影響都市更新事業實施之關鍵因素分析 : 以臺北市中正區某整建住宅都更案為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. 影響都市更新事業實施之關鍵因素分析以臺北市中正區某整建住宅都更案為例 The analysis on the Influential factors for an Urban Renewal project in Taipei. 研究生：李世雄指導教授：林左裕博士. 中. 華. 民. 國. 一. 百. 零. 七. 年. 一. 月.

(2) 影響都市更新事業實施之關鍵因素分析-以中正區某整宅都更案為例. 摘要有鑑於都市地區建築物老舊衰敗、避免重大災害發生、區域環境逐漸惡化以及復甦都市機能，政府自民國 87 年發布實施都市更新條例以來，迄今已 20 載，惟事業實施速度緩慢成效堪慮；以台北市為例，35 年屋齡之老舊住宅幾達住宅存量之 55%以上，目前所能更新者僅 11,388 戶(包含違建戶)，為總存量之 1.12%而已，對於如何加快都更速度已廣為各方關注；然近年來若干都市更新事業之實施糾紛頻傳，以致各界議論紛紛，評論不斷；本研究之宗旨無意再行發掘更多潛藏問題與實施障礙，乃針對台北市所存 11,219 戶屋齡超過 40 餘年重建迫切之整建住宅，就 20 年來專家學者之評論、理論基礎、文獻回顧、實務案例等所生之影響因素，加以綜合整理，藉由邏輯性的統計分析，冀能釐清都更事業實施過程中住戶及專家所關切之關鍵影響因素之相對關係，俾便有助於供各界參考。本研究以台北市中正區某整建住宅實施都市更新重建事業為實例，就文獻回顧之理論基礎、法律規範之要件及程序、透過實務訪談與問卷調查方式，探討影響『整建住宅自力更新』之評估準則與指標要素，歸納為「法規制度面」、「共識整合面」、「分配制度面」、「規劃設計面」、「財務金融面」等五項評估準則，並由實務訪談延伸「法規明確易行」等二十個影響要素，依此建置層級架構，運用「分析網絡程序法，ANP」進行定量定性分析，其間輔以專家決策分析軟體（Expert Choice 2000 版）及運用微軟 Excel 軟體 2010 版，進行問卷調查統計分析。問卷調查結果分析整宅自力更新首重評估準則為「分配制度面」、權重為 24.60%，在五項準則中約占整體權重四分之一比例；而影響要素中指標整體優先排序最高為「公平公開的分配方式」8.23%，達平均權重值 5%之 1.65 倍之多，無論專家或住戶咸認都市更新後所創造的再發展價值應以公平公開方式進行再分配為優先選項，其後另二優先指標為「第三部門介入輔導」及「信任關係」的建立，其要素權重分別為 8.13% 及 6.33%，對於繁雜的都市更新重建事項，住戶顯示專業弱勢地位，亟需公正第三方部門進行介入輔導；而團體中住戶領導者的無私奉獻將有助於群體中產生信任、凝聚向心力，順利推動以再開發利潤為共同資源、社區重建為目標的集體行動-都市更新事業之開展。研究建議在類屬整建住宅等相對弱勢居住族群區域中進行都市更新重建事業時，應優先考慮以公平公開方式進行分配更新後價值，藉由公辦都更抑或自組更新會方式實施皆屬之。由於相對經濟弱勢族群之都更相關專業知識欠缺，應藉由第三公正單位積極介入進行輔導，以導正部分錯誤訊息與觀念。而財務金融面之強化將有助於都更得以順利推動實施，主要在於融資貸款興建成本費用之廉價取得，並藉由信託機制以保障重建事業得以完成。關於後續之研究建議繼續進行後半部實施決策之選擇分析，以完整(整宅)都市更新實施方式決策之分析。對於統計操作之建議為：於各影響評估準則中，慎選具指標性之相同個數影響要素以進行問卷調查，以免優先權重遭遇稀釋之疑慮以致結果數據難以客觀相互比較；篩選指標要素亦不宜繁多，期評比者免於評斷疲累以致統計數據之信、效度頓減。關鍵字：都市更新、整建住宅、自力更新、分析網絡程序法 ii.

(3) 影響都市更新事業實施之關鍵因素分析-以中正區某整宅都更案為例. 目錄第一章緒論 ......................................................................................................... - 1 第一節研究動機與目的 ................................................................................ - 1 第二節研究範圍與內容 ................................................................................ - 6 第三節研究流程 .......................................................................................... - 7 第二章文獻回顧與分析及相關理論基礎............................................................... - 8 第一節都市更新相關文獻及理論回顧與分析 ................................................ - 8 第二節都市更新法令及程序與整宅特性分析 .............................................. - 19 第三章研究設計與方法 ..................................................................................... - 29 第一節研究設計 ........................................................................................ - 29 第二節研究方法 ........................................................................................ - 38 第四章問卷調查與實例結果分析 ....................................................................... - 50 第一節住戶問卷調查 ................................................................................. - 50 第二節量化分析步驟與結果 ....................................................................... - 52 第三節分析與討論 ..................................................................................... - 66 第五章結論與建議 ............................................................................................ - 72 參考文獻 ............................................................................................................ - 75 壹、中文部分.............................................................................................. - 75 貳、英文部分.............................................................................................. - 76 附錄一專家訪談問卷 1 & 2 ................................................................................ - 78 附錄二住戶多元問卷 ......................................................................................... - 81 -. 表目錄表１–１台北市建築物屋齡統計表 .................................................................................................- 2 表１–２台北市整建住宅統計表.....................................................................................................- 4 表１–３日本都市更新實施者類型統計資料 ...................................................................................- 5 表２–１推動更新業務之困難點整理表 ........................................................................................- 14 表２–２整建住宅與自力更新之相關因素、課題與對策統計表 ....................................................- 16 表２–３參考文獻之研究方法及其理論基礎與主要內容綜理表 ....................................................- 16 表２–４台北市住宅存量以樓地板面積統計 .................................................................................- 20 表２–５台北市海砂屋(高氯離子建築物)、整建住宅、35 年屋齡國宅具重建迫切性住宅統計 ....- 21 表２–６民間辦理都市更新之實施者及實施方式分析 ..................................................................- 24 表２–７都市更新事業稅賦減免優惠措施-都更條例第 46 條 ........................................................- 27 表３–１基地內住戶居住水準現狀 ...............................................................................................- 29 表３–２臺北市整建住宅現況問題調查表 ....................................................................................- 29 表３–３目標案例實施自力更新主要歷程 ....................................................................................- 31 表３–４本目標案例申請老舊公寓專案容積總獎勵項目表 ...........................................................- 31 表３–５影響事業成功實施之關鍵影響因素表 .............................................................................- 36 iii.

(4) 影響都市更新事業實施之關鍵因素分析-以中正區某整宅都更案為例表３–６ AHP 評估尺度意義及說明 ...........................................................................................- 39 表３–７隨機指標(R.I.)表 ...........................................................................................................- 40 表４–１住戶問卷發放及回收統計 ...............................................................................................- 51 表４–２回收有效問卷之 27 位受訪者基本資料統計 ....................................................................- 52 表４–３第二層評估準則綜合受訪者資料配對比較表 ..................................................................- 54 表４–４第三層影響要素 FA 綜合受訪者資料配對比較表 ............................................................- 54 表４–５第三層影響要素 FB 綜合受訪者資料配對比較表 ............................................................- 54 表４–６第三層影響要素 FC 綜合受訪者資料配對比較表 ............................................................- 55 表４–７第三層影響要素 FD 綜合受訪者資料配對比較表 .............................................................- 55 表４–８第三層影響要素 FE 綜合受訪者資料配對比較表 .............................................................- 55 表４–９第三層影響要素 F 權值向量 W2 表 .................................................................................- 55 表４–１０在準則 A 法規制度面下各準則間內部相依之配對比較矩陣 .........................................- 56 表４–１１在準則 B 共識整合面下各準則間內部相依之配對比較矩陣 .........................................- 56 表４–１２在準則 C 法規制度面下各準則間內部相依之配對比較矩陣.........................................- 56 表４–１３在準則 D 法規制度面下各準則間內部相依之配對比較矩陣.........................................- 57 表４–１４在準則 E 法規制度面下各準則間內部相依之配對比較矩陣 .........................................- 57 表４–１５權值向量 W3...............................................................................................................- 57 表４–１６ FA 族群之綜合權值向量 W4A 表 .................................................................................- 58 表４–１７ FB 族群之綜合權值向量 W4B 表 .................................................................................- 58 表４–１８ FC 族群之綜合權值向量 W4C 表 .................................................................................- 58 表４–１９ FD 族群之綜合權值向量 W4D 表 .................................................................................- 58 表４–２０ FE 族群之綜合權值向量 W4E 表 .................................................................................- 58 表４–２１各影響要素優先權值向量 ...........................................................................................- 61 表４–２２原始超級矩陣(Initial Supermatrix) .............................................................................- 62 表４–２３權值化超級矩陣(Weighted Supermatrix) ...................................................................- 63 表４–２４評估準則權值及排序表 ...............................................................................................- 64 表４–２５各影響族群要素權值及排序表 ....................................................................................- 64 表４–２６.AHP 法不考慮影響因子相互依存關係下所求取之權值向量 .......................................- 67 表４–２７.比較 ANP 法與 AHP 法分別對於第二層評估準則權值及排序之衡量 ..........................- 67 表４–２８ANP 法與 AHP 法比較各影響要素權重及排序 ............................................................- 68 表４–２９第一類問卷對象 AHP 及 ANP 統計結果 ....................................................................- 68 表４–３０第二類問卷對象 AHP 及 ANP 統計結果 ...................................................................- 69 表４–３１第三類問卷對象 AHP 及 ANP 統計結果 ...................................................................- 70 表４–３２比較各分類問卷對象 ANP 統計結果 .........................................................................- 70 表４–３３分類問卷於 ANP 第二層評估準則之比較分析表 .......................................................- 71 -. 圖目錄圖 1–１台北市都市更新送審及核定實施案件統計圖 (87~106 年) ...............................................- 2 圖 1–２台北市建築物屋齡統計圖 ..................................................................................................- 2 圖 1–３本論文章節及研究流程圖 ..................................................................................................- 7 iv.

