WTO技術性貿易障礙(TBT)協定就安全貿易之適用與限制——環保標示、GMO標示之評析

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(1)九十四年六月. 美國身心障礙認定與矯正措施考量與否之研究. 1. WTO技術性貿易障礙（TBT）協定就安全貿易之適用與限制 ——環保標示、GMO標示之評析牛. 之*. 惠. 要. 目. 壹、前言. 必要性原則. 貳、TBT協定的基本架構. 等同性原則四、小結. 一、TBT協定的背景與宗旨二、TBT協定規範的措施類型. 參、TBT協定技術性法規之認定與爭議一、TBT協定處理的產品類型. 三、TBT協定之原則. 二、TBT協定技術性法規的認定與. 不歧視原則. *. 調和性原則. 實務爭議. 透明化原則. 產品特性. 科學原則. 相關生產或製造方法. 英國倫敦大學瑪莉皇后學院法學博士、國立清華大學科技法律研究所副教授。本文初稿係發表於第六屆國際經貿法發展學術研討會，國立政治大學國際經貿組之國際法律研究㆗心主辦（2006年3月），筆者茲此感謝與會者以及兩位匿名審查委員提供的寶貴意見，惟本文任何不足，係筆者㆒㆟之責。. 投稿日期：九十五年㆕月㆓十七日；接受刊登日期：九十五年十月㆔十日責任校對：王純逸. −323−.

(2) 2. 第九十五期. 政大法學評論. 三、小結. 二、GMO標示. 肆、TBT協定與貿易的安全性——環. GMO標示制度的主要發展 GMO標示制度與TBT協定的關. 保標示、GMO標示之評析一、環保標示. 聯與爭議三、小結. 環保標示的主要類型. 環保標示與TBT協定的關聯與伍、結論爭議. −324−.

(3) 九十六年二月. WTO技術性貿易障礙（TBT）協定就安全貿易之適用與限制 3. 摘. 要. 本文試圖探討的重點議題為WTO體系下日漸重要的安全貿易議題，並以TBT協定的相關規定為研究對象。全文共分為三部分：第一節的重點為關於TBT協定主要原則與規範對象的介紹與分析；第二節則透過探討TBT協定規範的措施類型與要件，與涉及TBT協定的爭端案例與相關爭議，以呈現出WTO會員依據TBT協定以確保安全貿易的空間與限制；第三部分，則以環保標示、GMO標示等涉及貿易的安全性，且與TBT協定關係密切，但仍有爭議的規範類型為對象，進一步分析TBT協定處理這些安全規範與議題時的功能與限制。就此，本文試圖透過全球貿易自由化之理念，指出 WTO在提供會員產品安全之管理空間時，都會伴隨不得損及貿易公平性之相關規定。因此，會員如何能制訂具有貿易限制效果的技術性法規，以達保護人類健康或安全、動物或植物生命或健康、或環境等目的，便為本文關切的核心議題。. 關鍵詞：技術性貿易障礙協定、安全貿易、環保標示、GMO標示. −325−.

(4) 4. 政大法學評論. 第九十五期. 壹、前. 言. 從關稅暨貿易總協定（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）到世界貿易組織（World Trade Organization, WTO），這個管理全球經貿法律事務的國際組織，一直以消弭關稅與非關稅貿易障礙（Non-tariff barriers, NTB），以期達到全球的貿易自由化為主要使命與任務。然而，隨著各類涉及貿易議題的事務多元化，許多本來不在GATT架構下的議題，如人權、環保、勞工、文化、健康與安全等，逐漸受到國際社會的重視；並因為這些議題與貿易活動的關聯性，而使得原本專注於貿易自由化的GATT開始正視這些問題，並在一九八六年展開的烏拉圭回合談判中將部分議題納入 WTO的多邊貿易協定中。安全貿易（safe trade）正式成為WTO中的一項爭議議題，主要是因為綠色和平（Greenpeace）組織在一九九九年提出一份「安全貿易在二十一世紀」（Safe Trade in the 21st Century）報告1。這份報告中剴切指出，當前由WTO主導的國際貿易是不安全的，其使得我們的經濟與環境面臨不必要的風險，因此WTO應該要立即負起責任，放棄一切不安全的運作，以及早開始實踐安全貿易 2。綠色和平組織雖在這份報告中的最後，針對WTO與安全貿易提出不少建議 3 ，但通篇之中，卻不曾對於安全貿易一詞做出具體定義。如果由字裡行間與本份報告所涵蓋的議題觀之，似乎可以認為. 1. Safe Trade in the 21st Century, A Greenpeace Briefing Kit, prepared by the Center for Interantional Environemntal Law and Greenpeace International, September 1999. 2 3. (hereafterin, Safe Trade in the 21st Century). http://www.verdi.it/document/wto/ CIEL.PDF#search=%22safe%20trade%20wto%22.. Safe Trade in the 21st Century, ibid. at 2. Safe Trade in the 21st Century, ibid. at 36-38.. −326−.

(5) 九十六年二月. WTO技術性貿易障礙（TBT）協定就安全貿易之適用與限制 5. 綠色和平組織所用的安全貿易一詞，可以有兩層不同的內涵，第一，貿易的安全性應該優先於貿易自由化的安全貿易，也就是 WTO應該要避免貿易的安全性成為自由貿易的犧牲品；另一層內涵，則是從安全貿易的議題內容，包括廣及全球的環境、整體社會、國家的安全，乃至於個人的健康等議題，這些議題不但彼此關聯，且與貿易活動直接或間接相關；因此，所有的貿易活動都應該要對全球、社會與個人的環境、安全與健康負起責任。為達到這些目的，這份報告建議WTO會員在審慎評估WTO相關貿易規範對於達到永續發展所可能構成的威脅，並加以改善現況之前，應先限制全球市場的自由化與WTO的權限。綠色和平組織同時也期待WTO 在達到安全貿易之前，停止關於進一步貿易自由化的相關協商4。綠色和平組織的建議，雖然受到歐盟 5 與國際植物保護公約（International Plant Protection Convention, IPPC）6等國際組織的聲援，但對杜哈回合談判產生的影響卻相當有限。在此之後，國際間關於安全貿易的討論也漸失熱絡。儘管如此，以下的理由卻可以說明這種現象並不能被解讀為WTO並不是一個適合討論安全貿易的場域，或是安全貿易在WTO下並不具有重要性。首先，就如過去三十年在GATT一直紛擾不休的貿易與環境議題一般，雖然GATT 4. 5. Safe Trade in the 21st Century, id. at 3-4; 本文採用的安全貿易㆒詞，在概念㆖ 較側重於第㆓項內涵，即貿易的安全性在客觀環境㆘所涵蓋的議題範圍。例如，歐盟提出的“Greening Doha: the EU’s Trade and Environment Agenda”, Greenpeace‚’Safe Trade’ Seminer, Rainbow Warrior, Doha, 11 Novermber 2001, available at http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2004/october/tradoc_119516.pdf. 6. (last visit 2006/11/4). “Toward Safe Trade”, Agricultural 21, spotlight 2002, Agriculture, Biosecurity, Nutrition and Consumer Protection Department (AG), Food and Agriculture Organization of the United Nations, available at http://www.fao.org/ag/magazine/ 0203sp2.htm (last visit 2006/11/4).. −327−.

(6) 6. 政大法學評論. 第九十五期. 與WTO一再宣稱他們不是環保組織7，但國際社會對於WTO應該要將環境議題納入自由貿易思維的聲音卻不曾稍減。各類貿易措施運用於保護環境的功能與限制、多邊環境公約（Multinational Environmental Agreements, MEAs）與WTO的關聯性等兼具環保與貿易重要性的議題，也一直在WTO場域中被討論著。如果強調自由貿易的WTO是一個可以談論環保議題的場合，同樣將環境議題涵蓋在內的安全貿易，自然應當是WTO會員要共同關注的議題之一。其次，WTO雖然沒有明確的將安全貿易設立為主要目標，但在WTO相關條文與近期的實務運作中，卻可看見安全的理念一直存在於WTO之中，且隨著各類議題的複雜係與相關規範的逐漸細緻分工，而持續在自由貿易體系中發展。具體例證除了在WTO協定序文中建議會員透過多邊貿易談判與運用最惠國待遇、國民待遇等原則，逐步調降各國的關稅，並要求所有會員排除貿易歧視措施，以期創造一個自由、公平之國際貿易環境外；更進一步將永續發展的理念納入，以使資源依照永續發展之原則作最佳之使用，以提升生活水準，確保充分就業，進而擴大生產與貿易開放、平等、互惠與互利 8。此外，隨著貿易活動之日趨活絡，產品的安全性也逐漸成為各國在管理貨物進口時之一項重要關切。自外國輸入產品，可能因為具有設計、材質、成分、或挾帶病菌等安全問題，而在輸入或使用之後，危及進口國之人民健康或環境生態，並成為會員制訂貿易限制措施的理由。因此，在WTO的自由貿易規範中，也發展出一些針對產品安全性進行管理之規定，以維護會員境內之. 7. 8. 2004 Trade and Environment at the WTO: Background Document, 23 April 2004, p6 “The WTO is not an Environmental Protection Agency”, available at http://www.wto. org/English/tratop_e/envir_e/envir_backgrnd_e/trade_env_e.pdf(last visit 2006/11/4). WTO協定序文。. −328−.

