政策與制度性排除

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第二節 政策與制度性排除

本節整理制度面和結構性的排除和限制，由於遊民在許多生活面向皆遭 遇排除，遊民政策則扮演著協助遊民重返社會的角色，透過社會排除的觀點 來探討，指出現代社會的同時存在的反排除和排除，了解遊民真實處境。

壹、 社會排除與遊民

社會排除觀點近年來常被強調，它將人們弱勢和邊緣的處境，從收入面 的貧窮，拓展到其他面向，例如勞動市場、社會關係、公共議題和空間的參 與及使用等（方孝鼎，2011），與貧窮觀點不同在於，除了討論經濟層面的所 得困難之外，還關注多面向之不利和分析動態變化，排除現象的存在便具有 社會變遷的結構性因素（Room, 1995, 1999），因此可以看到社會排除的概念 指涉的內涵廣泛。

社會排除的概念隨著時代演進，各地區也有不同的學者提出不同的定義 內容，從 1974 年法國社會主義學者 Richard Lenoir 提出社會排除的概念，當 時指涉的是未被涵括在社會安全體系中的人，後續有學者對此概念以複合式 的 方 式 陳 述 其 特 性 ， 認 為 社 會 排 除 是 一 種 具 有 陷 阱 和 機 制 特 性 的 網 羅

（entrapment），強調過程中被排除者的非自願性（李易駿，2006），英國 The Social Exclusion Unit （2004）對於社會排除的定義是個人或地區受困於各式 問題的相互疊合，而這些問題包括失業、低技術、低所得、居住匱乏、健康 不佳與破裂的家庭關係等，張菁芬（2010） 認為社會排除的意義在於偏向重 視動態的過程，強調各個不同面向的被剝奪致使社會參與的困難，也針對臺 灣社會排除進行研究，考量在地經驗而提出對社會排除的再定義，指出社會 排除是一個不正義的回應，涉及生存結構和勞動結構的改變與社會對此之回 應方式，而引起當事者面臨生存權的威脅、生活所需的資源不足、資源分配 造成的不公平以及無法參與社會活動等情況，目前學術與政策研究對社會排 除概念的掌握仍持續累積當中。李易駿（2006）總結整理，社會排除概念所 指涉的共通點包括：1.多面向；2.動態過程；3.關注於社會行動和社會機制；

4.涉及多層次的排除與行動。不同國家的概念使用也不盡相同，更具備有社 會建構的特性，因牽涉到結構和政治面，在不同的時空脈絡中，有著不同面 貌。

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國際學術研究從社會排除觀點出發，探討遊民面臨的排除面向，將各層 次的排除概念化分類，進而深入關注居住排除的狀況，Doherty、Edgar 與 Meert

（2004）提出遊民普遍面臨身體、法制和社會領域等三個類別的社會排除，

這三個領域各自又連結到居住面向的排除內涵：身體領域的排除表示缺乏足 夠和排他的生活空間，法制領域的排除代表缺乏合法的居住權利，社會領域 的排除則是缺乏隱私和社會網絡關係，因此這三個面向並非各自獨立，而是 互相交集，依照交集重疊的程度不同又再細分出七種概念性類別，在此概念 基礎上，而後發展出歐洲遊民和居住排除類型(ETHOS)，歐洲國家遊民工作 協會（FEANTSA）列出四個類別，分別是遮蔽匱乏（roofless）、住房匱乏

（houseless）、不安全的住所（insecure housing）以及不合適住所（inadequate housing），其中包含十三種操作性分類，並列出具體的二十四種生活情境

（Busch-Geertsema, 2010）。

遊民的生活狀況與社會排除有關，在台灣遊民是一群受到嚴重社會排除 的群體（王淑楨，2012；郭盈靖、戴瑜慧，2012），既有文獻提出遊民遭受排 除的面向包括污名、社會福利、勞動權益、醫療、資訊取得、金融等面向，

如吳欽仁（2007）以問卷調查新北市遊民生活狀況，遊民生命歷程中因無專 業、低技術或身體無法負荷的狀況而被職場排除而流浪，六成受訪者在過程 中曾租屋過，但又回到街頭生活；郭盈靖（2009）指出不工作的社會污名排 除了遊民作為底層勞動者的勞動事實，使得遭遇勞動剝削和勞資爭議時爭取 權益困難；許華孚、鄭瑞隆（2011）整理因福利系統輸送遲鈍和社會救助資 格審查限制而致使遊民遭受社會福利排除，以及露宿風險高與就醫追蹤困難 造成醫療系統的排除。郭盈靖、戴瑜慧（2012）檢視資訊社會下數位落差和 資訊商品化，遊民無法購買資訊商品而成為資訊窮人，缺乏社會生活所需資 訊的狀況；鄭麗珍與林萬億 （2013）研究發現更生人出獄後遭遇歧視的狀況，

以及因積欠卡債，擔心被扣款而不敢尋找正式工作的金融排除；李淑容（2015）

針對新北市 151 位遊民進行問卷調查，了解其基本資料、露宿原因、生活狀 況與就業和居住需求，發現有 84%受訪遊民都未具有任何福利資格，從上述 研究可了解遊民在生活中不同面向皆出現被排除的狀況，而這些排除其實都 是鑲嵌在政策和體制之中，呈現出體制一體兩面的弔詭之處。

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貳、 制度與結構性排除

排除象徵著權益遭受剝奪，而遊民遭受排除之議題更是現在進行式，2017 年 1 月份國際審查委員會針對台灣政府落實兩公約進行審查，獨立審查委員 會提出之結論性意見便著重在如何保障遊民的基本人權，包括第三十七點：｢

