaction defining cues） 線索為組織人員在情緒交流歷程的元素，涵蓋場景、對象、相關條 件與因素，進而觸發及影響人員隨情境與服務對象調整自我情緒表達。 就公部門人員而論，個人情緒交流歷程會因為服務對象、不同情境需要 而調整自我情緒加以因應。 三、第三層次：從目標對象獲得互動回饋（feedback from the target person） 情緒表達乃雙向互動歷程，組織人員與目標對象互動交流，個人情 緒表達在彼此間產生作用。政府公務人員的情緒表達、維持或調整，會 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(27) 因為所服務目標對象的反應及回饋而有所不同，可能維持原狀、調整情 緒表達強弱程度或變更情緒表達內涵等。. 第一層次： 職務角色為基礎的規則. 情 緒 交 流 過 程. 立. 治 政第二層次： 大 定義交流歷程的線索. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. 第三層次： 從目標對象獲得互動回饋. al. n. v i n 圖二 C組織中個人情緒表達歷程 hengchi U. 資料來源：“The expression of emotion in organizational life,”by A. Rafaeli, & R. I. Sutton, 1989, Research in organizational behavior, 11(1), 17.. 其次，Rafaeli 與 Sutton 將影響組織中個人情緒表達的因素分為「職位規範 因素」及「個人特徵因素」，兩者共同影響工作上情緒表達，詳如圖三所示。其 中，職位規範因素係指社會、組織、職位對該職務角色應有情緒表達的規定，如 同公務人員職務說明書，明定對人員的工作項目、工作權責、所需知能的要求， 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(28) 期許擔任該職務人員能遵循所建構的規範行事。而個人特徵因素，與個人所具備 特質及其擔任該項職務內在感受所構成，此將影響個人的情緒表達。上述兩構面 形成個人工作上的情緒表達，進一步將其分為內容、強度、多樣化三構面探討： 「內容」，是指臉部表情之表達及行為舉止等明顯的外在表現；「強度」，為正 向或負向情緒之強弱程度；「多樣化」，在職位規範上是指須視情境調整不同情 緒以因應工作情況，而個人特徵指因為人的獨特性與差異，會影響情緒表達及行 為的不同。. 職位規範因素： 1. 社會規範 2. 職位規範 3. 組織規範. 立. 政 治 大 情緒表達判斷. y. sit. n. al. er. io. 2. 擔任職務的 內在感受. Nat. 個人特徵因素： 1. 人格特質與 態度. ‧. ‧ 國. 學. 工作上情緒表達構面： 1. 內容 2. 強度 3. 多樣化. 圖三. Ch. engchi. i n U. v. 影響工作中情緒表達的因素. 資料來源：“The expression of emotion in organizational life,”by A. Rafaeli, & R. I. Sutton, 1989, Research in organizational behavior, 11(1), 5.. 由上述 Rafaeli 與 Sutton（1989）所提出組織成員情緒表達模式可知，組織 人員的情緒由組織規範、個人特徵相互作用，共同建構組織人員的情緒表達歷程。 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(29) 整體而言，組織人員正、負向情緒的表達，對個人及組織皆有影響，正向情緒有 助於個人身心健康、工作績效以及組織形象等；反之，負向情緒對個人和組織皆 具殺傷力。值得正視之處乃個人表現於外的正向情緒，是否與內在情緒感受一致， 即個人對擔任該項職務的認同程度、情緒表達僅是為了符合工作要求、滿足服務 對象，此情況將容易形成「情緒勞務」負荷。 在整體社會環境、產業結構轉變下，公部門、民間組織在服務人民或顧客時， 對組織人員的服務品質和良好態度更為重視。是以，無論公部門或私部門，任何 組織中人員為推動與執行職務，使目標完成的過程，個人情緒為符合工作需求或. 政 治 大 領域工作者皆可能遇到情緒勞務的問題。近年來情緒勞務已有許多不同領域的研 立 組織規範，而表現出與自我內在情緒不一致的情緒表現，即形成情緒勞務。