(7) 九十六年二月. WTO技術性貿易障礙（TBT）協定就安全貿易之適用與限制 7. 安全。例如，在管理食品與農產品安全性的「食品安全檢驗與動物植物防疫檢疫措施協定」（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures，簡稱「SPS協定」）與管理會員設置的技術性法規的「技術性貿易障礙協定」（Agreement on Technical Barriers to Trade，簡稱「TBT協定」）中，皆肯定會員有為了保護人類健康、生命、安全與動植物生命等理由，採取必要的貿易限制措施的權利，會員因而得以制訂適當的安全措施9。第三，除了相關貿易協定與機制的發展之外，WTO爭端解決上訴機構於二○○一年做出「歐體石綿案」爭端解決報告中，肯定歐體以石綿與含石綿纖維產品的致癌性而禁止相關產品的進口，是一項符合WTO規範與精神的措施10。「歐體石綿案」不但成為以健康與安全理由，成功限制貿易活動的案例，更成為WTO用以昭告世人，WTO相關規範與保護環境、安全、健康與永續發展並無牴觸的重要例證。最後，WTO本身也做了不少努力與研究，以拉近貿易與安全議題之間的距離，例如，為了確保WTO相關規範與公共衛生議題的關聯性，WTO在二○○二年與世界衛生組織（World Health Organization, WHO）共同做出的WTO Agreements & Public Health – A Joint Study by the WHO and the WTO Secretariat, World Trade Organization/World Health Organization（簡稱「WTO協定與公共衛生」）11中，開宗明義地強調，隨著國際社會持續地整合，不同的 9. 10. 例如， WTO 網站的文獻搜尋的簡易搜尋（ simple research ） ㆗ ，如在 “Document Title”欄㆗尋找關於safety的文件，有285件，關於Health的，有422 件。http://www.wto.org，2006/1/30搜尋。 Report of the Appellate Body, European Communities−Measures Affecting the. Prohibition of Asbestos and Asbestos Products WT/DS135/AB/R. 11 Available on http://www.who.int/media/homepage/en/who_wto_e.pdf (last visit. −329−.

(8) 8. 政大法學評論. 第九十五期. 政策領域要獨立作業的可能性已不復存在；鑑於健康與貿易有許多共通性，WHO與WTO的合作，不但重要，且可確保彼此在政策上的一致性12。在這份報告書中，有相當的篇幅針對一些特定的健康議題與WTO協定的關聯性進行分析，其中包括傳染病控制、食品安全、煙草控制、環境議題、藥品與疫苗、健康服務、食物安全（food security）與營養，以及新興議題如生物科技產品等。此外， WTO並在二○○四年做出一份關於WTO與環境議題的報告（2004 Trade and Environment at the WTO: background document）13，這份報告中也一再強調陳述WTO雖不是一個以保護環境為目的的組織，但相關貿易規範不但不會阻礙，反而有助於環保的目的。基於以上原因，本文乃以安全貿易與WTO的關聯性作為核心關切。由於與WTO相關的安全貿易議題十分複雜與多元，無法以有限之篇幅逐一深入處理，因此，本文試圖以TBT協定的相關規範為研究對象，透過第一節與第二節中對於TBT協定主要原則與規範對象的介紹與分析，本文將呈現出會員依據TBT協定以確保安全貿易的空間與限制。本文的第三部分，則以環保標示、GMO標示等涉及安全貿易，且與TBT協定有密切但模糊關聯性的規範類型為對象，進一步分析TBT協定處理這些安全規範與議題時的功能與爭議。對這些議題的觀察與探討主軸為，基於全球貿易自由化之理念，WTO在提供會員產品安全之管理空間時，都會伴隨不得損及貿易公平性之相關規定；因此，會員如何制訂具有貿易限制效果的技術性法規，以達保護人類健康或安全、動物或植物生命或健康、或環境等目的，便為本文關切的核心議題。. 12 13. 2006/11/4). 同前註，Forword by Gro Harlem Brundland and Mike Moore, 1. 同註7。. −330−.

(9) 九十六年二月. WTO技術性貿易障礙（TBT）協定就安全貿易之適用與限制 9. 貳、TBT 協定的基本架構 TBT協定為WTO下處理會員制訂的技術性法規或標準等措施的協定，一方面，TBT協定承認會員為因應國家安全需求、預防欺騙行為、保護人類健康或安全、動物或植物生命或健康、或環境等合法目的，有採取具貿易限制效果的技術性法規（technical regulations）、標準或符合性評估程序的權利；另一方面，身為一個貿易協定，TBT協定秉持了自由貿易理念，在授權會員的同時，也再三強調相關措施或技術性法規的制訂與執行不得具有貿易障礙的目的或效果，並援引GATT時代的重要貿易原則，如國民待遇，以及引進一些新的原則，如透明化與等同性等，以確保WTO表彰的自由貿易精神，不會因為會員制訂的技術性法規或標準等措施而受到損害。本文以下關於TBT協定基本架構的探討，雖為制度性的介紹，由於保護人類健康或安全、動物或植物生命或健康、或環境為TBT 協定授權會員制訂技術性法規以維護的合法目的之一，且為本文關切之核心議題，因此，本節之論述將在適當議題中，探討這些規定對於保護人類健康或安全、動物或植物生命或健康、或環境等產品安全議題中的功能與限制，以強化TBT協定與安全貿易的關聯性。. 一、TBT協定的背景與宗旨 GATT締約國經過六次的貿易回合談判而逐步達到關稅減讓之目的後，GATT成立之前的高關稅壁壘已逐漸降低，但各締約國為保護國內產業的生機與利益，遂轉而致力於發展各類型的非關稅貿易障礙，透過一些技術性規定，技巧性地限制其他締約國貨品的輸入，達到保護國內產業發展的目的。當此種情形日趨嚴重，相關爭. −331−.

(10) 10. 政大法學評論. 第九十五期. 端便愈發的增加，並對於貿易自由化的目標造成相當之負面影響。因此，在一九七○年代之後，GATT致力於處理之重點議題便逐漸由關稅減讓而轉為非關稅貿易障礙；非關稅貿易障礙因而取代關稅減讓而成為一九七三至一九七九年東京回合談判中之主要議題14。東京回合談判中制訂「東京回合技術性貿易障礙協定」（The Tokyo Round Agreement on Technical Barriers to Trade，簡稱「Standards Code」），於一九八○年生效 15。然而，東京回合談判之結果，對於消弭非關稅障礙之成效並不彰顯；單就美國食品產業遭受的非關稅貿易障礙而言，在一九六六年為百分之五十七，但到了一九八六年烏拉圭回合談判之前，由美國出口的產品在國際之間受到的非關稅貿易障礙已高達百分之九十16。在這些貿易大國的鼓吹之下，締約國間逐漸接受需要設置更細緻的規範，甚至獨立的協定，以管理不同類型的貿易措施，與防止這些措施被運用為非關稅貿易障礙。TBT協定便是在經過了九年的諮商與談判之後，與另外十四個協定，如SPS協定等共同發展成為WTO多邊貿易體系，並成為 WTO貿易體系中拘束所有會員的多邊協定之一17。 TBT協定之主要宗旨為確保會員採取其認為必要之技術性法規、標準或符合性評估程序，以因應國家安全需求、預防欺騙行. 14 15. 16. JOHN H. JACKSON, THE WORLD TRADE S YSTEM 142 (2d ed. 1997). 羅昌發，國際貿易法，頁 209， 2003年； WTO協定與公共衛生，同註 11，頁 32。 David G. Victor, The Sanitary and Phytosanitary Agreement of the World Trade. Organization: An Assessment After Five Years, 32 N.Y.U. J. INT’ L L. & P OL. 865, 874 (2000). 17 Doaa Abdel Motaal, The Agreement on Technical Barriers to Trade, the Committee on Trade and Environment, and Eco-labeling, in TRADE, ENVIRONMENT, AND M ILLENNUM 223, 224 (Gary P. Sampson & W. Bradnee Chambers eds., 1999).. −332−. THE.

(11) 九十六年二月. WTO技術性貿易障礙（TBT）協定就安全貿易之適用與限制 11. 為、保護人類健康或安全、動物或植物生命或健康、或環境等合法目的 18 。然而，為確保WTO的自由精神不會因為會員制訂的技術性法規而受到影響，TBT協定的設計，與其他的WTO授權規定相仿 19，一方面肯認會員有發展技術性法規、標準或符合性評估程序的權利，以因應國內之需求；另一方面要求會員應確保其技術性法規等之擬訂、採行或適用，不得以對國際貿易造成不必要之障礙為目的，或因而產生這類的負面貿易效果 20。換言之，TBT協定關於技術性法規的設置，至少課予會員三個實質的義務21，第一，會員必須確保相關法規的研擬、制訂或實施不但不具有設置貿易障礙的目的，且不能具有貿易障礙的效果。第二，這些法規雖然可以基於國家安全或保護人類健康或安全、動物或植物生命或健康、或環境等合法目的而設置，但因而產生的貿易限制效果仍不能超過必要的程度。第三，由於這些為合法目的所設立的技術性法規可能對貿易具有限制性效果，為確保這些措施的有效性與降低對於貿易的可能傷害，當需要採行技術性法規的特殊情境因素或合法目的有所改變、不再存續，或這些情境因素或合法目的能以較不具貿易限制效果的方式處理時，便應該停止施行這項技術性法規22。. 二、TBT協定規範的措施類型 TBT協定涵蓋的對象雖然包括涉及貿易事務的技術性法規、標準或符合性評估程序，但對這些關於產品要求的規定卻有強制性與 18 19 20 21 22. TBT協定，序文第六段。例如GATT 1994第20條例外規定，SPS協定等。同前註。 M ITSUO M ATSUSHISA, THOMAS J. S CHOENBAUM & P ETROS C. M AVROIDIS, THE WORLD TRADE ORGANIZATION LAW , P RACTICE, TBT協定，第2.3條。. −333−. AND. P OLICY 511 (2003)..