(5) 影響都市更新事業實施之關鍵因素分析-以中正區某整宅都更案為例圖 2–１第二代集體行動之變項架構 (Ostrom and Ahn, 2003) .....................................................- 9 圖 2–２臺北市整建住宅分布位置圖 ............................................................................................- 12 圖 2–３都市更新事業各階段工作事項示意圖 ..............................................................................- 21 圖 2–４更新會籌設流程及要件示意圖 ........................................................................................- 22 圖 2–５都市更新事業計劃審議流程圖 ........................................................................................- 25 圖 2–６整理歸納五個面向之影響準則 ........................................................................................- 28 圖 3–１基地內現有住宅之屋況 ...................................................................................................- 30 圖 3–２實體經濟面之效益 ..........................................................................................................- 32 圖 3–３影響整建住宅自力更新事業實施之關鍵因素的五個面向準則 ..........................................- 34 圖 3–４層級結構示意圖 ..............................................................................................................- 39 圖 3–５層級分析法 AHP 執行流程圖 ..........................................................................................- 41 圖 3–６超級矩陣(supermatrix) ..................................................................................................- 42 圖 3–７AHP 線性結構. 圖 3–８ANP 網絡結構 ............................................................- 43 -. 圖 3–９本研究之分析層級架構模式 ............................................................................................- 45 圖 3–１０建立本研究層級架構圖 ................................................................................................- 45 圖 3–１１本研究目標分析操作流程 ............................................................................................- 49 圖 4–１ANP 法目標分析操作方式解析 .......................................................................................- 53 圖 4–２ANP 量化分析結果-第二層準則優先權值及占比 .............................................................- 64 圖 4–３ANP 量化分析結果-第三層影響要素優先權值及排序 ......................................................- 65 -. v.

(6) 影響都市更新事業實施之關鍵因素分析-以中正區某整宅都更案為例. 第１章. 第一章緒論. 第一節研究動機與目的一、研究背景與動機大台北都市地區因都市環境趨漸發展成熟，新興都市地區之計畫及規劃完善、高樓櫛比鱗次、公共及公用設施提供完整，但反觀較早期發展之都市地區，新舊社區混雜、地區之居住環境與生活品質並未隨著經濟發展腳步而有所改善，環境窳陋、巷道狹窄依舊、公共設施不足，進而影響這些地區的公共安全、交通、衛生與防災等應有之都市機能，更遑論促進地區之都市經濟繁榮，因而亟需改善該地區之舊社區。近年來因應全球化(globalize)的腳步發展，綜觀主要先進國家莫不強化其主要都市的競爭力以吸引一流廠商與優秀人材進駐，藉以創造更多的各項都市需求與產業技術革新，進而促進地區與國家的經濟成長。我國亦於近二十餘年來倡導多項都更政策，意欲推動都市更新以改變都市地景地貌、增進都市機能、復甦都市經濟；並自民國 62 年便將「都市更新」列入都市計畫法(第 63~73 條)專章內，且台北市政府自 82 年起制定獎勵民間辦理都市更新專章，開啟了舊市區「都市更新」的時代，及至 87 年止，仍多以公部門主辦之都市更新為主。我國「都市更新條例」自民國 87 年 11 月 11 日發布實施後，於 94 年 5 月 25 日及 95 年 1 月 25 日核定「94 至 97 年度都市更新示範計畫」及「加速推動都市更新方案」，由內政部負責推動政府為主的都市更新案及輔導民間都市更新案實施，98 年 2 月 9 日核定「愛臺 12 建設計畫-都市更新推動計畫(98~101 年)」。持續以相關策略全面推動都市更新案，並依據「振興經濟擴大公共建設投資特別條例」，補助辦理都市更新關聯性工程計畫，期透過該補助作業，推動都市更新事業，以進一步強化城市競爭力。倡導引進民間力量共同推動都市更新工作(1.推動政府為主的都市更新案 2.輔導民間都市更新案實施)，並落實協助住戶自力更新推動機制，以積極協助老舊社區整合實施都市更新，將「社區自力更新」列為重點實施計畫之一。但截至 106 年止都市更新成效依舊有限，以台北市為例，1自 87 年至 106 年 6 月 30 日為止，民間辦理都市更新案送審案件計 380 件、已核定實施都市更新計畫(暨併權利變換計畫)案件共 287 件，施工中 67 件，已完工案 111 件，共創造出 11,110.62 億不動產價值，核定的更新案件創造的公共效益，包含安置現住戶 11,388 戶(合法建築物 9,694 戶，違章建築戶 1,694 戶)、更新後戶數 31,170、協助開闢計畫道路 42,142.8 ㎡、增加汽車停車位 43,706 部，機車停車位 57,274 部、留設人行步道 146,518.7 ㎡ (台北市都更處 106.6.30)。而其中以「更新會」為實施者(或以建築經理公司代為實施 )之自力實施(重建)案僅個位數案件 (96.3.1~104.7.15)，佔核定總件數比例約 1~2%。. 1. 註：資料來源-台北市都市更新處 -1-.

(7) 影響都市更新事業實施之關鍵因素分析-以中正區某整宅都更案為例. 台北市都更送審及核定案件統計 50. 47 35. 40 30. 33 1918. 20. 25 20. 37. 25 1719. 45. 40 33. 32 25. 17. 15. 經審議會審議(件) 核定實施(件). 35. 40 26. 27 22. 15. 10 0. 圖 1–１台北市都市更新送審及核定實施案件統計圖 (87~106 年) 資料來源：台北市都更處. 而台北市老舊建物與整建住宅的存量依據統計資料高得驚人，主計處 99 底住宅普查資料顯示：民國 69 年以前竣工之建築物高達 49%(全臺平均為 36.4%)，即台北市屋齡為 35 年以上者(以 106 年計)已高達近 45 萬戶。另依據內政部不動產資訊平台：至 106 年第 2 季，台北市屋齡為 30 年以上者亦高達 59.77 萬戶。 80,000. 1-5年 6-30年 30年以上. 60,000 40,000 20,000 0. 大安區中山區士林區文山區內湖區北投區信義區萬華區松山區中正區大同區南港區. 圖 1–２台北市建築物屋齡統計圖資料來源：內政部不動產資訊平台-台北市都市發展局.106 年第 2 季表１–１台北市建築物屋齡統計表 1-5 年 6-30 年. 行政區 30 年以上台北市 26,957 268,169 597,656 大安區 1,483 20,615 75,031 中山區 3,091 31,703 61,281 士林區 2,044 21,352 69,314 文山區 4,312 37,835 48,960 內湖區 3,133 43,525 43,870 北投區 3,606 22,454 56,126 信義區 1,110 21,126 53,160 萬華區 2,447 12,549 53,189 松山區 658 17,060 47,711 中正區 1,972 14,566 35,088 大同區 1,330 11,475 30,681 南港區 1,771 13,909 23,245 資料來源：內政部不動產資訊平台-台北市都市發展局 106 年第 2 季 -2-.

