兩岸消防法規比較及探討

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國立交通大學

工學院產業安全與防災研究所

碩士論文

兩岸消防法規比較及探討

Fire protection regulation comparison and study between

Taiwan and Mainland China

研究生：吳中平

指導教授：陳俊勳博士

謝明宏博士

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兩岸消防法規比較及探討

Fire protection regulation comparison and study between Taiwan and Mainland China

研究生：吳中平 Student：Chung-Ping Wu 指導教授：陳俊勳博士 Advisor：Chiun-Hsun Chen 謝明宏博士 Ming-Hong Hsieh 國立交通大學工學院 (產業安全與防災專班) 碩士論文 A Thesis

Submitted to Institute of Industrial Safety and Risk Management College of Engineering

National chiao Tung University In Partial Fulfillment of the Requirements

for the Degree of Master of Science

In

Program of Industrial Safety and Risk Management 2005

Hsinchu, Taiwan, Republic of China

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國立交通大學

論文口試委員會審定書

本校工學院產業安全與防災學程碩士班吳中平君

所提論文:

(中文)兩岸消防法規比較及探討

(英文) Fire protection regulation comparison and study between Taiwan and Mainland China

合於碩士資格水準、業經本委員會評審認可。

口試委員：

指導教授：

班主任：

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博碩士論文授權書

(國科會科學技術資料中心版本 91.2.17) 本授權書所授權之論文為本人在＿＿國立交通＿＿大學(學院)＿＿＿＿＿＿系所＿＿＿＿＿＿組＿九十三＿＿學年度第＿一＿學期取得＿碩＿士學位之論文。論文名稱：兩岸消防法規比較及探討＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿ □同意 □不同意 (政府機關重製上網) 本人具有著作財產權之論文全文資料，授予行政院國家科學委員會科學技術資料中心、國家圖書館及本人畢業學校圖書館，得不限地域、時間與次數以微縮、光碟或數位化等各種方式重製後散布發行或上載網路。本論文為本人向經濟部智慧財產局申請專利(未申請者本條款請不予理會) 的附件之一，申請文號為：＿＿＿＿＿＿，註明文號者請將全文資料延後半年再公開。 --- □同意 □不同意 (圖書館影印) 本人具有著作財產權之論文全文資料，授予教育部指定送繳之圖書館及本人畢業學校圖書館，為學術研究之目的以各種方法重製，或為上述目的再授權他人以各種方法重製，不限地域與時間，惟每人以一份為限。上述授權內容均無須訂立讓與及授權契約書。依本授權之發行權為非專屬性發行權利。依本授權所為之收錄、重製、發行及學術研發利用均為無償。上述同意與不同意之欄位若未鉤選，本人同意視同授權。指導教授姓名: 研究生簽名: 吳中平學號:8966529 (親筆正楷) (務必填寫) 日期:民國年月日 1.本授權書 (得自 http: //nr.stic.gov.tw/theses/html/authorize.html 下載) 請以黑筆撰寫並影印裝訂於書名頁之次頁。 2.授權第一項者，請確認學校是否代收，若無者，請個別再寄論文一本至台北市(106-36) 和平東路二段 106 號 1702 室國科會科學技術資料中心王淑貞。(本授權書諮詢電話:02-27377746) 3.本授權書於民國 85 年 4 月 10 日送請內政部著作權委員會(現為經濟部智慧財產局) 修正定稿，89.11.21 部份修正。 4.本案依據教育部國家圖書館 85.4.19 台(85)圖編字第 712 號函辦理。

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中文摘要兩岸消防法規比較及探討研究生：吳中平指導教授：陳俊勳謝明宏國立交通大學產業安全與防災研究所碩士班摘要海峽兩岸經貿文化交流已逾十餘年，但就海峽兩岸的消防/防火標準與科技相關之比較、研究、探討等文獻並不多見，然兩岸文化與科技思維相同處甚多，且經濟發展模式相仿，但其法令研訂來源、系統架構與背景原由卻大異其趣。有鑑於此，本論文將探究兩岸法令演進、立法精神與制度差異及罰則比較與探討，以期發覺其優劣點，提供未來修法之參考。本研究的方式為：（一）相關文獻及著作收集與分析。（二）兩岸消防從業人員之訪談。（三）近年重大災害事件剖析，包括消防署及保險公會之災害統計。（四）個人消防工作實務經驗分享。本研究範圍主要概分為三部分：（一）由歷史的過程了解海峽兩岸消防法的演進：台灣早期消防規定附屬於建築法中，1985 年訂定消防法。中國大陸的消防法規自 1957 年起以行政命令或規定做為依據，至 1998 年才制訂消防法，海峽兩岸開始重視消防及防災的法規。（二）海峽兩岸之消防法條文比較與探討：兩岸消防法在立法精神上則大同小異，但立法精神與制度略有差異，僅就管理權人、防火管理人、公眾使用建築物、消防防護計劃書、檢修申報等重要制度做為比較探討。（三）海峽兩岸消防法罰則比較與探討：包含刑責規定、未遂犯的處罰、及地方自治規定等做為研究。研究結果顯示，台灣應於消防法中昭示並建立消防的精神與制度，如救災的榮譽觀念、保險規定、依產業特性所需之特別規定、公共場所額定人數規定等等，應納入消防法或相關子法之中。就大陸消防法而論，義勇救災人員傷亡撫卹法有明定，而無標準。公安部第 61 號令之適法性、滅火和應急疏散預案管理方式為自存備查，可能造成火災的重要原因等。海峽兩岸消防法所需改善處甚多，未來修法應將防災制度、法律條文作更有效的規定，避免法律與社會資源重複浪費，以期謀求海峽兩岸未來長遠之知識經濟發展與救災資源調和，趨使海峽兩岸在安全防災領域居國際領導地位，開創以人本為核心之救災體系。

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英文摘要

Fire protection regulation comparison and study between Taiwan and Mainland China

Student：Chung-Ping Wu Advisor：Chiun-Hsun Chen Ming-Hong Hsieh

Abstract

The trading and culture interchange between the Taiwan Straits has been going for over ten years, but not very much in publications related to comparison, research, and study of fire protection standards and technology. Although there are many similarities in culture and thinking of technology, and economic development model between Taiwan and Mainland China, the root of the regulations, system structure, and background are quite different. Therefore, this thesis is to compare and study the differences in the development of regulations, spirit of legislation, and punishment between Taiwan and Mainland China, and to find out their advantages and disadvantages for used as a reference in future law modifications.

The methods used by this research include：(1) Collection and analysis of related publications and writings. (2) Interview of people working in the field of fire protection of Taiwan and Mainland China. (3) Analysis of major disasters in recent years, including the disaster statistics from the National Fire Agency and the Insurance Association, and (4) Personal fire protection working experience sharing.

The scope of this research can be divided into three parts：（1） Understand the development of Fire Acts of Taiwan and Mainland China from the history：The Fire Act of Taiwan was a subsidiary in the

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building regulation, and was legislated in 1985. While the Fire Act of Mainland used administrative order or regulation as the authority. The Fire Act had not been legislated until 1998. Both Taiwan and Mainland started to care about the regulation of fire protection and disaster rescue since then.（2）The comparison and study of Fire Acts between the Taiwan Strait：The spirit of legislation of Fire Acts of Taiwan and Mainland China are similar, but there are still some differences in the system and spirit. Only important systems like the administrator, fire prevention manager, building for public use, fire protection plan, and inspection and reporting will be compared and discussed.。（3）The comparison and study of punishment in Fire Acts between Taiwan and Mainland China：Including regulations about criminal responsibility, punishment of uncommitted criminal, and localized administration regulation.

The research result shows that Taiwan should declare and

establish the spirit and system of fire protection in the Fire Act, such as the honor of rescue, insurance regulation, special regulation required for specific industry characteristics, rating of number of people in public place, these should all be included in Fire Act or related subsidiary regulations. For Fire Act of Mainland China, the compensation of injury or death of voluntary rescuers is clearly written, but not standardized. The applicability of Order No. 61 of the Ministry of Public Security, the fire fighting, and self

management of emergency preplanning, major causes of fire, etc. There are still a lot need to be improved in the Fire Acts of Taiwan and Mainland China. More effective regulations is needed in disaster prevention system, law regulation to avoid overlap and waste of law and social resources, and to look for harmonization of disaster rescue resources and long term development of knowledge and economics of Taiwan and Mainland China, and to bring both Taiwan and Mainland to the international leading status in the field of safety and disaster prevention, and create a disaster rescue system with human as the core.

