發展型國家的退場與升級：比較台韓電視產業 - 政大學術集成

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(1) . 國立政治大學國際事務學院東亞研究所博士論文 National Chengchi University College of International Affairs Graduate Institute of East Asian Studies Ph. D Dissertation 指導教授：王振寰博士 Adviser: Dr. Jenn Hwan Wang. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學 sit. io. 比較台韓電視產業. er. Nat. y. 發展型國家的退場與升級：. a. n. v The Advance and States: l Decline of Developmental ni Ch. engchi U. The Broadcast Industry Comparison between Taiwan and Korea. 研究生：黃意植 By Yi Chih Huang 中華民國 103 年 1 月 January, 2014 . .

(2) . 摘要許多學者認為開放市場、降低管制是提升電視產業競爭力的不二法門，然而，國家介入與電視產業績效之間的實證研究仍相當缺乏，因此本研究的目的旨在討論國家干涉程度和節目產製能力間的關係。本研究採用歷史制度途徑的分析，解釋同樣被歸類為發展型國家的台灣與韓國，為何在 1997 年金融風暴後選擇不同的轉型路徑。研究結果顯示，台灣電視產業因國家干涉程度低，放任市場過度競爭而導致產製能力下滑，另一方面，韓國電視產業則受惠於國家高度干預，因寡佔. 政治大. 結構而有效維持產製能力和經營績效。總結而言，本研究證明韓國在發展型國家. 立. 的基礎上成功轉型升級，而台灣則是揚棄原本的發展模式，向新自由主義靠近。 . ‧ 國. 學. . . n. al. er. io. sit. y. Nat. . ‧. 關鍵詞：電視產業，發展型國家，節目產製能力，轉型 . Ch. engchi. i Un. v.

(3) . The Advance and Decline of Developmental State: The broadcast industry comparison between Taiwan and Korea Abstract Many researchers have often suggested that the best way to improve broadcast industry growth is always through deregulation and opening up to competition. However, research which has empirically documented the link between state intervention in market and performance of broadcast industry is scant. Therefore, the. 政治大 productivity are related. Historical 立 institutionalism has been used to explain the aim of this research attempts to explore how state intervention and program. ‧ 國. 學. different transformation paths that Taiwan and Korean, the typical examples of the developmental states, have taken after financial crisis in 1997. Results of this study. ‧. showed competitive market structure shaped by weak state intervention had. Nat. sit. y. contributed to productivity decline in Taiwan. And, strong state intervention in Korea. n. al. er. io. did lead to stable program productivity and better industry performance. To conclude,. i Un. v. the Korean developmental state is successfully transformed, on the other hand,. Ch. engchi. Taiwan has transformed developmental state into neoliberal state.. Keyword: Broadcast Industry, Developmental State, Program Productivity, Transformation . .

(4) . 謝辭這本博士論文能夠順利完成必須感謝許多人的協助。首先，感謝親愛的家人在我求學過程中，給予無盡的支持與包容，讓我能夠專心撰寫論文，這本論文的起點，正是始於他們對於台灣電視亂象的疑惑。由於論文主題橫跨兩國，田野調查的工作十分艱鉅，因此特別感謝王亞維老師悉心的協助與安排，讓筆者能夠進入電視台一邊工作一邊調研，並且在公視國際部同仁的幫助下，完成台灣部分的考察；在韓國的部分，感謝宋昌儀先生親切的照料和田山先生在韓國電視產業上的指導，駐韓第一獨立記者楊虔豪先生給予筆者在訪韓時期的所有協助，在此一併表達謝. 政治大經費，由於台灣學術經費有限，因此本研究在經費籌措上遭遇許多挫折，若無韓立意。此外，特別感激韓國國際學術交流財團（Korea Foundation）提供田野研究. ‧ 國. 學. 國國際學術交流財團的大力支持，筆者不可能完成韓國部分的考察。最後，本研究的提出和完成，都有賴於指導教授王振寰老師的鼓勵和指引，論文中許多關鍵. ‧. 的分析，幾乎都是與馮建三老師、林麗雲老師、王亞維老師反覆討論而來，寇健. y. sit. n. al. er. io. 情。. Nat. 文老師時常犧牲寶貴時間，給迷網受挫的學生加油鼓勵，在此再次表達感謝之. z. . Ch. engchi. i Un. v. Special thanks to Korea Foundation for supporting the field research grant..

(5) 第一章導論：電視產業的研究.......................................................................... 1 第一節研究背景與問題.............................................................................. 2 第二節文獻回顧.......................................................................................... 6 一、國家建立與電視治理................................................................ 7 二、發展型國家的消失或適應........................................................ 9 三、發展型國家的轉型：國家再介入......................................... .11 . 治政大第三節研究的方法與步驟........................................................................ 17 立 ‧ 國. 學. 一、歷史制度途徑的分析.............................................................. 17 . ‧. 二、個案選擇與資料來源.............................................................. 18 . y. Nat. al. er. io. sit. 三、研究限制.................................................................................. 21 . v. n. 第四節研究概要........................................................................................ 22 . Ch. engchi. i Un. 第二章台灣政媒關係的轉變：從為國宣傳到隱藏式宣傳............................ 24 第一節誰覬覦電視媒體？...................................................................... 24 一、國民黨政府的傳令兵（~1987） ........................................... 25 二、一黨獨大和解除管制（1988~2000） ................................... 28 三、政黨輪替與媒體改造（2000~2008） ................................... 30 四、國民黨回鍋與媒金分界的爭論（2008~） ........................... 35 .

(6) 第二節廣電相關政策的回顧.................................................................. 38 第三節誰治理電視？.............................................................................. 44 第四節小結：開放帶來興旺，封閉必然萎縮？.................................. 48 第三章韓國政媒關係的變化：從公器私用到為政府所用............................ 51 第一節誰插手電視媒體？...................................................................... 51 一、軍政體系的傳聲筒（~1987） ............................................... 52 . 學. ‧ 國. 二、 . 治政大 ............................... 54 後威權時代與管制鬆綁（1988~1997）立. 三、反對黨執政和電視產業化（1998~2007） ........................... 56 . ‧. 四、保守黨班師回朝及舊勢力擴張（2008~） ........................... 58 . y. Nat. al. er. io. sit. 第二節電視媒體政策的回溯.................................................................. 61 . v. n. 第三節遙控電視的手.............................................................................. 67 . Ch. engchi. i Un. 一、軍人專橫時期.......................................................................... 67 二、民主轉型時期.......................................................................... 68 三、經濟全球化時期...................................................................... 69 第四節小結：維護公共利益還是掌控電視媒體？.............................. 71 第四章解構台灣電視市場................................................................................ 76 第一節新舊媒體的興替.......................................................................... 76 .

(7) 第二節人力、技術與產能的變化.......................................................... 82 一、國內部分.................................................................................. 82 二、跨國部分.................................................................................. 84 第三節新聞是筆好生意.......................................................................... 90 第四節小結：產業歸產業，言論歸言論？.......................................... 94 第五章解構韓國電視市場................................................................................ 96 . 學. ‧ 國. 第一節 . 治政大無線電視的有限挑戰.................................................................. 96 立. 第二節韓國文化向「世界」邁進........................................................ 106 . ‧. 第三節扭曲市場下的不對等交易........................................................ 111 . y. Nat. al. er. io. sit. 第四節小結：文化產業政策與韓流奇蹟............................................ 114 . v. n. 第六章結論：電視、市場與國家.................................................................. 116 . Ch. engchi. i Un. 第一節民主化對國家自主性的挑戰.................................................... 116 第二節國家干預成效的比較................................................................ 119 第三節執行機關的評析與結語............................................................ 121 第四節處境與未來：當大家都不看「電視」之後............................ 123 參考書目............................................................................................................ 127 .

(8) 第一章導論：電視產業的研究為什麼有些國家的節目產製能力源源不絕，而有些國家的卻欲振乏力？很顯然，台灣被這個問題困擾已久。隨著傳播科技越來越發達，電視已經突破時間與空間的限制，讓觀眾不出門也能隨時隨地知道天下事。但是諷刺的是，一方面科技的進步讓頻道數量增多，觀眾的選擇增加，但另一方面國內產製的節目數量卻未因此而增加，觀眾打開電視頻道居然盡是韓劇、大陸劇攻佔黃金時段，某些熱門劇集還會在不同頻道輪番重播，台灣自製的節目反而變得寥寥可數。全天候新聞頻道更是誇張，新聞內容重疊、相同報導不斷重播、低成本低品質的政論節目. 政治大. 充斥，各界檢討聲浪四起，紛紛指責台灣電視病入膏肓、向下沉淪。然而，當大. 立. 家一昧地怪罪市場太小、怪競爭激烈、怪政府縱容時，卻很少有人關注台灣電視. ‧ 國. 學. 產業為什麼會過度競爭，而整體生產力究竟又是如何下滑的。. ‧. 本研究的目的是要幫助我們理解後進國家的電視產業如何面對國際競爭。縱. sit. y. Nat. 使，再怎麼批評目前電視的亂象，或對媒體現狀感到失望，也很少人會說「競爭」. n. al. er. io. 是不必要的。看看鄰近的韓國，政府一樣開放新業者進入市場，也強調自由競爭，. i Un. v. 但為何卻沒落入惡性競爭而產製能力流失的循環中？根據台灣媒體調查，韓國的. Ch. engchi. 文化預算雖然比台灣多，但是與世界其他先進各國相較，台灣政府在文化相關事業的投資並沒有明顯短缺（黃亞琪，商業週刊，2013 年 12 月 18 日），那麼，顯然績效差異並不能單純歸咎於政府投資不足而造成，我們需要做深入的思考：一個政策的成敗是否取決於它的政治經濟背景？這引導本研究進一步探索發展型國家如何成功轉型繼續引領風騷，而未竟其功者又是為何錯失契機而中斷發展氣勢。這極可能和 1990 年代東亞發展型國家紛紛開始轉型有關，韓國在 1994 年廢止經濟計畫機關—經濟計劃院（Economic Planning Bureau），象徵朝向全球化大 1.