(8) 影響都市更新事業實施之關鍵因素分析-以中正區某整宅都更案為例. 綜觀上述，以台北市而言，30 年以上的老舊建築物數量龐大，而 20 年來民間辦理的都市更新案所能安置的現住戶(含違章建戶)僅 9,394 戶(合法建物為 7696 戶)，佔 30 年以上老舊建物總數量比為 1.57%(詳表 1-1)，更新後提供總戶數亦僅 24,913 戶，佔 104 年 Q1 總存量 882,847 戶比例約 2.82%，都更實施效率相當低盪。加諸民間辦理都市更新以委託實施者為多(約占2案件量 96.5%)，而開發商以協議合建方式實施都市更新案，在分配機制上係與住戶形成競合關係，取得住戶信任不易，故而整合住戶都更意願曠日費時；而台北市之整建住宅因屋齡老舊、居住面積狹小(因而土地持份相對也少)、環境惡劣、3公私有地夾雜，成為首要都更重建對象，亟待以「更新會」、「公辦都更」或由專業機構代為實施，採「權利變換」方式實施僅收取代工費用而不參與更新後之房地分配等方式實施，應可較易獲得住戶信賴，整建住宅之都更意見整合速度及重建效率或可加快許多。而「自力更新」之實施者主體為「更新會」，主要係依據『都市更新條例』第 10 條、11 條、15 條及『都市更新團體設立管理及解散辦法』籌組設立並管理之，全體所有權人為當然會員，並依據辦法及更新會章程成立議事核心組織-理事會、監事會，以進行都市更新事業之推動及實施。其優點在於 1.重建事項及財務計畫自主 2.事業計畫及權變計畫由更新會擬定及通過後送主管機管審議 3.都市更新事業所獲再開發利益為全體住戶所分享。其缺點在於 1.都更重建事項繁瑣、推動經費籌措不易與住戶專業及能力不足 2.住戶間信任感有待無私熱心之領導核心逐步建立 3.法令規範及分配機制亟待專家團隊介入輔導。對於相對弱勢居住社區立地條件差(更新後房價低)、現有原容積較高(四、五層以上公寓、大樓型態)且使用分區之法定容積率低、經濟上屬弱勢族群、現有居住面積水準較低之住戶而言，除公辦都更之外，由更新會實施都更重建對於更新後之分配居住面積將較優；對於弱勢居民以重建完成為目標的集體行動藉由更新會之運作也將更容易達成。至於「代理實施」制度為解決住戶專業能力不足於實務上所發展之都更重建操作型態，雖為業界所長時極力爭取，惟仍未為主管機關賦予法定實施者地位；代理實施者所扮演之角色係4不出資之代工者(都更專業經理人)，組成並協調專業團隊以更新會名義代為處理都更過程中一應事項，自推動之始至實施都更事業、乃至完工接管(交屋)及成果備查，並與住戶簽訂代理實施契約以收取代工費用，惟不參與更新後價值(或房地)之分配；實務上屬實施自力更新事業之折衷方案。至於整建住宅，為興建於 1962~1976 年，是兩蔣時代為開闢公共設施安置違建拆遷戶的住宅型態，而違建拆遷戶的 70%為外省籍的退役軍人。（台北市研考會，1992）台北市整宅當時被視為兩蔣時代政府威信與德政的展示窗，經過 30~40 年社會環境的變遷及經濟環境的發展，整宅社區已成為台北市「社會邊緣. 2 3 4. 本研究統計台北市都更處送審案件數據。註：早期整宅社區內之巷弄、通道等用地多屬公有地並未銷售予住戶，多為台北市政府所持有。註：實務上亦有先行代墊前期費用，於政府前期輔助款或權變計畫後融資撥款後取回墊款之型態。 -3-.

(9) 影響都市更新事業實施之關鍵因素分析-以中正區某整宅都更案為例. 化」與「經濟弱勢化」的地區，類似開發中國家的貧民窟（slums）或是低收入住宅區（shantytowns）；總戶數為 11,216 戶(詳下表 1-2)。表１–２台北市整建住宅統計表社區面積建物概況棟數建物面積編號興建年代屋齡行政區整宅名稱戶數（m²） (樓層) (幢數) （m²） 1. 1962 63. 52. 中正. 水源路一期. 5,483. 168. 3. 14. 26.4-39.6. 2. 1963 64. 51. 中正. 南機場一期. 17,489. 1,264. 5. 22. 27.7-45.5. 3. 1963 64. 51. 大同. 斯文里一期. 2,377. 205. 5. 3. 26.4-39.6. 4. 1964 65. 50. 信義. 吳興街一期. 1,494. 460. 2. 7. 33.0-53.0. 5. 1964 65. 50. 360. 5. 8. 36.6-48.0. 6. 1966 67. 48. 100. 5. 1. 32.0. 7. 1965 67. 49. 大同. 斯文里二期. 4,300. 240. 5. 2. 38.0-41.3. 8. 1967 68. 47. 萬華. 南機場二期. 7,575. 579. 5. 1. 22.5-34.7. 9. 1968 68. 46. 127. 5. 1. 28.4-29.7. 10 1969 70. 45. 50. 5. 1. 32.0. 11 1969 69. 45. 大同. 斯文里三期. 3,046. 260. 5. 2. 21.7-35.5. 12 1969 70. 45. 士林. 劍潭一期. 12,359. 984. 5. 4. 40.0. 13 1969 70. 45. 萬華. 西園一期. 6,870. 411. 5. 2. 26.4-39.6. 14 1969 70. 45. 松山. 撫遠街整宅. 4,423. 192. 4. 2. 39.7-46.3. 15 1969 71. 45. 大安. 信義路整宅. 3,391. 490. 6. 1. 28.0-33.0. 16 1971 71. 43. 信義. 吳興街二期. 2,118. 98. 5. 1. 26.0-35.3. 17 1971 71. 43. 中正. 南機場三期. 2,552. 259. 6. 1. 23.1-43.0. 18 1971 71. 43. 士林. 劍潭二期. 2,881. 195. 5. 1. 28.6-35.1. 19 1971 71. 43. 信義. 基隆路整宅. 6,658. 541. 6. 2. 28.0-33.0. 20 1973 75. 41. 大同. 蘭州國宅. 7,479. 510. 5. 8. 21.1-45.4. 21 1973 75. 41. 萬華. 南機場一號. 9,964. 1,180. 5. 10. 29.4-45.4. 22 1973 75. 41. 萬華. 南機場三號. 5,407. 910. 5. 12. 21.1-44.1. 23 1973 75. 41. 萬華. 南機場 13 號. 20,039. 1,440. 5. 15. 21.1-44.1. 24 1976 76. 38. 萬華. 西園二期. 3,068. 193. 5. 2. 26.4-39.6. 142,354. 11,216. 合計. 中正. 中正. 水源路二期. 10,342. 水源路三期. 水源路四期. 3,039. 水源路五期. 資料來源:台北市都發局.本研究整理. 就台北市 22 處(24 社區)整建住宅都市更新重建事業觀之，大同區「斯文里整宅三期」為台北市府公辦都更案，推動初期之中繼住宅尋覓亦遭遇不少障礙，所幸截至 106.9.22 已將事業計畫及權利變換計畫送主管機關報核並公開展覽。萬華區「南機場整宅 13 期」(其中 2-1 期 240 餘戶及 1-2 期 140 餘戶)亦為更新會所主導之重建案，已將事業計畫及權利變換計畫送主管機關報核。而「南機場整宅 1.2.3 期」卻面臨輔導單位『中華民國專業者都市改革組織』(OURS)遭遇阻力而退出該輔導案，至於原因為何值得關切。「水源路整宅 2.3 期」目前雖於推動階段中，但尚未將計畫送審報核。而全體整建住宅都更重建案，除「水源路整宅 1 期」因當年捷運開發案結構受損而於 1999 事業計畫核定重建完成外，截 -4-.

(10) 影響都市更新事業實施之關鍵因素分析-以中正區某整宅都更案為例. 至 106 年止僅僅有本件整宅都更案於 2014.11.18 核定通過，並開工興建中，整體整宅之重建進展速度不可不謂緩慢。因此本論文僅僅可以就該唯一計畫核定並開工興建之整宅都更案進行實證研究。二、研究目的目前都市更新以「更新會」或由專業機構代為實施者，並採「權利變換」方式實施都更重建，尚於起步階段；但睽諸日本都市更新產業已歷 60 餘年，民間辦理都更案件中，採取以「更新會」為實施者案件為 605 件，占民辦總案件數(777 件)比例達 77.92%(詳表 1-4)，且採取「權利變換」方式實施都更事業為其主流；因此，將本研究目的說明如下： (一) 分析都市更新整宅目標案例，透過文獻回顧分析與專家訪談後，篩選都市更新實施之關鍵因素設計住戶問卷調查表並回收彙整後，運用分析網路程序法(ANP)進行影響因素之優先權值分析並作成結論與建議，將本研究之分析統計模式提供各界擬訂都更政策、產業及相關機(構)與團體於推動實施都更事業時之參考。 (二) 整建住宅有其獨特性，居住者大多為經濟上相對弱勢者；而建築物型態亦有其齊一性：屋齡老舊、居住面積相對狹小、公私有地夾雜、環境相對惡劣，產權類型相似；因此對於為數龐大的 22 處一萬餘戶整建住宅以及未來將陸續面臨改建之國民住宅等四、五樓中低層老舊公寓等類屬相對經濟弱勢社區，倘運用「自力更新」方式推動重建事業時，可以參考本研究分析結果，理解住戶所關注之影響因素，順利推動實施都更重建事業。表１–３日本都市更新實施者類型統計資料類別. 占比(%). 每案平均面積 (Ha). 502.57. 35.5. 3.40. 23.9. 100.31. 7.1. 2.01. 11. 5.3. 13.87. 1.0. 1.26. 小計. 209. 100. 616.75. 43.5. 2.95. 更新會. 605. 77.9. 663.25. 46.8. 1.10. 11. 1.4. 18. 1.3. 1.64. 個人. 161. 20.7. 99.48. 7.0. 0.62. 小計. 777. 100. 780.73. 55.1. 1.00. 總計. 986. 1417.37. 100. 1.44. 實施者類型. 案件數. 比例(%). 148. 70.8. UR 都市機構. 50. 住宅供給公社. 地方政府公辦都更. 民辦都更. 都更公司. 面積(Ha). 資料來源：日本再開發推動者協會 NO.170：37，財團法人都市更新研究發展基金會整理統計至 2014.3.31. -5-.