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誌謝感謝恩師陳俊勳博士、謝明宏博士在我人生重要的學習里程中，辛勤的教導及支持著我，同時也感謝張翼教授、林國安教授的教導與照顧，再多的文字也不足以表達我內心深切的感恩之情。感謝的同時也包含父母親的養育與教誨，姑姑、兩位舅舅、阿姨、妻子、兄、姊、妹、姊夫、妹夫等家人支持與照顧，並也感謝激勵我、伴隨我學習成長的木榮學長、魏吳晉學長、谷蘭學姊及同學林龔樑、叢誌、維義、佑誠、要弢、壽興、嘉文、賢良、位正、曉明、大偉、曙螢、信敏、雙寶與甚多甚多未提到的好友。感謝當中也特別要提及的是永達技術學院的劉校長伯男、楊悅春老師、林明漢老師，以及至友華榮、瑞明、世震、良濤、維仁等等兄長，要感謝的人太多太多，在我心中只能說對每一個幫助過我的人懷有無限的感激之情。感謝你們每一個人在我人生當中，為我點了一盞燈，在未來的歲月當中，我將伴隨著你們及我的孩子翰宇、柏星一起努力的向上成長。我也會以你們為榜樣，以你們為榮，盡我能力成為每一個人的一盞明燈。在此，我由衷的對你們每一個人說謝謝，真的非常的謝謝。

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中文提要 ……… i 英文提要 ……… ii 誌謝 ……… iv 目錄 ……… v 目錄 ……… vi 表目錄 ……… vii 圖目錄 ……… viii 第一章緒論……… 1 1.1 研究動機……… 1 1.2 文獻回顧……… 3 1.3 研究目的……… 5 1.4 研究動機分析圖……… 7 第二章主體研究……… 8 2.1 研究主體……… 8 2.1.1 分析範圍探討……… 8 2.1.2 基本資料……… 8 2.2 研究流程圖……… 10 2.3 海峽兩岸經貿的依存度比較與探討……… 11 第三章兩岸消防法之比較……… 12 3.1 兩岸消防法之歷史背景比較與探討……… 12 3.1.1 兩岸消防法法律條文之比較……… 18 3.2 我國消防法施行之變革……… 18 3.3 我國消防法之問題分析……… 35 3.3.1 消防法是行為規範應昭示獎勵及懲罰條款……… 35 3.3.2 公共場所額定人數之建議……… 35 3.4 大陸消防法施行之變革……… 36 3.4.1 以大陸「立法法」了解大陸法規結構……… 37 3.4.2 大陸投資建築業之消防規定……… 38 3.4.3 大陸商業經營之消防規定……… 39 3.4.4 大陸經營高科技產業之消防規定……… 39 3.5 大陸消防法之問題分析……… 43 3.5.1 關於大陸義務消防隊因救災致殘、死亡之撫卹保障制度 43 3.5.2 大陸城鄉消防機構建置應有長遠規劃……… 44 3.6 第61號令之公佈 ……… 45 3.7 兩岸消防法罰則比較與探討……… 53 3.7.1 兩岸消防法刑法罰則比較……… 54

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3.7.2 兩岸消防法行政罰種類之比較……… 55 3.7.3 對於未遂犯的處罰比較……… 55 3.7.4 大陸消防法罰責依地方自治法辦理……… 56 第四章結論與建議……… 58 4.1 結論……… 58 4.2 建議……… 60 參考文獻 ……… 62 附錄一台北世貿中心「經貿年報－中國大陸篇」經貿資料…… 66 附錄二中華人民共和國消防法……… 69 附錄三中華人民共和國公安部令第61號 ……… 79

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表目錄表1 兩岸消防法比較表 ……… 18 表2 民國81年至92年火災次數、傷亡人數、財物損失統計表 23 表3 美國工業火災發生原因統計表 ……… 27 表4 美國工業火災金屬熔點統計表 ……… 34 表5 機關、團體、企業、事業單位、消防安全管理規定 … 46 表6 大陸防火安全管理人與台灣防火管理人之比較 ……… 48 表7 大陸消防重點單位與台灣之一定規模供公眾使用建築物之比較……… 49 表8 滅火和應急疏散預案與台灣消防防護計劃書之比較 … 50 表9 大陸建築消防設施檢測與台灣消防檢修申報之比較 … 52 表10 兩岸罰則比較統計表 ……… 53 表11 中國大陸十年來總體經濟指標 ……… 66 表12 中國大陸1999－2001年主要進口產品 ……… 67 表13 中國大陸1999－2001年主要出口產品 ……… 68

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圖目錄圖1 研究動機分析圖……… 7 圖2 研究流程圖……… 10 圖3 大陸消防法與歷史背景探討對照圖……… 14 圖4 消防檢查申報制度流程圖……… 21 圖5 81～92年台閩地區火災次數統計圖……… 22 圖6 81～92年台閩地區火災死亡人數統計圖……… 22 圖7 81～92年台閩地區火災受傷人數統計圖……… 22 圖8 81～92年台閩地區火災財務損失金額統計圖……… 23 圖9 火災頻率排名統計圖……… 24 圖10 福國化工火災爆炸(之一)……… 25 圖11 福國化工火災爆炸(之二)……… 26 圖12 華邦電子火災時現場……… 26 圖13 聯瑞電子火災後狀況……… 27 圖14 穿堂之煙囪效應……… 29 圖15 機車被縱火波及後的殘骸……… 30 圖16 鐵窗妨礙避難逃生……… 30 圖17 東科大樓二樓H型鋼因高溫致扭曲變形……… 32 圖18 東科大樓二樓帷幕牆因高溫使鋁框變形……… 32 圖19 東科大樓二樓電腦公司之電線電纜等配置狀況及燃燒後剩餘裸線部分……… 33 圖20 東科大樓管道間鋼索因高溫及重力被拉斷，且未設防火閘門致大火高溫延燒到18.19等樓層……… 33 圖21 東科大樓二樓石膏板隔間牆因高溫及救災之水損致防火區劃破壞現場……… 34 圖22 吉林消防隊進入火場救災……… 44

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第一章緒論 1.1 研究動機消防法是防災目標的實踐，消防是消防法的實行。台灣是中國大陸市場重要進口國之一，位居第二位。WTO 世界貿易組織 2004 年 4 月 5 日發佈報告，2003 年全球商品進出口總額約 152 兆美元。其中美國占 13 ﹪，居全球首位，德國居次，日本第三，中國大陸排名第四占世界 5.58﹪。中國大陸在經貿進口國之世界排名第三，較 2002 年增加 40 ﹪，達 4128 億美元，僅次於美國、德國，同期商品出口有成長 35﹪，高達 4384 億美元。而中國大陸主要出口的國家台灣排名第九名，這其中尚且不包括經由香港、澳門、日本、韓國及東南亞各國等第三地之轉口台灣之貿易。台灣之出口貿易主要市場已由中國大陸取代歐、美、日而成為台灣重要出口地。中國大陸以其廣大市場條件大量吸取外資，這對世界的經濟互動產生極大的誘因。在 2001 年 12 月 11 日海峽兩岸都已同時成為 WTO 的正式會員國，也宣示著中國政府已經進入貿易自由化的國度，中國政府積極的鼓勵外商及台商的投資與開發中國市場。雖然，中國市場仍舊存在著許多不合理的限制或者行政命令及人為的政治因素。但是，這些限制無法改變外商及台商對中國市場所懷抱投資的美麗夢想。兩岸人民在海峽兩岸產業相互的投資都應該以風險為主要考量，並以安全為主軸。中國政府在大環境中快速變換下，法制規範也不斷的更新，以致台商設廠、經商衍生的糾紛非常之多。台商在大陸又因為身份的特殊，經貿投資不受到兩岸政府的支持與保護，以及身處中國大陸的人治、法治均不熟悉等重要因素之下，權益遭受損失的情況層出不窮、屢有所聞。兩岸人民如何在這瞬息萬變的環境中，如何保護自己及保護所投注的產業？除了溶入當地族群社會的「本土化」外，更應該由法律的了解、知法、用法、守法作為投資兩岸市場的基本原則，台商在大陸及世界各地的投資除了金錢外，也必須投資友善和尊重。