(9) 步邁進，台灣則是因為社會運動頻仍，加上政商關係的轉變，使得國家自主性漸漸消失，兩國似乎都不約而同地放棄原本的發展型模式，向新自由主義靠攏，除了 1997 年金融風暴之外，台韓的歷史經驗和發展路徑幾乎相同。因此本文恰好可以採用歷史制度分析，透過比較台韓發展路徑的方式，探索在轉型過程中，慘遭 1997 年的金融風暴蹂躪的韓國如何浴火重生，而順利挺過此劫的台灣為何會無力繼續帶領產業發展。雖然目前台韓的電視產業競爭力差距不小，但是做比較的目的，並非長他人志氣而滅自己威風，反而是希望透過比較分析，找出造成歧異的關鍵，為產業未來發展指引新的方向。. 政治大. 第一節研究背景與問題. 立. ‧ 國. 學. 電視產業屬於傳播媒體產業，和一般的商業不同，是個相當特殊的產業類別。無論媒體的生產或是再製，都代表著思想、資訊與文化的傳播，所以除了娛. ‧. 樂性之外，節目內容也會影響人們的認知，左右民眾的看法。換句話說，媒體產. Nat. sit. y. 業與其他產業的區別，即是在經濟特性之外，還有政治與文化上的影響力. n. al. er. io. （McQuail, 1994），所以基於這層考慮，政府常對節目的交流和買賣設限。這也. i Un. v. 是電視產業無法單純只用經濟邏輯來觀察的主要原因。. Ch. engchi. 近年來，隨著大型跨國媒體產業的出現和文化創意產業的熱門，電視產業研究的重要性更加與日俱增，因為在所有文化內容產業之中，電視機的高普及率讓電視產業有別於電影或是舞台劇，是影響力廣、風險低、利潤回收又相對穩定的行業，故而深具指標性意義。學術上，電視產業的研究，正好是政治、經濟及文化三個領域的交集。由於涉及到思想的傳播，政治學者常討論管制機制，嘗試找出有效治理的方式；其次，廣告就是利潤，經濟學家著重在績效面向，探索各種市場結構下產生的不同表現；最後，從文化角度進行研究則比較複雜，許多學者著重在文化政策，及其對經濟發展的影響( Garnham, 1987; Cunningham, 2002; 2.

(10) Garnham, 2005; Hesmondhalgh and Pratt, 2005; Hesmondhalgh, 2005; Pratt, 2005)，另外，不少學者則是在文化創意產業的「定義與範圍」的討論上投注許多心力，讓此類研究更具概念化與操作化（Galloway and Dunlop, 2007; Potts, 2008）。但究其實，政策制定與定義爭辯原本就有密不可分的關係，因為唯有定義明確才能清楚描繪產業輪廓，然後設計方案或是對策去達成之。問題在於「文化」一詞本身定義模糊不明，加上「創意」實在難以客觀界定，導致學者無法對文化創意產業的定義、範疇達成一致共識，故在文化研究缺乏理論脈絡的情況下，我們將以政治經濟學為基礎展開探索。. 政治大. 「國家領導產業發展」是東亞發展型國家最主要的特徵，但是促使發展型國. 立. 家有效運作的條件，卻在 1980 年代開始一一消失，以致於發展型國家必須轉型. ‧ 國. 學. 和尋找持續發展的新路徑（Weiss and Hobson, 1995; Weiss, 1998）。繼電子產業之後，身為文化產業中流砥柱的電視業，在韓國政府大力推動下近年來表現亮眼，. ‧. 屢創話題，掀起一股韓國流行文化的風潮，似乎顯示韓國已經順利脫胎換骨，懂. y. Nat. io. sit. 得如何突破轉型壓力以提升產業發展，掌握持續發展的要領。對比台灣的近況，. n. al. er. 政府也嘗試提出新的發展藍圖，如「亞太營運中心」計畫，鎖定航空、金融、電. Ch. i Un. v. 信、媒體等產業做為新一波發展的重點，及 2002 年提出的「挑戰 2008」更一口. engchi. 氣提出十項計畫，作為下一波經濟發展的引擎，但事後證明皆是口號治國，整體計畫窒礙難行，宣告失敗。如此看來，兩國的轉型，都需要進一步釐清其中轉折，才能明確指出成敗關鍵，筆者冀望透過本研究的整理與分析，找出造成發展差異的癥結，為發展型國家理論做出貢獻。至於如何評估產業表現，電視產業也與其他產業截然不同。近年來新自由主義思維當道，「降低管制、開放市場」的呼聲高漲，儼然成為主流，節目自然有機會走出家門，迎向國際市場，所以除了國內市場之外，海外銷售成績不但成為評估一國產業競爭力的標準之一，結合海外市場資金也成為新的節目投資形式。 3.

(11) 例如韓劇透過預售海外版權的方式，來確保營收與拍攝品質便是競爭力提升的一例。但事實上，靠「外銷回本」其實是晚近的說法，並非長久以來電視產業主要的營利方式。因為，電視節目通常在一國的電視頻道上播出，主要以服務國內觀眾為主，依賴國內廣告市場回收成本，這才是電視業傳統的獲利模式。這樣「先內銷、後外銷」的邏輯，與製造業可以專做外銷不管內需市場的情況不同，因為「電視節目」是電視產業的「產品」，通常必須先在頻道播映，滿足國內市場並取得口碑後，接下來才可能尋求海外輸出的機會。所以，電視節目要輸出，主要還是仰賴國內市場的灌溉。就整體展業來說，海外輸出的基礎來自於國內自製. 政治大. 率，自製率越高表示一國節目產製能力越強，產業也較有競爭力。. 立. 至於台韓競爭力的比較，正好可以透過節目自製率與節目出口額來評析。首. ‧ 國. 學. 先，節目自製率是衡量一國電視業產製能力的重要標準，近年來台灣的自製率大幅衰退已是不爭的事實，根據中華產學發展協會的調查，全台的節目自製率剩不. ‧. 到三成，業者只好透過向外購片播放或不斷重播舊片的方式來填充時段，形成像. y. Nat. io. sit. 是「頻道出租中」情況，更嚴重的是，官方統計資料還顯示，這樣的情況正在持. n. al. er. 續惡化當中（影視產業趨勢研究調查報告：電視及電影產業，2010 年度報告，. Ch. i Un. v. 行政院新聞局，頁 96）。至於韓國部分，由於法令限制與歷史背景的影響，平均. engchi. 國內產製的比率從 1990 年代起便穩定維持在 78%左右，很少變動 (Waterman and Rogers, 1994)，兩相比較下自製能力高下立見。台韓同在 1990 年代開始進行廣電媒體自由化，且逐步開放衛星、有線電視頻道，希望可以藉此提供多元內容並強化競爭力，不過從現今來看兩國成果卻差距甚大。其次，在外銷出口產值的部分，韓國政府在 90 年代開始推動文化內容產業，企圖將其打造成推動國家經濟的火車頭，果不其然，我們見到「韓流」在短時間內順勢崛起，成為風靡亞洲各地最重要的流行文化之一，國際影響力也日益攀升，韓國電視節目的出口替韓國經濟帶來的利潤越來越可觀(Trade Focus, Korea 4.

(12) International Trade Association, 2011 年 11 月)。另一方面，台灣一直以來雖是華語流行音樂市場的重鎮，主導華人世界流行文化，並且在流行音樂工業上頗有成就 (Gold, 1993; Chua, 2004)，但是文化創意產業的推動上，似乎就不像韓國這麼順利，即便部分電視節目在華人社群當中獲得矚目，然而整體來說產業發展的情況並不理想，根據圖 1-1 我們發現，台灣方面資料不全，甚至可說是多半缺漏，顯示電視業過去並沒有獲得國家的重視，因此缺乏完整的統計資料以供研究探討，其次，兩國電視產業也有顯著的落差，韓國的國際競爭力明顯高過台灣。圖 1-1、台韓電視節目出口金額比較. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 資料來源：韓國內容產業白皮書 2004~2009，韓國文化體育觀光部；影視產業趨勢研究調查報告—電視及電影產業 2009~2010，行政院新聞局。為什麼有的國家開放後，產業競爭力提升？為什麼有的國家降低管制後，產業競爭力反而下降？國家透過什麼樣的機制才可以成功引導產業發展？為解開上述疑惑，本文希望可以透過比較分析的方式，層層抽絲剝繭，探究問題的根源。回答這些問題的意義遠遠超出一國的國家政策，目前多數已開與發開發中的國家 5. .