(12) 12. 政大法學評論. 第九十五期. 自願性的差異。技術性法規屬於強制性規定，是指由會員制訂的關於產品特性或其相關製程及產製方法的強制性規定，這些規定可以是行政管理上規定，也可以是關於產品、製程或產製方法之專門術語、符號、包裝、標記或標示，或規範適用於產品、製程或產製方法之專門術語、符號、包裝、標記或標示的規定23。相對而言，標準在TBT協定下屬於自願性規定。根據TBT協定附件一的定義，標準指經由公認機構認可，並供共同且重複使用，但不具強制性的產品或相關製程及生產方法之規則、指南或特性之文件。這些標準可以是關於產品、製程或產製方法之專門術語、符號、包裝、標記或標示要求，或處理這些專門術語、符號、包裝、標記或標示的規定 24。雖然TBT協定對標準的規定相當有限 25，且標準的設置並不具強制性，但根據TBT協定附件三「擬訂、採行及適用標準之良好作業典範」（以下簡稱「作業典範」）的規定，會員在制訂標準或引用標準制訂相關貿易措施時，仍須遵守TBT協定中關於降低貿易障礙的原則。由於制訂標準的機構不限於任何會員之中央政府機構，也可能包括地方政府機構，甚至非政府機構或國際組織，因此TBT協定乃試圖藉由邀請所有的標準制訂機構參考「作業典範」制訂相關標準，並藉由這種作法，使得由非政府機構所制訂的標準，能因為符合國際貿易的主要規範，而被國際社會廣為接納與援用26。符合性評估程序指直接或間接用以判定是否符合技術性法規或標準相關之任何程序。這些法規包括取樣、試驗及檢查；符合與. 23 24 25 26. TBT協定附件㆒，第㆒段。 TBT協定附件㆒，第㆓段。僅TBT協定第4條（標準之擬訂、採行及適用）是關於標準的規定。 Motaal, supra note 17, at 237 n.3.. −334−.

(13) 九十六年二月. WTO技術性貿易障礙（TBT）協定就安全貿易之適用與限制 13. 否的評估、查證與確保；登記、認證及認可，以及這些措施的組合等27。由於技術性法規具有強制性，且引發的爭議性最多，故本文以下僅針對技術性法規的相關議題進行探討。. 三、TBT協定之原則 TBT協定雖授權會員基於國家安全、人類健康等合法目的制訂技術性措施，但由於TBT協定涵蓋的議題範圍相當廣泛，故無法如 SPS協定一般，針對檢驗或防檢疫措施的制訂，設定具體且明確的程序性規定28；而只能設定一些一般性的實體義務與原則性規定，以確保這些法規的實施能達到預期的目標，或是試圖降低這些法規可能造成的負面貿易效果，或引發的貿易紛爭 29。而TBT協定第2 條所扮演的角色，在於明確的指出了當會員研擬、制訂或實施技術性法規時，需要恪遵的原則 30。關於TBT協定的目的、措施類型與 27 28. TBT協定附件㆒，第㆔段。關於設定相關檢驗或防檢疫措施的規定，主要為SPS協定第2-5條，關於這些規範的詳細論述，請參見牛惠之，世界貿易組織之SPS協定關於風險評估與風險管理之規範體系與爭端案例研究，台灣國際法季刊，1卷2期，頁151，2004年4 月；Marion Wooldridge, Risk Assessment and Risk Management in Policymaking,. in GLOBALIZATION AND THE ENVIRONMENT: RISK ASSESSMENT AND THE WTO 81, 93 (David Robertson & Aynsley Kellow eds., 2001). 29 Craig Thron & Marinn Carlson, The Agreement on the Application Sanitary and. 30. Phytosanitary Measures and the Agreement on Technical Barriers to Trade, 31 LAW & P OL’Y INT’L BUS. 841, 842 (2000). 關於這些原則的討論，請參見 Arthur E. Appleton, Environmental Labeling Schemes: WTO Law and Developing Country, in TRADE, ENVIRONMENT, AND THE M ILLENNIUM 195, 214-216 (Gary P. Sampson & W. Bradnee Chambers eds., 1999); Motaal, supra note 17, at 225-231; Vivien Liu, Eco-labeling and the WTO Agreement on Technical Barriers to Trade, in ECO-LABELING AND I NTERNATIONAL TRADE. −335−.

(14) 14. 政大法學評論. 第九十五期. 相關原則等基本架構，請參見圖一的說明。合法目的因應國家安全需求、預防欺騙行為、保護人類健康或安全、動物或植物生命或健康、或保護環境技術性法規、標準、符合性評估程序必. 等. 明. 要. 同. 學. 和. 透. 科. 調. 不歧視. 圖一：TBT協定的基本架構資料來源：作者自繪. 266-271 (Simonetta Zarrilli, Veena Jha & Rene Vossenaar eds., 1997).. −336−.

(15) 九十六年二月. WTO技術性貿易障礙（TBT）協定就安全貿易之適用與限制 15. 不歧視原則首先，會員需要遵守國民待遇與最惠國待遇31，並應確保技術性法規之擬訂、採行或適用，不得以對國際貿易造成不必要之障礙為目的或產生該等效果 32。這樣的規定顯示，會員依據TBT協定制訂之技術性法規，不能對於同類產品（like products）構成差別待遇，故WTO下的不歧視（non-discrimination）與避免不必要貿易障礙（avoidance of unnecessary obstacles to trade）原則為會員依據 TBT協定制訂技術性法規時，所不可違反的基本原則。事實上， TBT協定的特色，便在於以GATT第III條國民待遇作為規範的基礎；雖然TBT協定第2.1條的文字並未如GATT第III條第4項一般，要求對同類產品的差別性待遇不可被用於保護本國產品，但並不表示TBT協定第 2.1條關於避免隱藏性貿易保護措施的要求較為寬鬆。鑑於國民待遇原則是WTO協定中的重要基礎原則之一，學者因而指出，關於TBT協定第2.1條的解讀與運用，應與GATT第III條第4項具有一致性33。調和性原則其次，TBT協定將會員技術性法規的制訂與國際標準加以連結；如果一項技術性法規涉及一項國際標準，且該國際標準已經存在，或該相關國際標準即將完成時，各會員應以該等國際標準或其相關部分作為其技術性法規之依據 34。這顯示TBT協定試圖透過調 31 32 33. 34. TBT協定，第2.1條。 TBT協定，第2.2條。於TBT協定第2.1條與GATT第III條國民待遇原則的關聯性，請參見ARTHUR , E. APPLETON, ENVIRONMENTAL LABELING P ROGRAMMES: INTERNATIONAL TRADE LAW IMPLICATIONS 95-110 (1997). T BT協定，第2.4條。. −337−.

(16) 16. 政大法學評論. 第九十五期. 和（harmonization）原則之建構，要求會員以相關之國際標準之全部或一部分，作為制訂技術性法規之依據，以減低關於相關措施在制訂時之爭議。例如，關於食品安全之技術性法規，應參照國際糧農組織（Food and Agriculture Organization, FAO）與食品標準委員會（Codex Alimentarius Commission，簡稱「Codex」）所頒布相關安全作業程序或安全標準。為確保國際組織制訂的國際標準能透明（transparency）、公開（openness）、公正（impartiality）、且基於共識（consensus）、有效（effectiveness）、相關（reference）與具有一致性（coherence），TBT委員會（TBT Committee）於二○ ○○年做成「發展國際標準原則」（Principle for the Development of International Standards） 35，除建議國際組織或機構參酌之外，並將遵循這些要求制訂的國際標準，視為符合TBT協定的「國際」標準36。然而，TBT協定之中，有兩種不需要依據國際標準之例外規定，一種情形為雖然有國際標準存在，但因為基本氣候、地理因素或基本技術等問題，造成該等國際標準並無法成為有效或適當的達成合法目的之方法 37 ；另一種情況則為無相關國際標準存在的情形 38。為了避免會員在後者的情況下所制訂的技術性法規損及其他會員的權益，TBT協定透過資訊公開與透明的規定，加以輔助。. 35 36 37. 38. Annex 4 of G/TBT/9, 13 November 2000, “Second Triennial Review of the Operation and Implementation of the Agreement on Technical Barriers to Trade“. WTO協定與公共衛生，同註11，頁32。 TBT協定，第2.4條但書。 TBT協定，第2.9條。. −338−.

