第二章 文獻檢閱
第一節 參與式預算
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臨人民對政府信任程度日趨下降現象，形成因素錯綜複雜包含既有體制、制度、
組織、運作、財政等問題。行政官僚對公民的信任，會影響人民對政府之信任感 受，彼此為雙向互動關係，但公民參與的推動不能僅有理論和技術規範，政府人 員也必須調整官僚本位立場，以開放彈性的觀點傾聽來自社會多元的意見與需求，
而非一味的說服與認為不可行。綜合上述，期望藉由參與式預算、情緒勞務、公 務人員對人民信任三部分文獻的整理，設計與建立本研究的架構、訪談大綱，作 為資料分析與研究結果的理論與基礎。
第一節 參與式預算
近來受到關注的參與式預算（Participatory Budget，簡稱 PB）是公民參與的 途徑之一。1989 年起源自巴西愉港（Porto Alegre），目標乃是透過公民參與及 預算配置的結合，促進政府效率與效能，透過翻轉支出優先順序，使公共資源配 置更為公平與符合社會實質需求，以保障多元群體權益。而後，巴西許多城市相 繼採行，並擴散至世界各地包含拉丁美洲、歐洲、北美洲、亞洲、非洲等地，至 少有 1500 個城市陸續採行參與式預算（徐仁輝，2014）。美國參與式預算最初 為芝加哥議員 Joe Moore 所推動，2009 年其在所屬選區以議員補助款推行，而後 擴展至其他選區及城市如：紐約市。而歐洲許多國家、城市也採行參與式預算，
包含：法國巴黎、義大利羅馬、葡萄牙里斯本、德國柏林、英國倫敦、波蘭、西 班牙。其中，法國參與式預算以分權概念推行；德國強調提升公民參與；英國著 重社區發展及賦權，實踐方式政治文化因素相關（Sintomer, Herzberg, & Röcke, 2008）。參與式預算的推動與執行也因各國政治、社會、文化背景與歷史脈絡因 地制宜調整而有所異同。蘇彩足、孫煒與蔡馨芳（2015）在「政府實施參與式預 算之可行性評估研究報告」中，歸納國外參與式預算推動模式主要可分為三種：
一、將全市部分預算交由市民討論、決定，不限特定用途，如：巴西愉港。
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二、政府部門決定範圍及議題，由人民進一步具體討論，如：波士頓青年參 與式預算。
三、以特定區域為範圍，由社區居民決定如何配置資源，如：芝加哥及紐約 市的議員補助款參與式預算。
臺灣參與式預算的興起，最初是 2014 年今臺北市長柯文哲的競選政見之一，
希望讓市民參與市政預算的提案及審查。而後，隨其當選任職後，正式規劃與推 動。同時，中央政府、五都直轄市及其他縣市等，也在首長支持、專家學者及相 關組織團體協助下，各地陸續展開參與式預算實驗計畫。有鑑於參與式預算無明 確之定義，廣義而言只要人民藉由審議與協商的過程，參與公共資源及預算的分 配與決策即為參與式預算（Sintomer, Herzberg, & Röcke, 2012; Sintomer, Herzberg, Allegretti, Röcke, & Alves, 2013）。故其實踐途徑多元，實行範圍、議題、對象等 也十分具彈性，也可以區、里為單位。就單一議題、整個市為範圍進行如：105 年臺北市新移民議題參與式預算，而小範圍型態則以文化部於北、中、南三區域 之社區進行的參與式預算實驗計畫為代表。1 整體而言，無論是中央政府部會所 推行之參預式預算或各縣市政府自行推動的參預式預算政策，核心目的乃期望由 公民或社區組織或團體，藉由參與、意見交流、討論表決等過程，使資源配置更 加符合人民需求與社區居民期待，進而促進政府運作透明、有效課責，進而提升 公部門績效與人民滿意。綜觀我國當前參與式預算實行樣貌型態多元，萬毓澤
（2016）及蘇彩足（2017）認為這與各地政府資源、具備條件、預算體制與經費 來源、行政首長的支持程度密切相關，以參與式預算推動主體做分類主要可區分 為三大類型：
1 文化部將參與式預算引入社區總體營造政策中，自 2015 年年底開始在北、中、南三個區域各 別選擇兩個社區進行試點計畫，北區以內湖區金龍里、萬華區全德里為代表；中區以南投眉溪部 落、南投桃米社區為代表；南區以台南嶺南社區、台南正覺社區為代表。
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一、立法體系協助模式（又稱議員建議款模式）
我國有些縣市的地方議員配有議員建議款或工程建議款，議員就該 筆款項能靈活彈性運用，地方政府皆不干涉並予以尊重，因此多半用來 向地方政府部門提議興建地方建設或給予某些社團經費補助。而議員建 議款在參與式預算的運用，係邀請民眾參與設計與提案，做成決定後再 由議員向公務體系提請執行辦理，此模式下政府公務人員主要提供行政、
法規、資源等執行面的協助。目前新北市有多位議員發起此模式，陳儀 君議員於新店區及達觀里、洪佳君議員於樹林區東昇里與北鶯里、陳幸 進提供款項給社會局投入蘆荻區的社福、劉美芳議員於宏翠里舉辦（陳 智勤、崔芳瑜、葉懿倫，2017）。
二、行政體系編列模式
由行政機關主導參與式預算，推廣與執行相關流程，人民參與提出 方案、經討論加以表決後，再由政府相關單位處理加以編列預算彙整，
送交立法機關審議。然進入立法機關後，行政與立法間之關係影響案件 的執行與否，此時行政首長的角色十分重要，除了支持政策外、訂定完 備的運作機制、協調行政和立法機關間關係，降低民意代表對預算審查 權產生弱化的疑慮，將能使參與式預算運行更為順利。此模式係臺北市 所採運作方式，必須有首長的大力支持，建立與立法機關的信任與協調。
