第二章 台灣政媒關係的轉變：從為國宣傳到隱藏式宣傳
第二節 廣電相關政策的回顧
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台視(1)+非凡(2) 5.08
八大（4）：第一台、綜合台、戲劇台、娛樂 K 台 4.4 年代（3）：新聞台、Much 台、東風衛視、JET 綜合台 4.34
合計市占率 63.29
資料來源：整理自 2013 年台灣媒體白皮書頁 12-17。
電視產業是資本密集產業，特質便是需要大量資金挹注，因此電視產業容易 被資本把持，是常久以來的問題，並不是馬英九執政下特有的現象。過去，在強 人領導一黨獨大的時代，電視作為國家機器的一部分，接受政府部門的供援，所 以理當竭盡所能為國宣傳作為回饋；反對黨執政後，電視雖然得以從國家機器上 分離出來，獲得形式上的獨立，但這卻不代表政府收手不再干涉，相反地，市場 競爭越激烈，政府部門化身為廣告主，更能肆無忌憚地收買電視台，指揮媒體左 右視聽。再來，政權輪替對電視產業的發展幫助有限，黨政軍撤出媒體的空間紛 紛讓唯利是圖的財團得以填補取代，同業競爭者越多，廣告金主的地位就越重 要，扁政府時期發展出來的「置入性行銷」便更容易馴服媒體。也是因為這樣，
政府傾向允許財團經營電視，並且放任業者競爭，形成競爭型的市場結構。
第二節 廣電相關政策的回顧
根據前述可知，在高壓統治時期，政府機關透過商營作為掩飾，實質上控制 電視台，此時的電視是「有實無名」的國家機器，沒有國營電視的頭銜，卻時時 執行著為國宣傳的任務；長期在野的反對黨上台後，從前朝手中接手了宣傳工 具，欲操控卻又怕落人口實，最後竟發明出隱藏式的「置入性行銷」--俗稱「左 手掏你的口袋、右手買你的腦袋」（立報，2011 年 1 月 11 日）這種既不違法又 不公開的方式，在市場開放競爭激烈之下，出奇成功地操控媒體。事實上，台灣
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揮別威權時代後，政府也曾企圖利用過去發展型國家的手法，以提出國家發展藍 圖的方式推動產業發展，1995 年有「亞太營運中心」，2002 年有「挑戰 2008」，
在這一小節當中，我們將回顧重大的法規變動，以及當時政局急欲解決的迫切問 題，唯有如此才更容易意理解電視產業的變遷。
1987 年後，政府逐步解除對媒體的管制，但是正式立法規範新媒體、調整 無線媒體架構，卻都是進入 1990 年代之後的事情。解除黨禁之後，民進黨逐漸 在地方選舉嶄露頭角，當時執政的國民黨以媒體優勢限制民進黨的新聞，為爭取 宣傳管道，民進黨人士屢屢挑戰廣電禁忌，1991 年至 1992 年間，還結合學術界 力量，疾呼「打破電子媒體壟斷」，在民心思變的氣氛下，對執政當局構成極大 的壓力，這也是國民黨開放電波的主要背景。與此同時，有線電視的發展也令人 關注，民進黨為了突破國民黨的媒體壟斷，為地方選舉進行宣傳，開始挑戰國家 的法律與秩序，與業者結合私設非法的地下電台（即前述的民主台），自製節目 播送，宣傳其政治理念（翁秀琪，1993）。1992 年立法院首屆全面改選，民進黨 得票率即高達 33%，拿下 51 席，成為有線電視合法化最重要的基礎。加上前節 曾提及，國民黨內部也早有勢力投入「第四台」的經營，因此有線電視法令的通 過便具備基本的「朝野共識」，外加美國不斷以特別 301 條款向台灣政府施壓，
在各方業者與政治角力之下，1993 年《有線廣播電視法》在立法院通過。隔年 行政院新聞局也宣布開放第四家無線電視台的申請，由民進黨勢力支持的民視順 利取得營業執照，並於 1997 年開播。
有線電視的合法化使得新頻道如雨後春筍般出現，隨後民視的加入又打破國 民黨對無線電視的獨占格局，電視生態短短幾年間丕變，競爭型市場結構儼然而 生。與其說民主化解放了台灣電視，還不如說是政黨力量結合財團勢力，一起突 破了政治管制。對國民黨而言，他們不用放棄既有的龐大廣電資源，老三台依舊 在其掌握之下，開放第四家無線電視還可以為李登輝政府贏得「開明」的評價，
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獲得一些民意的支持，規範有線電視市場還能解決盜版問題，緩解國際壓力，政 治人物與地方樁腳還能順勢分一杯羹。就民進黨來說，實際存在的非法頻道多與 他們的公職人員相關，業者取得合法執照得以「名正言順」地經營，擺脫掃蕩取 締的陰影，成功挑戰一黨獨大的政府也讓民進黨「民主、進步」的形象深入民心，
民進黨日後的政治活動也與媒體越來越密不可分。有趣的是，電視產業並非特 例，各方勢力類似的盤算也曾出現在廣播電台的角力上（可參考馮建三，1995，
頁 149-151）。
進入民主化後，國民黨政府曾提出新的國家發展計畫－1994 年亞太營運中 心規畫案，希望將台灣打造成製造、金融、海運、空運、電信、媒體等六大中心，
試圖再造經濟奇蹟，其中中國大陸市場更是重要的利基。1987 年開放探親後，