(17) 九十六年二月. WTO技術性貿易障礙（TBT）協定就安全貿易之適用與限制 17. 透明化原則 TBT 協定第 10.1-10.3 條要求會員應設置查詢單位（ enquiry points），以回答其他會員及其利害關係人之一切合理查詢，這些查詢的內容，包括會員境內已制訂或將制訂的技術性法規、標準、符合性評估程序等；當一會員境內設有多數查詢單位時，亦需將這些查詢單位的相關職掌、通訊方式等資訊，完整且詳實地提供給其他會員。另一方面，當沒有相關之國際標準，或擬定之技術性法規所含技術內容不符合相關國際標準之技術內容，且該技術性法規可能對其他會員貿易有重大影響者，如涉及安全、健康、環境保護之緊急問題時，TBT協定第2.9條課予會員及早公告，使利害關係會員得以知悉的義務；並應立即將該技術性法規及其適用之產品，連同其目標及理由之要點，包括該緊急問題之性質，經由秘書處通知其他會員，以便後續之溝通與修正 39。這些規定，顯示TBT協定與 SPS協定一般，強調關於資訊透明化（transparency）原則的要求 40。在TBT協定中的這些關於透明化與資訊交換的程序性規定，可以被視為是TBT協定對於國際貿易體系最主要的貢獻之一41。值得一提的，TBT協定雖然強調資訊透明化的重要性，但同時就安全、健康、環境保護等合法目的設置了例外規定，根據第2.10 條的規定，會員若發生或可能發生安全、健康、環境保護或國家安全上緊急問題時，得視需要省略第2.9條列舉之措施；但仍應立即將該技術性法規及其適用之產品，連同其目標及理由之要點，包括該緊急問題之性質，經由秘書處通知其他會員；並於他會員請求. 39 40 41. TBT協定，第2.9.1-2.9.4條。 TIM JOSLING, DONNA ROBERTS & DAVID ORDEN, F OOD R EGULATION TOWARDS A S AFE AND OPEN GLOBAL S YSTEM 53 (2004).. Thron & Carlson, supra note 29, at 842.. −339−. AND. TRADE.

(18) 18. 政大法學評論. 第九十五期. 時，提供該技術性法規之複本，依不歧視之原則，容許其他會員提出書面意見等42。科學原則為了確認這些為特定合法目的設置的技術性法規，不會在目標無法達成時產生額外的風險，因此會員為了國家安全、人類健康或安全、動物或植物生命或健康、或環境之保護等合法目的研擬或制訂技術性法規時，應評估現有之科學及技術資訊（scientific and technical information），相關之技術或對產品所預定之最終用途等相關事項，以作為關於該風險的評估依據 43。雖然TBT協定並未定義「科學資訊」一詞，也未如SPS協定一般對於「科學上具正當理由」 44或風險評估方式訂出明確的原則與程序性規定 45，故無法明確得知WTO會員如欲援引TBT協定制訂技術性法規時，是否需要提出明確之科學證據以證明法規與風險間之合理關聯性。這雖然顯示TBT協定關於科學依據的要求不如SPS協定的完整 46 ，但基於 TBT協定仍如SPS協定一般，試圖採用科學原則以降低貿易紛爭的事實顯示47，WTO會員是否可依據TBT協定，對於涉及人類健康或安全、動物或植物生命或健康、或環境之保護等合法目的，但欠缺 42 43 44 45 46. TBT協定，第2.10.1-2.10.3條。 TBT協定，第2.2條。 SPS協定，註2對於第3.3條之定義。 SPS協定，第3、5條。 Simonetta Zerrilli, International Trade in Genetically Modified Organisms and Multilateral Negotiations: A New Dilemma for Developing Countries, in ENVIRONMENT, H UMAN R IGHTS & I NTERNATIONAL TRADE 39, 68 (Francesco Francioni ed.,. 47. 2001). 關於科學證據等㆗性機制與降低貿易紛爭之論述，請參見牛惠之，同註28，頁 197，Wooldridge, supra note 28, at 93.. −340−.

(19) 九十六年二月. WTO技術性貿易障礙（TBT）協定就安全貿易之適用與限制 19. 充分科學證據證明風險性的產品，設置預防性的技術性法規，則為單由TBT協定第2.2條關於「科學資訊」的規定所無法探知的，且極可能在日後引發生爭議的議題48。必要性原則如前所述，基於特定合法目的研擬、制訂或實施的技術性法規不免對貿易具有限制性效果，為確保這些措施的有效性與降低對於貿易的可能傷害，TBT協定一方面雖然授權會員可以基於國家安全或人民健康等合法目的而設置技術性法規，但執行這些法規所產生的貿易限制效果不能超過必要的程度；另一方面，TBT協定更進一步要求，當需要採行技術性法規之特殊情境因素或合法目的有所改變、不再存續，或這些情境因素或合法目的能以較不具貿易限制效果的方式處理時，便應該停止施行這項技術性法規49。這種規定反映出了必要性（necessity）原則的精神，也就是當一項因為具有特殊目的而設置的貿易措施，不論是在實質的功能無法達到預期的目標上，或是有其他較不具貿易限制效果的方式可以處理時50，這項 48. 學者指出，關於執行合法目的的風險性，可能會發生在關於GMO的技術性法規㆖，且有比例測試（proportionality test）的適用，即考量㆒項措施的執行成本與這項措施所保護的㆟權或環境利益間的平衡關係；但也有學者主張TBT協定 ㆗ 並無比例測試， Zerrilli, supra note 46, at 68。關於比例測試，請參見 Francesco Francioni, Environement, Human Rights and the Limits of Free Trade, in. 49 50. ENVIRONMENT, HUMAN RIGHTS & INTERNATIONAL TRADE 1, 24 (Francesco Francioni ed., 2001). TBT協定，第2.3條。這種觀點，從早期的「泰國對進口香煙進口內㆞稅之貿易限制案」（簡稱「泰國香煙案」，Thailand-Restrictions on Importation of Internal Taxes on Cigarettes , GATT BISD, 37th Supp. 200 (1991)）到「鮪魚海豚案」（United States Restrictions on Imports of Tuna, GATT Doc. DS29/R (May 20 1994); 33 I.L.M. 842 (1994)），㆒直是爭端解決小組判定㆒項依據GATT 1994第XX條制訂的措施是. −341−.

(20) 20. 政大法學評論. 第九十五期. 措施或法規就不具有必要性51。等同性原則 TBT協定下另一個重要的原則是等同性（equivalence），TBT 協定要求會員對於與本國技術性法規不同之其他會員之技術性法規，如認為其足以適當達成依本國技術性法規之目標者，應積極考慮將其視為與本國同等之技術性法規而予以接受 52。這樣的規定可以當各會員間的相關技術性法規欠缺國際標準調和的情況下，透過等同性原則與相互承認（mutual recognition）的精神 53，使產品在進入市場時不必再重複接受評估，以縮短通關時間、降低進口業者成本，並減少貿易障礙與紛爭54。. 四、小. 結. TBT協定雖然在序文第六段與第2.2條一再強調，會員可基於保護人類健康或安全、動物或植物生命或健康、或環境等合法目的，設定必要的技術性法規，但由於 TBT協定在本質上仍屬於. 51. 52 53. 54. 否符合具有必要性的依據。 TBT協定第2.3條雖未明文指出必要性原則，但就其文義內涵，筆者認為這樣的規範設計，與WTO㆘的必要性原則的精神相仿。關於必要性原則在WTO的演進，請參見Massimiliano Montini, The Necessity Principle as an Instrument to Balance Trade and the Protection of the Environment, in ENVIRONMENT, HUMAN RIGHTS & INTERNATIONAL TRADE 135-156 (Francesco Francioni ed., 2001). TBT協定，第2.7條。 TBT協定第6.1條有類似的規定，要求各會員「應盡可能確保其他會員接受符合性評估程序所得之結果，縱使該等程序異於會員本身之程序者亦同。但以該會員認他會員之程序與其固有之程序均足確保符合適用之技術性法規或標準者為限。」該條並強調「各會員承認，為達成滿意之共識，事先諮商確有必要……」。 Motaal, supra note 17, at 226; JOSLING, ROBERTS & ORDEN, supra note 40, at 194.. −342−.

(21) 九十六年二月. WTO技術性貿易障礙（TBT）協定就安全貿易之適用與限制 21. WTO自由貿易體系中的一個多邊協定，因此，在授權會員的同時，對於相關技術性法規的制訂，仍有不少具有貿易限制色彩。這些限制，皆反映在相關的原則之中；例如，對於不歧視原則與必要性原則的運用。但如果指稱TBT協定中所有的原則都是確保技術性法規的實施不會傷害到貿易的公平性與自由化，也不盡公平。事實上，TBT協定中的部分原則，也有確保會員能透過技術性法規以達到保護人類健康或安全、動物或植物生命或健康、或環境等合法目的的效果，如調和原則與科學原則。就貿易安全性的角度觀察，自由貿易的原則對於保護人類健康或安全等合法目的，具有較大的限制效果，且容易遭到質疑，例如，依據不歧視原則，會員不能對同類產品實施具有差別性的技術性法規。事實上，在早期GATT爭端案例之實務運作中，對於一項進口產品與本國產品是否為GATT第III條所規定之同類產品，主要根據個案中具爭議性產品的特性而定，並無一套制式之標準存在；例如「日本對進口酒類之消費稅與標示案」（簡稱「日本醇酒案」）55，即以產品間是否具有直接競爭性或替代性等議題，以及內地稅則等為依據，探討類似（similar）產品是否為同類產品。儘管如此，早期之爭端解決報告對於同類產品之認定仍然發展出幾項重要的參考依據；其一是揭櫫於「邊境稅案」與「日本醇酒案」小組與上訴機構報告中的四項檢測標準，即：根據產品之特性、本質與品質，最終使用目的，消費者因地而異之品味與習性，以及稅務體系下之分類方式，以對該產品進行認定56。當這些原則運用於處 55. GATT Panel Report on Japan: Customs Duties, Taxes and Labeling Practices on Imported Wines and Alcoholic Beverages, GATT Document L/6216, BISD 34S/83,. 56. para5.5. Report of the Working Party on Border Tax Adjustments, GATT BISD 18th Supp. 97 102; GATT BISD 34th Supp. 83 115; 35 I.L.M. 274, paras 6.8 and 6.9; Reports. −343−.