審查委員會關切中華民國（臺灣）經濟政策的冒進，正指向一種對住房及土 地危機的「市場化」解決方案，導致缺乏可取得及可負擔的住房，以及對住 房、財產及土地的投機炒作。審查委員會觀察到一種使得「財產權」凌駕於

「適足住房與土地權」的國家體制已然浮現。審查委員會建議中華民國（臺 灣）的住房與土地體制應轉換方向，而與其對國際人權的承諾相符；包括聚 焦在使用權保障（security of tenure），以及保護免於迫遷及驅離。這個方 向的第一步就是更為精確的資料庫，以確認在中華民國（臺灣）被認定為非 正規住居者及無家者（遊民）的數據。｣；第四十三點：｢審查委員會建議制 定無家可歸者福利及人權法，其中包含對無家可歸狀態的綜合性定義，避免 陷於無家可歸狀態的規定，以及對於政府分配充足預算資源以保障中華民國

（臺灣）所有無家可歸者人權的要求｣；第四十五點：｢審查委員會敦促政府 確保婦女的住房與土地權被實現。這將包含確保用以保護其使用權保障

（security of tenure），包括保護免受強制驅離在內的程序。這尤其適用於 有特別住房需求的婦女，例如單身女性、單親母親、喪偶婦女、原住民族女 性，以及包括無家可歸的女性、身心障礙婦女與家暴受害者在內的特殊需求 者｣（國際審查委員會，2017），以上三點皆說明了遊民遭受排除狀況需要解 決的的面向，以及其急迫性和重要性。

結構的限制是形成遊民居無定所狀況的首要因素，探討制度結構並非表 示僅僅關注此層面而不處理微觀因素，更重要的是，鉅視層面如何影響微視 面，兩者也都深刻影響個人（Anderson & Christian, 2003），因此以下將整理 包括勞動權益、社會福利、公共空間與居住保障等四類制度性的排除議題，

以探討遊民的真實處境。

一、勞動權益遭漠視

社會福利體制對遊民數量有巨大的影響，製造出不平等與貧窮的體制將 會加劇居無定所的狀況（Fitzpatrick & Stephens, 2007），而居無定所現象並非 僅存於臺灣社會，例如英國、美國、加拿大、日本等其他國家在都會區與郊 區也都有大量遊民（鄭麗珍，2014），遊民成為顯而易見的標的，而製造流浪 的社會體制往往不是被關注的焦點（郭盈靖，2012），臺灣在地遊民研究關注

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體制漠視遊民勞動身分，影響了遊民作為勞動者的權益，如陳大衛（2000）

針對經濟結構與社福政策進行結構性分析，認為社會福利體制未從勞工的角 度出發，致使勞工遭遇意外卻無法獲得保障，其著重於體制造成遊民進出勞 動市場而產生的身分流動，郭盈靖（2009）也關注遊民作為底層勞動者的勞 動狀況和權益，現今非典型工作成為趨勢，遊民從事的工作類型多為臨時工 與派遣工，而遊民身分在輔導機制下的勞動不受關注也不被承認，易被貼上 負面標籤，勞動條件更低於一般勞動者，更不具勞動保障；除了勞動權益之 外，湯淺誠（2010）從協助遊民到投入反貧困運動，進一步指出日本社會所 面臨的貧窮問題狀況，揭露雖然原先社會安全網絡預設三道防線，包括雇用、

社會保險與社會救助的三層網絡，但對於非正式勞工而言，踩在破洞的社會 安全網上，三道防線全部都成為一體，也就是說，在這個如溜滑梯般的社會 中生活，只要不小心踩滑，就會一路滑到最底層。

二、福利限制

遊民經常被排除於各式福利申請之外，根據文獻指出，由於居無定所的 狀況，在現行體制中會受到戶籍主義、親屬責任和工作倫理的規範限制，如 潘淑滿（2005，2009）在歸納遊民政策發展階段時，點出該時期遊民政策的 意識形態，批判殘補式福利及戶籍主義式審查機制，指出遊民資格的認定建 立在戶籍制度和親屬責任之上，加上地方政府的資源考量，遊民福利更顯邊 緣，該研究檢討當今遊民政策，並提出應回歸以個人為主體並重視結構需求 之建議；許華孚、鄭瑞隆（2011）訪談遊民輔導工作者，其中針對低收入戶 審查，遊民的居無定所和無與家人居住的狀況，反而成為申請的阻礙，由於 政府審查資格主要針對經濟條件，包括動產、不動產和年收入的審核，因此 經濟能力超過標準，則無法領取此補助，但低於標準時，雖經濟條件審查結

遊民經常被排除於各式福利申請之外，根據文獻指出，由於居無定所的 狀況，在現行體制中會受到戶籍主義、親屬責任和工作倫理的規範限制，如 潘淑滿（2005，2009）在歸納遊民政策發展階段時，點出該時期遊民政策的 意識形態，批判殘補式福利及戶籍主義式審查機制，指出遊民資格的認定建 立在戶籍制度和親屬責任之上，加上地方政府的資源考量，遊民福利更顯邊 緣，該研究檢討當今遊民政策，並提出應回歸以個人為主體並重視結構需求 之建議；許華孚、鄭瑞隆（2011）訪談遊民輔導工作者，其中針對低收入戶 審查，遊民的居無定所和無與家人居住的狀況，反而成為申請的阻礙，由於 政府審查資格主要針對經濟條件，包括動產、不動產和年收入的審核，因此 經濟能力超過標準，則無法領取此補助，但低於標準時，雖經濟條件審查結