故各. 究，如：護理師（朱正一，2013；李卿雲，2013）、警察（洪琬茹，2016；孫義. ‧ 國. 學. 雄、孫于婷、雷婷蘭、張甯凱，2017）、教師（李安明、黃芳銘、呂晶晶，2012；. ‧. 楊家瑜，2013）、公務人員（侯雅雯，2016；黃一峯、吳斯茜、陳衍宏，2013）、. y. Nat. 服務業（郭彥谷、林舜慈、莊適瑜、林瑩滋、張邦立，2014；謝俊義、廖珮妏、. er. io. sit. 陳雅婷、闕壯宏、林月雲，2015）等，且持續受到關注。有關情緒勞務的內涵、 類型、架構也有相當豐碩的研究成果，以下將進一步介紹之。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 貳、 情緒勞務起源及意涵 一、情緒勞務起源 1975 年 Hochschild 於 〈 The sociology of feeling and emotion: Selected possibilities〉一文提到「情緒工作」（Emotional Work）概念，闡述員工在組織 內部的人際互動及工作執行過程，必須依循一定規則調節內在情緒感受與外在行 為表現。而後 1979 年再發表〈Emotion work, feeling rules, and social structure〉認 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(30) 為情緒是可以被管理與要求的，組織可藉由訓練或訂定規範，來塑造員工的情緒， 情緒勞務概念逐漸形成。 1983 年 Hochschild 在 The managed heart: Commercialization of human feeling 書中正式提出情緒勞務，主張其有別於體能勞務（Physical Labor）與智力勞務 （Cognitive Labor）是工作內容重要的一部分。情緒勞務與個體臉部表情、行為 表現相關，受到組織規範而存在，如同商品具有交換價值，員工因為組織要求而 表現出應有的行為，並以此換取相對之酬勞。Hochschild 透過觀察空服員、收帳 員等不同職業人員研究，發現人們往往透過情緒壓抑、克制自我情緒發展來展現. 政 治 大 微笑、親切服務、滿足顧客需求，給予服務對象美好的旅途回憶，使其職業帶給 立. 應表現於外的行為舉止，以滿足工作條件要求。以空服員而言，工作上必須面帶. 人感動，願意再度光臨；而收帳員工作主要服務對象為債務人，過程中若被拒絕. ‧ 國. 學. 或不被理會，其須壓抑自我不耐煩、憤怒的情緒，使任務能順利進行。由此可知，. ‧. 情緒勞務隨不同職務要求而異，個人在職業上為扮演好該職務角色，依循組織、. y. Nat. 雇主、社會所期待應有的行為，而對自我情緒進行壓抑、轉換等自我管理。然當. er. io. sit. 個人內在情緒感受與外在行為表現不一致時，個人往往會透過控制、抑制、轉化 等途徑處理內在情緒，使表現於外之行為與情緒符合組織需求以利業務推行，此. n. al. i n 過程需要憑藉個人心智、情感、人格特質等來完成。 Ch engchi U. v. 80 年代末 Rafaeli 和 Sutton（1987、1988、1989、1990）針對不同職業進行. 一系列的情緒勞務質化研究，將此情緒勞務概念擴大應用於多個職業領域，發現 情緒勞動跨越各行業、階層、職務，任何工作只要涉及人際互動，都可能需要進 行情緒勞務，其涵蓋對象不僅有外部顧客還包括內部顧客如：同事、上司、下屬。 加以發揚及增加能見度，此後情緒勞務逐漸受到關注。由此可知，情緒勞務非關 乎有無而是程度上的問題（Guy et al., 2008; Hsieh, Yang, & Fu, 2012a）。. 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(31) 二、情緒勞務意涵 在情緒勞務研究上，各時期學者們從不同觀點切入探討。 Ashforth 和 Humphrey（1993）將情緒勞務定義為「根據職業的要求來表達符合組織要求之情 緒行為，且該行為必須遵循表現規則。」Wharton（1993）認為情緒勞務乃「工 作者必需與公眾面對面、聲音對聲音或肢體動作的接觸，且需維持某情緒狀態來 影響服務對象。又雇主可藉由訓練、監督、訂定制度要求員工，使其情緒表現符 合組織目的與期望。」