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以中國大陸 2001 年之國民生產毛額為 US＄1 兆 1.591 億，經濟成長率 7.3﹪，自台灣之進口值 US＄273 億 5 仟萬，向台灣出口值 US＄266 億，為中國市場主要進口國之一。台灣人民在中國投資的要項以傳統產業及高新科技（高科技、新技術）為主，開放初期台灣人民以拓荒探險精神深入著中國地區各社會層，兩岸人民為著追求高回收、高利潤現實，漠視著風險、安全、法律、及其他各項潛藏的危機，但隨著大陸經濟競爭力提昇，中國政府的法規與制度也在日益進步及求新求變，台灣人民在大陸投資設廠應體認投資的安全，投資環境的安全及投資設廠的生產安全，以符合現代潮流。 2004 年 6 月 2 日台商投資大陸的中芯國際，位於北京經濟技術開發區， 12 吋晶元廠開始裝機，並且於 2004 年底開始投產，中芯國際將已在北京興建投資三座 12 吋晶廠，這也代表正式宣佈大陸半導體產業正式進入 12 吋晶元廠時代。早於 2001 年 12 月台灣的「自由時報」就已報導指出半導體業者預估大陸市場於 2010 年以前將有 45 座以上晶元廠的設立。這其中另一個有趣的現象是大陸重要的晶元廠都看得到台商的影子。其中包含資金、技術、重要幹部等，都與台灣半導體業者有著密不可分的程度，這僅是半導體業晶元廠的概況。而其他產業別例如石化、機械、煉鋼、電子、電機及其他大、中、小型企業，或傳統產業之現況更是如此，而且經貿往來異常熱絡。現今中國大陸是亞洲的經貿龍頭，這是無庸置疑的。台灣對大陸經貿的依存度日益加重這也是事實。兩岸人民相互投資設廠都將面臨兩岸消防法適用及不明瞭的問題，台商在大陸投資設廠已面臨關於消防設備、消防適法、消防處罰等爭議，台商不可再有投機的冀望。大陸歷經十餘年的努力，經濟環境早已大不相同，除了經濟大幅成長外，各項法律條文的興設、制度化的確立、行政結構的完整、各項條件的頒布訂立與以前不可同日而語。大陸當局對於改革的決心是不變的，台商對於大陸政府政策的宣示應有新思維、新做法，台商也應集中全部的精神面對新環境的挑戰。大陸的消防法其中如消防安全管理、消防安全責任人、消防監督的制度、中央與地方消防權責劃分，省(縣)(自治區)經濟特區等消防條例等消防條例適用原則、消防技術規範、公共場所建築工程消防監督審核與驗收

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及滅火、警報、避難逃生、消防搶救上必要設備之設計規範等規定均與台灣之觀念及制度有所不同，台灣的學者、專家致力於防災科技的探討及法規適用的研究，台灣政府消防部門也由以往抄襲日本法規的習慣中，改變為符合世界潮流及本國產業發展、消防相關法規命令。中國幅員遼闊，產業安全及消防安全發展的方向是與台灣不同的，但中國大陸政府相關部門也不乏具有遠見之人才。早已於 1993 年，1994 年以 UL 規範為參考訂定「電子電腦機房設計規範」、「電子電腦機房施工及驗收規範」。但兩岸往來十餘年有關於兩岸間安全防災領域之論述卻不多見。所以兩岸的消防法相互認知是迫切而且急需的，正是本論文探討的目的。 1.2 文獻回顧台灣自 1985 年頒布消防法令使相關防災漸趨完備，但因產業別的不同，學者、專家、政府單位也積極努力探討符合產業及未來發展之相關法規探討，如陳俊勳著，「台灣半導體法規適用之問題」論台灣高科技廠房之結構與防火設計，是依建築法及消防法之規範。但廠商依因機台之高單位價值及降低保險費率，所以配合保險公司及再保險公司之要求，增加設置滅火系統【1】與相關學者的產業防災的探討，謝明宏著「火災爆炸防制」【2】。及性能式火災探討因應被動式、防火主動式防火、避難安全等預防火災對策及方案，以防火安全工程（FSE）為主設計，達成安全規範水準所訂的功能與要求。其中包含社會遵行法規（強制性法規）或企業採行規範（志願性法規）。但是性能式火災設計（PBD）讓台灣業界及專業人員與機構對於性能式火災設計與規劃仍有無所適從的困擾。如雷明遠著「性能式防火設計在我國建築設計之展望」【3】，丁育群著「我國性能式建築法規發展現況之研究」【4】。兩岸交流至今就防災及消防產業的探討相關文獻探討並不多見，在大陸僅有劉式浦著「台灣消防見聞與思考」介紹台灣消防法及台灣消防產業等現況、相關法規之看法論述【5】。而台灣論述大陸的消防法規及產業發展與法規的相關文獻也不多見。如王宇平著「中國消防體系與產業防災淺說」，論述大陸消防、學術、產業等概況【6】。及張慶雄著「兩岸工業廠房消防防護設計概述」。論述兩岸工業廠房之環境、制度、設備、管理之異同

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及防護設計之概述【7】，現今兩岸的法規學術探討，主要在於司法體制、刑法體制、民法體制、民生經濟等相關體制或法規面探討，卻忽略了產業安全及防災的探討與論述。探討大陸消防法必須探討大陸的社會政治體制，以洪鎌德 2004 年著「西方馬克思主義」其中討論沐恩格斯．馬克思主義者是致力勞工運動與革命事業，並以資本主義批判為主軸【8】，它與台灣的民主政治思想是有所不同的，台灣人不能以台灣人的價值觀去評論大陸的人、事、時、地、物。大陸人士也不能以大陸價值觀，來探討台灣人民的行為模式。台灣政府與人民必須了解到台商前往大陸投資及兩岸產、官、學界的交流，海峽兩岸差異點何在?法規的學習與認識是探討重點。以國際通商法律事務所編著，大陸投資的法律與實務解讀，其中探討大陸講法律嗎？並探討大陸涉外法令及體系，大陸及台灣主要面對問題在於法治面貫徹的執行【9】。在探討大陸消防法及相關防災法規時，也必須由「中華人民共和國立法法」做為法律、命令為了解的根據。張春生主編「中華人民共和國立法法釋義」闡述中國法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章之程序、解釋等等【10】。可由「中華人民共和國立法法」去了解中國大陸法治的立法規範及地方立法之權責。在王文杰著「大陸法制之變遷」論述大陸法制發展史與大陸的法制變遷及意識型態的轉折及大陸法制之轉型與發展【11】。世界各國對於中國大陸之政治、經濟、學術、文化探討甚多，也深具興趣。其中日籍學者天兒慧於 1994 年著「中國蛻變中的社會主義大國」，以非華人的角度評判中國政治、經濟、法制得變遷，包括『轉變中的中國』、『難以改變的中國』，給予兩岸華人另類思考模式【12】。就法治體制論述有趙秉志主編，「兩岸刑法總論之比較研究」論述刑罰主體為人(自然人、法人)刑罰的研究、法律的價值，應回歸基本面，對於人有何益處，刑罰之研究背離以人為主軸時，法之訂定將無意義，並且為惡法。王秀梅著「刑法空間效力範圍之比較研究」，肖中華著「危害行為之比較研究」、「危害結果之比較研究」，其中對於大陸屬人主義、屬地主義等，違反法律之違法行為有完整的探討【13】。以大陸台商而言之適法資格，是有所區別的。而鄭正忠於 2000 年著「兩岸司法制度之比較與評析」就探討兩岸司法制度之意義與功能，海峽兩岸司法制度之基本原則。以在海峽兩岸民法、刑法、行