(11) 影響都市更新事業實施之關鍵因素分析-以中正區某整宅都更案為例. 第二節研究範圍與內容一、研究範圍本研究係以臺北市中正區某整宅都更案(唯一經核定並開工興建之整宅案) 為研究調查對象，且臺北市政府 99.1.14「府都新字第 09805081200 號」公告 22 處整建住宅為「策略性再發展地區」，本基地即屬其中之一。本目標案例已於 103 年經市府核定都市更新事業計畫暨權利變換計畫並公告實施；並以「更新會」為該案之實施者，已於 104 年報准開工興建。二、研究內容為達本論文之研究目的，本研究固然以特定個案為調查研究對象，但將先以相關文獻及理論為基礎，搜尋相關影響因素後先整理歸納為第一層評估準則，透過專家訪談後再調整第二層影響要素並做成住戶問卷調查，將調查結果經由分析網絡程序法(ANP)評量影響因素間之優先權值： (一) 研究分析都市更新相關之文獻及理論研究相關文獻及理論對於自力更新各項議題之歸納分析，搜尋並篩選相關影響準則及預擬個別準則項下之各影響因素。 (二) 對於本研究之實例個案進行調查分析並進行專家訪談針對本論文研究實例進行瞭解、調查與分析，並透過專家深度訪談，調整各項影響因素後做成住戶問卷調查表，以便進行住戶及參與本案專業人士實地訪談。 (三) 分析網絡程序法(ANP)進行分析計算將住戶問卷結果進行歸納整理，並藉由分析網絡程序法(ANP)進行分析計算，以產生各評估準則及全體影響因素的權重與優先順序。 (四) 結論與建議將本研究之分析結果做成結論與建議，對於大台北地區 22 處為數 11,216 戶之老舊整建住宅或類屬相對弱勢住宅都更案，提供都市更新之建議與參考；並總和本研究之統計分析過程心得，以提供各界參考。. -6-.

(12) 影響都市更新事業實施之關鍵因素分析-以中正區某整宅都更案為例. 第三節研究流程一、文獻與相關理論分析本研究旨在都市更新之重建案範圍內，對於以「更新會」為實施者之自力更新案例為分析調查對象，因此針對都市更新條例及其相關法令、都更行政程序、參酌案例以歸納都市更新事業實施流程所遭遇之課題，整理分析國內外相關議題之文獻及理論，並予以歸納整理出相關影響因素。二、目標案例之研究調查針對本研究提出之特定個案進行分析瞭解，對於該案與一般都市更新案之區別及特性與以界定，並做成住戶問卷調查回收分析與整理。三、專家訪談及都更住戶之問卷調查對於業界之相關領域專家、規劃單位等就前項所歸納之各項影響面向準則進行實務訪談後，調整影響各項影響因素，透過問卷方式實地訪談住戶、更新會理事長及主要幹部及參與之專業人士，將問卷結果以 ANP 法分析各項因素之權重。四、運用分析網絡程序法(ANP)歸納分析(兼做分析層級程序法 AHP 之比較) 選擇分析網絡程序法(ANP)及分析層級程序法(AHP)，將各項相關影響因素進行統計分析，計算權值與優先順序；最後將結果做成結論與建議。本論文研究章節及流程如下圖：研究動機與目的第一章. 緒論. 研究範圍與內容研究方法與流程文獻分析與理論基礎. 第二章. 文獻分析. 相關理論基礎. 更新法令程序. 都市更新評估準則及影響要素. 第三章第四、五章. 專家深度訪談. 個案分析. 臺北市中正區某整宅都更案. 案例環境調查. 住戶問卷調查. 整宅特性調查. 問卷結果分析與比較結論與建議圖 1–３本論文章節及研究流程圖 -7-. 文獻分析與理論基礎研究設計個案分析量化分析.

(13) 影響都市更新事業實施之關鍵因素分析-以中正區某整宅都更案為例第２章. 第二章文獻回顧與分析及相關理論基礎. 本章將對都市更新事業實施時所遭遇之課題藉由各種文獻(論文期刊及案例) 回顧與分析，並綜合專家訪談結果(詳第三章)將都市更新事業實施成功準則初評分為法規制度面、意見整合面、分配制度面、規劃設計面與財務金融面等五個準則面向，再將事業實施所遭遇之課題所分析之各個因素歸納至上述五個準則之中。惟欲對各準則面向及其下分析因素能夠清楚理解，先將文獻回顧與分析中所應用之相關理論、結合文獻回顧中所蒐集之各影響課題後，再進行瞭解整宅之特性、都市更新事業實施之流程中各工作項目，方能於事業實施整體過程中理解問題的發生原因及時點，並確立該因素之獨立性與明確性。第一節都市更新相關文獻及理論回顧與分析本節旨將過往都市更新及整建住宅相關之相關文獻與理論予以回顧及分析，對於文獻中相關理論加以研究分析，並探討其運用於本論文所研究之各項課題之助益與不足；對於各該文獻中關於都市更新所遭遇之課題予以篩選比對並參考修正。一、都市更新相關理論分析與整理在分析相關文獻中發現若干文獻係以理論為基礎以探討都市更新的成功關鍵因素，如：邊泰明、黃詠涵，2013，《信任與都市更新參與意願之研究》；李金桂，2008，《運用社會資本自組更新會》；許德和，2010，《整建住宅住戶社會網絡結構與影響更新因素之研究─以臺北市整建住宅社區個案為例》；吳韻吾等， 2013，《都市更新自力更新組織參與意願之探討－以自我調整學習理論觀點》。其中信任及社會網絡結構係屬社會資本理論中的二項體現內涵，而自我調整學習理論可歸納入集體行動成員間之互惠學習影響效果；因此本論文在探討整宅實施都市更新關鍵因素時，將自力更新視為社區成員及參與人員為達成更新後美好居住環境之共同目標而運用社會資本理論之集體行動，並在共識整合面準則下對於影響要素的篩選，將有社會資本理論與集體行動理論之參考與運用。關於社會資本及集體行動理論以及公共資源之共同治理理念，對於實施自力更新事業之運用至關重要： (一).社會資本理論：強調夥伴關係，而「信任、網絡、規範」，是社會資本論所涵蓋之三大要素，社會資本也可能因互動網絡的緊密而有不同的層次，Gittell & Vidal(1998: 15）即循著 Putnam 社會連結親疏遠近的概念，將社區層次社會資本劃分為「結合型社會資本」（bonding social capital）與「橋接型社會資本」 (bridging social capital），這樣的區分方式與 Granovetter（1973, 1983）的網絡「強連結」（strong ties）與「弱連結」（weak ties）理論有相似之處。有研究發現：「社會資本兼具私有財與公共財的特性，不僅讓構成社會資本之各要素間可以彼此強化，個人及組織的社會資本亦具有互補及互惠作用，顯見社會資本的累積並非零合遊戲，而是兼具加乘作用與正向循環的雙重效果。社會資本與夥伴關係兩者之間存在著高度的關聯性，且兩者之間存在著良性循環作用，其中以「網 -8-.