此時期強調員工外部情緒表現，組織可透過規範與訓練強 化，使員工具備應有行為樣態，但對於人員內在情緒管理較少探討。. 政 治 大 動以及與服務對象交流內在情緒的感受、變化，並重視內在實際感受和外在情緒 立 90 年末，情緒勞務研究不僅關注組織制度規範，也深入探討組織內人際互. ‧ 國. 學. 表現差距（Mann, 1999）。Morris 和 Feldman（1996）從人與人間互動角度切入， 主張情緒勞務是人際互動中，員工為表達組織所期望情緒付出的努力及控制。此. ‧. 時期，明確將情緒勞務視為個人工作內容一部分，須藉由自我內在情緒控制與一. sit. y. Nat. 定行為表現完成工作。. io. er. 晚近研究著重情緒勞務形成前因、內在情緒感受與外在應有情緒間的調節歷 程，以及情緒勞務可能的影響。許多學者藉由情緒勞務實證研究與架構驗證，讓. al. n. v i n Ch 理論與實務更為貼近、相互印證，使情緒勞務概念在組織運用更為細膩與可行。 engchi U. 其中，Grandey（2000）綜合既有情緒勞務的定義與研究，將情緒勞務視為個人 在工作中情緒感受的調整，透過適當情緒表達，以符合組織目標的勞務付出歷程； 並強調「情緒調節」的重要性，此過程包涵對情緒的確認、監控、壓抑及展現等 內在心理活動。Wharton（2009）認為情緒勞務除了涉及個人情緒管理外，還需 創造符合組織期待情緒並感染服務對象，與 Diefendorff 和 Gosserand（2003）的 真誠演出概念相似，即當個人對所任工作角色高度認同與投入，無需經過刻意情 緒控制、引發，其外在的情緒表現即能接近內在的情緒感受，此將給予服務對象 更深刻的印象與感染力。就第一線公務人員而言，服務民眾時親切態度、聆聽需 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(32) 求、提供實質協助，這些情緒有助於傳遞與影響服務的人民，建立公務人員親和 友善之形象，此亦有助於業務推行及互動關係維持。由上述觀點可了解，當前情 緒勞務探討著重調節歷程、自我管理及對服務對象影響力，並進一步關注長期情 緒勞務積累對個人與組織的作用。 國內情緒勞務的定義多以 Hochschild（1983）為基礎，研究面向以「情緒規 則、工作特性與情緒勞務影響、情緒勞務前因、干擾、結果變項」為主（林正士、 陳莉雯，2010）。吳宗祐（1995）透過質性訪談了解輔導機構與房屋仲介公司的 情緒勞務，將情緒規則分為前台情緒規則及後台情緒規則，奠定後續研究基礎。. 政 治 大 特定情緒態度，且在組織規範下展現適當且合於組織要求情緒狀態」；並進一步 立 林尚平（2000）將情緒勞務界定為「與顧客聲音對聲音或面對面接觸，須表現出. 將情緒勞務分為五構面「基本的情緒表達」、「表層的情緒控制」、「深層的情. ‧ 國. 學. 緒偽裝」、「情緒的多樣性程度」及「互動程度」。林正士、陳莉雯（2010）提. ‧. 出情緒勞務可能對個人、組織影響結果，包含專業倦怠、工作績效、工作滿意度。. y. Nat. 由此可知，情緒勞務對個人而言是一種負擔，長期積累對組織、員工皆會有影響，. er. io. sit. 故需要組織、管理者、員工共同正視。紀乃文（2014）認為組織若能提供友善的 工作環境及上級、同仁的支持，便能增進個別人員對情緒勞務的忍受力，也能減. al. n. v i n 輕其工作壓力，促使個人在工作上有更佳的表現，有助於緩和組織人員情緒勞務 Ch engchi U 之負荷。. 綜合上述，本研究歸納情緒勞務特質為以下六項： 一、情緒勞務發生在與他人聲音、肢體互動、接觸的過程。 二、情緒勞務普遍被視為是工作內容的一部分。 三、情緒勞務是每一位工作者在工作上的情緒歷程，其感受乃程度高低問題。 四、情緒勞務的形成經常是組織要求員工應遵循一定情緒規則，而該情緒規 範與個人內在情緒不一致。 五、組織員工表現出的情緒會影響互動對象的情緒、態度和行為。 23. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(33) 六、組織會對人員進行監控及訓練，要求其達到目標。. 參、 情緒勞務的運作歷程 就情緒勞務的發展與定義有了初步了解，此部分將探討形成情緒勞務的前項 因素，個人情緒的調節與展現及深、表層情緒勞務扮演策略，進而是情緒勞務可 能對個人與組織的影響。本研究欲以參與式預算基層執行公務人員辦理該項業務 之情緒勞務成因、內外在情緒歷程及該情緒對個人與組織可能作用進一步了解。 