(13) 皆提倡自由貿易、開放競爭，並且爭先恐後地與他國簽訂自由貿易協定（Free Trade Agreement, 簡稱 FTA），深信打破關稅壁壘後，成本降低、出口大幅增加，必然有助於國際競爭力的提升，不過倡導此論者卻刻意淡化開放市場必定伴隨強大衝擊的事實，甚至避談削除貿易障礙後產業所承受的打擊，因此，筆者也希望可以透過本研究對主流的新自由主義的觀點提出反思，並為理論作出貢獻。. 第二節文獻回顧電視產業的發展近來一直是各界討論的焦點，原因之一就在於國內的節目生. 政治大. 產力急遽下滑，台灣的電視已經陷入「頻道出租中」的窘況難以自拔，新一波的. 立. 競爭又將繼之而來，重新振興產業變成是當務之急。就學界而言，在政治經濟學. ‧ 國. 學. 領域中，關於電視產業的研究也相當豐富，最常見的便是利用「市場結構—企業行為—經濟成果」(Structure—Conduct—Performance，簡稱 SCP)的模型來進行分. ‧. 析。顧名思義，此論便是討論「市場結構」、「廠商行為」、「經營績效」三者之間. Nat. sit. y. 的關係，市場結構的主要型態包括獨占、寡占、獨占競爭和完全競爭等四類基本. n. al. er. io. 原型，在這類研究中，學者們的討論多集中在不同結構對經營績效的影響（Litman,. i Un. v. 1979）、節目多樣性、媒體市場垂直整合的影響、市場的集中度（Li, 2004 &. Ch. engchi. 2007）、市場結構中各種變數對於廣告價格的影響（Wirth and Wollert, 1984）等。這對於公共政策的形成與修訂相當重要，特別是對國有事業進行管制或是去管制的規畫，或是反托拉斯和自由貿易的決策等。 SCP 模型的分析架構頗有解釋力，尤其是推論市場結構對產業績效的影響，但是對於「外部衝擊」（如：政治、社會、文化等環境變遷）如何影響市場結構變化，這類長期的歷史制度變遷，討論並不太多。根據過往經驗，在發展型國家中，市場結構不是「憑空出現」或是「永恆不變」的，例如台韓向來強調「政府引導產業」，並且相信治理市場（governing the market）才能夠有效推動產業升級， 6.

(14) 顯然外部衝擊是打造結構的重要因素，唯有從「國家介入」著手才能更深入分析電視產業的興衰。因此本節將從發展型國家理論出發，先探討國家治理電視的出發點與必要性，接著再聚焦「國家介入程度」，分別評析「國家自主性」、「干預政策」、「執行機關」等相關論述，最後提出本研究的分析架構。一、. 國家建立與電視治理 . 許多學者都探索過國家與媒體的關係，大致可以從媒體自主程度區分為獨立監督和受控服從兩大類，前者的討論聚焦在媒體對於政府的制衡，應負擔的社會. 政治大 and Burgess, 2001; McCombs, 2004）立；後者則是關注政府對媒體的干預，意識形態責任，或探討媒體在民主社會中所扮演的角色（Graber, 1997; Cook, 1998; Besley. ‧ 國. 學. 下的國家機器，或是媒體在國家建立過程中的重要性等議題上（Pendakur, 1991; Herman and Chomsky, 2002; Banejee, 2002; Winfield and Peng, 2005）。政府可以決. ‧. 定頻道的釋出與收回，因而我們認為國家始終擁有操控電視媒體的權力，差別只. sit. y. Nat. 在於控制的目的與範圍幅度不同而已。特別是在民族國家在建立過程中，國家大. io. n. al. er. 多為了達成下述三種目標而介入電視：百姓教化、國家建立、抵抗文化帝國主義。. Ch. i Un. v. 第一，電視可以傳達知識，例如宣導家庭計畫或是傳遞更先進的耕種技術. engchi. 等，所以被現代化理論者視為是實踐經濟發展的重要工具。說得更精確一點，個人態度及社會制度的進步是催化經濟成長的必要條件，這是透過電視強力宣傳的「潛移默化」才能達成的。雖然現代化主義的論調常被攻擊過於西方中心思想，畢竟何謂「現代」、何謂「進步」都是由西方價值觀決定的，但是無論如何，電視作為推進國家發展的重要工具，依舊是支持國家干涉電視媒體的強而有力的論點（Melkote, 1991; McDowell, 1997）。第二，電視是進行國家建立最有效的工具，常被用來培養國家認同和國族榮耀，這對於達成共同的政治立場非常有幫助，與 Anderson 的「想像共同體」的 7.

(15) 概念也不謀而合，特別是那些擺脫殖民統治新成立的民族國家，他們最需要電視編製和傳播共享的歷史文化象徵，以強化國族凝聚力（Anderson, 1990）。透過媒體操作來進行國家建立可以整合不同語言文化，不同宗教信仰，甚至是不同民族的群體，但是該如何調整比例，讓各個群體都有適當的代表性，卻是另一個難題，部分學者甚至提出批評，認為國家建立的過程常被控制在特定政治團體手中（Pendakur, 1991; Thomas, 1993）。第三，大型媒體集團開始穿越疆界展開跨國經營，創造出一個美式文化中心媒體環境，讓這些尚在國家建立階段的國家，除了要建立國家認同還得抵禦外來. 政治大. 文化入侵，實在是腹背受敵（Schiller, 1991）。為了避免外來文化入侵，決策者自. 立. 然會限制西方媒體，同時並設法鼓勵本土媒體的發展（Shields, 1998）。但也有學. ‧ 國. 學. 者對於這樣的觀點提出質疑，認為這只是從宏觀的全球層次來看問題，若從觀眾的角度來分析，將會有完全不同的見解。觀眾不是被動消極的節目接收者，他們. ‧. 的知識背景、信仰態度、言行舉止等都會影響他們對媒體的選擇。從中國和印度. y. Nat. io. sit. 的案例來看，觀眾大多偏好本地節目更甚於向外進口的節目（Elasmar and Hunter,. n. al. er. 1997），也有學者進一步指出這與文化親近性高度相關，像是美國和澳洲的亞裔. Ch. i Un. v. 觀眾對於同語言的節目皆有死忠程度的支持（Straubhaar, 1991; Gifford, 1998）。. engchi. 學者研究發現 1980 年代以前，亞洲國家常以「支持國家發展計畫」與「抵抗文化帝國主義」等名目，堂而皇之地插手管理電視媒體，做法多半是直接介入電視的經營或是限制外資的進入來達到政治性的目的（Banejee, 2002）。可見，國家干預電視媒體並不稀奇，台韓過去也是一樣，電視產業都是在專制政府治理之下，得以萌芽茁壯，只是相繼轉型為民主體制後，政府決策的阻力變大，無法像過去一樣不考慮其他利益團體或是特定階級的意見便專斷行事。在下一個部分，本文將接著說明過去曾經成功推動經濟成長的機制，以便釐清轉型時會面對的困境。 8.

(16) 二、. 發展型國家的消失或適應. 發展型國家理論，顧名思義，「發展」是國家的特徵，政府是帶領經濟成長的重要推手，也就是以國家介入市場的方式，利用政策和資源分配作為手段，以達到快速提升國家生產能力和國際競爭力的目標（Weiss and Hobson, 1995）。戰後東亞國家快速擺脫貧窮，走向富國強民，與發展型國家相關的研究也如汗牛充棟，快速成長。1997 年金融風暴襲捲亞洲之後，許多國家挺不過這場風暴，紛紛應聲倒地，自此，各界激起「發展型國家理論的終結」、「發展型國家的轉型（或適應）」的辯論。. 政治大發展型國家是第二次世界大戰後冷戰格局的產物，在政治體系上屬於威權政立. ‧ 國. 學. 體，在經濟上則是追求快速的工業化與現代化。在美國的主導之下，東亞發展型國家對內施行威權統治，通常都由強人或是特定政黨長期把持內政，壟斷所有政. ‧. 治權力和社會資源，對外則是利用國家計畫推動產業政策，以美國為出口市場，. sit. y. Nat. 發展出口導向的勞力密集產業，促成經濟起飛。然而，1980 年代中期開始，美. io. er. 蘇對抗的格局出現鬆動，美國與中國建交，試圖聯中制蘇，同時也希望可以打開. al. iv n C hengchi U 戰時期。另一方面，東亞各國也紛紛進入民主化轉型，威權政體難以延續，政黨 n. 中國大陸市場，而中共在鄧小平主導下也開始進行改革開放，國際政治進入後冷. 輪替的情況成為常態，國家必須面對不同的社會利益，過去權力壟斷的情景不再，在經濟上，國家經濟發展到一定的階段，出現了工資上漲、社會保障需求增加、環境保護等情況，導致企業成本大增，產業面臨轉型。由於原本有利於發展型國家的要素逐漸一一消失，東亞發展型國家的經濟成長也紛紛陷入停滯，因此發展型國家理論已經終結的說法不脛而走。但是，王振寰等學者透過比較香港與台灣的案例指出，香港在 1997 年回歸中國大陸後，反而改從自由放任走向國家介入，國家企圖領導經濟發展（王振寰、 9.