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政法中了解兩岸法治基礎、認知及法規異同處【14】。及劉金林 2001 年著「海峽兩岸刑罰執行制度之比較研究」主要論述海峽兩岸刑罰執行的建立及相互間的優點、缺點比較參考，在探討完刑罰、行政罰之後，就刑法、行政法之法律責任，包含權利義務罰責是否符合社會公平正義及平衡原則。但大陸刑罰至今仍以報復主義為處罰的根據，國家主權至高無上，人民附屬於國家主權之內，是否符合現代法學的精神，值得研究及探討【15】。以 Robert Cooter & Thomas Vlen 原著，溫麗琪翻譯「法律經濟學」犯罪制裁隱含價格，並可預期其行為上的效果，以受到制裁的可能性降低量刑的嚴厲性增加相互抵銷時，探討犯罪之成本及改變。刑罰處罰、行政罰處罰是否得以填補社會受侵權行為所受之補償，加重罰責是否有助於消滅犯罪行為之防止及有助於受害人之心理補償，就法律經濟學而論是有待研究的【16】。探討兩岸消防法規主要目的，在於產業的防災及人民的生命財產安全，如何藉由防災的研究及了解，進而達到海峽兩岸產業的合作。WTO 為台灣近期進入中國大陸重要的途徑。以張向晨 2003 年主編「WTO 與中國貿易政策分析」探討中國之區域合作的構想與建議及中國加入 WTO 的影響與挑戰【17】。而台灣如何藉由 WTO 的幫助，使得台商在中國大陸的投資能更有保障和發展。台灣在大陸的投資者，應多方參考大陸相關合資的法令與地方法規，邱彰著「了解大陸合資法」合資企業投資要點及大陸對合資企業之仲裁【18】。另林昌修著「大陸投資實戰手冊」也探討如何規避經營風險及大陸投資法規【19】。展望未來能有更多的學者專家，就兩岸的防災科技與消防相關法規做深入及廣泛探討，提升產業的安全，將有助於兩岸人民去認識海峽兩岸的法規，創造屬於海峽兩岸產業與生活之安全的質與量。 1.3 研究目的兩岸產業消防安全管理及交流發展合作，應該由兩岸的消防安全相關暨法規著手，這是急迫並且重要的基礎教育。認識海峽兩岸消防及相關法規，有效探討於產業防災工程領域，更有效的達到風險管理的目的，產業安全訊息如果不能流暢，將直接衝擊海峽兩岸產業未來發展。

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自 1993 年起至 2002 年 4 月間，中國政府實際利用吸引外資金額為 US$4093.9 億，協議投資金額為 US$7665.73 億中國大陸吸取外資已經連續九年位居開發中國家的第一位。從 1987 年 11 月以來，台灣政府開放兩岸人民交流至今，雖然漸次開放台商赴大陸投資及設廠等相關法令及規定，迫使台灣產業礙於台灣環境、產業危機及利潤降低等多重的考量下，希望儘早進入中國市場以搶得先機。同時，這些機緣卻也意外造就了許多台灣產業成為跨國企業，隨著台灣政府有條件的開放 8 吋晶圓廠赴大陸投資設廠。在這以後，將會有更多台灣的產業赴大陸投資設廠。其中，投資設廠所面臨的第一項問題就是兩岸產業安全與消防安全相關法規所規定的差異性。產業的安全管理是產業風險管理的基礎，以海峽兩岸的消防法規做為比較及探討的架構分析，並做為研究取向，以期達到較客觀之研究，並有助於兩岸學術、產業、政府消防機構互動進而達到雙贏的目的。

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1.4 研究動機分析圖研究動機管理制度社會需求以應兩岸未來消防立法及決策分析之建議兩岸未來消防法趨勢探討兩岸消防法罰則探討兩岸消防法內容探討兩岸消防法規立法精神探討兩岸工商投資日增，人民及產業需以消防相互了解著手兩岸消防業界往來日密有實際及急迫之需求符合兩岸未來發展之需求圖 1 研究動機分析圖

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第二章主體研究 2.1 研究主體本研究以大陸的消防法及相關的消防法規制度與精神做為研究標的，主要研究探討的項目包含： 1.大陸消防法及相關的消防法規研究與探討。 2.外國消防法規比較探討，包含香港地區、日本、韓國及 NFPA…。 3.台灣法規與大陸法規的立法精神之比較與探討。 4.消防與安全未來發展趨勢探討與建議。 2.1.1 分析範圍探討 1.兩岸消防法規之歷史探討。 2.兩岸消防法制度完整性探討。 3.就大陸消防法(一)總則(二)火災預防(三) 消防組織(四)滅火救援(五) 罰則之比較與探討。 4.就台灣人民赴大陸投資對大陸消防法適法探討。 5.未來展望性探討。 2.1.2 基本資料本研究計劃之資料蒐集與分析： 1.大陸消防相關法規 (1)1957 年消防監督條例，國務院加強消防工作的指示。 (2)1984 年中華人民共和國消防條例。 (3)1987 年消防條例實施細則，治安管理處罰條例。 (4)1991 年消防監督條例。 (5)1993 年電子電腦機房設計規範。 (6)1994 年電子電腦機房施工及驗收規範。 (7)1998 年中華人民共和國消防法。 (8) 2002 年公安部第 61 號令『機關、團體、企業、事業單位、消防安

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全管理規定』。 (9)中華人民共和國產品質量法。 (10)中華人民共和國產品質量認證管理條例。 (11)工業產品許可證試行條例。 2.台灣消防相關法規 (1)2000 年消防法 (2)2002 年消防法施行細則 (3)2004 年各類場所消防安全設備設置標準 (4)2002 年災害防救法 (5)2002 年緊急醫療救護法 (6)2004 年建築法 (7)2004 年建築技術規則 (8)1991 年勞工安全衛生法 (9)爆竹煙火製造業安全衛生設施標準 (10)高雄市爆竹煙火施放管制自治條例 (11)營建安全衛生設施標準 (12)林場安全衛生設施規則 (13)中央法規標準法 3.其他國家消防法規包含香港地區、日本、韓國及 NFPA…。

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2.2 研究流程圖 --- 國內法規國外法規需求資料調查立法精神歷史背景探討條件內文相關資料、法規蒐集研究開始、題目訂定資料分析 --- 法規探討法規完整性探討消防法規比較未來展望性探討計劃與結果之修正論文完成彙整結果完成結果探討比較完成研究完成圖 2 研究流程圖

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2.3 海峽兩岸經貿的依存度比較與探討戰後的台灣經濟發展歷經進口替代、出口導向、第二次進口替代、資本密集兼高科技產業、自由化與國際化等階段。 1979 年兩岸結束長期軍事對峙，中國改採「一國兩制」、「兩黨談判」、「三通四流」等和平統戰之政策由窄而寬，海峽雙方轉為等距的和平對峙關係，至 1987 年之後，台灣解除戒嚴，開放探親之後雙方進入交流往來密切關係，台灣與中華人民共和國之間的貿易與台商在大陸投資日益增加，並在台灣引起一股「中國經貿熱」。兩岸在國家定位不清，關係曖昧的情況下，經貿交流、投資設廠、風險管理等問題更值得關切與研究。「中國經貿熱」的背景來自於台灣的勞動力成本上升、勞工缺乏、台幣升值、土地飆漲、環保抗爭、工作倫理不振等等因素，台灣產業技術難以升級的產業積極外移中國大陸或其他國家並擴展新的商機。另一方面對國際間保護主義的興起，台商必須尋求新市場或更低廉的生產環境，中國大陸的地價與工資都比台灣低廉許多。而且，語言、文字、社會習俗都與台灣相近，再以擁有十四億人口的大陸內需市場是促成國際經貿及兩岸經濟關係熱絡發展的重要原因。在中國大陸對於台商有著稅率的優惠、勞動力充沛、語言溝通等優厚的條件。而且中國政府在 1988 年 7 月份公布「鼓勵台灣同胞投資規定」，保證台商在中國的投資有充分的經營主導權。在土地使用、運輸、通訊、融資、稅收方面都享有優惠，租稅有優待、產品可內銷、台資可購買股票、債券、房地產，並擔任董事長免除經營年限限制，利潤可依法匯往國外、可完全獨資經營等，這些優惠非常具有吸引力。台灣方面在此前一年（1987 年）解除戒嚴、開放探親，也修訂外匯管理辦法，使台資往中國投資更為熱絡。