(14) 影響都市更新事業實施之關鍵因素分析-以中正區某整宅都更案為例. 絡」對夥伴關係結果面的影響性最為顯著；組織若能以社會資本為基礎，善用其影響力，將有助於組織夥伴關係的建構與維繫。」(註：當代西方哲學思考之八) (二).集體行動理論：指需要兩個以上個體協調合作的活動。問題的特徵是參與者間存在相依關係，一個人的貢獻或努力將影響他人；其作用在於提供公共財、矯正外部性。Olson, Mancur(1965)認為集體行動有兩項課題，一是零貢獻命題(zero contribution thesis)，另一項是囚犯困境(prisoners dilemma)。而 Douglass C. North 則對於集體行動提出不同的觀點，從人類行為動機：「財富極大化 vs.利他心和自我約束」，及外在環境制度：「制度影響行為選擇」，重新思考合作理論。Ahn and Ostrom(2002)，則認為個體具有多樣性，因此影響了集體行動；並透過透過「信任」將社會資本與集體行動聯結，以期克服搭便車及個體背叛行為，此即為「第二代集體行動理論」。 (三).共用資產治理制度理論：係集體行動之運用，目標為提高資源的使用管理效率，課題則在於如何克服過度使用(over use)與搭便車(free rider)行為，因而採取形塑集體行動、減少浪費與提供合作誘因等方式。對於自力更新事業實施之社區治理應用有高度的貢獻。關於『社會資本理論』及『集體行動理論』與自力更新之關係，邊泰明、黃詠涵(2013)，提出：由於許多的集體行動問題鑲嵌於先前存在的網絡、組織或者其他正在個體間進行的網絡關係中 (Ostrom and Ahn, 2003)；並指出形成集體行動困境的關鍵在於信任，信任不只是社會資本的形式之一，也是社會資本的產出結果，更是社會資本與成功的集體行動之間重要的關鍵因素(Torsvik, 2000)。 Ahn and Ostrom (2002)，在第二代集體行動理論中，將個體行為假定為一種多種形態並存的模式，對於社會資本之三種特別重要的社會資本作為其相關論述的組織工具，並成為集體行動演化之重要探討變數，分別為：值得信任感、網絡及正式與非正式的規則或制度，與 Putnam (1993) 所提出社會資本中的信任、規範與網絡三大面向恰相呼應；再利用信任將社會資本理論與集體行動理論結。 (詳見圖 2-1)。第二代集體行動之研究，將社會資本視作個人及其之間所存在關係的貢獻，可用來加強解決集體行動問題的能力，社會資本不僅可以成功地克服集體行動的困境，更積極的意義就在於，綿密的公民參與網絡，可以產生信賴、互惠，進而有助於健全的民主政治發展 (Putnam, 1993)。脈絡變數值得信任感網絡. 信任. 集體行動. 制度圖 2–１第二代集體行動之變項架構 (OSTROM AND AHN, 2003) 資料來源：邊泰明、黃詠涵，2013，信任與都市更新參與意願之研究. -9-.

(15) 影響都市更新事業實施之關鍵因素分析-以中正區某整宅都更案為例. 而邊泰明、黃詠涵(2013)，認為都市更新具有集體行動之特質：都市更新帶來的公共利益為集體財，具有不可分割之特性，也同樣存在集體行動之困境。亦即在都市更新事業實施的推動過程中，集體行動的難題：『搭便車心態』與『囚徒困境(背叛行為)』依然存在。國內也有研究者針對都市更新議題，以社會資本作為分析基礎，嘗試從社會資本的構成內涵三大面向進行分析，並假設更新單元內社會網絡關係、社會信任關係及社會規範會影響其參與更新意願。研究發現社會網絡影響所有權人參與更新之意願，社區網絡關係愈活絡，對更新重建工作推動愈順利；更新會發起人的信任關係影響所有權人參與更新的意願，信任關係有助於拉近彼此間之距離，凝聚更新重建共識，降低交易成本，縮短更新整合時程；更新會組織章程即為社會規範，促使更新單元內成員放棄自利的行為，例如：搭便車或選擇背叛，並遵循更新單元整體的利益而行動，克服集體行動上的困難，有利於社區逐步實現更新重建的目標。(李金桂，2009) 關於都市更新中社會資本與信任的關係，在集體行動的演化理論中，將『信任』被視為集體行動困境的癥結；換言之，缺乏信任將導致個體利益與集體利益互相排擠與競爭，進而產生集體行動的困境。信任不只是社會資本的形式之一，也是社會資本的產出結果，更是社會資本與成功的集體行動之間重要的關鍵因素 (Torsvik，2000)。也唯有透過信任的連結，將社會資本與集體行動之間的論述結合起來；從集體行動或社會交換的領域中發現它是一個正面的資產，而被視為合作的潤滑劑或情緒基礎 (emotional basis)。都市更新社群中倘具有堅實之社會資本，社區居民間建立信任關係，凝聚都市更新共識相對變得比較容易，個體也會樂於配合辦理重建工作，更新事業進行時程相對較快速。對於社會資本的重要性，李金桂(2008)在其研究中明確指出：1.社會網絡可促進居民參與都市更新相關活動，2.社會信任可增強都市更新會工作團隊的工作能力，3.社會規範有利於社區逐步實現更新重建的目標。而更新單元內社區網絡的形成，主要係透過個體參與社區舉辦更新重建活動，在過程中產生了密切的互動，彼此情誼關係變得比更新前更好，更新共識於是從參與過程中逐漸形成。倘若更新單元內具有無私、熱心、有服務熱忱的發起者帶領社區，居民將對其產生堅強的信賴關係並對更新工作順利推動有很大的助益。此時社區每個人都扮演著網絡的邊際角色與發揮功能，在社區內個人所屬的不同小型網絡中，一起號召、感動居民以參與社區更新重建活動，甚至加入執行工作團隊為重建事業盡力。而配合法令規定的更新單元網站之架設，使得居民有了獲得最新資訊以及溝通的平台，不但對於社區更新事業的任何疑問或建議可直接表達，且可即時得知理事會議或會員大會會議決議內容以及更新事業計畫、權利變換計畫審議程序的最新進度，快速、透明且公開的方式更有助於重建共識形成、深化住戶間的信任關係，並加速更新事業之進行。尤其對於欠缺強連結基礎的社區而言，社會信任是人際互動能否順利進行的基礎，缺乏足夠的信任關係，使得個體間很難善意解讀彼此行動背後的動機、相 - 10 -.

(16) 影響都市更新事業實施之關鍵因素分析-以中正區某整宅都更案為例. 信對方會信守共同制訂的社會規範，或對方會尊重自己的意見，彼此猜忌的結果將因而阻礙更新重建工作的順利進行。更新單元內有了信任關係，有助於拉近彼此間之距離，縮短重建共識之整合時程，降低交易成本，有利於更新重建工作的推動。至於社群規範課題，都市更新會的會員依據法令「更新團體組織設立管理及解散辦法」規定，更新單元範圍內全體所有權人都是當然會員，無論個體意願如何；於都市更新會成立時，其5組織章程規定尚需經會員大會議決通過，以資全體會員遵守，促使更新單元內成員遵循整體利益而行動，以利都市更新事業之推動，俾便達成集體行動之社區重建共同利益。社區擁有了共同制訂且認可的規範，有助於成員間共事的能力，以及增進社會網絡的緊密度，並相當程度的有效降低協商交易成本以及避免了相互監督的猜忌，社會信任由而逐步形成。社群規範的遵守，也有助於強化社會網絡連結，增加個體間互動的默契，進而創造更堅實的信任關係與提升社區居民對於更新重建活動與工作的參與程度。 Coleman (1990)，如此描述社群規範：有效的規範是組成社會資本極為重要的元素，這類規範會要求人們放棄自我利益，依循集體利益行動。規範將產生互惠，互惠即是一種助人助己的行為，在與他人互動關係中，為他人服務時最終也能得到相同的回饋，能促使個人為集體奉獻並追求公眾利益。一套有效的社會規範或制度，不僅可限制傷害他人的偏離社會行為，也能壓制對眾人不利的行為，並助於發展人際間信任關係與群體意識。二、與整建住宅及自力更新相關文獻之回顧與分析本論文欲藉由整建住宅與都市更新相關之前人文獻及其成果為基石，對於整宅形成的歷史因素及現況環境之困境進行分析，就整建住宅在都市更新事業實施過程中所遭遇之課題與解決對策、建議與結論予以歸納整理，以作為本研究主題所欲篩選之影響要素進行比對、補足與修正。據廖以勇、陳錦賜(2005)指出，整建住宅係興建於 1962~1974 年間，係因政府為興辦公共建設而安置部分地上物合法所有權人與違章建築戶，興建之四至五層集合式公寓住宅；起初係採取售屋不售地方式以減輕安置戶負擔，土地部分係於 1988 年始出售予住戶，並由住戶自籌 20％興建費用，另由政府貸款 80％，以 10 年期間攤還；依據「承購整建住宅契約」，住戶於繳清價款後，再由市府辦理房屋所有權登記。建物權狀面積每戶為 8～12 坪不等，平均居住面積不到6法定國宅平均居住面積 1/3 的水準。而整建住宅總計 11,216 戶(詳表 1-3)並散佈於臺北市各行政區內共有 22 處 24 個社區如下圖：. 註：更新會章程之訂定及變更方式依章程草案規定，必須達到所有權人數 3/5 及土地與建物面積 2/3 比例同意通過。註：依據 99.12 主計處人口及住宅普查資料統計顯示：臺北市平均每戶居住面積為 96.0m²約 29.04 坪(室內面積)。平均每戶人口數為 2.8 人/戶。 5 6. - 11 -.