(22) 22. 政大法學評論. 第九十五期. 理產品安全時，最可能引發的爭議為：當兩類產品的性質、生產方式、最終用途等相同時，如二者間安全性並不相同，則該兩項產品是否為同類產品，並適用於不同的技術性法規57？倘若答案為肯定的，也就是安全性不相同的兩項產品在TBT協定下是同類產品時，會員便不能合法的依據TBT協定的規定，透過同一項技術性法規，對這些產品課予不同的要求，以達成保護人類健康或安全、動物或植物生命或健康、或環境等合法目的。必要性原則已經是WTO多邊貿易協定下的主要原則之一，這個原則的內涵在早期涉及GATT第XX條的爭端中也多有討論與發展，然而當貿易的安全性議題日趨重要與複雜時，一項措施涉及產品安全爭議時，必要性原則將可能使得貿易效果的重要性超越安全議題的緊急性。在WTO成立之後，透過對於科學證據與國際標準在SPS協定與TBT協定之運用，已經能對一項貿易限制措施是否具有必要性，做出比較有效的評估。學者因而主張原先對於必要性原則的闡釋不但不能反映出GATT原則的一九九四第××條的文字內涵，且應該被修正，以因應貿易安全與保護人類健康的目的58。 TBT協定的相關原則中，雖然要求會員應評估現有之科學及技術資訊（scientific and technical information），相關之技術或對產品所預定之最終用途等相關事項，以作為關於該風險的評估依據。 of the Panel and the Appellate Body in Japan–Taxes on Alcoholic Beverages,. 57. 58. adopted on 1 November 1996, WT/DS8/AB/R; WT/DS10/AB/R; WT/DS11/AB/R), 22-25. 關於此點，在「歐體石綿案」㆗曾經引起㆖訴機構成員間的討論，其㆗㆒位成員認為石綿產品的致癌性，可以使之在不經過其他經濟與競爭因素的判斷㆘，與其他替代性纖維產品視為非同類產品。然而這種以安全因素區分同類產品的主張，並未受到另外兩名成員的採納。「歐體石綿案」，同註10，Paras. 149154。請參見Francioni, supra note 48, at 24.. −344−.

(23) 九十六年二月. WTO技術性貿易障礙（TBT）協定就安全貿易之適用與限制 23. 但如本文所述，TBT協定並未進一步定義「科學資訊」的內涵；而就一般文意解釋而言，TBT協定條文中的「科學資訊」與SPS協定中要求的「科學證據」理應有所不同。如前所述，TBT協定第2.10 條規定，會員若發生或可能發生安全、健康、環境保護或國家安全上緊急問題時59，可以省略第2.9條的公開義務。然而，關於這個安全、健康、環境保護等緊急問題「可能發生」的認定依據，需要有何種程度的科學資訊或是否需要有科學證據存在，在TBT協定中也不曾清楚交代。因此，倘若會員針對可能發生，但欠缺科學證據的安全、健康、環境保護或國家安全等緊急問題制訂或執行技術性法規，或直接省略第2.9條的公開義務，恐難不在利害相關會員間引發爭議。. 參、TBT 協定技術性法規之認定與爭議一般而言，當會員間就TBT協定的技術性法規發生爭議時，涉及的議題通常為一項TBT協定下技術性法規在研擬、制訂與執行時，是否符合TBT協定的相關規定，由於這涉及不同個案中的法規設計與執行的特性，與TBT協定的特定條文或原則間的關聯性，故需要依據個案加以認定 60 。以「歐體——沙丁魚之貿易說明案」（簡稱「沙丁魚案」）61為例，歐體在關於罐頭沙丁魚名稱之技術性法規，被認定為違反TBT協定的原因在於：當有國際標準存在時——WHO食品安全委員會之罐裝沙丁魚及沙丁魚種類產品之標 59 60. 重點為筆者所加。 Raj Bhala & David A. Gantz, WTO Case Review 2002, 20 ARIZ. J. INT’ L & COMP. L.. 143 (2003). 61 Appellate Body Report on European Communities–Trade Description of Sardines, WT/DS231/AB/R.. −345−.

(24) 24. 政大法學評論. 第九十五期. 準（簡稱「CODEX standard 94」） 62，歐體卻未依據TBT協定第 2.4條的規定，運用該國際標準制訂系爭技術性法規，且無法證明如果依照該項國際標準，將無法有效或適當的達成合法目的63。在目前仍由WTO爭端解決小組審理的「歐體生技產品市場進入案」（簡稱「歐體生技產品案」）中，主要爭點之一是歐體對於生物科技產品的普遍暫止措施，在實施時並未符合透明化等原則，是否違反TBT相關規定64。然而，在探討一項技術性法規的研擬、制訂與執行，是否違反 TBT協定的相關規定之前，還有兩個前提要件要先釐清。首先，需要確認這項法規或措施處理的議題類型是否屬於TBT協定規範的範圍；如果這項技術性法規規範的對象根本不是TBT協定處理的產品類性，就沒有進一步探討是否違反TBT協定的規定。這是因為在 TBT協定中，以直接排除某些技術性法規的方式，限縮或釐清了 TBT協定適用的對象。在第一個涉及TBT協定的爭端案例——「歐體肉類與肉類產品措施案」65中，美國雖然曾主張歐體對超過歐體標準荷爾蒙含量牛肉的禁令是屬於TBT協定下的措施，爭端解決小. 62 63 64. The codex alimentarius commission standard for canned sardines and sardine-type products (codex stan 94 –1981 rev.1 – 1995). 同前註，WT/DS231/AB/R, paras. 138-195. European Communities-Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products, WT/DS291 (United States), WT/DS292 (Canada), WT/DS293 (Argentina). Joanne Scott, European Regulation of GMOs and the WTO, 9 COLUM . J. EUR . L. 213 (2003); 關於該案的背景與相關爭議，詳見牛惠之、劉亮亨、楊㆒晴，. 65. WTO「歐體生技產品案」關於SPS協定之爭議與初步評析，貿易政策論叢，2 期，頁121-170，2004年12月。簡稱「荷爾蒙案」（WTO Report on the Panel and Appellate Body） in EC Measures Concerning Meat and Products, (WT/DS26/R; WT/DS26/AB/R (USA);. WT/DS48/R; WT/DS48/AB/R (Canada)) (16 January 1998).. −346−.

(25) 九十六年二月. WTO技術性貿易障礙（TBT）協定就安全貿易之適用與限制 25. 組並未採納，因為其認為系爭措施是SPS協定下的措施類型，故依據TBT協定第1.5條的規定，TBT協定對該案並不適用66。同樣的，在爭端解決小組於二○○六年二月七日就「歐體生技產品案」做成的期中報告中，爭端解決小組也以TBT協定第1.5條為依據，主張系爭措施所規範的對象歸SPS協定所管轄，故並無進一步探討該措施與TBT協定關聯性的必要67。當確認一項措施規範的對象落在TBT協定的範圍之內，才有必要進一步檢視這項措施是不是TBT協定下的技術性法規；關於這個部分，目前實務上的作法分別以相關規範是否涉及「產品特性」、「相關生產或製造方法」，以及是否為「強制性」等要件加以判斷。只有在確認一項具有貿易效果的措施是屬於TBT協定下的技術性法規，才能進而探討這項技術性法規是否在設計或執行上違反了 TBT協定的相關規定，包括是否依據國際標準設置、是否具有貿易歧視或限制效果等。因此，本節將分別加以探討，以呈現出TBT協定在處理產品安全議題時，在制度面需要注意的議題與可能遭遇的限制。. 一、TBT協定處理的產品類型根據TBT協定第1條，TBT協定處理的對象包括工業及農業產品在內之一切產品68，但為因應政府機構之生產或消費需求，政府機構所制訂之採購規格，不適用本協定之規定。關於政府機構採購的技術規格，原則上受到WTO下的「政府採購協定」（Agreement on Government Procurement）第6條的規範，該條要求會員的政府 66 67 68. 同前註，para. 64. WT/DS/291-293/INTERIM, paras. 7.2509-7.2519. TBT協定，第1.3條。. −347−.