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第三章兩岸消防之比較大陸是社會主義國家，法制大都以蘇聯之社會主義法制為其法源。大陸國家權力中心是中央人民政府(中華人民共和國憲法第八十五條)行使國家行政權，而全國人大與人大常委會行使國家之立法權(中華人民共和國憲法第八十五條)。 3.1 兩岸消防法之歷史背景比較與探討消防法做是現代社會法制系統中一個重要的法律類別，在社會關係中或者產業之適用，有其廣泛性及法益保護之重要性及違法制裁嚴厲等特點，扮演著保護人民、社會產業及國家之權利、義務的重要角色。以現代社會型態也起了不可或缺的作用，對於國家發展與繁榮也有深遠影響，是一門現代化科學之行政法學基礎。因應時代潮流之變遷及社會快速進步中，兩岸在消防相關法令的制定、頒布、施行、規劃，應有別於一般法令之速度發展及修正。大陸的消防法是一部富有社會主義色彩的消防法，其演變於 1957 年 11 月全國人民代表大會批准施行大陸第一部消防法「消防監督條例」；1984 年全國人民代表大會批准施行「中華人民共和國消防條例」。國務院於 1995 年 4 月批准發佈「消防改革與發展綱要」，1998 年 4 月 29 日通過公佈「中華人民共和國消防法」並自 1998 年 9 月 1 日起施行。台灣之「消防法」制定公佈於 1985 年 11 月 29 日，但已不足以因應現代消防領域及防災實務之需求。乃於 1995 年 8 月 11 日修訂「消防法」並公佈施行以確立未來消防工作之目的及方針，其配套相關子法包含 1996 年施行之「消防法施行細則」，1996 年、2004 年修訂「各類場所消防安全設置標準」及其他多項法律令及行政命令。在此之前，台灣的消防法是以建築技術規則為規定準則。兩岸在政治理念不同的狀況下，但消防法之立法之目的是大致相同

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的，大陸的消防法之內容較為口語化容易瞭解平易近人，但是有些條文內容過於繁雜，反倒有失莊嚴性。而台灣消防法之用詞較為嚴謹，但是執法在人，解釋認知難免不同，執法尺度會因人而異，或因管轄地區之不同，執法結果也有所不同。但執法在人、執法人員的素質優劣影響著法律制度施行的落實與莊嚴。要了解大陸消防法之歷史背景，必須將其歷史演變與消防法修法之過程做一對照比較，即可明瞭其原因(如圖 3 所示)。

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1949 年中華人民共和國建國歷史階段歷史演變西元消防法修法之過程大躍進 1950 三反五反 1952 第一階段法規以仿俄國為主體 1957 1消防監督條例 2國務院加強消防工作的指示實行「人民公社」 1958 第二階段中俄關係惡化 1960 文化大革命 1966 1970 第三階段轉捩點－「大陸向現代化邁進」 1978 設深圳.珠海等經濟特區 1980 1984 中華人民共和國消防條例 1987 1消防條例實施細則 2治安管理處罰條例天安門事件 1989 蘇聯.東歐政權瓦解 1990 1991 1993 電子電腦機房設計規範 1994 電子電腦機房施工及驗收規範第四階段經濟快速發展期 1998 中華人民共和國消防法 2000 2002 公安部第 61 號令『機關、團體、企業、事業單位、消防安全管理規定』中國正式邁入 12 吋晶元廠時代 2003 奧林匹克運動會在北京 2008 世界博覽會在上海 2010 圖 3 大陸消防法與歷史背景探討對照圖

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我們由「大陸消防法與歷史背景探討對照表」中，可概括分為四個重要階段：第一階段：1957 年 11 月全國人民代表大會批准施行大陸第一部消防法「消防監督條例」，其立法的結構、用詞、組織、規定，大都依照蘇聯法制，加以學習與仿傚。第二階段：1960 年代中國與蘇俄關係惡化，所以中國不再抄襲與仿傚蘇聯的法制與法規，直到 1978 年，造成中國的消防法有 18 年的空窗期。期間曾發生多起重大的消防災害，但是並沒有新的消防法規規範實施。第三階段：在 1978 年之大陸第十二屆三中全會時，確立四個現代化的目標，是中國經濟體制及法規建設的重大轉捩點。其中陸續修正的消防制度、消防條例及消防重要規範的頒布與施行，將消防法更符合社會經濟的需求及國家的發展。第四階梯：經濟快速發展期於 1991 年開始中國大陸陸續公布消防監督條例、電子電腦機房設計規範、電子電腦機房施工及驗收規範、中華人民共和國消防法。其中包含著法律、條例、行政命令，數量可謂非常龐大，但其中確立兩大精神，第一、制度面以仿傚日本消防法之精神。例如 2002 年公安部第 61 號令『機關、團體、企業、事業單位、消防安全管理規定』，例如：消防安全責任人、消防安全管理人……，它主要在於消防法的制度延伸實行，其規範與台灣的消防法施行細則相類似，但是第 61 號令在中國大陸是做為行政命令發佈。第二、消防設備設置規範則延續歐、美、澳國家等設置標準為設置參考重點。大陸公安部第 61 號令所規範的事項已超越消防法所規定的範圍，並且該 61 號令是對於全國性適用。以中華人民共和國立法法第 65 條之規定，公安部第 61 號令應屬法律位階而不應由公安部公布為消防行政命令。公安部發佈公安部第 61 號令是屬於全國性公安部行政命令，該命令發佈係針對全國人民，而非針對公安機構、機關人員之內部規範規定。以法學位階而言，應屬立法權責，或為消防法施行細則之規範。公安部就新頒布的消防政策以行政命令做為未來消防法修正預做準備，以使未來消防政策改變的靈活運用之便。就消防領域而言日新月異，消防法應時時修正以

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符合國家社會之需求，這是各國普遍所採用的重要政策。但大陸以行政命令做規範法律應規範的事項，是屬不當。應回歸消防法修正或消防法施行細則修正，較為妥當。中國大陸於 1998 年公佈了中國第一部的消防法，就其公佈的方式與時機，有其歷史意義及價值。該消防法是由第九屆全國人民代表大會常務委員會會議通過，由國家主席公佈，較以往 1957 年之消防監督條例(已失效)、 1957 年之國務院關於加強消防工作的指示(已失效)、1984 年中華人民共和國消防條例(已失效)及依據 1984 年中華人民共和國消防條例第三十一條的規定，而於 1987 年公佈施行之 1984 年中華人民共和國消防條例實行細則 (已失效)，僅由國務院或全國人民代表大會批准施行。其立法至今公佈施行的程序是有所不同的，消防法延續以往消防法規條例。昭示重點如下： 1. 中國大陸消防實行防火安全責任制(第二條)。 2. 中國大陸消防工作由國務院領導，由地方各級人民政府負責(第三條)。 3. (1)全國消防工作實施監督管理由國務院公安部門主管(第四條)。 (2)縣級以上地方由各級人民政府、公安機關對本行政區域之消防工作實施監督管理(第四條)。 (3)軍事設施、礦井地下部份、核電廠，由其主管單位監督管理(第四條)。 4. 對於消防工作中有突出貢獻者之單位或個人應予以獎勵(第七條)。 5. 生産、儲存和裝卸易燃易爆危險物品的工廠、倉庫和專用車站、碼頭，必須設置在城市的邊緣或者相對獨立的安全地帶。易燃易爆氣體和液體的充裝站、供應站、調壓站，應當設置在合理的位置，符合防火防爆要求。原有的生産、儲存和裝卸易燃易爆危險物品的工廠、倉庫和專用車站、碼頭，易燃易爆氣體和液體的充裝站、供應站、調壓站，不符合前款規定的，有關單位應當採取措施，限期加以解決。(第九條) 6. 建築工程應按照國家工程建築消防技術標準設計及施工(第十條)。 7. 機關、團體、企業、事業單位應： (1)制定消防安全制度(第十四條)。 (2)實行防火安全責任制(第十四條)。

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8. 車間或倉庫，不得設置員工宿舍(第十五條)。 9. 縣級以上地方各級人民政府公安機關消防機構應建立： (1)建立防火檔案(第十六條)。 (2)制定滅火和應急疏散預案(第十六條)。 10.對於易燃易爆危險物品須執行國家有關消防安全的規定(第十七條)。 11.電焊、氣焊及自動消防系統的操作人員，必須持證上崗(第十八條)。 12.消防産品的質量必須符合國家標準或者行業標準(第十九條)。 13.電器産品、燃氣用具須符合國家標準或者行業標準(第二十條)。 14.消防組織相關規定(第二十六條)。 15.人民違反消防法之法律責任規定(第四章)。 16.公安消防機構人員之濫用職權，予以行政處罰之依據。(第五十二條)。 17.人民或公安消防人員違反消防法，構成犯罪依法追究刑事責任(第五十三條)。 18.容留人數之限制(中華人民共和國消防條例實行細則第二十一條第二款)。 19.地方立法保險之精神(蘇州市消防條例第二十二條)。