(17) 影響都市更新事業實施之關鍵因素分析-以中正區某整宅都更案為例. 圖 2–２臺北市整建住宅分布位置圖資料來源：臺北市都市發展局. 政府對於整建住宅的都市更新政策大致可分為兩個階段(廖乙勇、陳錦賜， 2005)指出，第一階段於 1990 年代，為加速推動整宅更新，並在「老舊地區都市更新」、「空間再造計劃」與「都市再生及產業活化」的整體都市更新策略下，制定了整宅的更新策略。第二階段於 2000 年代，台北市都市更新策略分為二大主軸，所謂以「翻轉軸線、再造西區、重現風華」為改造環境的主軸；並以「更新窳陋、改善家居、再生優質」為推動整宅更新的主軸，並修正整宅更新策略的五個方向。就 1990 年代的更新策略而言，最重要的是此階段將整宅社區公告劃定為指定之都市更新地區。並於地區內開始成立更新工作室與培訓種子營，並透過鄰里關係之拓展為整建住宅之更新重建先期擘劃藍圖。到了 2000 年代更新策略，更朝向由社區居民自組更新團體方式以辦理更新重建，並給予前期規劃補助費用，俾便整宅可以開始實質推動更新。於法規制度面上，臺北市政府於都市更新自治條例 2005 年 7 月 28 日修法，增訂第 20 條獎勵整宅更新，直接給予整宅法定容積 50%之獎勵容積上限，期望整宅更新後每戶面積可達到台北市每戶平均面積水準；並於 99.1.14 「府都新字第 09805081200 號」公告指定 22 處整宅為策略性再發展地區，而這樣的政策及法令制定奠定了日後整宅更新的重要基石。此外，在財務金融面上對於整宅社區相對經濟弱勢的情況，也開始思考建立整宅更新籌措資金的管道，例如：以信託方式辦理整宅更新。至整建住宅於都市更新重建事業實施中所遭遇之課題，雖然受到政府部門及民間關懷弱勢族群的社會學者的重視，發表相關整宅更新議題的專文頗多，皆從公、私不同面向探討整宅更新的策略方法；部分建言也被政府主管機關引為整宅 - 12 -.

(18) 影響都市更新事業實施之關鍵因素分析-以中正區某整宅都更案為例. 更新策略的施行內涵，但大部分是從整宅外部第三者立場的角度去思考解決整宅更新改建問題，甚或僅僅從政策面或計劃面的角度思考問題，顯然尚未能觸動整宅更新本質面與執行面的真正關鍵，或許也肇因於都市更新條例及權利變換實施辦法係於 87 年制定，條文與制度甚至審議原則及程序隨著實務課題不斷呈現而逐年修改，致使整宅更新工作進程遲緩，難以有效進展。茲就近年來有關整宅更新議題的相關文獻分析整理如下：吳聖洪(2005)，對於實證個案之研究結果指出：整宅更新延滯推動的原因有產權細分，產權登記不完全，實施資金取得不易，容積獎勵面積不符分配要求，建商實施者無利益誘因不願參與，地面層店面及攤商不願放棄即得利益等等阻礙存在，致使案例整宅更新推動工作困難重重。針對整宅面臨的更新課題，明確指出五大課題：1.產權課題，2.容積課題 3. 資金課題 4.整合課題 5.安置課題。關於容積課題的確棘手，都市計畫法令對於建築容積管制規定之變遷緣故，對於現有容積甚高而土地持份很少的整宅住戶而言，即使以最高之容積獎勵上限值(100%)，再加上以現金購買抵付共同負擔之措施，為能達到台北市每戶平均居住水準，仍有相當差距。而對於社區中一部分單身獨居老年人的更新期間安置問題，也亟待政府能夠安排中繼住宅之支援配套措施。鄧慶豐(2010)指出，即使採自力更新方式實施，住戶間是競合關係：既合作生產又共同分攤成本及分享更新後利潤，而其中又難免部分住戶有要價行為存在；對於更新前一樓之住戶現有使用型態(該案現存之娛樂業)，倘於更新後依然存在將影響更新後之房價；原地下室之外賣獨立產權車位處理困難；公設及土地持分與專有部分比例不一致；住戶融資因舊欠而新貸餘額不足；更新會於必須購入部分產權時出現現金缺口等都更難題。對於能夠完成都市更新的主要因素，文中(59~70)歸納有： 1. 住戶整合面：一群有熱心有遠見且積極、主動與住戶溝通的發起者；更新會取得住戶信任(保障居住權益、資訊對稱、理監事胸襟寬廣無私)；住戶自主有助更新推動；事前溝通維持住戶間的和諧關係；以和為貴，住戶妥協創造雙贏。 2. 慎選專業團隊協助。 3. 取得充分資金：引進外部資金投資、100%銀行融資。 4. 運用信託控管風險 5. 國內經濟環境成就計劃：自 2005 年計劃申請至 2008 年執行計劃，營建成本上升 30%但區域房價上漲 50%得以突破困境。廖乙勇、陳錦賜(2006)，從社區自明性的層面提出，探討台北市整宅更新過程中社區網絡的課題，並主張以整宅社區自發性的在地力量，結合政府的協助更新力量，凝聚公、私統合力量推展整宅更新業務。並指出都市更新事業可以成功實施的七項關鍵因素：1.居民的熱誠與共識，2.公平的權利變換機制，3.可靠的實施者，4.可行政策及健全法令機制，5.有經驗的規劃團隊，6.政府的獎助及協助，7.充裕的更新基金。. - 13 -.

(19) 影響都市更新事業實施之關鍵因素分析-以中正區某整宅都更案為例. 李宗旻(2010)，整理歸納都市更新相關課題及應採取之策略有：1.民眾整合層面：2.資金籌措層面 3.專業協助層面 4.市場風險層面 5.政府監管層面。在整合層面課題，指出個體常因自利考量而未能與環境一體互利共生，此正為集體行動之困境所在；缺乏熱心公益人士帶領將影響共識之凝聚，且應認清本身能力受限，願意接受專業團體輔導積極建立更新共識；對於資金籌措層面，認為前期之專業團隊整合服務費用缺乏解決對策，應提供相關都市更新前期規劃之補助措施，結合代理團體實施措施與信託制度；在更新重建事業之各項專業工作也亟需慎選優質專業團隊以介入協助；而更新會對於市場風險的理解與承擔有相當的困難，應配合信託制度與續建完工機制等措施；政府部門也欠缺單一專責窗口，並制定因案制宜之彈性搭配與靈活配套，實施「差異性容積」措施、建立彈性的容積總量管制，以及建立半官方都更機構等種種課題與對策。黃裕鈞、林慶豐(2010)，對於民間參與都市更新事業指出兩項問題：1.基於權利變換的特性對投資型實施者而言，僅能獲得固定報酬率，形成報酬有限而風險無限的情形。2.都市更新事業雖採取多數決以增加都更事業之核定的機會，但對於更新單元內之違建戶的協議書卻無類似規定、強制拆除之門檻與多數決門檻不一以及強制拆除規定並不包含違建戶在內等。對於違建戶之居住權利保障課題，是否應給予同等或優於合法所有權人之保障論點存疑。楊雅雯(2012)，整理前人文獻並歸納影響自力更新案順利推行因素有：1. 住戶與更新會高互信度及高支持度。2.專業團隊協助。3.銀行充足資金協助。4. 更新案執行及審議過程資訊公開透明。5.建置完善溝通平台。6.政府及審議會支持。同時也指出了多項自力更新相關課題： 1.重建整合與居民參與議題 2.民眾預期成果與落差議題 3.權益與責任爭議問題 4.相關法令議題 5.推行誘因及困難因子議題。特別是相關法令議題中，關於法令觀念及名詞解釋，文中引述影響都市更新行動力與成效主要因素包括法令制度面、推動策略面及執行機制面等三個層面。而自力更新問題為相關法令配合、公權力是否能有效發揮與協助，以及專業團隊法令的熟稔度等課題。強調成功的自力更新案必須住戶全力支持、顧問團隊專業配合以及公部門積極協助。另財團法人都市更新研究發展基金會(2007)，歸納整理推動更新業務之 10 項困難點及說明，整理表如下：表２–１推動更新業務之困難點整理表困難. 說明. 部分住戶仍有更新後不負擔任何費用即可以小換大，以舊換新，並含一部停車位之不合理期待。 2.都市更新過程中，土地及合法建築物所有所有權人常有簽署同意書後又反悔的情形，造成實施者原權人對於實施者徵求同意之意思表示，常反取得之同意數降低，甚或未達更新送件門檻，影響後續更覆不定。新的推動。 1.民眾的都更觀念仍待加強宣導。. 3.更新地區私有土地產權複雜、區內違建及占用問題嚴重，致都市更新先期投入風險高、處理時程不確定，民間業者投入意願低。. - 14 -.

