安置還是限制？台北市男性遊民收容安置經驗之探討 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學社會工作研究所碩士論文. 安置還是限制？政治. 大. 學. ‧ 國. 立台北市男性遊民收容安置經驗之探討 Settlement or Restriction ?. The Shelter and Assistance Service Experiences of Homeless Men in Taipei City. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：蔡培元博士研究生：詹芳珣撰. 中華民國一百零六年七月.

(2) 謝誌從來沒有想過，我也有完成論文的這麼一天，過去懵懵懂懂而進入研究所就讀，到現在慢慢練習表達自己的想法，四年的研究所的學習過程畫下了句點，然而走過這條漫漫長路，只有我自己是辦不到的。感謝蔡培元老師的指導，從無到有，您不斷地與我討論、檢閱和修正，才有現在的成果，還有鄭麗珍老師和李淑容老師願意擔任口試委員，鼓勵我發展論文的主題，也指引出這篇論文能夠更精練的方向。感謝願意受訪的十位遊民大哥們，因為有你們慷慨地分享自身的生命故事，才讓這篇論文得以可能，謝謝你們願意讓我書寫出這些寶貴的經驗，也許時間不那麼充裕，也許我的分析和詮釋不夠豐富純熟，沒辦法充分描繪大家的經歷，但希望這些故事至少能夠被記錄下來，人們得以看見歷史的這一刻，這一群人真真實實地存在著，不容被抹滅。除了這十位受訪的遊民大哥，還有其他更多更多從我實習過程至今所認識的遊民大哥大姊們，在過程中與你們的相遇和相識，開啟了我對遊民議題的好奇，也豐富了我對人生的體悟，特別謝謝阿牛伯，雖然你現在已經離開台北，到你熟悉的故鄉生活，但你的話語、經歷和眼淚我仍然記得，也特別謝謝追影，你的畫作如你的人，充分表達出你的精神，我忘不了那天你主動向我握手，那有力溫暖的感覺，你侃侃而談你對收容所、對社會、對遊民工作等等的觀察和看法，還有忍不住地長篇大論，那些景象彷彿就在昨日，雖然你的身體已經離開，但你的靈魂和精神，長存在我們心中。感謝盈靖和宛真，沒有你們的協助和支持，這篇論文也無法寫成，在忙碌的生活和工作之餘還被我糾纏，撥空與我討論，分享你們的看法和感覺，；感謝怡雯，仔細地閱讀我所寫的文字，不只是給我建議，也和我一起思考討論，你們給予我許多協助和支持，帶著我一起學習，我由衷地感謝你們。感謝過程中與我同行的夥伴們，研究所的同學們，即便現在大家各自在不同領域耕耘和忙碌著，與你們一同學習、成長、打氣，度過了好多次痛苦的掙扎；感謝家寧，雖然你總是嚷嚷著快要不行了，但現在我們終究是挺了過來，過程中一起討論、厭世再繼續，未來的路上也要一起打拼；感謝冠穎這些日子的陪伴，謝謝你在工作忙碌後，還願意仔細地閱讀，幫助我看到已經昏頭轉向而忽略的問題，不管是論文或簡報都給我許多協助和建議，你的陪伴和鼓勵是很重要的。最後將這篇論文獻給這幾位重要的人獻給我的奶奶，我畢業了，請您不用擔心！獻給婕妤，希望你過得好，我們依然想念你! 獻給追影，我們會繼續努力！芳珣謹致 2017 年夏. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 摘要遊民長久以來就一直存在於臺灣社會之中，並非短時間內突然冒出的群體，然而至今社會將遊民視為問題製造者，主流傳播媒體更強化社會對遊民的刻板印象，使得遊民群體面臨各式污名，相對來說遊民在主流社會中缺乏發聲的管道，真實處境往往不被看見和重視，本研究在這樣的背景下試圖以遊民的角度出發，探討遊民在收容安置政策下的相關經驗與看法，並指出個人經驗中所反映的結構性問題。本研究運用解釋性互動論，深度訪談了十位台北市的男性遊民，整理生命故事、露宿歷程以及居住收容安置機構的經驗，透過每一個遊民的故事重構過往的情境，並透過受訪者故事中的異同之處，串起遊民在收容安置政策. 政治大. 的下所面臨的共同處境和問題。本研究主要的發現如下：. 立. 一、遊民居住收容安置的經驗中呈現許多政策和服務的問題，個人進入機. ‧ 國. 學. 構的管道並非全然透過取決於意願選擇，體制的篩選和權力在背後運作，甚至包含違反人權的強送機構方式，遊民進入收容安置機構居住. ‧. 後，包括整體的生活狀況、機構規範以及管理層面都出現各式問題，未能適切貼近遊民需求和保障遊民權益。. Nat. sit. y. 二、遊民理解與看待收容安置的經驗的內涵包括了過往在收容安置機構居. io. er. 住的整體感受以及對社會福利的看法，前者大致可以分為正面的肯定態度、負面的否定態度以及介於其中的懷疑擔憂狀態，後者透露出遊. n. al. Ch. i n U. v. 民以個人化的方式在看待自身的處境和面臨的問題，也預期以個人化. engchi. 的方式解決，在現今的遊民政策以線性和簡化的邏輯運作的框架下，遊民個人身在其中也深受其影響。三、遊民在政策下共同經歷了露宿、進入收容安置機構居住、離開收容安置機構、租屋又在露宿街頭的反覆流浪循環後，提出對於居住服務的新想像，反映了對收容安置與相關政策及服務以及遊民污名的反省和回應，包括居住時間、空間規劃、居住型態和規範與管理，這四個面向的發想都直指現今收容安置政策的不足和問題所在。關鍵字：解釋性互動論、男性遊民、收容安置.

(4) Abstract Homelessness has existed in Taiwan for a long time, and the homeless are regarded as the troublemaker. Mainstream media strengthens stereotypes and stigmas of the homeless. The real situation of homeless people is invisible because they have few ways to speak for themselves. This research tries to examine experiences of homeless shelter and assistance policy from the homeless people’s points of view, and points out structural problems. I gather life stories, homelessness process and experiences of shelter and assistance service through in depth interviews of ten male homeless in Taipei City by using Denzin’s interpretive interactionism as methodology. This research presents the similarities and differences of their life course, and I connect the personal distress with the homeless shelter and assistance policy.. 政治大. Findings of this research include:. 1. The experiences present a lot of problems in homeless shelter and assistance. 立. policy. The homeless do not reside in shelter whenever one wants or needs to,. ‧ 國. 學. and the homeless should pass in service system classification, but some homeless people were forced to go to the shelter. The problems exist in living condition, institutional norms and management. The shelter service doesn’t. ‧. meet homeless people’s needs and protect human rights.. sit. y. Nat. 2. The way that homeless people comprehend shelter and assistance policy is influenced by feeling and impression of shelters and social welfare system. The. io. n. al. er. feelings and impressions of shelter and assistance service experiences include. i n U. v. positive, negative and the other type. The homeless tend to blame problems. Ch. engchi. and troubles on themselves, because they also suffer from the frame of policy, which implies standard operation procedures and limited assistance. 3. Homeless people experienced sleeping on the street, residing in the shelter, leaving the shelter and renting, and homeless people repeat this vicious circle under the homeless shelter policy. The opinions about the ideal housing policy from ten homeless people is a reflection on current homeless shelter and assistance policy, including length of time, space design, residence type and management. The opinions and concepts of these four categories imply the limitation on current homeless shelter and assistance policy. Keyword：interpretive interactionism, homeless men, shelter and assistance.

(5) 目錄第一章. 緒論............................................................................................................ 4. 第一節研究緣起............................................................................................ 4 第二節研究背景：遊民政策與安置............................................................ 7 第三節研究目的與問題................................................................................ 8 第二章文獻探討.................................................................................................. 11 第一節遊民政策與法規的演變.................................................................. 11 第二節政策與制度性排除.......................................................................... 22 第三節遊民服務與現實落差...................................................................... 29 第四節遊民收容安置經驗.......................................................................... 33 遊民收容安置規劃與服務.............................................................. 38 第五節第三章研究方法.................................................................................................. 41 第一節研究設計.......................................................................................... 41. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 第二節資料蒐集.......................................................................................... 46 第三節研究倫理.......................................................................................... 52 第四章居無定所的那時此刻：十位遊民的生命故事 ..................................... 57 第一節隨遇而安過日子－小山的故事...................................................... 58 第二節我要往上爬－小蝦的故事.............................................................. 62 第三節凡事靠自己打拼－阿強的故事...................................................... 66 第四節紛亂中不被打倒－文哥的故事...................................................... 70. sit. y. Nat. n. al. er. io. 第五節不認輸的眷村子弟－老馬的故事.................................................. 74 第六節有話直說的性情中人－王仔的故事.............................................. 79 第七節老實認份過每一天－猴仔的故事.................................................. 83 第八節漂蕩總是不得已－阿彬的故事...................................................... 87 第九節淪落街頭的老師傅－老劉的故事.................................................. 90 第十節從小漂泊的露宿者－豪哥的故事.................................................. 93 第五章有路無厝－收容安置在哪裡 ....................................................................... 97 第一節走過的路－居住空間變遷軌跡...................................................... 97 第二節居住收容安置機構經驗................................................................ 103 第三節對於遊民收容安置與相關服務看法............................................ 115 第四節跨越框架—突破污名以及對居住服務之想法............................ 119. Ch. engchi. i n U. v. 第五節鑲嵌在個人化問題之體制下的遊民............................................ 126 第六章結論與建議.................................................................................................. 131 第一節結論................................................................................................ 131 第二節遊民服務建議................................................................................ 134 第三節研究限制........................................................................................ 135 第四節未來研究建議................................................................................ 136 1.