(17) 蘇耀昌，2002）。韓國雖然在金融風暴中遭受重創，但不久後便在國家領導下谷底翻身，近年來經濟表現亮眼，國際間有目共睹。由此可見，這些曾經創造經濟奇蹟的國家，面對政治民主化與經濟自由化的挑戰，只要在既有制度基礎上做出改變或是調適，仍有機會找到新的發展模式重新站起來。發展型國家的確面臨嚴峻的考驗，但是目前仍無足夠的資料證實「發展型國家」已經衰弱或全部走到盡頭，仍有國家保有發展型國家的部分特徵，而且整體經濟表現仍十分出色。因此，許多學者便將討論的焦點從挖掘促進發展的要素，轉移為探究調適（adapt）發展的能力，近年來關於發展型國家的轉型與調適，學界逐漸累積許多豐富的論述。. 政治大. 調適論的主要論點是在全球化的趨勢下，東亞國家原本的主導能力勢必會受. 立. 到挑戰或侵蝕，因此必須放棄過去像是日本式的強制干預經濟的模式，重新調適. ‧ 國. 學. 干預的方式，例如與私部門協做尋找新的策略性產業，以及更新基礎建設（Wong, 2004）。Harvey 曾指出國家政策「新自由化」並不表示發展型國家轉型成為新自. ‧. 由主義國家，發展型國家採用新自由化政策是常有的事情，「發展型國家」和「新. y. Nat. io. sit. 自由化政策」是可以相容的（Harvey, 2005, pp. 71-72）。王振寰等學者也發現放. n. al. er. 棄原本發展型特徵而改臨摹新自由主義式國家將會造成矛盾，導致發展停滯（王. Ch. i Un. v. 振寰，2003；瞿宛文，2011）。意即不可能完全去除發展型國家的特徵，更可能. engchi. 的是參照過去的發展經驗，調適既有制度，轉變為「新發展型國家」。本論文的研究課題是理解後進國家如何面對國際競爭，特別是在內外環境丕變，已無法複製過去的發展模式的困局下，國家將如何調適？新的模式又為何呢？目前的文獻皆從研究製造業的發展經驗而來，主要以電子業和 IT 產業為主，這些被賦予發展任務的產業奠基甚早，受益於過去尚未被瓦解的種種發展條件，很難看出國家經過調適後對產業的影響，因此我們必須將目光轉移到新興的策略產業之上。如前所述，台韓政府皆看中文化創意產業的前景，之後便從中選擇特定產業加以扶植，產值最大的電視產業即是其中最具指標性的行業，但就目 10.

(18) 前看來，兩國的發展成果卻相距甚遠，恰巧可作為本論文的研究對象。因此，筆者希望透過比較台韓發展的方式，率先以新興策略性產業的案例來進行討論，盼能指出發展型國家的制度如何與新自由主義的政策相容，創造新的發展路徑，再次引導國家經濟起飛，同時也為理論做出貢獻。. 三、. 發展型國家的轉型：國家再介入 . 就電視產業而言，台灣和韓國經歷民主化洗禮後，政府與電視媒體原本密切. 政治大電視的能力受到挑戰。這些挑戰的來源與政治民主化和經濟自由化息息相關。政立. 的主從關係，隨著政經情勢的發展出現重大的轉折，其中最重要的便是國家治理. ‧ 國. 學. 黨輪替漸漸變成常態，過去特定政黨長期執政、壟斷權力的情況很難再次出現，廣電機關可以擺脫「政治打手」的角色，但是，另一方面，隨著媒體自主性日益. ‧. 獲得重視，廣電機關干涉的力量被削弱。政府接受新自由主義的思維，採用「私. sit. y. Nat. 有化」和「降低管制」等方式刺激競爭，電視業向資本靠攏，資本家取代政府成. er. io. 為實際主導者。或多或少，我們都觀察到國家能力（State capacity）被侵蝕的現. al. iv n C hengchi U 部份來討論，並指出這些轉變對「市場結構」造成的影響。 n. 象。以下，我們將更具體地從「國家自主性」、「干預市場」、「計畫機關」等三個. 第一，國家自主性，國家官僚體制是否能夠抗拒短期的利益、進行長期規劃，並且有效率的執行這些政策，是推動發展的主要關鍵。例如過去，台灣與韓國在政治體制上皆可歸類為威權體制，在這樣的體制下，公民社會的發展受到壓抑，工會活動對於決策過程的影響不大，國家甚至可以透過調控工資等手段，壓低產品價格以強化國際競爭力( Deyo, 1989)。換句話說，國家會干預市場的發展，指揮並監督產業中的競爭，以確保產業效能。九十年代後，台灣與韓國相繼轉型為民主體制，政府在決策過程中，無法像過去一樣不考慮其他利益團體、特定階 11.

(19) 級的意見便專斷行事，相反的，則是必須透過溝通協調，統合各方利益後才推出政策，所以國家的自主性(state autonomy)已經逐漸降低。在這樣的情況之下，國家常常會受到限制，無法從長遠整體的角度出發，制定通盤且完整的政策。此外，領航機構( Pilot Agency)在推動經濟成長的過程中也扮演的至關重要的角色。所謂領航機構，是具備高度自主性的核心經濟官僚機構，主導政策制定和負責推動執行，它可以有效的調控私部門，讓產業聽命於計劃指令。在過去經濟起飛的過程中，台灣的經建會和韓國的經濟企劃院都擔任過這樣的角色。詹鶽對日本通產省的探討開啟這類研究的先河，學者們開始深入了解這些經濟官僚如何達成共. 政治大 (Johnson, 1982; Chibber, 2002)。立. 識，降低彼此間衝突，並且協調國家內各部門利益，團結一致地為國家利益服務. ‧ 國. 學. 在台灣解嚴前，國民黨政府雖然對於報紙和無線電視等大型媒體維持控制（Lee, 2000 轉引自洪貞玲，2009），但已開放小媒體的經營空間，對於地方性的. ‧. 有線電視及黨外雜誌等視而不見（戴伯芬，2007）。解嚴之後，社會團體要求打. y. Nat. io. sit. 破媒體壟斷的呼聲日益高漲，為了緩和這樣的壓力，國民黨政府開始釋出廣電資. n. al. er. 源，讓在野力量進入媒體，以稀釋「黨政軍退出媒體」的聲浪（馮建三，1995，. Ch. i Un. v. 頁 31~66）。台灣的國家統馭能力下降，與民主發展的潮流，以及多數學者的觀點大致相符。. engchi. 另方面，韓國在《六二九民主化宣言》公布之前，廣電市場中只有國家職掌的公共頻道存在，任何私營媒體不是被併吞就是被關閉，在市場上完全消聲匿跡，所有人力資源集中在兩大公共電視集團，此番壓制民意、打壓媒體的行徑引起國內外極大的關注，後來甚至引發國際社會對韓國能否舉辦 1988 年漢城奧運的質疑。全斗煥擔心失去主辦權將導致政局不穩、政權垮台，只好選擇全面妥協，改由欽定的接班人盧泰愚角逐下屆總統。民主正義黨候選人盧泰愚當選後，為了實踐《六二九民主化宣言》，兌現新聞自由的競選承諾，不得不著手進行媒體改 12.

(20) 革。由知識分子組成的媒體改革團體強烈主張讓公共電視回歸公共，政府必須取消政治監控，讓電視台服務國民而非服務統治集團。其次，媒改團體也反對私有化，韓國的大財閥一向由政府扶植，若開放廣電市場，推動私有化的話，統治集團很可能藉由財閥之力間接控制電視台，屆時要監督私營的廣電媒體便會更加困難（林麗雲，2011）。因此，韓國政府仍保有對電視台的主導權，電視市場未因民主化而開放，這與主流的觀點不同。簡而言之，因為政治民主化的緣故，多數學者皆主張國家發展導向的力量已經下降或是消失，但是筆者卻發現韓國的案例卻非如此，必須深入探究。韓國的. 政治大. 公共電視台實際上是「商營」，和一般商業電視台共同競爭廣告營收，但是因為. 立. 保有「公共」的頭銜，元首擁有人事權，所以國家對於電視台的經營仍擁有主導. ‧ 國. 學. 權力。可見，和台灣相比，韓國政府並未失去對於電視產業中的大型企業（在此指 KBS 與 MBC）的統馭能力。因此，本文假設韓國的國家自主性高於台灣。. ‧. sit. y. Nat. 第二，干預市場，我們在此指的是國家產業政策。與古典經濟學派強調「將. io. er. 國家對市場的干預程度降到最低」的傳統思維不同，國家在經濟成長上有積極的. al. 意義，特別是在提供基礎建設與維持社會秩序等公共財的部分。學者皆開始討論. n. iv n C 國家干涉的「類別」（kinds）以及干涉的效果，而非單純停留在國家干涉的「多 hengchi U 少」的討論上。有些學者主張國家直接利用「管理市場」 ( governed market)的方式帶領經濟發展，也就是國家選擇發展方向後，透過財稅政策、優惠措施，引導資源投入，循誘私人資本進入市場競爭( Johnson, 1982; Wade, 1990)。除賦稅優惠之外，有學者進一步指出國家會用扭曲市場價格( getting the price wrong)的方式，幫助私人資本擴大規模和產能，進行「市場擴張」( market augmentation)( Amsden, 1990)，甚至為了「強化市場」( market enhancing)，還會採用「挑選勝者、懲罰敗者」的手段，督促廠商成長，避免他們為了向政府取得優惠而競相尋租 ( rent 13.