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3.1.1 兩岸消防法法律條文之分析兩岸的消防法條例在章節排列有所不同，但是在立法精神上則大同小異。本章僅就兩岸消防法精神做制度比較與探討，大陸地區消防法第五章的法律責任及台灣消防法第六章的罰則留待本論文第四章中做為比較與探討。表 1 兩岸消防法分析表大陸消防法(共五十四條) 台灣消防法(共四十七條) 第一章總則(第 1 至 7 條) 第一章總則(第 1 至 4 條) 第二章火災預防(第 8 至 25 條) 第二章火災預防(第 5 至 15 條) 第三章消防組織(第 26 至 31 條) 第三章災害搶救(第 16 至 25 條) 第四章滅火搶救(第 32 至 39 條) 第四章火災調查與鑑定(第 26 至 27 條) 第五章法律責任(第 40 至 53 條) 第五章民力運用(第 28 至 32 條) 第六章附則(第 54 條) 第六章罰則(第 33 至 45 條) 第七章附則(第 46 至 47 條) 不可諱言的，以現代科技進步，消防救災需要遠遠不足以應付消防機構所面臨種種重大災害之發生，政府的消防機構應以更積極的眼光及計劃加強硬體建設、人員訓練外，更重要的是法規之明確規範及防災、救災制度與社會教育、觀念制度的建立，以符合國家社會未來的發展與需要變化。 3.2 我國消防法施行之變革隨著兩岸經濟建設的快速發展及結構轉變，海峽兩岸的消防法規、制度及消防文化均有顯著的進步成績。以台灣消防體制而論，1985 年制定「消防法」，歷經十年到 1995 年修訂「消防法」及 1995 年台灣內政部成立消防署，1996 年修正發布「各類場所消防安全設備設置標準」，到 2000 年又頒布「災害防救法」等相關防災、救災的法令、法規、標準及規範，將消防防災的範圍包括：火災、爆炸、空難、水災、地震等各種災害，也包括了緊急救護等項目，台灣消防系統自 1995 年警消系統分立後，消防的人力經費因社會經濟結構變化而有所改變，經費逐年增加並修正改變舊有的消防

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法令，防災救災系統在歷經多年的規劃演進，已漸漸的充實完備。台灣之消防主管機關為行政院內政部，設立消防署，省(市)政府由消防處(局)、縣(市)政府由消防局承辦 (消防法施行細則第二條規定) 。台灣的消防機關業務由以往的「火災搶救」演進為「火災預防」，消防主管機關由以往是消防檢查執行單位，改變為消防監督單位的定位改變。修訂的消防法除了將消防救災制度系統與警政署警察系統分立外，另有八項制度也為本次 1996 年修法之重點：一、建立防火管理制度。二、建立消防專業技術人員之消防設備師(士)之制度。三、建立業者定期申報消防安全設備檢修制度。四、建立防燄制度。五、建立消防器材之檢定制度。六、健全危險物品管理制度。七、積極推動緊急救護系統。八、增列罰則制度。台灣消防法大都沿襲或直接引用翻譯自日本的消防法規，但現今日本政府也深刻了解到日本消防法之規範不能獨立於世界潮流之外，否則將造成日本消防產業及科技被排除在國際競爭外，而今後台灣消防法及相關法規之修訂，大約也是追隨日本消防法之大意及精神，這是台灣必須慎重深思的問題。消防法施行初期，消防法在台灣的社會造成了非常大的爭議性，消防執法機關的適應問題以及社會各界的排斥，建築、營建、機電及消防法施行細則第十三條所規定的供公眾使用建築物九項業者群起抗議，社會各界為適應新的消防法規開始計算投資成本及投資報酬率是否符合經濟效率等等因素，對於消防法令規定不能適應之處，抗議之聲屢見不鮮。消防署不得不以「消防安全設備會審(勘)執法疑義研討會」及「解釋函」予以處理，以求暫時渡過危機。而如此處理的結果，往往也得不到業者及基層的消防單位肯定，在消防主管機構單位與業者在經歷數年的努力、適應及改善，台灣的消防安全環境已經取得了一定的成效。

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台灣消防法於 1995 年 8 育 11 日修正公佈施行後，在台灣各地方消防機關除了維持平時救災與教育訓練、緊急救護等任務外，就所謂的增加消防檢查申報項目的工作，工作繁重不可言諭、法律規定不夠明確、民間反彈聲浪一波接著一波，以地方消防單位的責任及壓力不可謂不重。消防檢查申報制度的施行，讓台灣這個地方發現到台灣各場所包含各項消防設備是危險到如此可怕的程度。 1998 年台灣施行第一次的消防檢查，調查個案約 2000 件，檢查的合格率是 0 %，這其中包含軍事單位、政府單位及民間事業單位、商店、住宅大樓在內，消防設備的做假、故障、應設而未設，或者官商勾結，所有的問題一次浮出檯面。民間業者反彈的是每次消防檢查申報所需費用約新台幣 5000～10000 元甚至場所大的或多的需 10 數萬元或百萬元，消防檢查申報制度亦規定： 1.甲類場所每半年申報一次。 2.甲類以外場所每年申報一次。消防檢查申報過後，在消防檢查申報書中所提到消防設備不合格項目或應設而未設項目的改善，裝設維修項目又是一筆龐大金錢支出，如果依消防法之規定，而巨額改善消防設備的改善費用，又是企業單位所不能接受的，檢查或改善不合格者依法斷水斷電或停止營業，各項問題不斷的困擾及考驗著消防主管機關及民間業者。消防安全設備檢修制度另一方面重要單位就是消防安全設備檢修專業機構及消防設備師與消防設備士。由眾多的訪談中得知他們對於消防署的政策不明確，部分地方消防主管機關的官僚監督作風，消防檢查、複查的刁難，以及至今消防設備師與消防設備士未依市場經濟計劃胃納、補齊應有的人數，和暫代消防設備師與消防設備士及證照到處充斥浮濫，少數消防設備師與消防設備士及消防檢查暫行人員不顧消防立法的原意，削價競爭品質低劣。至今已考上消防設備師與消防設備士者為數不少的，不是轉業就是將證照租借他人使用。而真正有證照、有能力、並且從事消防本業的人員，卻得不到消防署及地方消防機關保護與保障和專業尊重，這是消防機關應該重新重視的問題【圖 4】。

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洽談業務簽約排定日期消檢製作申報書 5 份業主 1 份消防隊 2 份業務單位 1 份消防設備師(士)1 份送請業主用印確實消檢開立限期改善通知單消防隊複查消防隊送件 2 份圖 4 消防檢查申報制度流程圖台灣政府與人民歷經多年得努力，終於將台灣的消防環境改善到較以往的安全，除了幾起產業重大火災或者獨棟式住宅火災造成較大的生命財產損失外，以單一火災事件的多人死傷之個案而言，台灣的火災發生率降低了。第二次複查完成請款申報書附收執單送交業主改善完成限期未改善開立罰單第二次

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針對近年來(81～92)的火災次數、死亡人數、受傷人數、財物損失金額所做的統計圖表如下：台閩地區火災次數 0 5000 10000 15000 20000 81年 82年 83年 84年 85年 86年 87年 88年 89年 90年 91年 92年圖 5 81～92 年台閩地區火災次數統計圖台閩地區火災死亡人數 0 50 100 150 200 250 300 350 400 81年 82年 83年 84年 85年 86年 87年 88年 89年 90年 91年 92年圖 6 81～92 年台閩地區火災死亡人數統計圖台閩地區火災受傷人數 0 200 400 600 800 1000 81年 82年 83年 84年 85年 86年 87年 88年 89年 90年 91年 92年圖 7 81～92 年台閩地區火災受傷人數統計圖

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火災財產損失 0 1000000000 2000000000 3000000000 4000000000 81年 82年 83年 84年 85年 86年 87年 88年 89年 90年 91年 92年圖 8 81～92 年台閩地區火災財務損失金額統計圖 (註：本資料不含科學園區及加工出口區之火災財務損失金額統計) 表 2 民國 81 年至 92 年火災次數、傷亡人數、財物損失統計表年度火災次數死亡人數受傷人數財物損失（萬元） 81 年 7389 323 521 167685 82 年 9870 377 706 183575 83 年 10763 330 696 197707 84 年 10916 294 614 301451 85 年 13309 275 782 220809 86 年 15115 226 633 200460 87 年 14555 306 763 221685 88 年 18254 230 643 194255 89 年 15560 262 732 171550 90 年 13750 234 807 155630 91 年 13244 193 664 21970 92 年 8642 228 767 21380 【火災、死亡、受傷人數】資料來源：行政院主計處統計資料。【財物損失】資料來源：財團法人保險事業發展中心。