綜觀國內、外情緒勞務架構，其中 Grandey（2000）藉由回顧既有情緒勞務. 治 政 定義與研究，並以工作場域中的情緒調節探討個人工作上的情緒勞務，提出情緒 大 立 勞務架構如圖四所示，其將情緒勞務的形成原因分為四面向，分別是互動期待、 ‧ 國. 學. 情緒事件、個人因素、組織因素。上述各層面綜合形成個人情緒勞務感受，進而. ‧. 透過情緒調節歷程以深層扮演或表層扮演方式呈現，同時預測情緒勞務長期對個 人、組織產生的影響。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 24. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(34) 情境. 1. 2. 3. 4.. 情緒調節歷程. 互動期待： 頻率 持續度 多變性 展示規則. . 長期結果. 1. 2.. 情緒勞務策略：. 1. 深層扮演：調節感受 (1) 注意力轉移 (2) 認知改變 2. 表層扮演：調節表情 (1)反應調節. 情緒事件： 1. 正向事件 2. 負向事件. 立. 政 治 大. 個人因素： 性別 情緒表達性 情緒智力 正/負向情緒性. 1. 2. 3.. 組織因素： 工作自主性 上級的支持 同事的支持. Nat. er. io. sit. y. ‧. ‧ 國. 組織福祉： 1. 工作績效 2. 退縮行為. 學. 1. 2. 3. 4. 5.. 個人福祉： 工作倦怠 工作滿意度. 圖四. n. a l Grandey（2000）情緒勞務架構 v i n Ch e thegworkplace: c h i UA new way to conceptualize 資料來源：“Emotional regulation in n emotional labor,”by A. A. Grandey, 2000, Journal of occupational health psychology, 5(1), 101.. Grandey（2000）架構將個人情緒勞務歷程以「情緒勞務的情境因素、情緒 勞務的個人與組織因素、情緒勞務調節歷程、情勞務長期結果」探討，較為全面 與周延，故本研究以其架構為基礎，綜合情緒勞務相關之理論與實證研究結果說 明之。 25. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(35) 一、情緒勞務的情境因素 （一）互動期待： 1.. 情緒表達頻率：工作上組織人員須與服務對象接觸的次數或機會。 此 概 念 是 檢 測 某 項 職 務 情 緒 勞 務 最 普 遍 的 指 標 （ Morris & Feldman, 1996），因為當組織人員與服務對象互動程度愈頻繁， 情緒表達的頻率愈高，情緒負荷也會愈重（Ashforth & Humphrey, 1993; Rafaeli & Sutton, 1991；林尚平，2000；林正士、陳莉雯， 2010）。. 2.. 政 治 大 性。而持續時間較短，所需維持情緒亦較短，則傾向於例行性、 立 情緒持續度：以組織人員與服務對象接觸時間，決定情緒的持續. ‧ 國. 學. 公式化的服務程序；反之，服務時間較長，必須投入更多心力控 制自我情緒，情緒勞務負荷可能較大（Sutton & Rafaeli, 1988）。 情緒展現多變性：指工作需要多種情緒應對，以因應服務對象、. ‧. sit. y. Nat. 情境、時間等，而情緒展現多變性主要包含正面、負面、中立類 型。正面情緒展現，有助於增進組織人員與服務對象的良好關係. io. er. 3.. （Hochschild, 1983）；負面情緒展現，主要運用具強制途徑面對. al. n. v i n Ch 服務對象，使組織目標達成；中立情緒展現為職務角色立場需客 engchi U. 觀、公平、權威。此外，同一職務角色經常也需要轉換多元情緒， 以第一線公務人員而言，正面情緒展現於服務人民熱忱；中立情 緒展現在專業與客觀公平辦理案件；負面情緒展現在維持公共秩 序。故情緒展現多變性需視工作情境與對象調整，易使情緒勞務 負荷程度增加（Morris & Feldman, 1996; Wharton & Erickson, 1993； 林尚平，2000）。. 26. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(36) 4.. 