(6) 參考文獻.................................................................................................................... 137 OO 縣（市）遊民安置輔導自治條例範例 ..................................... 144 附圖：遊民服務輔導標準作業流程圖............................................ 148 台北市遊民安置輔導自治條例........................................................ 149 訪談大綱............................................................................................ 153 訪談同意書........................................................................................ 154. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 附錄一附錄二附錄三附錄四附錄五. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(7) 表目錄表 1 全球遊民定義架構（建議版）…………………………………………...12 表 2 中央與地方政府遊民法規定義…………………………………………...15 表 3 遊民政策發展階段………………………………………………………...20 表 4 研究對象…………………………………………………………………...49. 圖目錄圖 1 小山的居住空間變化歷程……………………………………..…………...98. 政治大. 圖 2 小蝦的居住空間變化歷程……………………………………………..…...98. 立. 圖 3 阿強的居住空間變化歷程……………………………………………….....99. ‧ 國. 學. 圖 4 文哥的居住空間變化歷程……………………………………………….....99 圖 5 老馬的居住空間變化歷程………………………………………………...100. ‧. 圖 6 王仔的居住空間變化歷程………………………………………………...100. y. Nat. sit. 圖 7 猴仔的居住空間變化歷程………………………………………………...101. n. al. er. io. 圖 8 阿彬的居住空間變化歷程………………………………………………...101. i n U. v. 圖 9 老劉的居住空間變化歷程………………………………………………...102. Ch. engchi. 圖 10 豪哥的居住空間變化歷程……………………………………………….102. 3.

(8) 第一章第一節. 緒論. 研究緣起. 人是感情的動物阿牛伯1（臺北，2014）. 壹、相遇與相識 2014 年的暑假，我在台灣當代漂泊協會2實習，當時「遊民」這兩個字對我來說，是一個僅限聽過，可能偶爾會看到，但是談不上了解的陌生議題，遊民跟我的生命沒有太深刻的關係，我沒有真正認識過遊民，頂多只有跟大誌雜誌3（The Big Issue）的街頭販售員購買過雜誌，不過購買雜誌的過程很. 政治大題不太了解，只有在大學時期，參與了「請街友吃飯」活動，但我只是一起立響應募集點數，並沒有進一步地去嘗試認識遊民議題的內涵。快就結束，這個互動的經驗沒有讓我留下特別的印象，那時候的我對遊民議 4. ‧ 國. 學. 回想起來，進入實習的開始，我只是帶著關心社會弱勢的感覺選擇了遊民作為我關懷的對象和領域，我納悶又好奇為什麼社會大眾對遊民的關心程. ‧. 度不如對其他議題，同時我也沾沾自喜於自己選擇了一個大家比較不熟悉的領域，好像比其他人多了更多的熱忱去關心底層的人們。. y. Nat. sit. 經過實習和持續的關注，現在我關心遊民議題的出發點跟以前不一樣了，. al. er. io. 原本對遊民沒有接觸也沒有特別的想法，遊民跟我的生命沒有關係，但現在. n. 因為我認識這些人們，也認識遊民領域的工作者，我們的生命有了交集，我. Ch. i n U. v. 覺得自己對遊民議題有了立體的畫面和深切的感受，遊民一詞對我來說不只. engchi. 是一個陌生的群體，更是我所認識的人們，過去談到遊民，總覺得隔了一層膜，因為我並不真的認識遊民，但是現在，遊民對我來說不僅僅是一個議題而已，更是一張張熟悉的臉孔，是真實的生命。除了認識了遊民之外，相識和相遇更包括了組織和工作者，與兩者關係的建立和往前，都是我持續關注遊民議題的原因和動力，在關係的基礎上有了更多的相處和經驗，我對遊民議題的討論和關注都能夠更有自身的體悟、感受和想法。. 1. 一位我所認識的遊民，曾露宿於臺北車站，以阿牛伯的這句話作本研究緣起中情感層面的引言在 2008 年繼遊民攝影班後，於 2010 年成立的民間團體，以行動紀錄、關切、尋求改變當代臺灣終日勞動卻居無定所的困境。 3 目前在英國、日本、臺灣等十幾個國家發行的雜誌，街頭販售員多以遊民為主。 4 活動內容是募集超商集點活動點數以兌換物資給街友的活動。 4 2.

(9) 貳、不一樣的看見實習的時候，我與遊民相處經驗是很正面的，更認識了不同的遊民，這些相處的經驗對我來說十分重要，而用正面來形容並不是要試圖用來全然地美化遊民，因為有了一起吃飯、聊天、工作、出遊的相處經驗，使得自己對於外界充滿刻板印象的論述更有感觸，並且認識了大家（遊民）之後，那些負面的、標籤的、污名化的形容，其實就是在攻擊我所認識的人們，對我來說，我所認識的遊民同樣是在努力地討生活，並非無所事事而充滿危險的群體，他們不僅有工作且不危險，更有著不同的個性、想法和才華，因此當我面對主流社會施加於遊民群體的污名時會有生氣的情緒，也帶著這個氣憤想要去作出澄清。. 治政層面，我帶著這樣子正向的經驗和憤怒的心情出發，另外一個則是知識學習大立的層面，因在實習時進行「遊民生活狀況調查」，透過訪調和相處的經驗，都因此，這個論文研究的緣起大致可以分為兩個層面，一個是上述的情感. ‧ 國. 學. 了解到其實遊民真實的狀況與社會中的常見的刻板印象是有落差的，讓我得以有不一樣的看見，並且學習對於主流框架的預設做出批判和反省。. ‧. 遊民在主流社會中，被視為行為偏差者更是問題製造者（潘淑滿，2009），相關報導強化社會對於遊民的刻板印象與標籤，把遊民物化成聳動的污名化. Nat. sit. y. 商品，諸如罪犯、精神病患、不道德、遊蕩、無藥可救等標籤和烙印，遊民. io. er. 被塑造成刺激收視的商品以供大眾觀看和嘲弄（郭盈靖、戴瑜慧，2012）。這些印象往往透過主流媒體建構，但主流社會對遊民議題的討論，往往缺乏遊. n. al. Ch. i n U. v. 民自身的聲音，大眾多僅透過主流傳播媒介所建構的訊息來認識遊民，整體. engchi. 社會更用這樣狹隘的印象去想像遊民群體。. 遊民如何被媒體再現，成為獵奇對象的模式一再被複製，粗糙的劇本下，演出的角色不是可憐的被同情者，就是危險的不受約束者，相對來說遊民群體在主流社會中缺乏發聲的管道，真實處境往往被噤聲和忽略，因此，在這樣的背景之下，我認為遊民的想法能被看見、聲音能夠被聽見是重要而且必要的，所以本研究希望能夠呈現遊民本身的聲音，並且與主流論述做對話，為遊民的處境發聲。. 參、好奇與困惑 2014 年 7 月，我參與了台灣當代漂泊協會所進行的「2014 年遊民生活狀況調查」的訪調工作，讓我有了發問的起點，這次訪調總共訪問了六十一位 5.