(21) seeking)(Aoki, 1996)。政府部門象徵管理和分配，私人部門則象徵效率和逐利。所以，缺乏政府介入調節，放任私人資本擴張將導致市場失靈；而國家干涉太深，對私人資本處處制肘，又會產生國家失靈。一般來說，台韓過去的經濟起飛，被認為是國家成功領導經濟活動的典範，特別是對於電子業的扶植，成效有目共睹。然而，隨著政權轉型，國際間新自由主義興起，國家制定和執行政策的能力也出現變化，我們將進一步觀察國家是否能繼續著手進行長遠的規畫，有效且一致地貫徹政策，不被選舉左右，開啟新一輪經濟成長。在威權時代，電視台本身就是統治機器的一環，國家自然不想自行設限，因. 政治大. 此廣電政策與法規往往都是在電視台行之有年之後才出現，台灣是 1975 年《廣. 立. 播電視法》，而韓國是 1973 年的《放送法》（「放送」一詞乃是由韓文直譯，意思. ‧ 國. 學. 即廣播電視，後皆稱做廣播電視法）。直到 1980 年代末期，獨裁政權再也抵擋不住沸騰的民意與改革媒體環境的要求，才不得不作出調整。政權輪替後，兩國政. ‧. 策最核心的改變都在於降低對媒體的政治干擾，這可以視為對過去獨裁者強佔公. er. io. sit. y. Nat. 器的反動。 . al. 台灣致力於排除政治力介入媒體的「黨政軍三退運動」，最後終於在 2003. n. iv n C hengchi U 年完成修法，明確要求政府、政黨與其所屬事業不得直接或間接經營（或持股）無線廣電、有線電視，以及衛星電視，過去政府與媒體間緊密的連結就此中斷。自此之後，政府退出電視台經營，電視市場由財團把持，只能任憑市場邏輯左右。另方面，韓國政府的規劃則較為細緻，無線頻道的方面仍有國家主導，變化不大，有線電視產業則被劃分為三大部門：網絡、系統、節目製作。政府限制網絡與系統部門的私人投資，而大幅降低製作節目部門的門檻，這樣可以讓政府繼續掌握有線電視播放的平台，持續保有對新媒體的控制能力，製作節目需要資金奧援，降低節目製作部門的投資門檻正好可以吸引企業大量挹注，政府帶領產業的意味濃厚。 14.

(22) 簡單來說，台灣擁抱經濟自由化，相信開放有助提昇產業競爭力，國家的角色從「統御者」退卻為「規範者」，市場邏輯取代國家控管，主導整個產業的運作。然而，相對於台灣，韓國的國家政策仍有效引領電視產業，第一是無線頻道僅開放一家商營，其餘皆為公共電視台，掌握半數以上的收視市場，第二是強力干預新興媒體，如有線與衛星等，讓發展走向符合國家的計畫。本研究假設無論是干涉類別，或是干涉程度，韓國都遠大於台灣。第三，執行機關。「誰控制了媒體，就控制了人們的大腦與思想」，因此台韓兩國在尚未民主化之前，當權者為了限制不利於執政的訊息流通，不惜打壓言. 政治大. 論自由，設立審查制度來檢查節目內容。為了避免任何脫軌的言論或內容出現在. 立. 電視上，「事前檢查」是這個階段最常使用的方式之一，而執行這些政治審查的. ‧ 國. 學. 機關，也多由情治單位負責，顯示思想檢查的重要性凌駕於任何規範之上（林子儀、劉靜怡，1993）。 . ‧ sit. y. Nat. 以前，電視媒體幾乎皆由政府內的情治部門負責管轄，現在，則是成立獨立. io. er. 傳播通信監理機關來取代之。由於數位匯流之後，新機構的權力大增（同時負責. al. iv n C hengchi U 往由政府部門出面負責管理，很可能再次引發壟斷媒體、壓抑言論自由的疑慮。 n. 執照審核和內容審查），管理範圍擴大（含括電信、電視、網絡），如果是按照以. 是故，兩國皆仿效美國，成立獨立監理機關管理廣電新秩序。台灣的國家通訊傳播委員會（National Communication Commission，簡稱 NCC）和韓國的廣電通信委員會（Korea Communication Commission，簡稱 KCC）便是在這樣的情況下成立。然而，複製美國經驗並非萬靈丹，在台韓特殊的政經情況下，台灣的 NCC 一開始便因政黨比例代表的違憲爭議導致聲望大跌，委員會成員更迭不定以致於數位匯流的新政策遲遲無法規畫執行，韓國的 KCC 的爭議同樣不小，修法後總 15.

(23) 統擁有關鍵成員的任命權，加上 KCC 直接隸屬總統，主政者對於廣電媒體的影響力反而變得更大（Kim, 2011b）。簡而言之，在朝野幾番角力之下，獨立監管機關僅存「獨立」之名，卻無「獨立」之實，依然深受政治操控。可想而知，韓國的執行機構 KCC，因為受控於元首，貫徹政策的能力必然高於必須權衡政黨利益的台灣 NCC。在此，本研究假設，韓國的執行機關貫徹政策的能力高於台灣。透過前兩小節的回顧，不難發現，發展型理論的論述焦點集中在製造業身上，而媒體產業鮮少被納入討論，這與電視一開始被當作是意識型態的宣傳工具. 政治大. 有關，直到 1997 年金融風暴後，韓國才重新認識文化內容產業，並加大力扶植。. 立. 近來，不少研究紛紛指出，韓國之所以成功，關鍵在於政府的引導規劃，具體作. ‧ 國. 學. 法主要是訂定各項政策與設立諸多機構來推動發展（Lee& Youn,1995; Chua& Iwabuchi, 2008; Shim, 2008; Kim, 2011）。反觀台灣，無論是政策或是預算也都一. ‧. 應俱全，但為何電視產業卻日漸頹疲，產能節節下跌？顯然，在民主轉型的過程. y. Nat. er. io. 業績效的落差。. sit. 之中，兩國的國家介入程度出現了差異，進而影響政令的有效貫徹，最終導致產. al. n. iv n C U h e n g c h i視為解釋項，並將總結上述，本研究將「國家介入程度高低」「市場結構（寡占或競爭）」設定為依變項。進一步可以假設為：若國家介入程度高，則能持續掌舵產業發展，維持寡占結構，而電視產業的績效表現也較佳；反過來說，若國家介入程度低，則無法引領產業方向，只能放任市場邏輯主導，形成競爭結構，而電視產業的績效表現將較差，難有起色。筆者將本論文的分析架構繪製如下：圖 1-2、研究假設與分析架構圖. 16.

(24) 政治大. 第三節研究的方法與步驟. 立. 行文至此，本論文的研究架構已然清楚呈現，在本節中，筆者將先說明本論. ‧ 國. 學. 文所採用的研究方法，指出其解釋力優於其他方法的原因，其次，在接下來的部. ‧. 分再一一解釋本論文的執行步驟，包括如何挑選個案，決定時序，以及進行資料的收集，並且在最後指出筆者必須克服的研究限制。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 一、歷史制度途徑的分析 . i Un. v. 由於本論文擬從發展型國家理論出發，深刻剖析電視產業維持或耗散生產力. Ch. engchi. 的成因，從而理解後進國家如何透過制度安排，持續領航產業面對市場開放，在激烈的競爭中求得生存與發展，同樣也釐清何以某些後進國家有過短暫輝煌後，便無力繼續推動產業發展，只能坐視他國躍升超前。然而，單純只靠數據資料，很難掌握台韓案例中政局遞嬗和電視產業的相互關聯，更無法指出市場結構變遷的始末。例如在決定電視產業開放的過程中，為何台灣選擇的是新自由主義的觀點，而非其他經濟學說，在作法上則傾向盡速開放被官方長期壟斷的市場，相信只要降低管制便會有效吸引業者投入，進而帶動整體市場的勃興。若不回顧當時的歷史脈絡，很難釐清台灣政府在轉型過程中，是出於何種目的而形塑競爭的市場結構。同時，韓國為何可以抵擋私有化的壓力，長久以來保有公共電視體制， 17.