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人為縱火自殺燈燭爐火烹調敬神掃墓祭祖菸蒂電氣設備機械設備玩火烤火施工不慎易燃品自(復)燃瓦斯漏氣或爆炸化學物品燃放爆竹交通事故天然災害原因不明其他圖 9 火災頻率排名統計圖資料來源：內政部消防署統計資料。

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(一)由上述圖 5 在統計圖中可看出，在 88 年的火災次數統計顯示逐年下降，主因在於 1998 年各類場所消防安全設備設置標準修正公佈，並落實檢修制度。 (二)2003 年蘆洲大囍市人為縱火案成十三死、七十一傷的個案外，圖 6 台灣因火災造成的群死群傷的重大事件，較以往不復多見，而因火災死亡人數，也較 1998 年以前大幅降低。 (三)就圖 8 台閔地區火災財產損失統計表中，可見除 2001 年汐止東方科學園區所造成百億財產損失的大火外，火災的財產損失也較以往大幅降低。 (四)由圖 5～8 雖然災害發生維持一定的比例或較為降低，但台灣人口數的持續增加，依比例計算台灣消防法及相關法規施行，有效降低災害發生。 (五)依圖 9 顯示目前除工業火災之外，民間的火災以縱火(Incendiary/ Suspicious)、煙蒂引火(Smoking) 、兒童玩火(Children Playing)

、廚房火災(Cooking) 、電線走火(Electric distribution) 、家電火災(Appliances)，為主要發生原因。

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圖 11 福國化工火災爆炸(之二)

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圖 13 聯瑞電子火災後狀況由統計圖表之數據判斷台灣近年來就消防法施行細則第十三條所規範之“一定規模以上供公眾使用之建築物”的火災所造成的重大傷亡人數大幅降低了。依目前台閩地區發生災害統計，以經濟損失較為嚴重的是工廠火災為主；火災頻率較高的是家庭住宅火災為主，而家庭住宅火災又以電線走火及電器火災與廚房火災、吸煙、人為縱火為主要項目，這也是台灣未來消防單位防治的重點。表 3 美國工業火災發生原因統計表發生原因機率發生原因機率電氣 19 ％灼熱表面 7 ％摩擦 14 ％火花 6 ％易燃化學品 12 ％過熱機具 3 ％直接火燄 9 ％靜電 2 ％吸煙 8 ％其他 5 ％自燃 8 ％原因不明 7 ％

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台灣消防法公佈至今並非一路順暢，也發生多起重大案例，在此舉幾個特殊個案例做為討論。案例一：蘆洲大囍市社區大火；案例二：汐止東方科學園區大樓大火。案例一：2003 年 8 月 31 日凌晨北縣蘆洲市大囍市社區，夫婦發生口角，妻子徐瑞琴懷疑丈夫外遇淋松香油自焚，釀成十三死、七十一傷的慘劇。本次災情重點如下：一、火災發生原因 1.縱火自焚迅速擴大燃燒。 2.停放機車延燒迅速。 3.煙囪效應阻斷逃生通道。 4.鐵窗妨礙避難逃生。 5.巷弄狹窄影響救災。 6.時值深夜民眾警覺性低。 7.民眾避難逃生常識不足，未落實消防演習。二、地方消防單位應負擔的責任 1.地方消防單位對於高危險場所未盡告知義務及危害排除。 2.地方消防單位不熟悉該社區環境無法快速到達現場而延誤救災。與本案例之相關法規為：一、中華民國消防法。二、消防法施行細則。三、各類場所消防安全設備設置標準。四、中華民國建築法。五、建築技術規則。六、室內裝修管理辦法。七、都市更新條例。八、供公眾使用建築物之範圍。九、舊有建築物防火避難設施及消防設備改善辦法。人民期盼居住安全的環境，政府對於公共安全政策有不可推卸的責任義務。本棟建築物興建約十年時間並非老舊建築，但因建築的設計不當與違章的使用，已屬於危險建築。

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地方政府給予本棟大樓的災後消防改善處置方式，將機車停車場移出中庭，並加強防火訓練宣導與各樓層逃生設備及拆除一樓違建。雖然如此，本棟建築物仍然潛伏著多種危險因子。以 1984 年，台北市錦新大樓大火造成十九人死亡、五十一人受傷，災後未見政府以法規命令強制改善錦新大樓消防設備及避難等重要措施。經過數年在 1996 年又發生火災，又造成二人死亡、六十二人受傷，這種一再發生重大災害的建築案件在台灣與大陸都是層出不窮。對於這種潛伏高危險因子的建築物、集合住宅、老舊住宅，在中國大陸各大城市都施行都市更新計劃，但礙於地區幅員廣大老舊住宅數量過多，都市更新計劃並非一朝一夕即可完成。而台灣地狹人綢都市更新計劃已非易事，對於安全的防範更應落實消防法的施行及都市計劃的推動，以避免重大災害的一再發生。圖 14 穿堂之煙囪效應

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圖 15 機車被縱火波及後的殘骸圖 16 鐵窗妨礙避難逃生案例二：2001 年 5 月台北汐止東方科學園區大火，該火災共計延燒三天四十三小時，是台灣單一棟建築物延燒最久的災難之一。損失金額超過新台幣一佰億元以上，除了消防調查鑑定原因外，這其中透著幾項令台灣民眾有著不可思議的架構。包含單一棟大樓為何可以延燒如此之久，單一棟大樓的火災為何可以造成一佰億以上的損失。消防法自 1995 年修正頒布後已施行多年了，消防法施行的成果竟然如此不堪一擊。

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事後消防單位及司法判決的結果是：一、該大樓之二樓為佛堂拜佛的油燈於下班後時間無人看管，未做明火管制，該佛堂負責人已由法院判刑確定。二、該大樓原建築公司依客戶需要分別出售或出租，或因使用人之需要裝潢隔間使用，而將防火區劃破壞殆盡。三、該大樓雖然每年均做消防檢查申報，但因為消防泵浦設備平時缺乏保養，且故障維修費用太高，所以都放置不管。四、汐止地區消防機關雖也對東方科學園區大樓提出消防限期改善通知單，但並未落實監督。五、台灣新修訂的消防專業技術人員制度及業者定期申報消防安全設備檢修制度，並未在此落實及監督。六、本次大火救災不但突顯警消間的支援度不足，與緊急應變處理中心跨縣市的消防救災行政支援的不協調，及救災事後的行政責任推諉。七、根據消防法第十一條：「地面樓層達十一層以上建築物、地下建築物及中央主管機關指定之場所，其管理權人應使用附有防燄標示之地毯、窗簾、布幕、展示用廣告板及其他指定之防燄物品。前項防燄物品或其材料非附有防燄標示，不得銷售及陳列。前二項防燄物品或其材料之防燄標示，應經中央主管機關認證具有防燄性能。」。綜觀消防單位對於火場所做出的種種鑑定報告，我們探討幾項不同的問題討論：一、該棟大樓大部分的防火區劃之穿牆孔、管道間均未補強及防火處理，也未設防火閘門(圖 20)。二、大樓冷氣空調系統也屬於共用，也未設防火閘門是火災延燒的重要原因之一。三、本棟大樓的隔間材料，以雙面石膏板的輕隔間為主。而石膏板遇高溫後再遭自動撒水系統噴灑或消防隊員以水柱灌救，基本上石膏板會因水損而全部毀壞，並造成火場擴大(圖 21)。以台灣目前的大樓而言，包含各科學園區的高科技廠房有這類建築材料的數量非常龐大，所以本案例的火災事件在未來仍會層出不窮，但至今也未見消防或營建單位對此一問題提出討論及補救措施。四、依消防法第十一條之規定，對於一定場所的防燄物品有所規定。以

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本個案而言，法規未規範的建築內部使用物的火載量超乎異常的高。

圖 17 東科大樓二樓 H 型鋼因高溫致扭曲變形

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圖 19 東科大樓二樓電腦公司之電線電纜等配置狀況及燃燒後剩餘裸線部分