(10) 在台北市露宿的遊民，進行調查主要是為了持續關注與更新遊民的居住和生活狀況，調查和實際第一線服務的經驗更是倡議工作的基礎。這次訪調結果，特別引起我好奇的是，問卷調查結果呈現有約 66%的受訪者沒有住過收容安置機構，僅 34%的受訪者曾經住過，這個結果顯示過半數的受訪遊民都未住過收容機構，而接下來當所有的受訪者被詢問到是否想要住收容機構時，更只剩下 15%的受訪者想要入住，85%的受訪者表示不想要入住收容機構（台灣當代漂泊協會，2014）。訪調的經驗讓我看見這個落差，也在我心中種下了種子，調查的結果顯示大部分遊民的想法接近，八成以上都表示不願意入住，如此高的比例讓我產生許多疑惑，又連結到目前各縣市政府所制定的遊民輔導規範，參考中央公布的「縣（市）遊民安置輔導自治條例範例5」，既然「安置」這詞都放在. 政治大時，我所見到的現實情況，卻是受訪遊民多數都未曾入住過，且無論住過與立否，也都明確表示並不想要住在收容安置機構中，我不禁暗自揣想，為什麼法規名稱當中，使得遊民收容安置在政策中的重要程度不證自明，但在訪調. ‧ 國. 學. 有政策和真實狀況的落差？在這個不願意和不想要的背後，蘊含著什麼？如果這是大部分遊民的想法，那麼大家的經驗是什麼？又是什麼造成這樣政策. ‧. 預設跟現實遊民想法的落差狀況呢？. 從政策和現實的斷裂出發，我開始想要了解遊民的收容安置議題，承著. y. Nat. sit. 過去學習和經驗，我並非欲從由上而下的政策制訂角度切入，而是從遊民的. al. er. io. 觀點出發，探討遊民的經驗和想法，並以此為遊民的處境發聲，進而與政策和主流論述對話，又特別針對其中對於遊民不接受安置的狀況，歸因於遊民. n. v i n 自己愛好自由、喜歡流浪、討厭被管教等道德責難式的污名論述內容去進行 Ch U i e h n c g 回應。. 5. 6. 縣（市）遊民安置輔導自治條例範例最初由內政部於 2011 年頒布，在 2014 年由衛生福利部修正公布，請見附錄一。 6 關於針對遊民不接受安置原因的主流論述內容，將於研究目的與問題中進一步說明闡述。 6.

(11) 第二節. 研究背景. 壹、遊民政策中的收容安置遊民並不是突然出現的一群人，而是長久以來就一直存在於臺灣社會之中，1995 年由林萬億和陳東升所進行的「遊民問題之調查分析」，當時訪問社會意見領袖（政府官員、學者專家、媒體記者和民意代表和福利團體負責人），意見領袖推估臺灣的遊民人數大約有 14,072 人（林萬億、陳東升，1995）。現今政府亦每年皆公布遊民人數的數據，包括列冊與相關遊民服務使用人數，根據衛生福利部統計年報，2016 年列冊遊民人數共有 2,556 人（衛生福利部， 2017），不過實際的遊民人數可能早已超過官方的統計數字，因遊民人數的推估與法規對遊民的定義有高度的關聯，加上遊民居無定所的狀況，遊民人數. 政治大. 在估計和誤差之間往往會存在十倍以上的落差，政府官方的統計資料對於遊. 立. 民人數的統計數據偏低，而各縣市政府對於區域內的遊民人數也無法充分掌. ‧ 國. 珍，2014）。. 學. ，顯示官方在統計調查與實際人數上存在一定落差（鄭麗握（潘淑滿，2005）政策發展中收容安置越顯重要，從母法《社會救助法》，到衛生福利部頒. ‧. 布的《遊民安置輔導自治條例範例》7，再到各縣市的遊民收容安置輔導規範. sit. y. Nat. 等，「安置」一詞出現數次，反映「安置」在政府的遊民政策中的重要性，又遊民政策的發展從過去至今歷經三個階段，法令從 1950 年的《臺灣省取締散. io. n. al. er. 兵遊民辦法》，1968 年修定為《臺灣省取締遊民辦法》，到 1993 年通過《遊. i n U. v. 民收容輔導自治條例》，法律規範中的遊民從無家可歸的軍人，到妨礙治安者，. Ch. engchi. 再轉變成須收容輔導者（吳欽仁，2007），主管機關也由軍方轉變至警察機關，再移轉至臺灣省政府社會處，再由地方社政機關接手，不管是從法規內容安置一詞出現的次數，或是從法規名稱的修正，到遊民的身分特性，都看到遊民的收容安置議題的重要程度。. 貳、遊民收容安置政策思維現今有關遊民的安置輔導規定之母法僅有《社會救助法》第十七條第二項，各縣市政府再各自訂定遊民安置及輔導相關規範，然而各個縣市資源不同、遊民人數不同、資源分配也不均，因而產生有些縣市的遊民服務需要全部自辦，例如臺東縣，有些縣市則全部委外，例如新北市和桃園縣（鄭麗珍、林萬億，2013），中央將責任和權力分配至地方政府，去中央化的發展趨勢下， 7. 最初版本由內政部公布，最新版本則由衛生福利部修正公布，請見附錄一。 7.

(12) 縣市政府提供社會福利服務時，明顯會受到執政者福利意識、地方財政稅收與資源多寡影響，又加上選票考量，多數縣市對於投入遊民福利資源以及提供遊民服務都較為消極和被動，僅有少數如台北市在專人專責運作下得以結合民間資源，但整體遊民福利仍處於被邊緣化的狀況，遊民服務則長期受到家庭主義和保守福利意識影響，例如：對遊民查明身分便是要確認戶籍，目的在了解親屬責任歸屬和回歸地方政府處理，導致遊民福利的發展仍無法擺脫道德判斷（潘淑滿，2005，2009；潘淑滿、楊榮宗，2007），然而遊民議題包括了社會、政治、經濟等面向，是十分複雜的議題（Fitzpatrick & Myrstol, 2011），需要從各種面向長期且共同並進，以查明身分、通知家屬、送醫治療和收容安置等簡化的短期措施，問題仍舊懸而未解，僅僅透過線性和簡單的標準化流程處理，仍未擺脫單向清空街頭的思維（翁國彥，2012），現今卻面. 政治大和社會污名之下，遊民的位置又更顯得更加邊緣。立遊民收容安置的意義從過去至今產生變化，過去因警察取締而進入收容. 臨結構中責任被切割，在缺乏資源的福利、充滿變數的服務、保守福利意識. ‧ 國. 學. 所，當時機構化的管理方式具有強烈的懲罰主義色彩，因此 1995 年林萬億和陳東升的研究調查結果便顯示，有 52%受訪遊民表示不願意入住收容機構，. ‧. 研究最後則建議遊民收容所應逐漸關閉（林萬億、陳東升，1995），然而現況是遊民收容所並沒有關閉，收容安置更是被擺入法規名稱之中，自從法規修. y. Nat. sit. 訂為《臺灣省遊民收容輔導辦法》之後，遊民不再是被警察取締，而是被相. al. er. io. 關人員通報轉介進入收容所，遊民是重視人權的政府需要立即介入維持基本. n. 生活的重要指標對象（黃克先，2006），然而這個介入的背後思維，仍是偏向. Ch. 前述段落所提到線性程序和清空街頭思維。. 第三節. engchi. i n U. v. 研究目的與問題. 壹、探究政策下的現實經驗模樣在政府的遊民政策中，「安置」成為充滿善意的一把刀，一刀切下，表面上直接區分出願意接受安置與不願意接受安置兩種遊民，結合主流論述常見的說法，對於遊民不接受安置的狀況，歸因於遊民自己愛好自由、喜歡流浪、討厭被管教等道德責難，所以遊民不去住收容所，例如新聞報導中提到台北市萬華地區遊民問題是當地居民的痛，擔心遊民影響觀光和房價，社福中心則回應並非政府不安置，而是遊民沒意願，也表示認為脫離街頭的關鍵仍靠 8.

(13) 個人意願，是遊民喜好自由，受不了約束的生活，才導致安置率不高（王宏舜、許家瑜，2016；林竺筠、徐琳舒，2003；張凱翔，2016）。彷彿只要有尊重遊民意願的前提，收容安置就只是個人的選擇題，而尊重意願的說法也是來自前述《社會救助法》十七條的內容8，法律規範加上尊重個人意願，接受與否的選擇權好似全部掌握在遊民手中，如此不禁產生將責任加諸於遊民個人身上的結果。政策這樣的預設顯然和遊民的經驗和想法產生斷裂，收容安置何以成為遊民居住選擇的第一優先？遊民的居住權利受到什麼樣的剝奪？收容安置政策的目的和期待為何？現今的收容安置服務到底適不適合遊民？為何遊民不願意接受安置？實際服務的狀況如何？在收容安置政策的框架，更多相關議題和提問幾乎不會被看到和聽見，只能被覆蓋在個人選擇之下。. 政治大狀況的落差，特別是收容安置輔導，根據台灣當代漂泊協會「2014 年遊民生立活狀況調查」的資料，詢問受訪者為什麼不想去住收容機構時，最主要的三承接著 2014 年暑假實習時訪調台北市遊民經驗，我看見遊民政策和現實. ‧ 國. 學. 個原因的選項依序是規範太多、門禁以及其他原因，其他原因的回答包括不人道、交通不便、宗教信仰不同以及想靠自己等等（台灣當代漂泊協會，2014），. ‧. 問卷調查結果引發了我的好奇，但概念化的選項難以反映實際經驗內涵，特別是其他原因的開放式回應，其實更值得深入探究，一方面這些並非由問卷. y. Nat. sit. 設計者設計的問項，另外一方面，這些由受訪者主動提出的回應，跟主流社. al. er. io. 會將問題個人化至遊民身分的看法很不相同，這樣缺乏被看到和聽見的經驗，. n. 在主流框架中顯得更為重要，這些「不一樣」都是突破既有框架的真實抵抗。. C. hen hi 貳、貼近遊民角度回應政策結構與污名 gc. i n U. v. 除了看到收容安置服務跟真實需求所產生的不對稱，遊民的親身經歷分享，更引起我持續關注與探究，由於自己在參與這次訪調的過程中，有住過收容機構的受訪遊民告訴我，在機構中曾被工作人員瞧不起，也有其他遊民（非訪調受訪者）跟我說，他因為身體需要調養而入住，但卻無法吃機構內的食物，因為烹調的食物太辣了以致他不能夠食用，沒住過收容機構的遊民也與我分享，他認為收容機構設置的地點偏遠，形同是把遊民隔離，諸如此類的例子，聽來讓人覺得是雞毛蒜皮之事，卻都是非常實際的生活狀況，然而類似的原因卻少有機會被注意，相關的責任、問題和道德責難，卻相對容易落在遊民身上。 8. 查明其身分及協助護送前往社會救助機構或社會福利機構安置輔導；其身分經查明者，立即通知其家屬。不願接受安置者，則予以列冊並提供社會福利相關資訊。 9.