(26) 26. 政大法學評論. 第九十五期. 機構制訂採購的技術規格原則上須以國際標準為基礎，不應造成不必要的貿易障礙，且不得指定特定商標、廠牌等。因此，由「政府採購協定」專司相關的技術性法規，應較TBT協定適當。儘管如此，「政府採購協定」為WTO下的複邊協定，並非所有的會員都有遵守相關規定的義務，然而根據TBT協定第1.4條，不論是否為「政府採購協定」所涵蓋之範圍，都被排除TBT協定適用之外 69，如此規定是否適當，不無可議。 TBT協定處理的技術性法規雖然包括工業與農業產品，但在第 1.5條中，卻明白指出不適用於食品安全檢驗與動植物檢疫措施協定附件A所界定之檢驗與檢疫措施。另一方面，SPS協定附件A說明，前揭檢驗或防檢疫措施包括所有相關法律、政令、規定、要件和程序，特別是包括最終產品的標準；加工與生產方法；測試、檢驗、發證與核可程序；檢疫處理，包括有關動物或植物運輸或運輸中維持動植物生存所需材料的規定；相關統計方法、取樣程序與風險評估方法的規定；以及與食品安全有直接相關的包裝與標示要求 70 。這說明了當一項技術性法規，如符號、包裝、標記或標示等，設置的目的在於防範害蟲、疫病、帶病體或病原體入侵、立足或傳播、或食品、飲料或飼料中的添加物、污染物、毒素、或病原體而導致會員境內人類或動物生命或健康的風險時71，這些法規便非TBT協定管轄的範圍。換言之，依據此項規定，當一項關於技術性法規，所處理的合法目的雖為保護人類健康或安全、動物或植物生命或健康、或環境，但必須要非針對害蟲、疫病、帶病體等或食品中的添加物等時，這些規定才屬於TBT協定所管轄。. 69 70 71. 羅昌發，同註15，頁211。 SPS協定，附件A第㆓段。 SPS協定，附件A第㆒段。. −348−.

(27) 九十六年二月. WTO技術性貿易障礙（TBT）協定就安全貿易之適用與限制 27. 由此可知，在判斷一項措施是否違反TBT協定之前，首先需要確認這項措施處理的對象是否為農業或工業產品，以及是否不屬於政府機構所制訂之採購規格或SPS協定的範圍。在確認這項措施為 TBT協定處理的範圍之後，才需要探討這項措施是否為TBT協定下的技術性法規。值得一提者，雖然在TBT協定與SPS協定有明確的範圍分割，但由於二者的發展都與GATT 1994第XX條第. 項有相. 72. 當的關聯性，故在設計上有不少相近處，如同樣尊重會員在特定安全議題的自主權73、依賴科學證據或科學資訊、採取等同與透明性原則等 74。透過圖二的說明，可以瞭解GATT 1994第XX條第項、TBT協定與SPS協定規範的安全議題範圍的區別。由於SPS協定處理的人類或動物生命或健康的風險議題，限於附件A第一段所羅列的由動植物與食品等所引發之風險，因此SPS協定能處理的安全議題範圍最小；GATT 1994第XX條第. 項與TBT協定雖然同樣. 都具有一般性的保護人類健康或安全、動物或植物生命或健康、或環境的功能，但因為TBT協定不處理關於政府採購等事項，GATT 1994第XX條第. 72 73. 項能處理的議題範圍較TBT協定為廣。. Victor, supra note 16, at 874. 關於TBT協定與SPS協定與會員制訂健康政策自主權之討論，請參見Martin J. Wagner, Agreement on Technical Barriers to Trade (TBT) and Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS): The WTO’s Interpretation of the SPS Agreement has Undermined the Right of Governments to Establish. 74. Appropriate Levels of Protection Against Risk, 31 LAW & P OL’Y INT’ L BUS. 885 (2000). 關於SPS協定的重要原則與制度設計，請參見Steve Charnovitz, The Supervision of Health and Biosafety Regulation by World Trade Rules, 13 TULANE ENVIRONMENTAL L.J. 271, 278-290 (2000); 牛惠之，同註28，頁161。. −349−.

(28) 28. 政大法學評論. 第九十五期. GATT 1994 第XX條. TBT. SPS. 食品安全檢驗與. 保護人類健康或安全、動物或. 動植物防檢疫. 植物生命或健康、或環境. 圖二：TBT協定、SPS協定與GATT 1994規範的安全貿易議題資料來源：作者自繪. 二、TBT協定技術性法規的認定與實務爭議在確認了一項措施管理的對象為工業或農業產品，但不屬於政府機構所制訂之採購規格或SPS協定附件A所處理的風險議題的措施後，這項法規還不必然受到TBT協定管轄，除非這項措施屬於 TBT協定下的技術性法規。TBT協定附件一對於技術性法規之定義為：「規定產品特性或其他相關生產或製造方法，包括適用具有強制性管理規定之文件。該文件亦得包括或僅規定適用於產品、生產或製造方法之專門術語、符號、包裝、標記或標示之規定。」這段文字中至少有兩個重點需要釐清，第一，當WTO會員欲引用TBT 協定以管理產品安全時，並不能直接設置禁止危險物品進口之限制性措施，而只能針對產品特性或其他相關生產或製造方法，如要求標示出包括品質、特徵如成分、顏色、大小、形狀、材質、彈性、硬度等產品特性，或是涉及外觀或具指標作用之專門術語、符號、. −350−.

(29) 九十六年二月. WTO技術性貿易障礙（TBT）協定就安全貿易之適用與限制 29. 包裝、標記或標示等75，以達到保護國家安全與人民健康等合法目的。換言之，並非所有針對SPS協定以外的工業與農業產品，為維護國家安全、防止欺騙行為、保護人民健康、安全或環境等合法目的而設立的貿易措施，都落在TBT協定的範圍；事實上，只有技術性法規與標準才屬於TBT協定管理，至於其他貿易限制或禁止措施，則需視GATT 1994第XX條例外規定，是否有能適用的條款作為法律基礎（關於TBT協定、SPS協定與GATT 1994第XX條規範的措施類型，請參見圖三）。 GATT1994 第XX條 TBT. SPS. 檢驗與檢疫. 貿易限制. 技術性. 措施. 措施. 法規. 圖三：TBT協定、SPS協定與GATT 1994規範的措施類型資料來源：作者自繪. 75. 「歐體石綿案」 ㆗ ， ㆖ 訴機構曾對於技術性法規列出七點要點，同註 10 ， Paras. 66-70.. −351−.

(30) 30. 政大法學評論. 第九十五期. 然而，縱使會員對工業或農業產品制訂了SPS協定範圍以外的技術性法規，也還未必是TBT協定規範的法規。由於TBT協定附件一對於技術性法規之定義為：「規定產品特性或其他相關生產或製造方法，包括適用具有強制性管理規定之文件。」因此，關於認定一項法規是否為TBT協定下的技術性法規的另一個重要議題為：這項技術性法規是否針對產品特性或其他相關生產或製造方法所設定；或是，所謂「產品特性」與「相關生產或製造方法」的範圍認定為何。一般而言，規定一項產品，如汽車的廢氣排氣量在某一標準之下，屬於前者的關於「產品特性」的技術性法規，而就汽車在製程及產製方法之廢氣或污水排放量必須符合一定標準，則屬於後者的「相關生產或製造方法」的技術性法規76。產品特性 TBT協定附件一關於技術性法規的定義，雖然看似簡單，但在實務上卻曾引發會員間對於一項貿易措施是否屬於TBT協定下之技術性法規而引發爭議。首先，在「歐體石綿案」中，加拿大試圖主張法國關於石綿產品的第96-1133號法案（Decree）為一項TBT協定下的技術性法規，該項法案禁止任何類別之石綿纖維或含有該種纖維之產品的製造、加工、銷售、進出口、上市或轉移等行為，以保障生產勞工與消費者之安全。爭端解決小組並未予採納加拿大的主張，上訴機構亦予維持。爭端解決小組認為，技術性法規係指會員針對一項或以上之產品，規定這類產品上市前應遵行的強制性產品技術性法規；而技術性法規之定義與產品的特性或生產或製造方法相關，故如要符合 76. 羅昌發，同註15，頁213。. −352−.

(31) 九十六年二月. WTO技術性貿易障礙（TBT）協定就安全貿易之適用與限制 31. TBT協定附件一第一段有關技術性法規之定義，應先就「產品」的意義加以探討。在分析之後，爭端解決小組認為立法者之所以在技術性法規中強調產品特性（characteristics）之主要目的，在於區分具有特定性的產品與一般性之產品；解讀TBT協定序言，當可瞭解立法者所欲防止之保護主義，是針對具特定技術特性產品的發展與運用所設立之技術性障礙 77。至於產品特性，爭端解決小組認為所謂的特性一定要與產品本身明確的一般性質有所區隔，故要符合技術性法規，必須要對於符合產品特性的要件具體或技術面的特徵加以標示，而非只是單純的將產品明確的一般性質加以描述78。上訴機構進而主張技術性法規之要件，包括79：該文件必須標出產品特性；所謂特性可以是品質、特徵如成分、顏色、大小、形狀、材質、彈性、硬度等不一而足，其亦可以是涉及外觀或具指標作用之專門術語、符號、包裝、標記或標示等；由定義中「或僅規定」之字義推知對於某項產品之特性不需完全羅列，換言之，只要能舉出該產品之一至數項特性即可；產品特性可以正面表列之方式，如具有某特性之產品；或負面方式，如不具某特性之產品；必須透過管理規定加以執行；該措施之執行需具有強制性或拘束力；相關措施需針對特定產品而設定，但不同於爭端解決小組報告中之認定，此種特定產品之名稱與特性可以不必出現於文件中，但卻可以透過對於特性的認定而歸類出指標產品。. 77 78 79. WT/DS135/R, paras. 8.36-8.40, 8.46-8.53 . WT/DS135/R, paras. 8.41-8.43. WT/DS135/AB/R, paras. 66-70.. −353−.