(25) 而電視台又在何種情況下會依循國家政策，而非忽視或挑戰之。可是，制度的改變，往往與政局變化和社經變遷相伴而生，並非單一的因果關係就能夠解釋，很難用理性抉擇論者的那種「工具性邏輯」來理解這個複雜的轉變，況且，我們還要進一步闡述發展型國家如何適應新的國內外環境，找出新的制度解決方案，所以，說明制度變化的過程是很重要的。Campbell 提出「拼裝」（Bricolage）的概念，即新的制度方案並不是全然從他處班師而來，而是從舊的制度元素中重組（resemble）而產生的（J. L. Campbell, 2004, ch. 3）。Clemens 和 Cook 在解釋制度的延續與變化時，強調制度會塑造利益和誘因，包含實質利. 政治大. 益或是關係權力，所以在決策過程中也會塑造行為者的行為（E. S. Clemens and J.. 立. M. Cook, 1999）。. ‧ 國. 學. 簡言之，我們必須回歸歷史脈絡才能更好地理解制度被重製、瓦解、回應瓦. ‧. 解等一連串的過程，所以本論文將焦點鎖定在台灣與韓國的政媒之間的發展，解. sit. y. Nat. 釋歷經 1997 年金融風暴的轉折（critical juncture）之後，國家如何對此鉅變做出. io. er. 調適，重新選定策略及發展目標，並且說明在經過制度變遷後，兩國又各自發展. al. iv n C hengchi U 釋。筆者希望藉由比較兩國展路徑，剖析電視史發展的轉折，發掘影響產業的重 n. 出何種路徑依賴（path dependence），進而對目前產業績效的差異做出清楚的闡. 要關鍵。二、個案選擇與資料來源為了進一步突顯比較研究的重要性，我們先簡單介紹電視產業在幾個重要國家的發展。首先從已開發國家開始，第一個喊出「文化創意」口號的英國從 90 年代晚期開始推動文化創意產業的發展。數年後，根據統計，文化創意產業已經為英國帶來超過百萬的工作機會，以及 1125 億的經濟收益(DCMS, Creative Industries Mapping Document, 2001)， 2009 年的資料顯示，光是電視廣播的產值 18.

(26) 就高達 52.6 億英鎊（文化部，2013）。美國則是全球影視產業中最重要的國家，世界知識產權組織( World Intellectual Poverty Organization)的研究指出，版權產業及其相關產業對美國經濟貢獻已經占 GDP 的 11%，占就業比例 8.81%(WIPO Studies on the Economic Contribution of the Copyright Industries, 2012)。但是問題來了，後進國家可以複製這些已開發國家的發展模式嗎？本文認為，答案是否定的。主因在於，語言和技術在電視產業中扮演了關鍵的角色，而英語是國際間的強勢語言，加上這些已開發國家掌握通訊技術，在許多方面本來就佔盡發展優勢，因此在拓展市場上能夠更輕易地在產業中取得主宰的地位。故而，本文認為. 政治大. 開發中國家的成功案例，具有從產業邊陲走向核心的意義，對於台灣來說勢必更具參考價值。. 立. ‧ 國. 學. 接下來，我們來簡單回顧一下後進國家的案例，看看是否有助於理論建構。根據國際教科文組織 2008 年的報告，在發展中國家之中，文化創意產品出口國. ‧. 前十名中，有九個是位於亞洲的國家，其中，中國大陸的文化創意交易市場更是. y. Nat. io. sit. 位居第一，即便在此份資料中包含了硬體的計算，恐有出口值過份膨脹的疑慮，. n. al. er. 但仍無法抹滅亞洲國家的驚人成長。在電視產業部份，根據中國大陸廣電總局的. Ch. i Un. v. 調查，2006 年電視節目產量已高達 260 萬小時，足以顯示中國大陸無論是內需. engchi. 市場或是生產力都十分驚人（公共電視，2008）。然而，以黨領政的政治體制至今尚未受到民主化的挑戰，而且經濟體質又易於他國，不符合本文的最相似個案的研究設計，因而只好忍痛捨棄。特別是我們側重政經環境如何形塑產業結構，中國大陸獨特的發展的確具有學術研究的意義，若深入探討必定能做出重大貢獻，但在此我們認為中國大陸適合做為單獨個案討論，而非跨國比較研究。在亞洲的發展中國家裡，最不容錯過的成功案例，顯然是韓國—國家政策引導產業發展的非英語系國家。在金大中的打造下，電視產業晉身為韓國新興的策略性產業之一，「韓流崛起」背後的意義除了軟實力提升之外，更重要的是娛樂 19.

(27) 相關產業對韓國經濟有巨大的貢獻。至於擁有相似發展背景的台灣，即便在政府致力推廣之下，產業表現似乎不甚理想。因此，我們希望透過台灣與韓國的對比，尋找出有效推動產業發展的模式。台灣與韓國擁有相似的歷史文化背景，在進入民主化前，電視媒體都受到政權嚴格的管制，在當時統治需求之下，皆發展出「官控商營」的特殊制度，接著在 1980 年代兩國相繼開始政權轉型，對電視的思想控制也逐漸鬆綁，並且開放私人資本進入電視產業，加上新自由主義思潮壓境，遂開啟後來一連串的「去管制化」(De-regulation)過程。巧合的是，為提升民眾收視品質，台灣與韓國也不約而同地在 2012 年終止類比訊號，進入電視數位化. 政治大業的演變，並且探索政治變遷對產業發展所造成的影響。立. 時代。故而，本研究觀察的重點設定在 1960 年代至 2012 年間，比較兩國電視產. ‧ 國. 學. 至於研究資料來源，主要分為兩個部分：官方文件與深度訪談。首先，官方的統計數據與研究報告是本研究的重要基礎，許多機構的官方網站上皆可找到相. ‧. 關研究報告，例如：韓國通信委員會（Korea Communications Commission），韓. y. Nat. io. sit. 國文化體育觀光部( Ministry of Culture, Sports and Tourism of the Republic of. n. al. er. Korea)，韓國廣告放送公社( Korea Broadcast Advertising Corporation)，以及韓國. Ch. i Un. v. 文化振興院( Korea Creative Contents Agency)提供了豐富的數據資料。韓國國際交. engchi. 流財團( Korea Foundation for International Exchange)與韓國貿易協會(Korea International Trade Association)出版的韓文期刊 Trade Focus 也曾針對電視節目出口做過詳實可靠的研究。這些機構所提供的研究報告與資料數據，對於我們了解韓國電視產業的經營有極大的助益。由於國際間文化創意產業的蓬勃發展與所謂的韓流的崛起，除了韓國本地之外，越來越多英文文獻針對韓國的流行文化產業進行討論，這些文獻也幫助我們對韓國的電視產業有進一步認識。另一方面，相較於韓國，台灣政府的官方資料不足且缺乏連貫性是筆者最擔心的部分。根據前行政院新聞局(現併入文化部)所提供的官方研究報告，關於影 20.

(28) 視產業的數據都只有從 2007 年開始統計，2007 年以前無官方資料，跨時資料 (longitudinal studies)更是不可考，這意味著官方並不重視電視產業的發展，所以才會出現統計資料不全的情況。幸運的是，台北市媒體服務代理商協會自 2009 年起提供《媒體白皮書》，其中調查資料不但詳實充分，而且與韓方一樣，皆採用跨國收視率調查公司尼爾森（Nielson）所提供的統計數據，讓我們不用擔心因不同統計方式而導致分析誤差或偏頗。至於更早期的資料，筆者將從過去的研究文獻中挖掘，努力拼湊成完整的跨時資料以便對照比較，將資料不全的傷害降到最低。. 政治大. 第二部份是提供輔助資訊的深度訪談。二手資料提供本研究宏觀數據，但卻. 立. 無法藉此了解產業變化的脈絡，所以筆者同時也進行深入訪談，希望可以了解政. ‧ 國. 學. 府與業者之間的互動。特別是政府如何帶領產業、引進私人資本、開放有線電視後，整體電視環境如何變化、新（有線/衛星）舊（無線頻道）勢力是否此消彼. ‧. 漲、業者如何回應新挑戰等，都是我們想要深入探究的重點。所以，本研究的研. y. Nat. io. sit. 究對象範圍頗大，包含台灣與韓國的電視節目製作人，電視台人員，甚至是製作. n. al. er. 公司人員等。此外，為了拓展相關人脈和增進廣電知識，筆者於 2012 年 10 月至. Ch. i Un. v. 2013 年 3 月進入台灣的某電視台擔任正職工作人員，營造長時間與訪談對象接觸的機會，提升訪談的效果。. engchi. 三、研究限制無論是進行訪談或閱讀資料，語言問題都是本研究最主要的障礙，因為韓文並非國際學術上常使用的語言。事實上，研究韓國電視產業的文獻並不少，但是絕大多數皆是以韓文而非英文發表，若非嫻熟韓文者恐怕難以閱讀與理解，所以，大部分的學者不得不透過英文文獻來了解韓國發展。可是，這樣做的缺點是容易因語言隔閡造成誤解，進而影響到整個研究分析的有效性，因此，為克服語 21.