(14) 遊民的自身經驗對遊民議題研究十分重要，聯合國人權事務高級專員辦事處（United Nations High Commissioner for Human Rights）便提出在討論遊民人權時，質化資料和量化數據都是同等重要，因為它能呈現真實的經驗（OHCHR, 2016），由此可見探討遊民經驗的重要性。而在這個宣稱為照顧和協助遊民生活的政策9中，卻往往缺少深受影響的對象－也就是遊民的聲音，而再加上遊民議題的學術研究，內容多討論各式相關主題和面向，各研究關注之主題、對象特性、研究方法各不相同，對於遊民收容安置的討論也多包含在各式議題中，較少文獻直接以此作為研究焦點，因此本研究相較於其他既有文獻的位置和重要性便在此，將以收容安置經驗為主軸，脈絡化的方式呈現並聚焦遊民主體性，希冀站在相同的高度上，以成為貼近遊民角度的遊民研究。. 政治大議題，因此我想更深入去探究，遊民住在收容安置機構的實際經驗究竟長什立麼樣子？政策設計跟實際情況存在著怎麼樣的落差？這樣子的斷裂反映了什在質疑主流意識框架的立場下，仍需要回歸遊民的主體經驗以浮現重要. ‧ 國. 學. 麼樣的預設？對遊民的意義在哪裡？產生什麼樣的影響，遊民又如何面對？這些問題都需要透過了解遊民居住於收容安置機構的經驗，聆聽遊民對於收. ‧. 容安置政策和經驗的想法，從遊民的角度出發，以真實經驗和體察為基礎，才得以真正檢視和回應目前政策實施的狀況與影響。. y. Nat. al. 貳、遊民如何理解與看待收容安置的經驗？. er. io. 壹、遊民居住在收容安置機構的經驗為何？. sit. 綜合上述的研究背景和動機，產生本研究的三個研究問題：. n. v i n 參、遊民如何理解與看待收容安置與相關服務及政策？ Ch engchi U. 9. 遊民相關規範的母法《社會救助法》第一條寫道：為照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害者，並協助其自立，特制定本法。 10.

(15) 第二章. 文獻探討. 本章回顧遊民議題研究，文獻探討共分為以下五節：第一節回顧遊民政策演變，整理遊民定義與政策發展階段，了解政策如何凝視和處理遊民10；第二節以社會排除觀點切入遊民處境，探討遊民政策下的納入和排除，透過遊民遭受多重排除的困境，突顯真實的衝突與矛盾；第三節檢視遊民服務與現實的落差，探討遊民服務提供影響遊民的實際狀況；第四節聚焦遊民收容安置經驗，爬梳國內外研究中的遊民收容安置經驗，整理收容安置服務下的遊民真實經歷；第五節探討遊民收容安置規劃與服務的限制、評估和其他可能，並陳述本研究之企圖與位置。. 第一節. 遊民政策與法規的演變. 政治大. 政府對遊民的想像和治理因著當下的政治情況和論述背後的不同企圖而. 立. 交錯複雜（黃克先，2006），這也意味著雖然遊民長期以來便存在，但在不同. 壹、遊民界定的異質性. y. Nat. 一、國際遊民定義發展. ‧. ‧ 國. 具有的觀點，顯露出國家遊民治理的權力意涵。. 學. 歷史階段，遊民一詞所指涉的對象不盡相同，這樣的不同便帶出政策背後所. sit. 遊民的定義和分類在全球各地都不相同，它反映了人們在各區域居無定. al. er. io. 所的不同現實狀況，根據 Springer（2000）與 Lee、Tyler 與 Wright（2010）. n. v i n Ch 先，以空間為導向的定義發展，過去關注的是貧窮影響個人失去居所的狀況， engchi U 許多研究定義遊民（homelessness）指的是沒有固定和經常性的一個住所，而的研究整理，遊民的學術定義討論大致可分為空間和時間兩種分類導向，首. 後美國的麥金尼法案（McKinney-Vento Homeless Assistance Act）也延續以住宅空間為概念基礎，其定義遊民為：缺乏一個適當的夜間住所，或者主要的夜間住所是庇護所、機構和任何不是設計給人類居住的場所，還有從字面上的居無定所（literally homeless）發展出更多更細的分類方式，如歐洲國家遊民工作協會（FEANTSA）以居住狀況區分，分別是遮蔽匱乏（roofless）、住房匱乏（houseless）、不安全的住所（insecure housing）以及不合適住所（inadequate housing）等四個類別；另外以時間為導向的定義方式主要包括三種類型：過渡型（transitional）、週期型（episodic）以及長期型（chronic），根據個人在固定住所以外的時間來區分。 10. 縣（市）遊民安置輔導自治條例範例第四條:「遊民之處理，依下列分工辦理」。 11.

(16) 除了上述以空間和時間等客觀條件為導向的定義之外，另外還有考慮個人認同的主觀定義，Eyrich-garg、O'Leary 與 Cottler（2008）認為較少研究採用遊民本身的觀點，缺乏考慮他/她的自我認同是否認定是遊民，其研究便同時採用客觀和主觀的兩種遊民定義。由於各國的語言和遊民定義各不相同，為回應此狀況，Institute of Global Homelessness 提出一個全球性的遊民定義架構，主要包括三個類型：缺乏住所（people without accommodation）、居住於暫時性或危難庇護住所（people living in temporary or crisis accommodation）、居住於相當不合適與不安全的住所（people living on severely inadequate and/or insecure accommodation），其致力發展一個具有普同性的清楚定義，得以進行遊民的跨國比較，並協助評估政策和實務，在三大類型下面又細分出十七個次類別，提供進行國家或地區. 政治大 2016），其包含了各種居住匱乏的類型，內容請見下表。立表 1 全球遊民定義架構(建議版) 次類別. ‧. 1 缺乏住所. 學. 類型. ‧ 國. 性調查時，有能彈性使用的實用定義（Busch-Geertsema, Culhane & Fitzpatrick,. 1(a)露宿街頭或其他開放空間（如公園、鐵道、橋下、河堤、森林等）. y. Nat. sit. 1(b)露宿非適合人居住的公共空間或建築物（如公車、. er. io. 車站、計程車站、廢棄建築、公共建築物等）. al. v i n Ch 1(d)個人或家戶生活在固定的人行道地點，並且通常有 engchi U 臨時遮蔽物 n. 1(c)睡在自己的汽車、人力車、漁船或其他交通工具. 2 居住於暫時性或. 2(a)待在夜間庇護所（每晚需重新協調住處）. 危難庇護住所. 2(b)生活在遊民居住機構或其他提供給遊民的暫時性住所（有指定的床位或房間） 2(c)女性與孩童生活在躲避家庭暴力的庇護所 2(d)生活在國內難民的營地 2(e)生活在提供給庇護者、難民和移民的暫時營地或居住所. 12.