(32) 32. 政大法學評論. 第九十五期. 加拿大主張受禁產品是具有產業特性的石綿纖維，故法國的系爭法案構成技術性法規；爭端解決小組則依據前揭原則認定法國禁止的是所有石綿纖維，而不是具有某種產業特徵的石綿纖維；由於系爭法案為針對所有石綿纖維與含石綿纖維產品所設的一般性禁止規定 80 ，故此項禁令並非技術性法規 81 。雖然，依據加拿大的主張，系爭法案雖然也包含禁令以外的容許性規定，但因這些規定對產品特性並不具特定性，且如果系爭法案並不包含禁止進口規定，這項法案便不具有獨特的法律重要性（autonomous legal significance）。由此可知，關於一項措施是否為TBT協定下的技術性法規，不能只就法規的片段加以認定，而需就法規的整體特性加以判斷82。在「沙丁魚案」中，爭點之一也是關於技術性法規的認定。系爭歐體有關罐裝沙丁魚銷售的法規，只允許用北大西洋東部的沙丁魚品種Sardinia pilchardus Walbaum製作的罐裝沙丁魚，以「沙丁魚」（sardines）的名稱在歐體會員國上市。為處理此一議題，上訴機構將TBT協定附件一關於技術性法規的定義中整理出三個判斷要件 83 ：當一項技術性法規：第一，適用於一項或一群可被辨識（ identifiable ）的產品，第二，特定一項或數項產品特性（characteristics），且第三，具強制性（mandatory）。當具有這三. 80 81 82 83. WT/DS135/R, para. 8.44. WT/DS135/R, Para. 8.72(a). WT/DS135/AB/R, Paras. 64. EUROPEAN COMMUNITIES–TRADE DESCRIPTION OF SARDINES, WT/ DS231/AB/R, paras. 171-195 (First, the document must apply to an identifiable product or group of products. Second, the document must lay down one or more characteristics of the product. Third, compliance with the product characteristics must be mandatory).. −354−.

(33) 九十六年二月. WTO技術性貿易障礙（TBT）協定就安全貿易之適用與限制 33. 項要件時，這項技術性法規，便是TBT協定所規範的技術性法規。上訴機構強調，所謂的可被辨識性，並不以一項產品被明示地援引為要件84；換言之，雖然系爭法規並未點名禁止秘魯捕捉的南美擬沙丁魚（Sardinops sagax）標示為「沙丁魚」，並販賣於歐盟會員國間，但因歐體的法規係針對一項可被辨識（identifiable）的產品——北大西洋東部的沙丁魚品種Sardinia pilchardus Walbaum，且歐體法規規定了罐裝沙丁魚必須具備由北大西洋沙丁魚製作的產品特性，並具有強制性，系爭法規屬於TBT協定下的技術性法規。相關生產或製造方法根據TBT協定附件一可知，除了規定產品特性的強制性規定之外，規定其他相關生產或製造方法的強制性規定也屬於TBT協定下的技術性法規。目前雖無爭端案例的重點為一項技術性法規是否滿足規範「相關生產或製造方法」要件，但不少學者指出，TBT協定附件一的文字說明，「相關生產或製造方法」係指與產品特性「相關」的生產或製造方法，這顯示WTO會員在擬定TBT協定時，僅同意將對於最終產品具有影響性的製程及產製方法的規範，納入 TBT協定管理，而對最終產品並不具影響性的製程及產製方法的管理法規，則非TBT協定的管轄範圍 85。因此，當某種產品的製程及產製方法雖不相同，但產品最終結果不變時，對這種的製程及產製方法差異，屬於與產品不相關的生產或製造方法；例如，在種植稻米時，對於噴灑農藥劑量與時程的強制技術性規定，雖然是稻米製程及產製方法的一環，但這些步驟對於稻米成為一項產品的特性並無影響；又如，在「鮪魚海豚案」中，捕捉鮪魚的方法不論是否誤. 84 85. WT/DS231/AB/R, paras. 138. Motaal, supra note 17, at 228; JOSLING, ROBERTS & ORDEN, supra note 40, at 55.. −355−.

(34) 34. 政大法學評論. 第九十五期. 捕海豚，皆不影響鮪魚的產品特性，因此，對於噴灑農藥或捕捉鮪魚方法的規範，都不是「相關生產或製造方法」的技術性法規，而不屬於在TBT協定之技術性法規。. 三、小. 結. 由前揭分析可知，要探討一項措施是否違反TBT協定之前，需要先確認這項措施是否屬於TBT協定規範的議題，再進一步探討這項措施是否滿足TBT協定關於技術性法規的要求，最後才能針對系爭措施是否符合TBT協定的規定進行討論。目前在WTO之下處理完成的三個涉及TBT協定的爭端案例中，只有「沙丁魚案」的措施屬於TBT協定下的技術性法規，「荷爾蒙案」與「歐體石綿案」則分別因為不同理由被排除於TBT協定的適用範圍之外；連剛完成期中報告的「歐體生技產品案」中，爭端解決小組也以與「荷爾蒙案」相同的理由，決定不處理系爭措施在TBT協定下的適法性（請參見表一的整理）。由此可知，TBT協定雖然已經運作相當時日，但會員間關於TBT協定的許多要件，仍在逐步摸索之中。表一：涉及TBT協定爭端案例之分析是否為 TBT 協定是否為TBT 協定是否為違反TBT協可規範的範圍的技術性法規定相關規定荷爾蒙案屬於SPS協定 X X 否，並非針對產歐體石綿案是 X 品特性加以規範是，非針對產品違反，因為未依據特性加以規範，國際標準制訂，且沙丁魚案是且具強制性未證明國際標準不適用歐體生技產品案屬於SPS協定 X X 資料來源：作者整理. −356−.

(35) 九十六年二月. WTO技術性貿易障礙（TBT）協定就安全貿易之適用與限制 35. 關於認定一項措施或技術性法規是否屬於TBT協定管理，就安全而言，有兩個問題需要進一步探討。第一，TBT協定排除了SPS 協定附件A所界定之檢驗與檢疫措施，且SPS協定下檢驗與檢疫措施包括與食品安全直接相關的包裝或標示要求；在這種文字關係下，一項針對食品安全的措施，如包裝或標示要求，但鎖定的風險議題並不是SPS協定附件A第一段所列的情況，如食品、飲料或飼料中的添加物、污染物、毒素、或病原體以外的原因所導致的風險，是否仍被排除於TBT協定之外，似有待釐清。這個問題，在對於基因改造生物（genetically modified organisms, GMO）或基因改造食品（genetically modified foods, GMF）的標示成為國際的趨勢之後，顯得格外重要。第二，如前所述，TBT協定附件一的文字似乎顯示，WTO會員在擬定TBT協定時，僅同意將對於最終產品具有影響性的製程及產製方法的規範，納入TBT協定管理，而對最終產品並不具影響性的製程及產製方法的管理法規，則非TBT協定的管轄範圍。事實上，部分關於產品安全的管理規範，管理的範圍除了和產品特性或製程及產製方法之外，也包含對最終產品不具影響性，但可能危及生產者健康或周遭環境的議題，以及產品在被消費之後所可能對於引發的安全問題。TBT協定對於技術性法規的這種認定方法，直接排除了會員以保護人類、動物、植物之生命或健康或環境等理由制訂各類安全管理措施的權利，例如對於食品上市後的安全監控與追蹤（traceability, or products tracing）86。TBT協定的功能性因而曾 86. Commission of the European Communities, White Paper on Food Safety, 8, 10-14, Brussels, 12 January 2000 COM(1999) 719 final; C. Morrison, The Role of Traceability in Food Labeling, in FOOD LABELING 267, 268 (DJ. Ralph Blanchfield ed., 2000) ; C. Hilson & D.A. French, Regulating GM Products in the EU: Risk, Precaution and International Trade, in AGRICULTURE AND INTERNATIONAL TRADE–LAW ,. −357−.

(36) 36. 政大法學評論. 第九十五期. 遭致批評。在這種情況下，會員也只能尋求TBT協定以外的規範，如GATT 1994第XX條第. 、. 項等，以制訂必要的安全措施。關. 於上述兩點爭議，將於下一節中透過環保標示與對GMO的標示法規進一步討論。. 肆、TBT協定與貿易的安全性——環保標示、 GMO標示之評析在過去的實踐之中，會員援引TBT協定相關規定所設置的用於保護人類健康或安全、動物或植物生命或健康之技術性法規，佔了相當高的比例。例如二○○○年通報之技術性法規，就有三分之一以上是基於健康與安全目的所設置 87；而在二○○六年一月TBT收到會員根據第2.9條與第2.10條所做的技術性法規的通知中，就有六十八項與健康、安全或環境等的保護相關88。雖然在WTO下處理安全議題的貿易措施或法規有增加的趨勢，但仍有部分措施與TBT協定的關聯性，以及所產生的規範效果有待釐清。因此，本節將分別透過環保標示與GMO標示等涉及安全貿易性的議題，且與TBT協定有密切但模糊關聯性的規範類型，進一步分析TBT協定處理這些安全規範與議題時的功能與爭議。. 87 88. P OLICY AND THE WTO 215, 224-227 (Michael N. Cardwell et al. eds., 2003). 通報的725項措施㆗，有254項為健康或安全目的。請參見「WTO協定與公共衛生」，同註11，頁33。 G/TBT/GEN/N/60, 23 January 2006.. −358−.