(29) 言的困難以完成研究，筆者自 2009 年便開始學習韓文，目前閱讀研究報告已不成問題，至於在會話能力部分，2011 年 8 月至 2012 年 1 月更前往韓國梨花女子大學擔任交換學生，已具備基本訪談能力。除此之外，筆者在韓期間結識許多嫻熟中韓文的朋友，他們也提供本研究許多必要的協助，如訪談資料整理、文獻翻譯與陪同訪談。. 第四節研究概要 20 世紀 80 年代是一個變動的年代，以台韓為首的東亞發展型國家紛紛從威. 政治大. 權體制，進入曲折複雜的轉型期，過去政府和媒體緊密合作的關係也開始出現前. 立. 所未有的改變，引起各界廣泛的關注。這個變化的動態過程是一段深刻的故事，. ‧ 國. 學. 它描繪出政府與電視產業的互動，雖然後來兩國發展脈絡不盡相同，卻也點出政府在不同階段的角色，以及和電視媒體之間的關係。更重要的是，它還能說明在. ‧. 新自由主義風潮的影響下，國家如何自我調適，重新選定新興的策略產業，繼續. Nat. sit. er. io. 國家競爭力。. y. 維持國家發展，同時，也能夠解釋國家調適不當將會為產業帶來何種傷害，重挫. al. n. iv n C 本研究關注的一個主要問題：政府與媒體關係在政權轉型過程中的變化，釐 hengchi U 清其中的轉折，將有助於吾人了解政府在不同階段如何介入電視，所以接下來的第二章和第三章將偏重在過往的演進，分別整理台灣與韓國政媒關係的歷史發展，並指出國家如何針對不同情勢做出調適，我們會回答以下問題：關係何時出現變化？為何產生改變？官方監管機制如何調控電視媒體秩序？政策如何執行？是否有效？簡單的說，政權轉型進入民主化之後，什麼樣的模式才能排除眾議，有效執行產業政策？這是本研究第一個核心內容。透過回顧發展脈絡，將能清楚地了解歷史轉折，掌握台韓發展出現分歧的關鍵，同時也能與發展型國家理論進行對話。 22.

(30) 電視市場結構在政經轉型後出現什麼樣的轉變？而這些轉變又塑造了什麼樣的市場結構？政府如何透過市場結構有效管理電視產業？這些問題將是本研究將在第四章與第五章所討論的焦點。這裡，我們分析了結構改變後兩國節目產製能力的變化，以及這些轉變所造成的結果。更重要的是，配合前兩章的回顧，本研究找出發展型國家有效介入產業發展的要素，筆者相信這是導致產業停滯或是興旺的關鍵，這也是本研究的二個核心所在。最後，第六章結論將總結本研究的主要發現，並且討論台灣面臨的處境與挑戰。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 23. i Un. v.

(31) 第二章台灣政媒關係的轉變：從為國宣傳到隱藏式宣傳過去數載，台灣的電視產業存在一個現象：廣告市場成長的幅度不及頻道產生的速度，偏偏台灣近年來經濟發展停滯人口減少，連帶拖累了廣告市場的成長，另一方面，頻道數量從無線三台一路飆升至近百台，競爭者暴增數倍，「僧多粥少」也就成了目前最佳的寫照。也正因為頻道多但廣告收入有限，業界多半苦撐待變，外界也不敢冒然投資，結果造成投資不足，整體產製能力下滑。競爭. 政治大程，與當時的政經發展牽連在一起，要抽絲剝繭並不容易，因此必須從歷史、政立. 型結構顯然是產業競爭力衰弱的關鍵，然而，市場結構的形成是複雜的動態過. ‧ 國. 學. 策、主管機構等不同層面一一分析。所以在這一章，我們深入探索以下問題：面對民主化壓力和新自由主義浪潮，在環境劇烈變動的情況下，政府與媒體關係如. ‧. 何變化？接著，政府的職能如何轉變？最後，跳脫專制約束之後，台灣媒體政策. er. io. sit. y. Nat. 又如何發展呢？. 第一節誰覬覦電視媒體？. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 在國家建立過程當中，媒體常被拿來作為政治宣傳和建立共識的工具，台灣的電視台也是典型的案例。在民智未開之時，播遷來台的國民黨不但以黨領政，更名正言順地施行「政媒合一」，所以，當時台灣電視產業也曾被稱為「黨營媒體」。1987 年，在戒嚴令解除之後，政府對廣電媒體的管制也逐漸鬆綁，新的電視媒體也如雨後春筍般出現，反對黨希望趁勢突破國民黨的媒體壟斷，取得為自己發聲的機會，而公民團體則期待「政媒分離」，讓媒體享有真正的自主，這些力量相互支援推動了後來的「黨政軍退出媒體」運動，這也常被視為台灣民主轉型的重要指標之一。不難發現，國民黨對於電視媒體的統治能力正逐漸下降，並且出現其它勢力取而代之的趨勢，然而不同階段仍有不同的發展趨勢，需要更仔 24.

(32) 細地分析，以下將分為幾個重要的時間點來進行探討：1987 年解嚴，2000 年民進黨執政，2008 年政黨輪替，國民黨重新執政。一、. 國民黨政府的傳令兵（~1987） . 台灣第一家商營電視台「台灣電視公司」（簡稱台視）成立於 1962 年，乃是由當時的省政府與日資、民間資本合作結盟，並非由政府獨資創立，在名義上屬於私人商營，但省政府擁有 49%的股份，所以擁有控制台視人事任命的主導權。當時採取「中日合資、公私合營」的作法乃是出於資金技術不足的考量，由於當. 政治大穩賺不賠，所以引進日資便於技術轉移，而結合民間資本不但可以降低風險還能立時經濟尚未起飛，電視普及率還不高的情況下，沒人能夠保證投入電視產業能夠. ‧ 國. 學. 滿足本土資本擴張的需求。隨著經濟起飛，電視機日益普及，電視產業前景看好， 1969 年國民黨轉投資的中國廣播公司與民間企業合資，成立「中國電視公司」（簡. ‧. io. sit. Nat. 視）加入市場，自此開啟台灣電視產業三強鼎立的時代。. y. 稱中視），1971 年國防部與教育部旋即如法泡製設立「中華電視公司」（簡稱華. n. al. er. 從下表 2-1 三台的股權結構可發現，無線三台皆非「國營電視台」（state-owned. Ch. i Un. v. television station），因為在「名義上」沒有一家電視台完全屬於政府機構，必須. engchi. 聽從政府發號施令，但實際上股權結構透露了電視台的本質。三家電視台的官股比例皆高，加上親國民黨的「準官股」（黎明文化公司、國防部同袍儲金會與華視基金會），讓省政府、國民黨、軍方與教育部「實質上」能夠透過人事安插，主導電視台的營運走向，這樣「官辦卻商營」的模式巧妙地掩飾政府插手干預，卻又成功地讓當時國民黨政府間接掌控宣傳工具（鄭瑞城、王振寰、李金銓等， 1993 年，頁 97；陳炳宏，2002，頁 353~356；佟文娟，2009，頁 93~95）。另外，從營收來看，在政府刻意保護之下，市場上僅有三台馳騁，廣告利潤全由三台瓜分，為避免各台壓低價格惡性競爭（如贈播、折讓或交換廣告），三 25.

(33) 台竟在分別 1972 年與 1985 年達成業務協定，以減少競爭來維持價格，集體壟斷廣告市場（鄭自隆，2002，頁 114-117），下表也顯示，市場尚未完全開放前，三台各經營一個頻道的淨利介於 5 億到 8 億之間，與台灣近年來營收表現最佳的東森電視 8 個頻道、淨利 13 億相較（葉婉如，蘋果日報，2010 年 1 月 30 日），當時老三台屬於高獲利事業乃是無庸置疑的。以上可知，電視台不但是穩定政權的工具，豐厚的收益大半還進了親國民黨勢力集團的口袋，對政權的重要性不言可喻。表 2-1、解嚴前台灣無線三台基本資料. 立. 台視. 政治大中視. 1962 年. 所有權. 台灣省政府金融事業中國廣播公司 50% 國防部 30.8% 單位 49% 28 家民營廣播機構黎明文化公司 25.5%. n. 日本日立 10%. sit er. io. al. y. Nat. 台灣水泥等本土企業 28% 11% 其它 22% 日本電氣 10%. Ch. engchi. 1971 年. ‧. ‧ 國. 成立時間. 學. 1969 年. 華視. i Un. v. 教育部 10.4% 國軍同胞儲蓄會 10.3% 華視文化基金會 5.4% 其它 17.6%. 日本富士 10% 性質. 商營. 商營. 商營. 收入來源. 廣告. 廣告. 廣告. 32.93/ 5.36. 42.72/ 8.88. 營收/ 利潤 42.67/ 8.81 （億元） 1994 年＊. 資料來源：黃新生、關尚仁、劉幼琍、吳奇為，1988；鄭瑞城，1993；李瞻， 1982；何貽謀，2002；莊春發，1994（轉引自石世豪，2001，頁 29）。 26.