展示規則：指組織對人員情緒與行為的期待，透過訂定規範來約 束與要求組織人員，以促進工作執行及目標達成。但當個人內在 情緒與展示規則不一致時，個人情緒調節過程將形成情緒勞務 （Ashforth & Humphrey, 1993; Morris & Feldman, 1996）。. （二）情緒事件：涵蓋正向及負向情緒事件，兩類型事件對組織人員的情緒 勞務皆可能發揮作用。尤其是該事件對於個別人員而言，內在情緒感 受與外在組織要求展示規則有極大差異，對個人情緒勞務的影響更為 明顯。. 立. 政 治 大. 二、情緒勞務的個人因素、組織因素. ‧ 國. 學. （一）個人因素：情緒勞務是工作上與他人的互動而形成，因此在理解個人 情緒勞務時，除考量工作內容，亦須納入個人相關因素如職位、性別. ‧. 加以考量（Wharton, 2009）。. Nat. io. 務（Hochschild, 1983）。. al. n. 2.. sit. y. 性別：相關實證研究顯示女性比男性容易表現工作所需的情緒勞. er. 1.. i n U. v. 情緒表達程度：可分為高情緒表達程度與低情緒表達程度兩類。. Ch. engchi. 又構成工作上情緒表達的構面進一步可分為內容、強度、多樣化 三種因素（Rafaeli & Sutton, 1989）。人員情緒表達程度愈強，對 服務對象的影響愈大。強烈的情緒表達包涵：說服、恫嚇、動之 以情、深刻經驗分享等。然較強的情緒表達在組織人員的情緒歷 程中，通常需要投入心力思考、規劃及自我情緒管理，此涉及個 人情緒深度扮演，因此情緒勞務負荷較重（Morris & Feldman, 1996）。此外，基本情緒表達為個人對所擔任職務展現合宜情緒. 27. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(37) 狀態、禮節、態度等，若基本情緒表達程度愈高，情緒勞務負荷 愈高（林尚平，2000）。 3.. 情緒智力：包含自我情緒覺察與情緒調節，其有助於人際互動和 社會交際，高情緒智力者溝通互動能力較佳，對個人情緒管理有 助益。能使個人依情境、狀況需要，適時展現適當情緒（Guy, 2013; Kenneth & Wrong, 2000），如：面對不理性的民眾，公務人員縱 使感到憤怒無奈，也能克制與抑制情緒爆發，維持與人民的良好 互動關係。. 4.. 政 治 大 較為樂觀、熱情；反之，負向情緒性則傾向悲觀、易生厭惡。又 立 正／負向情緒性：指個人對某件事的主觀感受，正向情緒性者，. 勞務（Morris & Feldman, 1996）。. 學. ‧ 國. 個人偏向負向情緒性面對內外在情緒不一致時，較容易形成情緒. io. y. sit. 工作自主性：指組織人員在工作上所具備的獨立、彈性、自我作. er. 1.. Nat. 些皆會對情緒勞務負荷產生影響。. ‧. （二）組織因素：包括組織人員的工作自主性、上級及同事的支持程度，這. 主程度，也就是說個人可以自行安排工作進度與程序，進而激勵. al. n. v i n 人員達成目標以及對工作成果負責 （Hackman & Oldham, 1976） 。 Ch engchi U Grandey、Fisk、Steiner（2005）認為工作自主性可調節表層扮演 與情緒耗竭，有助於減緩情緒勞務的負荷。同時，也有助於提升 組織人員工作的滿意度（Lee & Ashforth, 1996）。此外，工作自 主性愈高時，會促使人員在工作上傾向以深層扮演調節情緒勞務， 如此將能帶給服務對象更真誠的情緒感受（Brotheridge & Lee, 2002）。 2.. 上級的支持：組織人員為了達到工作上的目標，必需在上級機關 與管理者的規範與要求下展現合宜情緒與行為（陳秀玲，2009） 。 28. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(38) 因此，上級若對人員工作情況多一些了解、掌握，進而提供資源 與協助，將有助於減輕組織人員情緒勞務之負荷。 3.. 同事的支持：指組織人員能感受到同事於其工作上之協助與情感 關懷（Beehr, Jex, Stacy, & Murray, 2000），有助於減輕人員面對 業務要求時的身心壓力，以及情緒勞務的負面影響。因此，同事 支持不但能創造正面工作環境與人際關係，也能讓人員在工作上 產生較大動力與正向能量，強化情緒勞務的深層扮演，進而展現 合宜情緒與行為表現（Grandey, 2000）。. 