(37) 九十六年二月. WTO技術性貿易障礙（TBT）協定就安全貿易之適用與限制 37. 一、環保標示環保標示是一種以標示的方法，透過文字或圖形，將關於一項產品在生產、製造、使用與棄置等過程或方法中，涉及環境生態的資訊，提供給消費者的設計89。這種設計，有別於一般強調產品功能性的作法，而以產品有益於環境的訴求，達到刺激消費的目的 90 。環保標示的主要目的雖然是為了保護環境與強調生產、製造、使用與棄置的安全性，但由於這種措施對於貿易效果與競爭關係具有一定的影響性，故屬於相關於貿易的環境措施（trade related environmental measures, TREMs）之一 91，並一直是GATT與WTO 的「貿易與環境委員會」（The Committee on Trade and Environment, CTE）主要關切的議題之一 92，這個議題在WTO協定成立之後，更成為TBT協定下的一項重要議題93。環保標示的主要類型環保標示的分類方式有許多種，一種是根據標示的功能區分，如強制性標示（ mandatory label ）與自願性標示（ voluntary label ）、正面標示（ positive label ）、負面標示（ negative 89. APPLETON, supra note 33, at 1; Anil Markandya, Eco-Labeling: An Introduction and. Review, in ECO-LABELING AND INTERNATIONAL TRADE 1-21 (Simonetta Zarrilli, Veena Jha & Rene Vossenaar eds., 1997). 90 OECD, ENVIRONMENTAL LABELING IN OECD COUNTRIES 12 (1991). 91 92. 93. APPLETON, supra note 33, at Introduction, xxi. K. Woody, The World Trade Organization’s Committee on Trade and Environment, 8 GEO. INT’ L. ENVTL. L. REV. 459, 459-480 (1996). CTE的十項主要任務之㆒包括處理與確認多邊貿易體系之規範與具有環境目的之規費、稅捐以及對產品之要求，包括環境標準、技術規範、包裝、標示與再生等之關係。 2004 Trade and Environment at the WTO: Background Document, supra note 7, at 16-20.. −359−.

(38) 38. 政大法學評論. 第九十五期. label）、中性標示（neutral label）、單一議題標示（single issue label）與生命週期標示（life-cycle label）94。強制性標示為經政府機關透過法規所要求的義務性規定。這種標示的目的，通常具有一定的公益性質或社會目的。標示的內容，通常為較為負面的資訊，如要求業者標示出可能傷害環境的產品成分，或使用過程，如氣體溢出，對環境的可能影響等，以達警示的效用。關於一項產品在製程及產製方法對環境的影響，如鮪魚產品在捕捉時是否傷害海豚，也是這類標示經常要求的內容95。自願性標示通常是業者經過評估後的行為，如標示紙張是用再生紙製造。這種標示的目的，通常不直接是為環保或安全目的，而是另具有廣告的效果、提升消費者購買意願或企業形象等商業目的96。正面標示的功能是提供正面的資訊，從主管機關的角度而言，這些資訊沒有讓消費者知道的必要性，正面標示因而通常以業者自願標示的方式呈現。中性標示則只是提供一般性的資訊，標示的內容對消費者而言，並不具評價或警示作用97。相對而言，負面標示主要的功能為傳遞產品可能具有的危險性或風險特質；為了保護消費者的健康或環境安全，負面標示通常是強制性標示98。. 94. 相關介紹，請參見APPLETON, supra note 33, at 5-10; EPA, Environmental Labeling Issues, Policies, and Practices Worldwide, EPA contract No. 68-W6-0021. (1998), 9-14. available at http://www.epa.gov/epp/pubs/envlab/wwlabel3.pdf.(last visit 2006/11/3). 95 APPLETON, supra note 33, at 10-11. 96. 97 98. APPLETON, supra note 33, at 8-11；自願性環保標示，在TBT協定之㆘應屬於「標準」的類型，因為這類型的標示並不具有強制性，故對於貿易競爭的公平性，以及安全貿易的目標，都較不具影響性，因此本文不擬進㆒步探討。 EPA, supra note 94, at 13. Appleton, supra note 30, at 197.. −360−.

(39) 九十六年二月. WTO技術性貿易障礙（TBT）協定就安全貿易之適用與限制 39. 單一標示只表達某一特定議題，如再生、節能等；相對於單一標示，生命週期標示所涵蓋的範圍最廣；這類標示又稱生態評估標準暨環保標示（eco-label），通常要先經過一個公正團體針對一類產品在生產過程、使用或棄置等階段對環境的影響性，設置出一定的要件。當業者的產品符合這些要件之後，可以申請這種標示。由此可知，生命週期標示涵蓋的範圍包括一項產品從原料取得、生產、使用與棄置過程（如圖四所示），只有當這些過程都是以環保的方式進行，才能獲得生命週期標示。這種類型環保標示的運用，一方面需要對一項產品在生命週期中對環境的影響性設置審查基準，才能從各類產品中界定最符合環保效能的；另一方面，這種標示的成功，需要仰賴消費者的支持，才能鼓勵業者為了生命週期標示的市場誘因，而以較環保的方式設計產品，或從事生產、製造99。生對所有環境衝擊的整體研究. 產. 最終用途產品棄置. 目. 標. 分析一項產品對整體環境的衝擊. 範圍：從原料取得到生產、使用與棄置. 圖四：生命週期標示的生命週期分析100. 99 100. APPLETON, supra note 33, at 5-8; EPA, supra note 94, at 11. 翻譯整理自2004 Trade and Environment at the WTO: Background Document, supra note 7, at 16.. −361−.

(40) 40. 政大法學評論. 第九十五期. 環保標示的另一種分類方式則是根據認證環保標示的單位區分，如由業者自行標示與第三者認證兩類。前者通常為業者的自利行為，如自行標示與產品的環保效果相關議題，如省油裝置、再生產品，以吸引消費者；或標示生產者曾參與環保公益事務，以提升企業形象。由第三者認證的環保標示，通常具有一定的社會公信力，故需要一個公正的團體介入，如業務主管機構或中立的環保團體；這些認證單位的功能包括核給特定標示，監督強制標示的執行與自願標示的適當性等101。環保標示在貿易議題中最可能發生的爭議是，這些具有環保功能的措施，不論是強制性或是自願性，可能被運用作為綠色保護主義，而成為非關稅貿易障礙 102。例如，當某些國家的技術能力較強，設定出高環保標準的標示制度，使得少數由這些國家生產的產品才能滿足具有正面功能的標示要求，或使得大部分技術相對落後國家的產品，落入強制負面環保標示的規定範圍中。獲得正面環保標示資格者，將因而得到市場利益；被強制負面標示者，不是在進入該國市場之後，受不到消費者青睞，就是直接以未達環保標準的理由，而被拒絕入境，而這也是開發中國家最主要的關切之一 103。因此，授權會員為保護環境與安全而制訂技術法規，又要求會員應確保其技術性法規等之擬訂、採行或適用，不得以對國際貿易造成不必要之障礙為目的，或因而產生這類的負面貿易效果的. 101 102. EPA, supra note 94, at 9. Rene Vossenaar, Eco-Labeling and International Trade: The Main Issues, in ECO-. LABELING AND INTERNATIONAL TRADE 21, 24-25 (Simonetta Zarrilli, Veena Jha & Rene Vossenaar eds., 1997). 103 Veena Jha & Simonetta Zarrilli, Eco-Labeling Initiatives as Potential Barriers to Trade: A Viewpoint from Developing Countries, in ECO-LABELING AND INTERNATIONAL TRADe 277, 288 (Simonetta Zarrilli, Veena Jha & Rene Vossenaar eds., 1997).. −362−.

(41) 九十六年二月. WTO技術性貿易障礙（TBT）協定就安全貿易之適用與限制 41. TBT協定，對環保標示的發展與運用，就有相當的重要性104。環保標示與TBT協定的關聯與爭議由於環保標示的主要目的在於透過標示制度，或標示衍生的市場效益，使得生產者以比較環保的方式從事生產，或生產環保的綠色商品；同時，透過消費者對綠色商品的購買，以達到保護環境的目的。因此，環保標示的設置目的屬於TBT協定的合法目的之一，而強制性的環保標示可能是TBT協定的技術性法規，自願性標示則可能屬於TBT協定下的標準。確立環保標示與TBT協定的關聯性，主要的原因是為了透過TBT協定的規範要求，以確保環保標示不會被濫用為非關稅貿易障礙。特別是開發中國家因為技術能力的相對不足，以及發展經濟的迫切需求，對於維護環境的目標，經常是心有餘而力不足的。有學者指出，要避免環保標示被工業化國家濫用為貿易保護手段，以限制開發中國家具價格優勢但較不環保的商品的市場競爭力，一項強制性的環保措施在制訂時，一定要確保透明性，以使國家間對不同的環保訴求有協商的機會，特別是與開發中國家之間。因此，環保標示制度的制訂，應以國際標準為依據，且基於共同承認的原則，與提供適當之技術援助，始符合開發中國家的需求105。由於TBT協定中要求會員以透明、調和、等同等原則制訂技術性法規，TBT協定似乎就成了保護開發中國家權益，不被濫用的環保標示損害的最佳屏障。儘管如此，從環保與安全的角度思考，由於TBT協定附件一限定技術性法規，需針對「相關生產或製造方法」方法設置，這項規定限制了TBT協定管轄範圍，使得一項針對與產品特性不相關製程. 104 105. Liu, supra note 30, at 267. Jha & Zarrilli, supra note 103, at 288-292.. −363−.