(20) 影響都市更新事業實施之關鍵因素分析-以中正區某整宅都更案為例更新容積獎勵上限不得超過各該建築基地1.5倍之法定容 4.民間業者反應可獲的更新獎勵容積額度積或各該建築基地0.3 倍之法定容積再加其原建築容積。過低，致缺乏更新誘因。民間業者則希望對於各種更新獎勵應盡量從寬處理或放寬獎勵值。 5.民間業者認為都市更新案件審查時程過更新申請人所檢具的資料不全及計畫內容不符相關要求，於冗長，且缺乏明確之標準及規範。常須耗費時間補正，或申請人遲不補正，致審議時程過長。 6.申辦期間因都市更新相關法規或計畫內由於更新事業申辦過程較長，過程中相關法規常有所變容之變動，須重新徵求更新意願及進行審議動，致造成程序繁複及冗長。程序。市府目前審核都市更新權利變換計畫常引起爭議，主要為 7.都市更新權利變換，亟待健全之估價制度實施者編列共同負擔過於寬鬆，及更新後價值評估過低的疑配合。慮等二方面，造成參與更新之權利人與實施者之間權利價值分配上的爭論。市府劃定之更新地區以老舊窳陋地區為主；而民間開發商 8.部分區位不佳之更新地區，民間業者因投考量區位及高報酬等市場性因素，致申請更新的區位多集資報酬率低，致無投資意願。中於高房價地區為主。依規定公地應一律參與都市更新，並計入同意比例，常形 9.公地管理機關對於更新範圍內之國有土成二家以上實施者將同一公地計入不同更新單元之執行困地達一定比例或面積以上之都市更新事業之擾。且國財局對於公地之處理，仍未有明確作法，因而造處理方式未臻明確，影響民間更新案之進行。成二家實施者之間的爭執。 10.現行都更條例第25條之1及第36 條雖已依條例政府依法提供實施者公權力協助，排除少數權利人的規定得申請主管機關代為土地徵收及拆除無理阻撓。惟公權力介入更新的時機點及如何保障各土地及建築物，但實際的執行面，仍待擬定相關配合法建築物所有權人的權益，仍尚待訂定相關配套措施。套措施。資料來源：財團法人都市更新研究發展基金會，2007. 張金鶚(2011)，在『都市更新的九堂課』中指出，都市更新成功關鍵因素在於：1.住戶意願的整合 2.慎選好的實施者或代理實施者 3.良好的建築產品規劃 4. 重建經費的籌措 5.權利變換的認同 6.時程的掌握。並認為實施者與住戶於都市更新案上均存有諸多迷思，偏差觀念亟待導正；都市更新不應僅存私有利益分配之觀念應回歸創造公共利益思考之方向；而容積獎勵絕非都市更新的萬靈丹，實施者應追求的是合理的利潤，並與住戶建立互信關係以共創雙贏之局面。何彌亮、陳薏芬(2014)認為：自辦都市更新之阻力在於少數堅持者行為、資訊欠缺透明、組織與區權人間不信任行為以及專業性之不足。並指出應於實施權利變換估價過程採取資訊透明原則，估價時應考量土地所有權利和建物所有權持分比例，以及土地與建物持分比例應以實際現況評量結果為原則；對於區權人擁有的不動產權利持分比例與登記權利之合法使用現況比例不一致情況，應透過專業估價之作業評定價值做適當合理找補；並藉由辦理都市更新過程其程序之合法、公開與說明程序，去政治性(或意識型態)的合情合理之溝通方式，即可確保都市更新結果之適宜性與成功。許德和(2010)則指出，整建住宅之都市更新的難題有：1.整建住宅社區更新有集體行動困境 2.關鍵行動者有信任危機與道德風險 3.不確定風險的承擔機制薄弱 4.選配房屋意願不容易滿 5.建築融資責任主體有爭議 6.期待利益超越現實. - 15 -.

(21) 影響都市更新事業實施之關鍵因素分析-以中正區某整宅都更案為例. 7.政府對整宅社區更新輔導態度消極。關於應有之對策則提出政府之公權力展現、強化社區連結網絡並建立風險管控機制。李金桂(2008)，提及民間辦理都市更新所遭遇之課題為：1.土地權利人整合不易 2.權利變換之信任危機 3.地主狀況多解決不易 4.計畫審議之不確定性(時間成本)5.金融貸款問題 6.政府未能提供實質幫助。綜合上述研究文獻中所提整建住宅與自力更新之相關因素、課題與對策；嘗試將文獻所提及影響因素之次數經分類統計並歸納整理如表 2-2，以作為後續擬訂與調整本論文影響因素之參考：表２–２整建住宅與自力更新之相關因素、課題與對策統計表影響因素 A 法規制度. 廖乙勇/陳錦賜. 李宗旻. A1.法規明確性及可行性. 〇. 〇. 〇. A2.公私部門溝通性. 〇. 〇. 〇. 〇. 〇. 3. 〇. 1. 策略因素. A3.容積獎勵誘因. 吳聖洪. 鄧慶豐. 〇. 黃裕鈞/林慶豐. A4.稅負優惠誘因. 楊雅雯. 張金鶚. 何彌亮等. 許德和. 李金桂. 〇. 〇. B1.參與更新會議程度(共識). 〇. B2.信任關係. 〇. B3.遵守規範(避免要價行為). 〇. B4.優質第三部門介入輔導. 〇. 〇. 〇〇. 〇. 〇. 〇〇. 〇. 〇. 〇. 〇. 〇. 〇. 〇. 6. 〇. 4. 〇. 5 6. 〇. 23 C1.公開公平的分配制度. 〇. 〇. 〇. 4. 〇. 3. C2.產權的清理與困境排除. 〇. C3.拆遷安置補償及救濟措施. 〇. 1. C4.抵付共同負擔方式及配套. 〇. 1. 〇. 〇. 16. C 小計 D 規劃設計. D1.更新後的房屋坪型及規劃. 1. 〇. D2.更新後設施的種類與使用. 0. D3.公益設施的捐贈與規劃. 0. D4.模仿(擴散)效應. 0 1. D 小計 E 財務金融. E1.信託保障機制的強化作用. 〇. E2.興建資金的籌措計畫. 〇. E3.前置作業期輔導資金挹注. 〇. 〇. 〇. E4.銷售計劃. 2. 〇. 〇. 〇. 〇. 〇. 〇. 8. 〇. 2. 〇. 1 13. E 小計合計. 5. 12. B 小計 C 分配制度. 次數 3. A 小計 B 共識整合. 統計. 8. 6. 6. 11. 2. 13. 5. 3. 6. 5. 65. 對於前人對於整建住宅與都市更新課題之文獻研究方法、運用之理論基礎以及其主要內容，本論文也嘗試將其歸納整理如下表：序號. 表２–３參考文獻之研究方法及其理論基礎與主要內容綜理表文獻法令實證深度問卷統計作者理論基礎主要內容回顧制度研究訪談調查分析 - 16 -.

(22) 影響都市更新事業實施之關鍵因素分析-以中正區某整宅都更案為例法. 探討. 1. 吳聖洪. 〇. 〇. 2. 廖乙勇陳錦賜. 〇. 〇. 3. 李金桂. 〇. 4. 許德和. 〇. 5. 6 7. 8. 黃裕鈞林慶豐李宗旻鄧慶豐賴凱莉. 〇. 〇. 〇. 〇. 〇. 〇. 〇. 〇. 〇. 藉由文獻與案例之回顧，整理整宅之歷史、更新法令及台北市都市更新案例，以分析都市更新案之成功因素；透過對（○○社區）個案之實質環境、非實質環境及更新推動概況之實證實證案例調查，並經過對社區居民、主管機關、金融機研究關、及規劃團隊訪談其對整宅相關課題之意見，針對其產權之釐清、容積之滿足、資金來源、實施者與共識之整合及弱勢族群之安置等課題，探討其待解決之問題及提出對策之研擬，以找出整宅更新之問題、對策與建議，探討整建住宅形成的原因及演變的過程，研究社區網絡對整建住宅更新的意涵。台北市整建社區網絡住宅的自主性更新策略，對社區網絡所造成的影響。嘗試從社會資本的構成內涵：社會網絡、社會信任、社會規範三大面向分析，假設更新單元內社會網絡關係、社會信任關係及社會規範會影響其參與更新意願，透過問卷及深入訪談都市更新會理監事，了解在更新重建前後，更新社會資本單元內網絡關係、信任關係及章程規範的設計理論對重建工作順利與否的影響，以及更新期間更新單元內社會資本的變化。希冀透過對「都市更新會」的調查、研究，試圖建構「都市更新會之推動及規範機制」提供民間自辦都市更新事業整合推動之參考與建議。以住戶基本社經資料、社區內外部及統合社會網絡互動關係，社區住戶關注的影響更新關鍵因素為問卷調查內容；加上對整宅更新研究學者、更新主管機關承辦人員、更新實施之專業行動者網絡團隊及稅務、法律等整宅更新有深入鑽研的相理論關產、經、學界做全面深度訪談，探尋整宅更新現階段的法令規範，實施推展狀況，研究成果與心得，求出整宅更新現階段的阻礙難行因素，並藉資本研究主題的深入瞭解，使整宅更新的困境較清晰浮現，以謀求解決對策。以民間辦理都市更新問題為研究主題。先回顧都市更新之歷史沿革，並檢討現行民間都市更法令政策制新案件於執行過程中所面臨的問題。民間辦理度研究更新過程中可能面臨的主要問題包括：相關法規的配合、審議機制與獎勵補助機制之健全、及對原住戶的拆遷安置措施完善與否等問題。. 〇. 〇. 〇. 法. 〇. 〇. 〇. 〇. 〇. 〇. 公司合夥、針對自力更新進行研討，以公私合夥、交易成交易成本、本與新相互主義理論分析執行都市更新公私新相互主義部門之權責考量，提出自力更新成本之組成。以個案研究法藉由自力更新成功實例，透過深實證案例度訪談以了解更新會在更新過程中面臨的困研究難與解決問題的方法，分析其關鍵成功因素。透過文獻分析、個案研究、理論分析等方法，以代理理論為基礎，以土城某社區自辦更新案代理理論為例，探討自辦更新案例甚少之原因，分析此過程中所有權人與更新會、其他參與業者之關 - 17 -.