(17) 類型. 子類別. 3 居住於相當不合. 3(a)暫時性與親戚和朋友共居. 適與不安全的住所 3(b)在暴力威脅下生活 3(c)居住在廉價旅館 3(d)佔據一般住宅 3(e)居住在不適合人居的一般住宅 3(f)生活在拖車、露營車和帳篷中 3(g)生活在非常擁擠的情境中 3(h)生活在非一般住宅和暫時性建築物中，包括貧民窟和非正式住居. 政治大. （資料來源：研究者自行翻譯自 Busch-Geertsema, Culhane & Fitzpatrick（2016））. 立. 二、臺灣遊民定義. ‧ 國. 學. 1.學術定義. 國際學術研究中遊民的定義與種類各有不同，而臺灣在地學術討論的定. ‧. 義，共同點在於皆考量了固定住所的缺乏情況，林萬億、陳東升（1995）建. y. Nat. 議遊民定義包括三個條件：無固定住所、一段時間（兩週以上）、個人所得低. sit. 於基本工資，包括了前述時間和空間的概念，並加入經濟的考量；而潘淑滿. n. al. er. io. （2005）建議公共政策的遊民定義應採用缺乏固定居住場所，其他包括身心. v. 健康、有無身分證或戶籍與有無親屬照顧等條件都需排除。 2.政策法規定義. Ch. engchi. i n U. 現今臺灣公共政策中，不同地區的遊民定義也不盡相同，衛生福利部（以下簡稱衛福部）頒訂了一個示範版本，而各縣市政府的遊民定義又各有不同，例如：根據衛福部於 2014 年修正公布《遊民安置輔導自治條例》，遊民指的是經常性露宿街頭、公共場所或居無定所者；根據《台北市遊民安置輔導自治條例》，遊民指的是經常性露宿於公共場所或公眾得出入之場所者；《高雄市街友安置輔導辦法》中，遊民指的是流浪（落）街頭、孤苦無依或於公共場所棲宿、行乞而須安置、輔導者，三者定義不盡相同，光是遊民定義，中央機關衛福部提供的版本加上各縣市政府的自治條例、輔導辦法與處理要點等法規，至少現存就有超過七種對遊民身份認定的界定描述11，因此遊民是誰與遊民政策的發展密不可分，然而從過去到現在，到底誰是遊民？誰說了算 11. 研究者自行整理中央與地方法規之遊民定義請參考表 2 13.

(18) 呢？回顧臺灣政策中之遊民定義，早期法規描述中充滿了罪犯化和污名化的色彩，即便至近期，遊民相關法規的制定過程也仍具類似的主觀判斷，如《台北市遊民安置輔導自治條例》的立法過程，修訂草案的版本中，第十條的條文內容出現這樣的描述：「遊民疑似精神疾病或藥、酒、毒癮者，由衛生局邀集警察局、社會局及相關機關主動訪視評估，並提供必要之服務」，其中賦予執法者強大的公權力，對於遊民盡是充滿標籤化的描述，後來經台灣人權促進會、台灣當代漂泊協會與遊民行動聯盟等民間團體提出違反人權（台灣人權促進會， 2013），於最終通過版本後才並未出現此條文，可見對於誰是遊民、遊民是誰的認定，污名與歧視仍持續存在。官方法規對於遊民的定義隨著歷史演進而有所變化，這些改變則與當時. 政治大民是誰大不相同，經過歷史的演變以及民間團體的努力，中央的官方規範中，立遊民的定義漸趨向從居住空間的概念來認定，不過仍僅限於是可見之公開場政治、經濟與整體社會變遷有所關聯，位於不同時空背景和位置，看到的遊. ‧ 國. 學. 所的狹義物理條件，多強調只有在公共場所露宿或流落街頭者才是遊民，參照其他國家：美國從廣義的物理條件上來界定，遊民缺乏規律且適當的居住. ‧. 場所，包括在公共空間、私人收容所或臨時安置機構者（潘淑滿，2005）；日本《遊民自立支援等特別措置法》中，遊民指的是無故以都市公園、河川、. y. Nat. sit. 道路、車站等設施為起居場所從事日常生活的人；韓國（南韓）《露宿人福祉. er. io. 與自立支援法》對露宿人的定義為：「1.相當期間不具有固定居住地點的人；. al. v i n 不適合居住的地方的人」（李東賢，2012），其對於物理空間的範疇包含較廣， Ch U i e h n c g 以上如美國、日本、韓國皆偏向以空間界定遊民身分要件，而英國遊民政策 n. 2.使用露宿人設施或相當期間生活在露宿人設施的人；3.相當期間生活在相當. 中遊民是指找不到一個住處可以感受到家的感覺或適合居住之處的人，相較來說較為注重個人主觀感受（鄭麗珍、張宏哲, 2004；潘淑滿，2005）。 3.實務遊民定義與命名遊民的不同定義指涉出不同的目的（OHCHR, 2016），臺灣遊民服務領域的民間單位皆開始使用其他名稱來稱呼遊民，1995 年創世基金會平安站開始稱呼遊民為街友（劉淑雲，2010），一方面從國外的 street people 直譯而來，另一方面希望社會以街上的朋友來看待，企圖達到去污名化的效果；2010 年成立的台灣當代漂泊協會則以居無定所者和底層勞動者來強調遊民居無定所的狀況和身為勞動者的身分（台灣當代漂泊協會，2010）；2011 年成立的台灣芒草心慈善協會則以街友和無家者來稱呼（台灣芒草心慈善協會，2016），相 14.

(19) 較於官方的單一命名和狹義的定義，民間團體廣泛使用多元的名稱，更是挑戰了長期以來單一化、刻板化和污名化的形象，使得遊民議題能夠被更多面向的認識，並且以民間團體的街友、無家者、居無定所者等命名來看，可看到見民間團體對於遊民的指涉範圍較官方定義為廣。表 2 中央與地方政府遊民法規定義. 衛生福利部. ‧. 新北市. 立. 政治大. 學. 基隆市. ○○縣（市）遊民流浪、流落街頭孤苦無依或於公共場所露宿者安置輔導自治條例範例（舊版） ○○縣（市）遊民經常性露宿街頭、公共場所或居無定所者安置輔導自治條例範例（新版）地方政府基隆市遊民安置經常性露宿街頭、公共場所或居無定所者輔導辦法新北市遊民收容流落街頭且查無身分而必須收容輔導者、疑似罹輔導處理要點患精神疾病、身心障礙而遊蕩需人照顧者、於街頭或公共場所棲宿、行乞者台北市遊民安置經常性露宿於公共場所或公眾得出入之場所者輔導自治條例桃園縣遊民收容流浪、流落街頭孤苦無依或於公共場所棲宿、行輔導自治條例乞必須收容輔導者新竹縣遊民收容流落街頭或公共場所棲宿、行乞且查無身分必須輔導辦法收容輔導者新竹市遊民安置流浪、流落街頭孤苦無依或於公共場所露宿者輔導辦法宜蘭縣遊民收容流浪漢、流落街頭孤苦無依或於公共場所乞討及輔導自治條例客觀上足資認定必須收容輔導者苗栗縣遊民安置流浪、流落街頭孤苦無依或於公共場所露宿者輔導自治條例台中市遊民收容流落街頭於公共場所棲宿、行乞查無身分而必須輔導自治條例收容輔導者彰化縣遊民安置流浪、流落街頭孤苦無依或於公共場所露宿者輔導自治條例. ‧ 國. 政府單位內政部. 中央與地方政府遊民法規定義中央法規名稱遊民定義. n. al. er. io. sit. y. Nat. 台北市桃園縣新竹縣新竹市宜蘭縣苗栗縣台中市彰化縣. Ch. engchi. 15. i n U. v.

(20) 台南市. io. 花蓮縣. Nat. 臺東縣. 流浪、流落街頭孤苦無依或於公共場所棲宿、行乞必須收容輔導者流浪、流落街頭孤苦無依或於公共場所露宿者. n. al. 輔導者流浪（落）街頭、孤苦無依或於公共場所棲宿、行乞而需安置、輔導者流浪、流落街頭孤苦無依或於公共場所棲宿者. ‧. 屏東縣. 政治大流浪(落)街頭或於公共場所棲宿行乞必須收容. 學. 高雄市. 立. 流浪、流落街頭孤苦無依或於公共場所露宿者. y. 嘉義市. 流浪、流落街頭孤苦無依或於公共場所乞討、叫化必須收容輔導者。流浪（落）街頭孤苦無依或於公共場所露宿者. sit. 嘉義縣. 經常性露宿街頭、公共場所或居無定所者. er. 南投縣. 雲林縣遊民安置輔導自治條例南投縣遊民收容輔導辦法嘉義縣遊民安置輔導自治條例嘉義市遊民安置輔導自治條例台南市遊民收容輔導辦法高雄市街友安置輔導辦法屏東縣遊民安置輔導辦法臺東縣遊民收容輔導辦法花蓮縣遊民安置輔導辦法金門縣遊民收容輔導自治條例澎湖縣遊民安置輔導自治條例連江縣遊民收容輔導自治條例. ‧ 國. 政府單位雲林縣. 中央與地方政府遊民法規定義地方政府法規名稱遊民定義. 金門縣澎湖縣連江縣. Ch. i n U. v. 流浪、流落街頭孤苦無依或於公共場所棲宿、行乞必須收容輔導者經常性露宿街頭、公共場所或居無定所者. engchi. 流浪、流落街頭孤苦無依或於公共場所棲宿、行乞必須收容輔導者。. （資料來源：研究者自行整理）. 16.