將所票選出之提案，由各部會、局處協調、評估決定有哪個單位負責，
進而配置或編列預算。此模式在預算分配與審議上對現有程序衝擊較小，
因這些過程本來就鑲嵌在既有政治運作中。
三、政府補助模式（又稱委外／標案模式）
行政機關以補助金額方式，鼓勵民間專業團隊與組織參與競標，透 過委外方式將參與式預算業務交由決標團隊，透過契約及規定要求其辦 理相關業務。我國六都參與式預算的推行，除了臺北市外，其他大多依
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循此模式，對公部門而言，透過委託能減輕業務負荷，由專業團隊執行 有助於參與式預算運作，公務人員僅需監督委外業務執行情況。然長期 而言，由廠商執行，公務體系僅負責監督與間接辦理，無法累積實質公 民參與經驗能力。此外，委託可能會面臨因資訊不對稱或執行團隊更換 而產生斷層等問題。
檢視 1990 年代初至今參與式預算議題的相關探討，歸納發現主要的研究面 向多半以各別國家或城市之推動經驗進行個案分析，此乃每一個國家的政治文化、
社會發展、公民背景的差異，使得參與式預算在不同區域有其獨特性（Cabannes, 2006; HERNÁNDEZ‐MEDINA, 2010）。此外，也有研究針對不同城市參與式預 算制度進行比較（Montecinos, 2011; Ryan & Smith, 2012）。參與式預算於巴西 愉港興起，逐漸擴散至世界各地，其對各國家產生一定影響，許多專家學者也相 繼投入該議題的研究（Baiocchi & Ganuza, 2014; Coulon, 2001; de Sousa Santos, 1998; Souza, 2001）。隨著民主國家政府對公民參與的重視在國際逐漸形成趨勢，
許多國家或城市將參與式預算是為創新治理機制（Cabannes, 2004; Mattson, 2017;
Novy & Leubolt, 2005; Patsias, Latendresse, & Bherer, 2013; Rodgers, 2010），並 將其理念、精神引入應用，制度與政策的學習、移植往往需要先透過對其的認識 和省思，不少文獻以發源地巴西愉港的實踐過程、結果深入分析與探討（Dalla Déa, 2012; Krawitz, 2012; Reiter, 2009; Rossmann & Shanahan, 2012），進而透 過政治、行政、法律等多面向的可行性評估（Leon Gutierrez, Alberto Hincapie, &
Maria Villa, 2016; Sintomer et al., 2008），考量各地的既有制度及資源、條件後，
再進一步建立適宜機制，不斷透過實驗調整、適應找到適合的模式（Rios & Insua, 2008; Röcke, 2014）。隨著時間遞移，各地參與式預算的結果陸續呈現，而推行 過程的經驗積累、預期目標和實際現象的差距（Cabannes, 2015）、運作績效、對 民主制度下政府透明度與課責的成效（Bassoli, 2012; Brun-Martos & Lapsley,
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2017），也形成值得關心的議題，是以相關探討也隨之出現，觀察參與式預算推 行過程的參與情況及公平性，以性別對參與影響觀點探討，提出平等參與、實質 權益兼顧的重要性與建議（McNulty, 2015; Palacios, 2016）。另外，因參與式預 算涉及行動者多元，因此網絡互動也是學者們關切的部分（Delamaza & Ochsenius, 2010），包含行政機關、立法機關、政治行動者（Goldfrank & Schneider, 2006;
Holdo, 2016）、公民（Cabannes, 2015; Talpin, 2011; Zhang & Liao, 2011）、組 織團體（Acharya, Lavalle, & Houtzager, 2004; Ganuza, Nez, & Morales, 2014）等 在其中扮演的角色、互動關係、影響，也受到諸多研究所關注。
國內參與式預算相關研究，初期以徐仁輝（2014）、蘇彩足等人（2015）為 代表，就理論進行探討並評估在我國推動的可行性。而後，中央與各縣市政府陸 續推動參與式預算，許多研究針對個案或區域之執行成果進行實務觀察與分析
（王振成，2017；葉欣怡等人，2016；蔡雪秋，2017）。而推動過程中既有體制、
預算制度、治理機制與參與式預算之間的磨合，為執行過程必須逐步檢討與調整 的部分，宋威穎與吳偉寧（2016）、巫泙霈（2017）、李慈瑄（2018）、洪貫珍
（2018）、陳翠宗（2017）、蘇淑婷（2017）等相關研究以政策整體和執行階段 提出諸多實質建議，主要包含參與者的資格與代表性、公務體系能力、提案執行 與監督管道透明度、制度長期運作之法制化規劃、經費來源、與大學院校合作、
培訓推廣機制等。此外，因立法機關代議士為預算審查把關者，故行政與立法兩 機關在參與式預算推動上，雙方的關係與態度也是影響制度順利推行的關鍵，就 此張玲玲（2017）以臺北市參與式預算為例，建議應藉由制度化法治、法定預算
培訓推廣機制等。此外，因立法機關代議士為預算審查把關者，故行政與立法兩 機關在參與式預算推動上，雙方的關係與態度也是影響制度順利推行的關鍵，就 此張玲玲（2017）以臺北市參與式預算為例，建議應藉由制度化法治、法定預算