圖 20 東科大樓管道間鋼索因高溫及重力被拉斷，且未設防火閘門致大火高溫延燒到 18.19 等樓層

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圖 21 東科大樓二樓石膏板隔間牆因高溫及救災之水損致防火區劃破壞現場表 4 美國工業火災金屬熔點統計表物質名稱熔化溫度物質名稱熔化溫度不銹鋼 1520 ℃ 鋼筋 800～1000 ℃ 鐵 1530 ℃ 玻璃 500～600 ℃ 鎳 1455 ℃ 保險絲 220～320 ℃ 銅 1083 ℃ 鋁 660 ℃

資料來源：Fire & Safety 5 淺談工業火災原因調查 Page.105

由本表 4 可判斷因高溫受熱後，鋼材、鋁材溶化變形之本火場溫度。台灣目前也正面臨建築物的高層化、地下化、大型化及新技術、新材料、新工法的觀念，應用於建築設計及工程等項目中。台灣未來法規之修訂應具前瞻性未來發展趨勢評估作為修法的重點，並以世界先進國家設計發展方向，「性能式建築及防火」為重大參考之方向。

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3.3 我國消防法之問題分析 3.3.1 消防法是行為規範，應昭示獎勵及懲罰條款大陸消防法第七條：『對於消防工作中有突出貢獻或者成績顯著的單位或個人，應當予以獎勵』。台灣的消防相關法規雖然對於傑出的義消、消防人員或者消防設備師 (士)有獎勵之規定與做為「內政部消防署榮譽獎章頒發要點」、「內政部消防署獎懲案件處理原則」，但在消防本法中未昭示明定獎勵條款，消防法不應只定消防處罰條款，應並列獎勵之規定。台灣是已開發的國家，人民的教育水平在世界各國是屬於先進而且優秀的，但是台灣消防法訂立的心態及精神是以約束、限制人民在消防防災應作為及不作為的行為。消防法立法單位是以人民違反消防法之懲罰為手段，而達到消防安全為目的，這個立法心態是可悲的及可議的。立法單位立法的目的在於社會安全及社會教育、法律條文訂立，可由正面獎勵及教育導向、負面懲罰規定，並進而達到消防安全、社會和諧及社會教育的多重目標。 3.3.3 公共場所之額定人數之建議台灣將各類場所的額定人數規定於建築法規內。大陸於 1987 年頒布之「中華人民共和國消防條例實行細則」中第二十一條：『禮堂、影劇院、俱樂部、文化堂、遊樂場、體育館、圖書館、展覽館等人員集中的公共場所，必須做到(一)不准超過額定人數(二)安全出口…。』台灣之「各類場所消防安全設備設置標準」第 160 條為表列收容人數所需要之避難器具計算標準並非容留人數限制，以中、外多次在人員集中的公共場所，因為人員超額且未做管制，因發生火災或人群推擠事件，每

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每發生重大傷亡事件，建議台灣消防未來應宣導將“公共場所之人員不准超過額定人數”之規定定於公共場所管理之中。 2001 年 12 月 11 日台北市政府依地方自治條例由市議會通過「台北市特定場所容留人數管制規定」，規定舞廳、舞場、酒吧、視聽歌唱、百貨商場、超級市場及經指臨時大量聚集人潮之場所及其他類似場所，必須依計算公式包含場所類別、樓地板面積、計算收容人數，違者處以六至三十萬罰鍰，必要時將斷水斷電處分，但容留人數管制規定在台灣地區並未普通施行。消防主管機關儘速對於潛在危險場所，大量人潮聚集場所進行研究，如何建立一個法治制度供社會遵循，確保人民生命財產的安全。 3.4 大陸消防法施行之變革大陸消防系統在歷史環境很多是援引蘇聯之社會主義系統結構，若以台灣之消防環境、法制、建設、制度、實務、設備、功能等做為比較，是互有優、缺點的。大陸自立國以來，先後三次頒布了消防法，其階段各為：一、1957 年 11 月 29 日「消防監督條例」，也就是中國第一部消防法律。二、1984 年 5 月 11 日「中華人民共和國消防條例」，同時「消防監督條例」廢止。三、1998 年 4 月 29 日「中華人民共和國消防法」頒布，同時「中華人民共和國消防條例」廢止。雖然「消防監督條例」、「中華人民共和國消防條例」已廢止，但基於消防立法精神之延續，該兩項法律案仍受到尊重及延用。四、原「中華人民共和國消防條例實施細則」已廢止，其中第六十八條：『省、自治區、直轄市公安廳(局)、鐵路、交通、民航、林業公安局，可以根據本法實施細則結合本地區、本部門特點，制訂具體管理辦法，報請省、自治區、直轄市人民政府或國務院有關主管部門批准施行。』本條在消防法內未明文規定，所以各省、直轄市、鐵路機構…等制定相關，例：江蘇省消防條例、四川省消防條例，是引用本法規之規定而制定的。

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五、縣級以上地方政府再依上一級單位制定其消防條例，例如：蘇州市消防條例…等。六、大陸於 2002 年 5 月 1 日公佈公安部頒頒布第 61 號令：『機關、團體、企業、事業單位消防安全管理規定』，其第 61 號令對於現今大陸社會各階層之火災預防有了較具體的規定及施行辦法。 3.4.1 大陸「立法法」了解大陸法規結構雖然大陸「消防法」之頒布在大陸「立法法」之前，但由大陸之「中華人民共和國立法法」可看清楚並深入了解大陸消防法、立法體制、地方自治的地方性法規之消防法規、自治條例、單行條例、規章之立法程序及架構。大陸之立法法是關於中國國家立法之制度規範，而立法之依據是依中華人民共和國憲法。大陸全國人民代表大會與全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權；國務院根據憲法和法律制定行政法規；省級人大及其常務委員會在不與憲法、法律、行政法規相抵觸之規範下，得制定地方性法規；人民自治地方的人民代表大會依地方自治之精神，得依當地民族之經濟、文化、地理環境等特點，制訂自治條例和單行條例。經報上級人大常委會批准後生效，由地方政府就其所在地施行。行政法規規定事項為行政管理的原則，行政管理之主體、職責、行政程序、處理方式、許可、給付、確認、裁決、徵收、強制、處罰與獎勵及行政救濟等項目。地方性法規、自治條例、單行條例、規章在於確立地方自治精神，應符合憲法及法律之規定外(中華人民共和國憲法第 100 條)，在於補充國家立法以及各地因地制宜，解決該地方的行政事務及程序之規定，亦可稱為「地方立法」。其範圍包含：省自治區、直轄市、縣、市及經濟特區等。大陸地方政府在依法制訂地方性法規條例的過程中，應注意事項為：一、應針對地方立法。二、不能超越該行政區之行政權責(立法法第 63 至 65 條)。

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立法法第七十一條：「國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務的行政法規、決定、命令在本部門的權限範圍內制訂規章。部門規章規避的事項應當屬於執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。」大陸目前重要的相關消防法規為：一、全國人民代表大會常務委員會通過 1998 年 9 月 1 日施行『中華人民共和國消防法』。二、公安部部長辦公室會議通過 2002 年 5 月 1 日施行『機關、團體、企業、事業單位消防安全管理規定』，簡稱『第 61 號令』。三、以省為例，省級地方政府人民代表大會會議通過的，例：2001 年 8 月 24 日修訂『江西省消防條例』。四、以縣為例，市級地方政府人民代表大會會議通過的，例：2001 年 11 月 9 日修訂『蘇州市消防條例』。 3.4.2 大陸投資建築業之消防規定以蘇州市為例，若投資興建一座大樓或建築物除了遵守大陸消防法之規定外，尚必須遵守「建築設計防火規範」、「高層民用建築防火規範」、「自動噴水滅火系統設計規範」…等，由公安部消防局主編的國家工程建設消防技術標準等，大陸對於建築物及消防等設施，主要以 NFPA 模式為設計為參考，對於使用性質不同的廠房，或建築物則有不同的「消防管理規則」必須遵循。大陸對於投資營造等行業採取了相對簡便的手續，包含： 1.建設專案的選址消防審核。 2.新建、改建、擴建工程建築設計防火審核。 3.新、改、擴建工程的竣工消防驗收。 4.公共娛樂場所開業前消防檢查。對於 200 平方公尺以下的一般建築專案的消防審核，下放到派出所辦理，減輕了公安消防部的工作數量。對於 1500 米以下的非甲、乙類生產、儲存和做娛樂場所的一般建築專案的消防審核，消防行政審批窗口，做到