(21) 貳、遊民政策發展：從罪犯化取締到社會救助以下將爬梳臺灣遊民政策發展，由於不同時期反映了當時的政策觀點，，發展過程以時間先也影響著遊民如何被理解（Anderson & Christian, 2003）後作為排列順序，並根據潘淑滿（2009）歸納整理的遊民政策發展三階段為主要分段基準，透過既有文獻、官方文件以及相關資料的回顧，回觀當時政策觀點與思維並進行分析整理。第一階段：戒嚴取締期「遊民」一詞最早出現於國民政府來臺後，當時軍人及其家眷和難民一起過海來臺，官位較高的軍官可接收日據時期留下的房舍，而沒有背景地位. 治政加強對散兵與逃兵的控制，便在 1949 年訂定《臺灣省取締散兵遊民辦法》（郭大立仲珈，2012），政府在光復初期開始取締可能對社會秩序和人口管理造成不良者則較難找到棲身之處，有的便露宿街頭，政府為處理此狀況的來臺官兵，. ‧ 國. 學. 影響者，遊民便是在此特定時空脈絡中的歷史產物。. 政策中對遊民採取收容安置的作法起始於 1950 年，依據前述之《臺灣省. ‧. 取締散兵遊民辦法》，開始在各縣市成立收容所，執行方式是由警察單位派員將遊民帶至醫院體檢或治療，再送至收容所造冊列管，甚至可移交職業訓練. Nat. sit. y. 總隊之遊民習藝訓導所管訓，再使用軍事化管理方式進行感化與職業教育，. io. er. 從辦法名稱和治理方式來看，遊民在當時被視為是造成危害社會秩序的問題，並以半拘禁的方式被關在收容所中（方孝鼎，2001；黃克先，2006；劉淑雲，. al. n. 2010）。. Ch. engchi. i n U. v. 除了中央收容安置規範如此，此時期的《台北市取締遊民辦法》更明文規定「遊民收容所送至救濟院的院民，如行為特殊惡劣，違反院規情節重大或屢誡不悛者，應列舉事實，協商警察局，送交遊民收容所嚴加考管，確有悔過遷善之事實表現者，再行交回市救濟院收容」，當時警察業務廣泛，遊民業務附屬於負責社會安全事項的保安科主管，被警察取締查獲的遊民，需先在警察機關接受調查有無犯罪行為、製作筆錄和壓印指紋後，再送至當地遊民收容所，依照此流程，當時的遊民收容所形同一個禁閉機構，被擺放在鎮壓和懲罰的位置以淨化街頭（林萬億， 2012；黃克先，2006；劉淑雲，2010）。林萬億、陳東升（1995）的研究指出，當時的遊民收容所如同監獄，起居生活受到限制，缺乏活動空間、醫療設施、工作刺激，以致入住遊民的健康狀況不佳和工作動機低落，建議遊民收容所應要逐漸關閉，改成老人安養 17.

(22) 或重殘養護機構等設施，原本住在收容所的遊民則依需求轉介至相關單位，例如精神療養、養護機構等，而在收容所中的健康遊民則建議以工代賑的方式聘為臨時工。隨著散兵和逃兵數量逐漸減少，法規名稱和定義隨之修正，1968 年臺灣省政府與臺灣省保安司令部在《臺灣省取締遊民辦法》中取消「散兵」二字，而遊民修正為以下四種人：「1.居住在本省無合法戶籍且無身分證件足資證明者；2.強銷文具書刊等其他強行索取之行為者；3.乞丐；4.不務正業，沿街遊蕩或露宿公共場所之無業遊民及流浪兒童」，而後在 1973 年台北市公布的《台北市取締遊民辦法》與 1981 年高雄市公布之《高雄市取締遊民辦法》都沿用此定義（鄭麗珍、林萬億，2013）。無論是《臺灣省取締散兵遊民辦法》、《臺灣省取締遊民辦法》或是《台. 政治大《台北市取締遊民辦法》甚至明文規定「凡經輔導就業或保外察看之遊民，立應由該管區員警利用勤區查察時，予以訪問並指導」，因遊民是違反社會秩序. 北市取締遊民辦法》，從名稱到內容都可見遊民被認定是潛在的犯罪者，當時. ‧ 國. 學. 的份子，必須給予取締或處罰，反映當時高壓政治下，國家透過警察對人口的流動進行監督、管理和控制，並使用威權手段處理（黃克先， 2006；潘淑. ‧. 滿，2005）。. y. Nat. sit. 第二階段：除罪化轉換期. er. io. 在前述頒布《臺灣省取締遊民辦法》中取消散兵二字，遊民指涉的對象. al. 已產生轉變，主管機關也有所變動，1973 年台北市公布的《台北市取締遊民. n. v i n 辦法》中，主管單位從原先的憲兵隊轉為地方政府的警察局（黃克先，2006）。 Ch U i e h n g c 1992 年召集衛生處、警務處、違警罰法在 1991 年廢止，臺灣省政府在勞工處，共同研商「各縣市遊民收容所裁撤前經取締收容遊民分工處理原則」，將遊民業務改由社會處辦理，台北市則是於 1991 年正式將遊民收容所業務自警察局保安科移交社會局，1993 年省社會處通過《遊民收容輔導自治條例》， 1994 年將原有的《臺灣省取締遊民辦法》修訂為《臺灣省遊民收容輔導辦法》，同年台北市也將原有的《台北市取締遊民辦法》廢止，通過《台北市遊民輔導辦法》，並於隔年實際執行（林萬億，2012；劉淑雲，2010；潘淑滿，2009）。會產生這樣變動的原因，官方文件和學術分析有所不同，根據 1991 年「台北市遊民輔導中心組織規程及編制表草案總說明」，是由於遊民結構與成因有所轉變，因過去歷史因素所產生的遊民問題已經減少，取而代之的是如失業、貧窮、人格異常、家庭關係不良而引起，然而其實這樣的結構轉變卻並非是 18.

(23) 到 1991 年才出現，從 1989 年起，媒體大量報導遊民悽苦無依的邊緣生活形象，又逢關懷社會弱勢的社會運動興起，可能才是促成法規改變的重要契機（黃克先，2006；鄭麗珍、張宏哲，2004）。這個階段中央法規從《臺灣省取締遊民辦法》轉為《臺灣省遊民收容輔導辦法》，遊民的定義修正為以下兩種對象：「1.於街頭或公共場所棲宿、行乞者；2.疑似罹患精神疾病、身心障礙而遊蕩無人照顧者」，1994 年，台北市將《台北市取締遊民辦法》修訂為《台北市遊民輔導辦法》，並沿用此定義，而高雄市也將《高雄市取締遊民辦法》修訂為《遊民安置輔導辦法》，並將遊民定義改為：「流浪（落）街頭、孤苦無依或於公共場所棲宿、行乞，且無家可歸而必須安置、輔導者」，各縣市政府相關辦法的定義也跟著仿照中央訂定（郭仲珈，2012；鄭麗珍、林萬億，2013）。. 政治大地方的法規也跟隨中央進行修訂，台北市廢止《台北市取締遊民辦法》，通過立《台北市遊民輔導辦法》，遊民的發現不再是透過警察的取締，而是相關人員中央法規從威權體制的犯罪取締，轉變為帶有社會福利色彩的收容輔導，. ‧ 國. 學. 的通報，其中更增添民眾的角色，加入了通報遊民的行列，遊民成為需要幫，遊民問題以另外一種面助的一群人，否則生命將無法維繫（黃克先，2006）. ‧. 貌被關注，基於地方政府遊民政策改變，行政院研考會更於 1993 年委託學者進行臺灣首次全面性的遊民調查，政府也開始委託民間辦理遊民服務，例如：. y. Nat. sit. 1990 年創世社會福利基金會於萬華設立平安站、1991 年天主教聖母聖心會於. er. al. n. 2012）。. io. 萬華設立人人服務站，並於 1993 年接受台北市政府委託辦理平安居（林萬億，. 第三階段：社會福利期. Ch. engchi. i n U. v. 遊民輔導體系開始建置，2000 年修正公布《社會救助法》第十七條，隔年中央政府精省，省政府法規終止適用，內政部召開會議要求各縣市政府依據《社會救助法》第十七條來制定遊民相關法規（劉淑雲，2010），其第十七條內容規定：「警察機關發現無家可歸之遊民，除其他法律另有規定外，應通知社政機關（單位）共同處理，並查明其身分及協助護送前往社會救助機構或社會福利機構安置輔導；其身分經查明者，立即通知其家屬。不願接受安置者，予以列冊並提供社會福利相關資訊。有關遊民之安置及輔導規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。為強化遊民之安置及輔導功能，應以直轄市、縣（市）為單位，並結合警政、衛政、社政、民政、法務及勞政機關（單位），建立遊民安置輔導體系，並定期召開遊民輔導聯繫會報」。 19.