台灣電視圈掀起一股大陸熱，順此風潮，政府便在規畫案中加入媒體，希望能搭 上當時兩岸關係正常化的風潮，帶動兩岸三地的合作，並且奠定台灣主導的地 位，提升台灣的節目品質。然而，如前面多次提及，媒體內容涉及政治性和文化 性，與一般貨物的流通完全不同，國內政治此時正陷入本土化和意識形態之爭，
以致於無法對於兩岸關係達成共識，這是台灣傳播政策難有具體進展的根源，加 上臺灣與中國大陸雙方對於媒體產業的開放多有保留，導致亞太媒體中心的美夢 無法落實，整個傳播政策方案以失敗告終（馮建三，2007，頁 129-130）。
此外，公共電視的籌備與誕生，也是處處充滿政治算計，值得在此提出來一 併討論。台灣公共電視的籌建始於 1980 年 2 月，當時行政院院長孫運璿提出：「應 在目前三家電視台之外，再成立一家公共電視台，負責製作沒有廣告的社會教育 節目，以配合國家政策與教育的需要。」，看似無奇的一番發言，現在看來竟是 注定公共電視命運多舛的魔咒。老三台皆是「官控商營」，對國家政令言聽計從，
為何還需要成立第四家電視台來宣傳國策？問題在於在特許市場下，各台為了競 逐廣告收入，紛紛製作品味低俗的節目來迎合大眾，造成中上階級的不滿。為了
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滿足或安撫中上階級，同時避免國家的文化控制力受到侵蝕（如錄影帶或是第四 台），成立以「公共電視」為名的電視台，繞過商業競爭，便可做出優質的節目，
討好流失的觀眾（國內學者馮建三將這樣的做法稱為「文化賄絡」，請參見馮建 三，1995，頁 100）。簡單來說，此時國民黨版的公共電視，與「國營電視」無 異，在 1992 年公視草案法中即可發現，公共電視的主管機關是新聞局，董事不 必經由立法院同意或總統聘任，只要行政院院長任命即可，預算也由行政院編 列，可見人事受制於行政單位，預算也無自主性。有線電視合法化之後，「第四 台」已經開始攻城掠地，大舉搶占電視市場，提供社會各階層多元節目內容，「文 化賄絡」的效果恐大幅下降，加上 1980 年代以來民進黨人士屢屢挑戰國家對媒 體的壟斷，開放廣播與電視可說是勢在必行，因此我們幾乎可推知，公共電視緊 隨民視腳步在 1998 年開播，占用頻道資源的意義（避免被異議勢力占用，如民 進黨）恐怕遠大於為公眾服務。
2000 年民進黨取代國民黨成為執政黨，揮著改革大旗上台的陳水扁，並沒 有滿足人民的期待，台灣的媒體非但沒有往公共化邁進，反而盡顯政治化。在陳 水扁的競選政見中，《傳播政策白皮書》曾帶給學界及民眾無比的期待，以為自 此之後媒體可以擺脫政治力與商業力的雙重箝制，杜絕少數人操縱和商業利益掛 帥的現象，孰不知朝野易位後，取代國民黨取得廣電資源的新政府，慢慢動搖了 改革立場。
在國民黨掌權時期，無線三台的董事長、總經理等高層職務因非正式公職、
影響力大、薪資豐厚等因素，一直以來都是政治酬庸的籌碼。沒想到陳水扁竟然 在當選之初就師法前朝，以「改革必須付出代價」為由任用前總統李登輝的女婿 賴國洲出任台視董事長（中國時報，2000 年 8 月 11 日），此舉引起當時輿論大 力撻伐，壓倒性地認為這毫無疑問是一場政治交換、選舉酬庸，同時也加深各界 對於陳水扁政府是否能堅持媒體改革的疑慮。改革牛步，幾無進展，直到 2001
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年底，名節目主持人陳文茜投身立委選舉，引爆「政媒兩棲」的話題後，才又逐 漸喚起大家對於政治力介入媒體的關注，根據媒體觀察教育基金會統計，除了陳 文茜之外，涉及媒體經營的立委參選人高達 8 名（中國時報，2001 年 10 月 29 日）。相較於行政部門對於修法言行不一，立法院各黨團倒是展現前所未有的積 極態度，競相提出廣電三法的修正案，目標是將黨政軍退出三台。終於，2003 年 12 月廣電三法三讀通過，明訂黨政軍勢力退出媒體經營。
然而，修法過後才是戰爭的開始。由於新法未規定公股的處理方式，因此電 視台的所有權去向未定，這也成為朝野角力的新焦點。以學界為首的媒改勢力堅 持台視與華視兩個無線電視台都應該走向公共化，可惜事與願違，最後根據 2006 年的《無線電視事業公股處理條例》，台視官股民營化，而只有華視轉型為公共 媒體。可以想見，這又是朝野角力的結局。從民進黨的角度來看，雖然掌握行政 部門，但朝小野大不利執政，台視華視兩台若是公共化，勢必將設計為獨立於政
然而，修法過後才是戰爭的開始。由於新法未規定公股的處理方式，因此電 視台的所有權去向未定，這也成為朝野角力的新焦點。以學界為首的媒改勢力堅 持台視與華視兩個無線電視台都應該走向公共化，可惜事與願違，最後根據 2006 年的《無線電視事業公股處理條例》，台視官股民營化，而只有華視轉型為公共 媒體。可以想見，這又是朝野角力的結局。從民進黨的角度來看，雖然掌握行政 部門，但朝小野大不利執政，台視華視兩台若是公共化，勢必將設計為獨立於政