立. 三、情緒勞務調節歷程. 政 治 大. ‧ 國. 學. Grandey（2000）將情緒勞務界定為「為達成組織目標，個人調節情. ‧. 緒感受與情緒表現的歷程」。情緒勞務策略以 Hochschild（1983）The managed heart: Commercialization of human feeling 分類「表層扮演」、「深. y. Nat. io. sit. 層扮演」為基礎，2 結合 Gross（1998b）情緒調節理論說明個人內在情緒. n. al. er. 感受與外在情緒規範，如何經驗和展現，進而有「表層扮演」與「深層扮. Ch. i n U. v. 演」的情緒調節心理機制。兩者主要差異乃表層扮演關注個人外在易被觀. engchi. 察表情（observable expression）的調節，個人情緒和行為表現如同堆放上 去（put on），以抑制或爆發的情緒展現方式呈現（江文慈，2009），而 內在實際情緒並未改變；而深層扮演則是涉及情感（feeling）的調節，個 人內在情緒感受產生實質變化，進而與外在情緒表現和行為達成動態均衡 狀態（Ashforth & Humphrey, 1993; Diefendorff & Gosserand, 2003; Grandey,. 2. Hochschild（1983）在 The managed heart: Commercialization of human feeling 書中將「表層扮演」 界定為人員的情緒與組織期待不一致，透過自我控制，表現出組織所要求應有的情緒於外部行為， 但個人內在實質情緒感受並未改變；「深層扮演」則是透過積極思考、想像等心理過程，壓制或 喚起内在情緒感受，使情緒與所需要的外在表現相符合。 29. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
(39) 2003; Hochschild, 1983; Wharton, 2009） 。舉例而言，當公務人員在服務時， 面對民眾的抱怨或指責，內在情緒感到無奈，但外在仍需維持親切、有耐 性的狀態，此即為表層扮演。但若公務人員在面對上述情況時，感受到心 裡的無奈情緒，但考量自我角色與職務需求，正視內在情緒和應有的行為 表現，進而將內在無奈感受進行轉換，使內、外情緒重新達到平衡，此即 為深層扮演。普遍而言，認為深層扮演較淺層扮演有較正面影響，因為其 乃本於內心由衷而發的情緒表現，有助於個人身心健康、工作滿意度、工 作績效及成就感（Ashforth & Humphrey, 1993; Brotheridge & Grandey, 2002;. 政 治 大. Grandey, 2003; Hsieh et al., 2012a；吳宗祐，2003）。. 立. ‧ 國. 學. 四、情緒勞務長期結果. ‧. 人的情緒受到多元因素影響，其形成錯綜複雜且具累積、變動性，故組. y. Nat. 織人員長期情緒勞務負荷的影響，乃情緒勞務所關注重要議題（吳宗祐，. er. io. sit. 2003）。長期情緒勞務負荷對個人的影響學者們有不同看法，其中一觀點認 為個人會從工作挫折中發現自己進而肯定自己，使自我變得更加多元、豐富、. al. n. v i n 彈性（Csikszentmihalyi, 1990）；另一論點則主張長期負向情緒壓抑會促成 Ch engchi U. 個人消極應付，或是情緒爆發及精神耗竭、自我疏離之異化（Hoschild, 1983） ， 然個人也可能經歷挫折進而重整自我（吳宗祐，2003）。Grandey（2000）架 構中將情緒勞務之影響歸納為個人福祉、組織福祉兩層面。 （一）個人福祉：長期情緒勞務對個人工作滿意度有所影響，亦可能造成工 作壓力（王智弘，2006；夏斌強，2017）與工作倦怠（Hsieh, Jin, & Guy, 2012b）。又當個人情緒勞務負荷愈大，易產生情緒失調（Hochschild, 1979; Morris & Feldman, 1996）甚至情緒耗竭、離職（Brotheridge & Grandey, 2002）。 30. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.001.2018.F09.
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