(24) 中央開始訂定遊民服務的原則類別和定義，2006 年內政部頒布《加強對遊民照顧服務處理原則》確定六大項處理原則，包含：身分協尋、基本生活照顧、收容安置照顧、路倒醫治、工作重建與喪葬處理，大致確定遊民服務的項目（郭仲珈，2012），此時中央並沒有統一標準的遊民定義，至 2011 年內政部頒布「縣（市）遊民安置輔導自治條例範例」，遊民指的是：「流浪、流落街頭孤苦無依或於公共場所露宿者」，2013 年台北市通過《台北市遊民安置輔導自治條例》12，遊民指的是：「經常性露宿於公共場所或公眾得出入之場所者」，2014 年衛生福利部修正公布的縣（市）遊民安置輔導自治條例範例，遊民指的是：「經常性露宿街頭、公共場所或居無定所者」。現今遊民政策朝向去中央化的方式發展，各地方政府對遊民福利多呈現. 政治大淑滿（2005，2009）指出社會福利的資源分配和業務皆交由地方政府，而主立政者的福利意識、地方財源和資源多寡都直接地影響福利服務的提供，因此. 被動和消極狀態，輔導體系的分工流程和服務內容過於單一化和標準化，潘. ‧ 國. 學. 現實是縣市政府大多消極與被動處理遊民相關福利，目前各縣市政府提供的遊民服務，仍不脫遊民身分調查、醫療照護與補助、經濟補助、就業輔導和. ‧. 收容轉介等項目；翁國彥（2012）指出中央範例雖提供單位權責分工，例如戶政、警政、衛生、勞政等單位，然而如此對遊民進行分類、輔以劃分行政. y. Nat. sit. 機關權限等方式，僅僅是透過線性和簡單的標準化流程處理，仍未擺脫單向. er. io. 清空街頭的思維，皆顯示現今遊民福利和服務的限制性。. n. a l表 3 遊民政策發展階段 i v n 主要法規 Ch 時間 U engchi 1949 年至 1980 年臺灣省取締散兵遊民辦法. 政策階段第一階段戒嚴取締期第二階段. 臺灣省取締遊民辦法 1980 年至 1991 年. 遊民收容輔導自治條例. 除罪化轉換期第三階段. 臺灣省遊民收容輔導辦法 1991 年至今. 社會救助法. 社會福利期. 縣（市）遊民安置輔導自治條例範例. （資料來源：研究者自行整理自黃克先（2006）、劉淑雲（2010）、潘淑滿（2009）等）. 12. 台北市遊民安置輔導自治條例請見附錄三。 20.

(25) 參、小結綜上所述，政策發展從威權時代的罪犯化到解嚴後的除罪化，現今則以社會福利為導向，遊民從過去被視為潛在犯罪者，除罪化為孤苦無依需要協助者，被納入社會救助體系當中。雖然遊民政策經時代演變已多次修正，仍不能忽視政策背後隱然延續的觀點，張鈞婷（2016）回顧遊民政策發展時，便指出不同時期政策背後仍具有相同意識，現今警察機關仍然可用維持社會秩序之名，成為排除遊民的工具，因此社會控制仍存在政策其中，且政策透過遊民的定義、戶籍制度、親屬責任與工作倫理等法定門檻，進行篩選值得救助的遊民並排除不值得救助者，在現今福利地方化的狀況下，中央政府、. 政治大. 地方政府與民間三方的角色和關係如何最為適切仍待釐清。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 21. i n U. v.

(26) 第二節. 政策與制度性排除. 本節整理制度面和結構性的排除和限制，由於遊民在許多生活面向皆遭遇排除，遊民政策則扮演著協助遊民重返社會的角色，透過社會排除的觀點來探討，指出現代社會的同時存在的反排除和排除，了解遊民真實處境。. 壹、社會排除與遊民社會排除觀點近年來常被強調，它將人們弱勢和邊緣的處境，從收入面的貧窮，拓展到其他面向，例如勞動市場、社會關係、公共議題和空間的參與及使用等（方孝鼎，2011），與貧窮觀點不同在於，除了討論經濟層面的所得困難之外，還關注多面向之不利和分析動態變化，排除現象的存在便具有. 政治大. 社會變遷的結構性因素（Room, 1995, 1999），因此可以看到社會排除的概念. 立. 指涉的內涵廣泛。. ‧ 國. 學. 社會排除的概念隨著時代演進，各地區也有不同的學者提出不同的定義內容，從 1974 年法國社會主義學者 Richard Lenoir 提出社會排除的概念，當時指涉的是未被涵括在社會安全體系中的人，後續有學者對此概念以複合式. ‧. 的方式陳述其特性，認為社會排除是一種具有陷阱和機制特性的網羅. sit. y. Nat. （entrapment），強調過程中被排除者的非自願性（李易駿，2006），英國 The Social Exclusion Unit （2004）對於社會排除的定義是個人或地區受困於各式. io. n. al. er. 問題的相互疊合，而這些問題包括失業、低技術、低所得、居住匱乏、健康. i n U. v. 不佳與破裂的家庭關係等，張菁芬（2010）認為社會排除的意義在於偏向重. Ch. engchi. 視動態的過程，強調各個不同面向的被剝奪致使社會參與的困難，也針對臺灣社會排除進行研究，考量在地經驗而提出對社會排除的再定義，指出社會排除是一個不正義的回應，涉及生存結構和勞動結構的改變與社會對此之回應方式，而引起當事者面臨生存權的威脅、生活所需的資源不足、資源分配造成的不公平以及無法參與社會活動等情況，目前學術與政策研究對社會排除概念的掌握仍持續累積當中。李易駿（2006）總結整理，社會排除概念所指涉的共通點包括：1.多面向；2.動態過程；3.關注於社會行動和社會機制； 4.涉及多層次的排除與行動。不同國家的概念使用也不盡相同，更具備有社會建構的特性，因牽涉到結構和政治面，在不同的時空脈絡中，有著不同面貌。. 22.

(27) 國際學術研究從社會排除觀點出發，探討遊民面臨的排除面向，將各層次的排除概念化分類，進而深入關注居住排除的狀況，Doherty、Edgar 與 Meert （2004）提出遊民普遍面臨身體、法制和社會領域等三個類別的社會排除，這三個領域各自又連結到居住面向的排除內涵：身體領域的排除表示缺乏足夠和排他的生活空間，法制領域的排除代表缺乏合法的居住權利，社會領域的排除則是缺乏隱私和社會網絡關係，因此這三個面向並非各自獨立，而是互相交集，依照交集重疊的程度不同又再細分出七種概念性類別，在此概念基礎上，而後發展出歐洲遊民和居住排除類型(ETHOS)，歐洲國家遊民工作協會（FEANTSA）列出四個類別，分別是遮蔽匱乏（roofless）、住房匱乏（houseless）、不安全的住所（insecure housing）以及不合適住所（inadequate housing），其中包含十三種操作性分類，並列出具體的二十四種生活情境. 政治大遊民的生活狀況與社會排除有關，在台灣遊民是一群受到嚴重社會排除立的群體（王淑楨，2012；郭盈靖、戴瑜慧，2012），既有文獻提出遊民遭受排（Busch-Geertsema, 2010）。. ‧ 國. 學. 除的面向包括污名、社會福利、勞動權益、醫療、資訊取得、金融等面向，如吳欽仁（2007）以問卷調查新北市遊民生活狀況，遊民生命歷程中因無專. ‧. 業、低技術或身體無法負荷的狀況而被職場排除而流浪，六成受訪者在過程中曾租屋過，但又回到街頭生活；郭盈靖（2009）指出不工作的社會污名排. y. Nat. sit. 除了遊民作為底層勞動者的勞動事實，使得遭遇勞動剝削和勞資爭議時爭取. er. io. 權益困難；許華孚、鄭瑞隆（2011）整理因福利系統輸送遲鈍和社會救助資. al. 格審查限制而致使遊民遭受社會福利排除，以及露宿風險高與就醫追蹤困難. n. v i n 造成醫療系統的排除。郭盈靖、戴瑜慧（2012）檢視資訊社會下數位落差和 Ch U i e h n c g 資訊商品化，遊民無法購買資訊商品而成為資訊窮人，缺乏社會生活所需資訊的狀況；鄭麗珍與林萬億（2013）研究發現更生人出獄後遭遇歧視的狀況，以及因積欠卡債，擔心被扣款而不敢尋找正式工作的金融排除；李淑容（2015）針對新北市 151 位遊民進行問卷調查，了解其基本資料、露宿原因、生活狀況與就業和居住需求，發現有 84%受訪遊民都未具有任何福利資格，從上述研究可了解遊民在生活中不同面向皆出現被排除的狀況，而這些排除其實都是鑲嵌在政策和體制之中，呈現出體制一體兩面的弔詭之處。. 23.