(34) ＊說明：由於資料不足未能呈現 1980 年代無線三台營收情況。在此為 1994 年的資料，此時民視與公視皆尚未成立，有線電視也剛合法化未成氣候，應最貼近三台寡占時期的營收樣貌。作為信號載體的無線電波頻道屬於公共財，國家有權進行分配與規範，在威權體制下，政府更可以輕易地獨佔這項稀缺資源，以國家安全或是公益服務為理由公然據為己用。除此之外，電視本身除了宣傳效果極佳，利於言論管控和政令傳達外，豐厚的利潤也引起各方覬覦，因為隨著整體經濟躍進，台灣民眾的消費水準也逐漸提升，帶動廣告市場日益蓬勃，電視產業開始大發利市，變成幾乎是. 政治大. 日進斗金的「厚利」事業。總和上述就可輕易理解，為何在黨國體制之下，電視. 立. 產業會遭受壟斷，被保護成一個不必面對市場競爭的特權事業，而國民黨又為何. ‧ 國. 學. 急欲成立黨營的電視台的原因，因為唯有如此才能確保發聲管道暢通，同時又能藉此保障穩定收入（李福鐘，頁 212-213）。. ‧ sit. y. Nat. 除了人事任命以及資本控制之外，黨國機器對電視媒體的介入還不止於此，. io. er. 為了合理化其統治與強化政權的正當性，國民黨政府還會針對節目內容進行管. al. iv n C hengchi U 上，警備總部與國民黨文工會等新聞檢查機關針對敏感議題會直接下達政策指 n. 制，避免挑戰當權的言論，盡量宣傳國家的正面形象。特別是在新聞節目的製播. 令，許多出身官方片場的記者在編輯新聞時也會以「國家與社會利益為依歸」作為工作指導原則，如此一來，節目內容的呈現將會完全符合當政者的期待。此時，政府雖有制定法令規範媒體，禁止或是箝制某些內容的播出，但實際上乃是採用直接介入新聞採編的方式來管制媒體（蘇蘅，2002，頁 175-176）。在國民黨的高壓統治下，意識型態強烈主導電視節目的產製，報導失衡、歪曲事實的情況屢見不鮮，加上三台皆以商業掛帥，只專注營利分紅不思改善進取，民眾對於節目品質的不滿日益強烈，要求媒體開放的聲音也越來越大。1987 27.

(35) 年蔣經國宣布解嚴，象徵台灣從威權主義走向民主化，也開放禁止數十年的黨禁與報禁，自此，政府對於媒體的嚴密監控也漸漸鬆動，受惠於「官辦商營」模式的電視台也開始面臨巨大的挑戰。二、. 一黨獨大和解除管制（1988~2000） . 1988 年 1 月 13 日時任總統的蔣經國病逝，距離 1987 年 7 月宣布解嚴僅僅半年，時任副總統的李登輝依法宣誓繼任，台灣開始脫離強人領導的統治。即便軍事強人離去，威權的氣氛並沒有在一夕之間消失，國民黨政府仍保有大部分媒. 政治大第一位民選的國家元首，象徵台灣正式向民主化邁進。在政黨政治的壓力下，國立. 體的掌控。1996 年台灣首次進行總統直選，李登輝代表國民黨出馬角逐，成為. ‧ 國. 學. 民黨政府雖然逐漸釋出媒體資源，讓反對勢力取得喉舌，但是仍具有壟斷性優勢，尚無其他勢力可以挑戰其主導地位。直到 1997 年第四家無線電視台開播，. ‧. 一黨獨大對無線媒體的影響才逐漸減弱。. y. Nat. io. sit. 相較於無線電視的停滯不前，有線衛星電視在這個階段的發展則是出現長足. n. al. er. 的進展。有線電視在台灣出現的時間頗早，約是 1960 年代末期，當時主要是為. Ch. i Un. v. 了解決無線收訊不良的問題，不構成非法的疑慮，後來進化為自行播錄影帶的「第. engchi. 四台」，以及標榜打破政治和媒體生態不平衡的「民主台」，才引起當局的關注。在解嚴之前，國民黨政府面對各地民主運動四起，並未積極壓制，包括這些非法的有線業者也未受到嚴格查禁。原因可能與執政高層對發展有線電視沒有共識有關，有些人認為有線網絡可以「公建民營」，這樣國府有機會利用民間資本投資的方式，掌握有線電視，繼續控制媒體；但是，也有些人擔心，媒體全面解禁的話，政治異議四起，恐將造成政局不穩，不利國民黨統治，所以應漸進式開放（行政院，1995，轉引自戴伯芬，2007，頁 178-179）。. 28.

(36) 由於國民黨政府嚴密掌控電視等電子媒體，老三台對於反對黨無法秉持中立立場，常有偏頗的報導，所以 1990 年代起開始有一些由民進黨政治人物所支持的小型有線電視系統成立，而第一個由黨外勢力所支持的民主有線電視系統業者「中和有線電視系統」，於 1990 年 2 月成立，並設有攝影棚，可自製反對運動的節目，以民進黨為主的反對勢力希望能夠藉此獲得媒體對他們的政治活動有公平的新聞報導，獲得社會大眾的響應，對執政當局構成政治上的挑戰。另一方面，第四台因長期拷貝、盜版，引發影視業者高度不滿，特別是美方認為台灣盜拷嚴重影響美方經濟利益，造成好萊塢各大片商一千至一千五百萬美元的損失，因而. 政治大定可參考王維菁，2012）。基於上述政治和經濟壓力，官方對非法有線業者的取立. 祭出特別 301 條款要求台灣必須盡快做出版權保障制度（關於台灣著作權法的制. ‧ 國. 學. 締由消極轉為積極，1990 年郝柏村就任行政院長之後，大動作成立從中央到地方的專業執行小組全面掃蕩「第四台」和「民主台」，強力取締違法電台（馮建. Nat. y. ‧. 三，1995，頁 130-131；戴伯芬，2007，頁 180-181）。. io. sit. 有線業者雖然非法，但也已經在台灣行之有年，甚至國民黨也曾經 1990 年. n. al. er. 代初期進軍有線電視產業，試圖主導新興媒體的發展後卻以失敗告終（此公司為. Ch. i Un. v. 博新多媒體公司，國民黨介入有線電視的歷史可參考 Chen, 2002, 頁 37-41）。在. engchi. 國民黨政府長期壓制之下，業者希望能夠透過支持民進黨來取得合法化的可能，民進黨也希望藉此取得喉舌，突破當局的封鎖，所以基於商業與政治的目的，這兩股勢力一拍即合，開始對執政當局施壓倡導媒體改革。加上有線電視商機無限，與國民黨勢力交好的力霸東森集團（以曾任國民黨中常委多年的力霸集團創辦人王又曾與曾任國民黨不分區立委的前東森媒體集團總裁王令麟為代表）與和信集團（已故的海基會會長辜振甫為其代表）早已投入佈署，以及因選舉綁樁和地方系統台關係深厚的地方派系也紛紛組織起來，形成一股龐大勢力，共同在立法院推動法案（陳炳宏，1999；胡逢瑛、吳非，2006，頁 203-204）。在政治民主 29.

(37) 化與經濟自由化的催化下，國際上孤立無援的國民黨政府為了延續其執政地位、收編反對勢力，最終決定放手讓有線電視就地合法 (Chen, 2002)。於是在 1993 年 7 月，在多方壓力之下，國民黨政府被迫頒布有線電視法，也就是俗稱的「開放第四台」。除了第四台，1994 年 1 月行政院新聞局也開放第四家無線電視頻道的申請，由親民進黨勢力成立的民間全民電視公司（簡稱民視）取得經營權，並於 1997 年 5 月正式開播，由於該台成立過程主要由時任民進黨立委、中常委的蔡同榮，以及時任民進黨立委的張俊宏等人主導並經營，它的成立等於是突破過去三台長. 政治大. 期以來的壟斷，提供有別以往的聲音。隔年，公共電視也在學術與文化界人士多. 立. 年的催生下開播，讓整體社會有更多發聲管道，無線頻道由三台增至五台，自. ‧ 國. 學. 1971 年以來的三強鼎立終於被打破。. ‧. 以上說明，國民黨政府減低異議、維護政權的方式是「抓大放小」：抓緊大. sit. y. Nat. 型媒體、放任小型媒體。也就是絕不放鬆對報紙和無線三台等大型媒體的控制，. io. er. 但另一方面則是開放小媒體的經營空間，對於地方性的有線電視及黨外雜誌等睜. al. iv n C hengchi U 年解嚴之後，政治衝突對立日益高升，各方利益團體紛紛聚集，要求打破 n. 一隻眼、閉一隻眼（Lee, 2000 轉引自洪貞玲，2009；程宗明，2002，頁 329-333）。 1987. 媒體壟斷，眼看勢不可擋。為了緩和這樣的壓力，避免危及政權合法性，國民黨政府一方面讓非法營運已有時日的有線電視就地合法，好拉攏地方派系樁腳與財團，另一方面也開放無線電波頻道的使用，釋出第四張執照，由親民進黨勢力的民視取得無線媒體的發聲權，平息反對風浪。三、. 政黨輪替與媒體改造（2000~2008）. 2000 年台灣第二次總統直選，當時社會瀰漫追求政治改革、突破國民黨壓制的氛圍，代表在野的民進黨參選的陳水扁順利當選總統，也完成台灣政治史上 30.

發展型國家的退場與升級： 比較台韓電視產業 - 政大學術集成

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