(23) 影響都市更新事業實施之關鍵因素分析-以中正區某整宅都更案為例. 9. 楊雅雯. 〇. 〇. 〇. 吳韻吾 10. 張哲睿. 〇. 〇. 張偉斌. 11. 邊泰明〇黃詠涵. 12. 何彌亮〇陳薏芬. 〇. 〇. 〇. 係，釐清自辦更新相關資訊、代理問題，與自辦更新運作相關困境，進而提出相關因應建議，以作為日後震損戶自辦更新者推動工作之參考，協助具高急迫性的個案能順利且儘速完成更新，希冀提高自辦更新之成功率。以自主更新法定程序中涉及相關對象為範疇，從更新會之籌設至都市更新事業計畫及權利變換計畫核定為止之程序中，探討自主更新過程涉及更新團體、政府部門及專業機構相互間所產生的問題。藉由文獻回顧、案例分析及誘導式結構透過事業執行經驗發現，當前自主更新所遭遇理論之問題在於資訊不易公開透明、住戶對法令認知差異、住戶信任度不佳造成整合度低、協助團隊專業深度與橫向整合度不足、政府對自主更新宣導不足及住戶對自身權利價值高估等課題。自我調整學習理論架構及其策略模式為其核心，透過文獻回顧，將參與動機影響因素分為動機、環境、資源構面，建立問卷構面及題項。自我調整學研究方法採敘述性統計分析。實證結果顯示反習理論應民眾對於都市更新所帶來居住環境改善效益的正面期待；惟對於政府推動自力更新所提供機制與資源的認知度較低，建議透過強化推動策略內容以提升參與動機。採用因素分析與結構方程模式作為資料分析方法，以更新認知、社會網絡、實施者信賴、都更整體信任程度與參與更新意願為五大潛社會資本在變項進行結構模式驗證，驗證結果發現都更理論整體信任程度對於參與更新意願具有正向直集體行動接影響，更新認知、社會網絡與實施者信賴三者對於都更整體信任程度亦有正向直接影響理論關係，又以實施者信賴為影響居民都更整體信任程度之最重要因素，並具有更新認知與都更整體信任程度間中介效果。以自辦都市更新實例，以權利變換估價之操作示範，探討其與公寓大廈管理相關之更新實務操作之適法性及分配之合理性。區權人自辦都市更新，權利變換(更新後價值分配)作業之可估價制度、行性是成功之重要關鍵，藉由程序之合法、公權利變換制開與說明，實施者明確擬定估價原則，透過估度價師於具完全責任性之潛能下，去政治性或意識型態的合情理之溝通，讓全體區權人充份瞭解權利變換與估價過程，以促使全體區權人贊同估價結果為目標。. - 18 -.

(24) 影響都市更新事業實施之關鍵因素分析-以中正區某整宅都更案為例. 第二節都市更新法令及程序與整宅特性分析本節將從實務中去探討整建住宅的特性，以及都市更新相關法令與實施程序上，整建住宅於面臨都市更新事業的推動時所可能遭遇的課題。一、整宅的特性本研究目標案例之特性為： (一) 產權型態：五樓公寓住宅，居住面積為 8~12 坪/戶，土地持份少、公私有地夾雜。 (二) 建物型態：地上 5 層地下 1 層之公寓式集合住宅，共 178 戶。 (三) 土地面積：使用分區為第三種住宅區，基地面積：3,008m²。 (三) 所有權人：經濟上屬相對弱勢族群。 (四) 實施者：更新會。 (五) 實施方式：權利變換。 (六) 同意比例：經所有權人 100%同意。 (七) 分配方式：更新後之房地全數由原住戶分回，尚未造成住宅市場供給量之任何增加。台北市整宅之建築型態皆為四、五樓公寓型態(本研究標的為五樓公寓)，其產權特徵為：屋齡約 42 年以上、各戶權狀面積小(8~12 坪)、土地持份少；因早期建築於各行政區內，歷經台北市 40 餘年的發展，人口不斷增加與密集，加諸周遭公共設施與基礎建設逐漸完善，也因此造就整宅的區域生活機能尚稱便利。周邊新成屋房價約為 60~100 萬(視個案座落之區域而不同)。自台北市實施都市計畫容積管制措施後，整宅都更便面臨一項最重要的課題：其原容積率大於現行之法定容積。以目標案例而言，其土地使用分區為第三種住宅區，依規定法定容積為 225%；但目標案例經計算原容積率為 262.9%，且依據「都市更新條例」、「台北市四五層中低樓層老舊公寓擴大協助都市更新專案」等規定，更新後之總容積不得大於現行法定容積的 2 倍為上限。因此，為使整宅原住戶脫離原本狹小的居住空間水準又能兼顧都更事業財務的可行性(收支平衡)，可謂工程艱鉅。欲使原住戶居住面積水準在無需增加負擔而能維持現有狀況，且假設無公有地夾雜之前提下，則財務可行性評估概念如下： (𝐘) 𝟏𝟖𝟕%. 單位造價 × 𝟏.𝟓. ≥ 更新後單位房價 (𝐗) 𝟒𝟓𝟎% X (更新後總容積)= 225% x 2.0 = 450% (總容積上限值) Y (更新後可抵付共同負擔部分)= 450%(更後總容積)-262.9%(原容積)= 187% (註：為保持原居住容積 262.9%不變下，總容積中可銷售之剩餘容積) 1.5：設為直接營建成本加間接成本費率(規劃設計費、估價費、利息稅規費 - 19 -.

(25) 影響都市更新事業實施之關鍵因素分析-以中正區某整宅都更案為例. 拆遷補償安置費及風險管理費等) (一) 設：「單位造價」=12 萬，則「更新後房價」必須≧43.3 萬；本方案為財務可行。 (二) 設：「更新後房價」=70 萬，「單位造價」=12 萬，則 Y=115.7% 亦即更新後總容積 450%中，僅需將其中 115.7%抵付共同負擔(更新後可銷售之容積)即可達成財務平衡。此時住戶居住水準為更新前之： (450%-115.7%)÷262.9% = 1.27(倍) 約為 10.2~15.3 坪 (室內面積) (三) 設：全體住戶以現金購買抵付共同負擔部分，住戶可分回原居住面積： 450% ÷ 262.9% = 1.71(倍) 約可達到 13.7~20.5 坪 (室內面積) (四) 若欲使其達到台北市平均每戶面積水準，且由原住戶以現金購買抵付共同負擔部分，則總容積必需允許達到 96m²÷33m²(取本案之平均坪數)= 2.90(倍)之原有容積方可達成，亦即須達到：262.9% x2.9÷225%(法定容積)= 3.39(倍)之現有法定容積，方有可能達成平均居住水準；但以目前主管機關或專家、學界對於都市計畫之容積總量管制政策與見解似無有可能達成。因此可知都市更新的獎勵容積總數對於整宅重建而言至關重要，倘土地產權全屬住戶(無公有地)的情況下，重點不在於能否換回原坪數，乃在於要不要給予原住戶更大的居住面積容積獎勵以使其更新後能夠更趨近於台北市的平均居住水準。至於更新的急迫性而言，則必須探討為什麼需要進行都市更新重建，可歸納為三項因素：1.因重大災害發生，例如：地震、風災、水災、火災等不可抗力之因素所造成建築物的結構損害 2.人為因素所造成之高氯離子建築物(海砂屋)、輻射鋼筋建築物，致該等建築物不能居住 3.因房屋老舊以致耐震係數不符現今法令之要求或居住水準不足、建築物與設施因自然因素以致不堪使用、居住環境惡化等。以重建的急迫性來看整宅，整宅屋齡老舊、居住面積狹小、居住環境惡化迅速，自屬亟需迫切改建之標的；此外，而整宅總數量為 11,216 戶，約占台北市 35 年屋齡之住宅量 449,157 戶之 2.5%，且整宅全數為不滿 60m²的房型。其重建的急迫性以表 2-4 及表 2-5 表示，可知整建住宅為急迫性重建住宅中之首要都市更新對象：表２–４台北市住宅存量以樓地板面積統計按樓地板面積分(m²) 戶數占比 % 總計 917,406 100.00% 未滿 30 29,058 3.17% 30－未滿 60 146,391 15.96% 60 未滿 90 296,826 32.35% 90 未滿 120 253,159 27.60% 120 未滿 150 101,739 11.09% 150 未滿 180 41,683 4.54% 180 未滿 300 37,810 4.12% 300 以上 10,740 1.17% 資料來源：行政院主計處 99.12 普查資料.本論文整理 - 20 -.