(28) 貳、制度與結構性排除排除象徵著權益遭受剝奪，而遊民遭受排除之議題更是現在進行式，2017 年 1 月份國際審查委員會針對台灣政府落實兩公約進行審查，獨立審查委員會提出之結論性意見便著重在如何保障遊民的基本人權，包括第三十七點：｢審查委員會關切中華民國（臺灣）經濟政策的冒進，正指向一種對住房及土地危機的「市場化」解決方案，導致缺乏可取得及可負擔的住房，以及對住房、財產及土地的投機炒作。審查委員會觀察到一種使得「財產權」凌駕於「適足住房與土地權」的國家體制已然浮現。審查委員會建議中華民國（臺灣）的住房與土地體制應轉換方向，而與其對國際人權的承諾相符；包括聚焦在使用權保障（security of tenure），以及保護免於迫遷及驅離。這個方. 治政正規住居者及無家者（遊民）的數據。｣；第四十三點：｢審查委員會建議制大立定無家可歸者福利及人權法，其中包含對無家可歸狀態的綜合性定義，避免. 向的第一步就是更為精確的資料庫，以確認在中華民國（臺灣）被認定為非. ‧ 國. 學. 陷於無家可歸狀態的規定，以及對於政府分配充足預算資源以保障中華民國（臺灣）所有無家可歸者人權的要求｣；第四十五點：｢審查委員會敦促政府. ‧. 確保婦女的住房與土地權被實現。這將包含確保用以保護其使用權保障（security of tenure），包括保護免受強制驅離在內的程序。這尤其適用於. Nat. sit. y. 有特別住房需求的婦女，例如單身女性、單親母親、喪偶婦女、原住民族女. io. er. 性，以及包括無家可歸的女性、身心障礙婦女與家暴受害者在內的特殊需求，以上三點皆說明了遊民遭受排除狀況需要解者｣（國際審查委員會，2017）. n. al. Ch. 決的的面向，以及其急迫性和重要性。. engchi. i n U. v. 結構的限制是形成遊民居無定所狀況的首要因素，探討制度結構並非表示僅僅關注此層面而不處理微觀因素，更重要的是，鉅視層面如何影響微視面，兩者也都深刻影響個人（Anderson & Christian, 2003），因此以下將整理包括勞動權益、社會福利、公共空間與居住保障等四類制度性的排除議題，以探討遊民的真實處境。一、勞動權益遭漠視社會福利體制對遊民數量有巨大的影響，製造出不平等與貧窮的體制將會加劇居無定所的狀況（Fitzpatrick & Stephens, 2007），而居無定所現象並非僅存於臺灣社會，例如英國、美國、加拿大、日本等其他國家在都會區與郊區也都有大量遊民（鄭麗珍，2014），遊民成為顯而易見的標的，而製造流浪的社會體制往往不是被關注的焦點（郭盈靖，2012），臺灣在地遊民研究關注 24.

(29) 體制漠視遊民勞動身分，影響了遊民作為勞動者的權益，如陳大衛（2000）針對經濟結構與社福政策進行結構性分析，認為社會福利體制未從勞工的角度出發，致使勞工遭遇意外卻無法獲得保障，其著重於體制造成遊民進出勞動市場而產生的身分流動，郭盈靖（2009）也關注遊民作為底層勞動者的勞動狀況和權益，現今非典型工作成為趨勢，遊民從事的工作類型多為臨時工與派遣工，而遊民身分在輔導機制下的勞動不受關注也不被承認，易被貼上負面標籤，勞動條件更低於一般勞動者，更不具勞動保障；除了勞動權益之外，湯淺誠（2010）從協助遊民到投入反貧困運動，進一步指出日本社會所面臨的貧窮問題狀況，揭露雖然原先社會安全網絡預設三道防線，包括雇用、社會保險與社會救助的三層網絡，但對於非正式勞工而言，踩在破洞的社會安全網上，三道防線全部都成為一體，也就是說，在這個如溜滑梯般的社會. 政治大. 中生活，只要不小心踩滑，就會一路滑到最底層。. 立. 二、福利限制. ‧ 國. 學. 遊民經常被排除於各式福利申請之外，根據文獻指出，由於居無定所的狀況，在現行體制中會受到戶籍主義、親屬責任和工作倫理的規範限制，如. ‧. 潘淑滿（2005，2009）在歸納遊民政策發展階段時，點出該時期遊民政策的意識形態，批判殘補式福利及戶籍主義式審查機制，指出遊民資格的認定建. Nat. sit. y. 立在戶籍制度和親屬責任之上，加上地方政府的資源考量，遊民福利更顯邊. er. io. 緣，該研究檢討當今遊民政策，並提出應回歸以個人為主體並重視結構需求之建議；許華孚、鄭瑞隆（2011）訪談遊民輔導工作者，其中針對低收入戶. n. al. Ch. i n U. v. 審查，遊民的居無定所和無與家人居住的狀況，反而成為申請的阻礙，由於. engchi. 政府審查資格主要針對經濟條件，包括動產、不動產和年收入的審核，因此經濟能力超過標準，則無法領取此補助，但低於標準時，雖經濟條件審查結果處於標準以下，仍需填寫行政區域中的住處，否則以無法訪視為由不提供補助，同樣的限制也出現在郭盈靖（2012）的服務經驗中，在實務的福利申請上，出現因遊民被認定無固定居所而無法訪視，因而無法通過申請；江睿之（2011）探討台北市中老年男性遊民的生產和再生產之經驗，點出遊民輔導受到工作倫理主導，篩選並區分有工作能力或沒有工作能力的身體，有工作能力者被期待短時間內外出工作，遊民處境被認定成個人不努力的結果，因此作者認為遊民福利應跳脫濟貧思維，並反省當今資本主義社會的運作模式，以上研究皆指出現今社會福利體制背後隱藏的觀點，進而影響遊民處境，遊民無法符合法規中對於戶籍主義、親屬責任和工作倫理的要求而不符合受 25.

(30) 助資格，因而被排除在救助網絡之外（張鈞婷，2016），而墜落至底層後，相對來說就是意味著被屏除在社會安全網絡之外了，而社會安全網絡的崩解，帶來更大的風險，更剝奪了遊民的公民權（Speak & Tipple, 2006）。三、公共空間排除遊民在公共空間遭受排除的處境跨越時地，由於在先進國家中，建構美麗都市的標準著重公共空間綠化和美化程度，公共空間中的遊民便被相關單位視為都市之瘤，以各式各樣的方式驅趕和限制（黃克先，2006）。以台北市為例，近年來發生如：2011 年台北市政府在寒夜中的萬華艋舺公園以水注噴灑遊民，2015 年台北市某市議員提議於艋舺公園夜晚設置強光以及萬華艋舺公園禁止自行發放餐食，2016 年台北市社會局欲於白天勸導遊民勿於台北車. 治政出消除街頭上可見遊民的期待，除了這些較為大眾所知的公開事件，更多的大立是檯面下不曾停止的驅趕和排除，例如：車站撤除座椅、公園長椅增加扶手，這些事件都透露站臥躺（何世昌、莊孟軒，2016；孟國華、張哲瑋，2015）. ‧ 國. 學. 橫桿、地下道貼上禁止逗留露宿的公告、張貼禁止置放個人物品的公告等以任何名目來行驅趕遊民之實的行為，諸如此類的社會排除，使得遊民的生存. ‧. 空間不斷遭受擠壓。. 公共空間並非如字面上想像地開放給所有人們，其一直都是有條件的開. Nat. sit. y. 放，也一直是衝突的所在（Painter & Jeffrey, 2009），除了前述臺灣的狀況，. io. er. 他國經驗例如全美遊民聯盟（The National Coalition for the Homeless）於 2014 年公布的調查報告顯示，美國已有二十一個城市設立各種限制相關救濟的法. n. al. Ch. i n U. v. 令與規定以避免遊民聚集（National Coalition for the Homeless, 2014），而這些. engchi. 限制更陸續增加中，為何這類違反人權的手段卻成為美國遊民政策趨勢？對許多城市來說，各類遊民扶助計畫繁多，卻又不見其效果，而大眾對於遊民出現的看法便是連結到社區品質低落，伴隨房價下跌、治安惡化等社會問題，如何把遊民趕出視線之外才是當務之急，然而其實禁止餵食遊民的政策更帶反映的不只是個人的自私感受，更點出了社會最隱晦深層的危機感，根據美國財務計畫協會組織統計，有高達三分之一的民眾距離遊民只有一張支票的距離，緊繃的社會氛圍下，不讓遊民出現眼前當屬正常反應（卞中佩， 2014）。將遊民排除於視線之外的原因，根據既有研究發現，包括遊民成為他者、被標為危險的標籤、被視為都市治理的阻礙、法律規範未保障和污名等，許華孚、鄭瑞隆（2011）探討遊民所處的空間被標示成危險區域，成為社會的他者，使遊民消失於視線之外的方式變成合理的行為，警察單位也成為輔助 26.